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Conclusiones

Esta investigación pretende evaluar el poder que tienen los gobernadores y legisladores en el control del proceso de toma de decisiones en las provincias. Se analizó un conjunto de elementos, que incluyen las prerrogativas constitucionales federales y provinciales, para descubrir las herramientas, atribuciones y deberes que poseen las cabezas de los Ejecutivos. Se analizó así el conjunto de poderes legislativos de los Ejecutivos, para aprobar su agenda. También fue realizado un estudio sobre los sistemas electorales para los pleitos de representación ejecutiva y legislativa, y todas las diferencias que hay entre estos. El apoyo del Legislativo a la coalición de gobierno fue analizado como un elemento esencial en la comprensión de las tasas de aprobación de los proyectos de ley. También fue desarrollado aquí un estudio sobre la estructuración de las Cámaras, tanto en lo relativo al unicameralismo-bicameralismo, como a la determinación del orden del día en el Legislativo.

Todo esto, buscando entender quién tiene el control de la agenda a nivel provincial y quién es el autor de los proyectos de ley que son aprobados. De esta manera, fueron analizados diez Legislativos provinciales, proveyendo algunos hallazgos interesantes. Cabe aclarar que cualquier conclusión extraída de estas informaciones es, como mínimo, apurada. Sin embargo, el análisis de más de un tercio de los Legislativos provinciales argentinos permite hacer algunas consideraciones importantes. Los resultados parecen manifestar, en promedio, un claro éxito de los ejecutivos en la aprobación de sus proyectos, mientras que los parlamentarios logran tasas más bajas de éxito en la producción legislativa.

Los gobernadores tienen tasas promedio de 76% de éxito en la aprobación de sus proyectos de ley. Esto pone al Ejecutivo como el poder más efectivo del Estado, porcentualmente superior al Legislativo en casi todos los períodos analizados. El fenómeno se condice con los datos aportados por Rodríguez (2015), quien, al estudiar cinco provincias argentinas, mostró un predominio del Ejecutivo en la producción legislativa en la mayoría de los casos, aunque con diferencias entre los casos. Estos niveles de aprobación alejan a los gobernadores estaduales argentinos de las tasas encontradas, históricamente, para los presidentes del país (de alrededor del 50%), y los ubican cercanos a aquellos niveles señalados por la literatura para los países presidencialistas (en torno al 73%) y para el caso brasileño –sea este federal o estadual (alrededor del 85%). Los datos de las provincias argentinas analizadas manifiestan que el éxito del Ejecutivo es diverso y cambia caso a caso, pero los promedios son próximos a las tasas de los presidencialismos.

Siendo así, la dinámica provincial no presenta una lógica semejante a la de la esfera federal argentina, sino a la de los estados brasileños: el Ejecutivo es exitoso, y hay tasas bajas de éxito del Legislativo (Tomio y Ricci, 2012). De todos modos, así como existe variación en todos los elementos analizados, es esperable que haya diferencias no despreciables entre las provincias.

Cuando se realizó el testeo de las hipótesis, los resultados de las correlaciones demostraron significancia de algunas relaciones entre variables. Se verificó que los poderes constitucionalmente conferidos a los gobernadores impactan en sus tasas de éxito. Cuando los poderes son mayores, mayores son las tasas de éxito de los proyectos oriundos de los Ejecutivos provinciales. De esta manera, los postulados de Figueiredo y Limongi (1999) que auxiliaron en la investigación se mostraron válidos también en nuevos contextos.

Jujuy, Córdoba y Río Negro poseen a los gobernadores con mayor éxito legislativo (88,8%, 88,2% y 86,1%), con años en que estos lograron que la totalidad de los proyectos presentados sea aprobada. Por su parte, los Ejecutivos de Mendoza, Buenos Aires y Corrientes no tienen una realidad tan benigna: tasas promedio de 65,3%, 61,7% y 65,1% respectivamente demuestran que existen dificultades y que los Legislativos no son cuerpos que solo concluyen los aspectos técnicos de los proyectos provenientes del Ejecutivo.

Un caso que merece ser destacado es el de Tierra del Fuego, donde en promedio, desde 1992 hasta 2015, los gobernadores de esta provincia lograron tasas de éxito del 43,3%, número muy bajo si se lo compara con las demás provincias analizadas, pero también si se tienen en cuenta los promedios del gobierno federal, que al mismo tiempo son bajas comparadas con los promedios de los países presidencialistas (Calvo, 2008; Calvo y Tow, 2009; Saiegh, 2011). Como un caso extremo de bajo éxito, sin embargo, Tierra del Fuego no huye de lo esperado en la hipótesis sobre los poderes de los gobernadores: con bajos poderes constitucionales, sus gobernadores obtienen tasas bajas de éxito, mientras que sus parlamentarios alcanzan tasas de éxito que los posicionan entre los más exitosos.

Otra hipótesis fue confirmada. Con base en la literatura (Lijphart, 2003; Schiumerini y Page, 2012), se supone que los ejecutivos con posibilidad de reelección tendrán más incentivos para producir más y aprobar su agenda que aquellos sin esta oportunidad. Los resultados demostraron que, cuando se correlacionaron variables dicotómicas para esta hipótesis, hubo significancia estadística, que permitió inferir la validez del supuesto.

Tomando en consideración otras relaciones, aparecen resultados satisfactorios para la tasa de éxito de los ejecutivos cuando está vinculada al apoyo legislativo, al Ejecutivo y a la organización interna del Legislativo. Se esperaban tasas de éxito más altas para el gobernador cuanto mayor fuera el tamaño de la base oficialista. Los resultados acompañaron la tendencia esperada para esta hipótesis. También quedó demostrado que la centralización del proceso de toma de decisiones dentro del Legislativo contribuye al éxito del Ejecutivo en la aprobación de su agenda: la centralización legislativa beneficia al gobernador para negociar con los líderes, y esta dinámica lo ayuda a aprobar su agenda (Pereira, 2004).

Cuando las tasas de éxito de los parlamentarios fueron relacionadas con las distintas hipótesis, hubo resultados diversos, con relaciones que fueron confirmadas y otras que no. Las hipótesis que vinculaban el éxito de los legisladores a los poderes constitucionales de los gobernadores y con el bicameralismo obtuvieron conclusiones satisfactorias. Así, se esperaba que a mayor cantidad de instrumentos en manos de los ejecutivos, menores fueran las tasas de aprobación de los proyectos de cuño parlamentario. Los datos confirman lo previsto. Por su parte, relacionando la tasa de éxito de los parlamentarios con el bicameralismo, hubo una correlación significativa, que corrobora que dos cámaras pueden alterar el juego institucional, poniendo obstáculos a los proyectos (Tsebelis, 1997; Bertino, 2010), y afectando el éxito de los legisladores en la aprobación de sus proyectos.

Finalmente, los resultados de las otras correlaciones no permiten confirmar ni refutar las relaciones establecidas con base en la literatura. Siguiendo a Ricci (2006), se esperaba que los sistemas electorales más centrados en los partidos disminuyesen los incentivos de modo tal que los legisladores invirtieran en proyectos de ley, lo que redundaría en menores tasas de éxito legislativo para estos. Lo contrario también era previsto: con sistemas electorales que otorgan mayor reputación personal, se esperaba una mayor actividad legislativa, lo que resultaría en mayores tasas de éxito.

No obstante, los casos de las diez provincias argentinas no permitieron confirmar ni refutar esta hipótesis. Por su parte, el supuesto que relaciona el tamaño del apoyo legislativo al gobernador con las tasas de éxito de los legisladores preveía un menor nivel cuanto mayor es ese apoyo: la correlación no logró ser confirmada ni refutada. Lo mismo sucedió con la organización interna del Legislativo: los datos no pudieron confirmar ni refutar la relación entre la centralización de la determinación del orden del día en el pleno (a través de los trabajos de las CLP) y las tasas de aprobación de los proyectos oriundos del Legislativo.

Cuando la tasa de éxito de los parlamentarios provinciales de Argentina (tlg) fue puesta como variable dependiente, se presentaron otros tres modelos. En este caso, el modelo que tomaba en cuenta todas las variables vinculadas directamente a tlg (“poderes constitucionales del ejecutivo”, “sistema electoral para el legislativo”, “bicameralismo” o tamaño de la coalición legislativa del gobernador y la organización interna del Legislativo) fue el preferible, en razón de su poder explicativo: posee elmás alto y el desvío-estándar de la estimativa más bajo. Además, este modelo mostró dos variables significativas (“sistema electoral del legislativo” y “bicameralismo”) y una más también significativa, pero en la dirección opuesta a la esperada (“poderes constitucionales del Ejecutivo”).

Como fue comentado en el capítulo 1, los estudios encuentran tasas menores de éxito para los legisladores cuando son comparados a las de los ejecutivos, pero no hay patrones claros que las expliquen. En el caso de los legislativos provinciales de Argentina –así como ocurre en otros países–, existen enormes diferencias entre los casos, con promedios menores del 10% (Buenos Aires) y otros que superan el 30% (como Tierra del Fuego y Río Negro, por ejemplo). Los datos revelan que son los legisladores quienes dominan la presentación de proyectos de ley. Una posible gran producción de proyectos en las provincias argentinas por parte de los parlamentarios puede ser explicada por diversos elementos. Uno de ellos se relaciona a la simple cantidad de miembros: los cuerpos colegiados son estructuras bastante mayores que el Ejecutivo y, por lo tanto, la presentación voluminosa de proyectos se explica por el tamaño diferente de los poderes: así, aun con bajos niveles de éxito, los legisladores generan un ingente número de leyes.

Pereira (2004) supone que existe una mayor relevancia en las temáticas de los proyectos presentados por el Ejecutivo que en las propuestas del Legislativo porque los primeros dominan el orden del día, mientras que los de origen parlamentario avanzan más lentamente y son aprobados en menores tasas. Esta explicación sobre por qué los gobernadores logran la aprobación de muchos de sus proyectos, y los parlamentarios lo logran en números bastante menores puede no convencer. Entonces, se puede analizar una segunda conjetura: la razón está en el esquema federal. Así como Silva (2012, 2013) encontró que los parlamentarios estaduales en Brasil tenían un bajo nivel de participación en el proceso legislativo a causa del entramado federal, se puede decir que la gran cantidad de proyectos de ley de autoría de los propios legisladores puede ser explicada por la distribución de competencias legislativas en el mecanismo federal argentino.

Silva señala que la debilidad de estos estaría determinada por el hecho de que la única legislación relevante que producen los estados brasileños es de carácter administrativo (relacionadas con la gestión de la máquina pública) y esa legislación es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo (Tomio, 2006; Silva, 2013). La Constitución argentina, al especificar vagamente las competencias comunes, concurrentes y exclusivas de los entes federados, deja una mayor porción de competencias como residuo.

Así, cuanta menos especificidad, mayores son las competencias para los actores provinciales: este voluminoso poder residual queda en manos de los gobiernos provinciales. Las competencias legislativas de las provincias incluyen áreas importantes, como la salud pública y el bienestar social, la infraestructura y los recursos naturales, la policía, el régimen municipal, la justicia y sistemas electorales a nivel estadual y municipal. Todas estas materias ponen a los Poderes Ejecutivo y Legislativo como entes concurrentes en su producción legislativa.

En este contexto, diversos factores –como los Poderes Legislativos y la centralización de los trabajos legislativos ayudan a los gobernadores a posicionarse como el principal locus de la organización política en las provincias (Silva y Barrientos, 2011). Cuando esto no sucede, como en el ámbito de Tierra del Fuego, el resultado de los proyectos de ley es otro: las propuestas provenientes de un poder del Estado que no cuenta con muchos instrumentos para ayudarlo a evitar los obstáculos encuentran barreras en el propio Legislativo provincial, impidiéndole materializar su agenda de gobierno.

La afirmación del predominio del Ejecutivo tiende a presuponer la replicación al ámbito subnacional de la tesis de la agenda dual” (Figueiredo y Limongi, 1999; Freitas, 2010), es decir, que existirían dos agendas independientes, una del Ejecutivo y otra del Legislativo. Los dos poderes competirían en una especie de juego de suma cero, en el cual la implementación de una agenda implicaría la abdicación de la otra (Silva, 2012). Aunque pueda haber eventuales conflictos entre los dos poderes, los estudios sobre la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo en sistemas presidencialistas demuestran que no hay, a priori, por qué partir de la suposición de una “agenda dual” (Figueiredo y Limongi, 1999). Por el contrario, existe solo una agenda –la del gobierno– que no puede ser considerada exógena al Legislativo.

Como fue observado en otras páginas, se cree aquí que los legisladores no abdican frente al Ejecutivo. Los Congresos provinciales no resignan funciones, pero delegan poder tanto a los líderes partidarios (que forman las Mesas Directivas y las CLP) y a las comisiones internas como también al jefe del Ejecutivo, en una clara relación de principalagente. Esto tiene que ver no solo con cuestiones institucionales, sino también con los problemas derivados de la acción colectiva.

Para varios autores (Carey y Shugart, 1998; Figueiredo y Limongi, 1999), existe cierta delegación del Legislativo hacia el Ejecutivo porque incluso así, esto es, delegando funciones, el Legislativo logra los objetivos deseados. Por lo tanto, no es un juego de suma cero, sino una dinámica donde, a través de la cooperación, existen ganancias compartidas para ambos poderes (Figueiredo y Limongi, 1999: 126). Así, antes que “rubber stamps”, los Legislativos de las provincias argentinas pueden ser caracterizados como reactivos, o sea, delegan la iniciativa de los proyectos al Ejecutivo, pero tienen capacidad fiscalizadora y la ejercen, negocian el contenido de ciertas propuestas y tienen posibilidad de frenar aquellas que no son de su agrado.

En el mundo político, los tiempos urgen y algunas decisiones deben ser tomadas al calor del debate y del humor social. Controlar el proceso de toma de decisiones es, entonces, una tarea natural de los Ejecutivos provinciales, que intentan resolver los problemas generados por la acción colectiva inherente a los cuerpos colegiados. Al interior del Legislativo, inclusive, todos especulan con potenciales ganancias de la delegación. Cuanto más centralizador es el gobernador en la formación y aprobación de sus proyectos, más fácil será para los parlamentarios oficialistas beneficiarse de la buena imagen del gobierno frente a los electores. Un trade-off inverso sucede cuando son los opositores los que se favorecen si logran frenar la agenda del gobierno, o si sus programas de políticas no tienen los resultados esperados (Pereira, 2001). Es más fácil, entonces, extraer ganancias (el oficialismo en el Legislativo) o pérdidas (la oposición) del éxito/fracaso del Ejecutivo.

De cualquier modo, las conclusiones pueden ser precipitadas. Más casos de estudio podrían ayudar para profundizar aún más la investigación y el entendimiento del proceso legislativo a nivel provincial en Argentina. Todavía falta testear nuevos casos, así como también profundizar la investigación. En la agenda, resta estudiar el giro legislativo para las diversas comisiones y el papel de estas en la aprobación o rechazo de los proyectos. Entre las tareas, falta analizar los proyectos que producen mayores embates entre los poderes (a través del estudio de vetos e insistencias), así como aquellos que tienen mayores chances de ser aprobados. Además, puede ser interesante profundizar este estudio con el origen de los proyectos, buscando relacionar las tasas de éxito con el pertenecimiento al oficialismo, a la oposición o a los grupos de legisladores independientes. Con esta pequeña contribución, se busca abrir el juego a nuevas investigaciones en la temática, que enfoquen el impacto que puedan tener los Ejecutivos provinciales sobre la dinámica legislativa en esta esfera, y así sacar conclusiones con mayor validez teórica.

En resumen, es posible afirmar que existen negociaciones en la vida política de las provincias. El gobernador argentino es, en general, efectivo en la aprobación de su agenda, pero no todo le resulta fácil: hay un cuerpo legislativo que delega funciones en el Ejecutivo para resolver problemas relacionados a la propia naturaleza de las instituciones colegiadas. El modo en que el Legislativo se organiza internamente moldea las interacciones interpoderes, motivando la resolución de conflictos entre ellos, entre oficialismo y oposición, y también dentro de la propia coalición de gobierno. De todas formas, en la dinámica entre el Ejecutivo y el Legislativo existe cooperación y negociación, antes que conflicto, para la aprobación de la agenda del gobernador.



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