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2 El vínculo entre gobernadores y legislativos provinciales: análisis de los indicadores

En el año 2011, fruto de la amistad y la afinidad entre nuestras investigaciones académicas, junto a Fabio Lacerda Martins da Silva decidimos analizar la realidad de las esferas provinciales en Argentina y Brasil, suponiendo que los gobernadores serían los principales actores de la política en esos territorios. Lo que quisimos estudiar es cómo llegaban a tener esa predominancia y qué podría determinar ese desequilibrio en la política provincial. En definitiva, nos preguntamos dónde residían las explicaciones al hiperpresidencialismo subnacional en la región. Así, analizamos las constituciones nacionales y provinciales, y luego sus consecuencias en la dinámica política entre los actores.

Entre las conclusiones descubrimos que el grado de autonomía en manos de las provincias argentinas es mayor que entre los estados brasileños. Esto repercute al interior de cada territorio, donde los gobernadores han utilizado esta autonomía y libertad en su propio beneficio, experimentando con discrecionalidad para fortalecer sus prerrogativas y sacar del juego a posibles obstáculos –incluyendo dirigentes opositores– (Silva y Barrientos, 2011). Estos hallazgos ayudaron a generarme nuevas inquietudes y preguntas, lo que devino en querer seguir profundizando en el tema para poder responderlas. Así, nuevos elementos de análisis decantaron en nuevas hipótesis y es en este capítulo donde se estudiarán en profundidad.

Aquí, buscamos analizar el conjunto de indicadores y la relativa operacionalización de las variables a ser usadas para el test de las hipótesis presentadas en el capítulo anterior. Se discuten las distintas dimensiones en lo que respecta a las hipótesis: el poder constitucional de los gobernadores, los mecanismos electorales y sus efectos, el sistema de una y dos cámaras parlamentarias y la organización interna de los cuerpos legislativos. En primer lugar, se analizarán los poderes conferidos constitucionalmente a las esferas provinciales. Esto servirá de base para el análisis de los instrumentos de gobierno en manos de los gobernadores.

Luego, estudiaremos el sistema electoral para la elección de representantes legislativos y ejecutivos en las provincias, mostrando todo lo relacionado a la elección de los gobernadores, y las diferencias en la transformación de votos en bancas en el Legislativo que ayudará en la conformación de los bloques oficialistas, opositores e independientes. Se analizan los incentivos al voto personal y a la reputación partidaria que poseen los distintos sistemas electorales utilizados en las provincias argentinas. Hay también un apartado sobre los bicameralismos a nivel provincial.

Después de esto, se destacará la organización interna de los Legislativos provinciales, para entender la elección de autoridades y cómo se realizan los trabajos legislativos en los órganos de centralización decisoria. Se suma aquí un estudio sobre los actores involucrados en la determinación del orden del día, con estructuraciones que pueden otorgar más y menos centralidad al Ejecutivo en el proceso. Todo esto ayudará, en definitiva, en la comprensión de la estructuración de las interacciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en las provincias. A continuación, se analizarán los indicadores.

2.1 Los poderes constitucionales de los gobernadores

Actualmente, Argentina cuenta con una estructura multinivel compuesta por el gobierno federal, las 23 provincias y la ciudad autónoma, junto a casi 1200 municipios y más de mil gobiernos locales sin estatus municipal, lo que determina –como fue observado– la coexistencia de funciones exclusivas y concurrentes entre las distintas divisiones administrativas (Abal Medina y Cao, 2012: 45).

La estructura básica de las constituciones provinciales de Argentina replica, en líneas generales, un esquema con derechos y garantías básicas que siguen la organización de los tres poderes republicanos (Castagnola, 2010: 27). Muchas de las constituciones regulan el régimen electoral, el juicio político, la sanción de las leyes, algunos elementos de la administración pública y la organización de los órganos de control y tribunales de cuentas. De todos modos, las cartas magnas de las provincias contienen prescripciones particulares y formatos diferentes que reflejan las peculiaridades regionales (Abal Medina y Cao, 2012: 124). En este sentido, Almaraz (2010) señala que los gobernadores de las provincias cuentan con tres tipos de poder derivados de su cargo: i) institucional, ii) partidario y iii) económico. Como los gobiernos provinciales tienen autonomía para la redacción de su propia constitución provincial, para elegir sus representantes y hacer sus propias leyes, el Ejecutivo cuenta con un amplio abanico de ítems posibles en su agenda.

Para avanzar en la cuestión de los poderes del Ejecutivo, es relevante observar el trabajo de Metcalf (2000) sobre los instrumentos en manos de los Ejecutivos nacionales en diversos países. Este autor analiza los poderes legislativos y no legislativos que poseen las cabezas de los Ejecutivos nacionales, tras hacer una revisión de los indicadores de Mainwaring y Shugart (1997), de Frye (1997) y de Carey y Shugart (1998).

Simplificando el cuerpo de los postulados de estos autores, Metcalf (2000) entiende por “poderes legislativos” aquellos instrumentos que sirven para influir sobre el proceso de redacción de las leyes, como son el poder de veto del Ejecutivo y la posibilidad que el Legislativo puede tener o no para insistir en los proyectos, los poderes de decreto y la introducción exclusiva del presidente en determinados asuntos, en la elaboración del presupuesto y en la propuesta de referéndum. Entre los “poderes no legislativos” presidenciales, toma en cuenta el nombramiento y la remoción de ministros, la posibilidad de censura de su gabinete (o la falta de esta) por parte del Legislativo y la posibilidad de disolver el Legislativo que pueda, eventualmente, poseer el presidente.

Basándonos en este autor, realizamos una adaptación para el caso de los Ejecutivos provinciales de Argentina, tomando los poderes legislativos de los Ejecutivos y dejando de lado los poderes no legislativos. La explicación para esto último es que no hay gran variación en estos elementos. Al analizar los poderes no legislativos, las diferencias prácticamente desaparecen: el gobernador es el jefe de la administración pública en la provincia, cabiéndole, por lo tanto, el nombramiento y remoción de los funcionarios, salvo especificaciones contrarias de las constituciones. En Argentina, todos los gobernadores nombran y pueden dimitir a los miembros de su gabinete sin restricciones. En el caso del criterio “Remoción”, relacionado con la chance de que el Legislativo pueda interferir en la composición del gabinete, a través del proceso de remoción, solo dos provincias salen de la regla imperante de que el parlamento solo puede remover a través de mecanismos especiales: en las norteñas Jujuy y Misiones, no es posible que los legisladores remuevan a los miembros del Ejecutivo.

Tomando entonces solo los poderes legislativos de los Ejecutivos propuestos por Metcalf (2000), varios cambios fueron realizados para adecuar el modelo al estudio de entes subnacionales, en este caso el de las provincias argentinas. Entonces, aquí se modificó el “Package Veto” original de Metcalf (2000), por el “Veto total” (VT) existente en Argentina y en otros países.[1] Aquí, se suma una categoría no considerada por Metcalf y que creemos que puede ser de gran relevancia: los “Instrumentos especiales de urgencia” (IEU). Por estos, se entiende tanto al poder de decreto de relevancia y urgencia (por ejemplo, la Medida Provisória en Brasil) como el instrumento de trámite en régimen de urgencia.

El poder de decreto especial de los Ejecutivos estaduales argentinos se llama Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU). Da la posibilidad, bajo ciertas circunstancias, de legislar en diversas áreas (desde que no impliquen materia penal, tributaria, electoral o sobre partidos políticos) y tiene vigencia inmediata. Por su parte, el Trámite de Urgencia, también presente en la legislación brasileña, permite al gobernador enviar proyectos que deben ser tratados en determinado plazo. El Ejecutivo puede además solicitar tratamiento de urgencia después de haber enviado el proyecto al Legislativo; y si no es rechazado dentro del plazo previsto, se considera aprobado.

Con todas estas modificaciones al modelo original de Metcalf (2000), cuando se aplica al caso argentino, el esquema de poderes constitucionales de los gobernadores otorga distinta puntuación dentro de cada uno de los 7 ítems. Así, por ejemplo, si los poderes de decreto del gobernador son reservados a este y no pueden ser revocados, lleva 4 puntos, pero si el Ejecutivo tiene autorización limitada para el uso de este instrumento, la puntuación quedará en 1 punto en el ítem. Con estas salvedades, pueden ser analizadas las provincias argentinas. A continuación, la tabla 2.1 muestra las puntuaciones recibidas por las unidades federativas argentinas.

Cuadro 2.1. Puntuación de los poderes legislativos de los gobernadores (PLeg), adaptación de Metcalf (2000)

Veto total (VT)

Veto parcial (VP)

4

Sin insistencia del Legislativo

4

Sin insistencia

3

Insistencia por mayoría extraordinaria

3

Insistencia por mayoría extraordinaria

2

Insistencia por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros

2

Insistencia por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros

1

Insistencia por mayoría absoluta del quórum

1

Insistencia por mayoría absoluta del quórum

0

Sin veto total

0

Sin veto parcial

Poderes presupuestarios (PP)

Introducción exclusiva de asuntos (IEA)

4

Prepara el presupuesto, sin alteraciones por parte del Legislativo

3

Sin alteración por parte del Legislativo

3

El Legislativo puede reducir, pero no aumentar, los montos

2

Con alteración restricta por parte del Legislativo

2

Fija límites máximos de los gastos totales, pero el Legislativo puede alterar

1

El Legislativo puede alterar sin restricciones

1

El Legislativo puede aumentar gastos solo si indica nuevas fuentes de recursos

0

No tiene poderes exclusivos

0

El Legislativo tiene autoridad para preparar o alterar el presupuesto

 

 

Poder de decreto (PD)

Instrumentos especiales de urgencia (IEU)

3

Poderes reservados, sin revocación

3

Posee poder de emitir DNU y de tramitar proyectos en carácter de urgencia

2

Tiene autorización temporaria con pocas restricciones

2

Solo posee poder de emitir DNU

1

Tiene autorización limitada para decretar

1

Solo posee poder de tramitar proyectos en urgencia

0

Sin poder de decreto, o con poderes delegados por el Legislativo

0

No posee estos instrumentos

Propuesta de referéndum, plebiscito y consulta popular (Ref)

 

3

Irrestricta

2

Restricta

1

Firma necesaria de los ministros

0

No tiene autoridad para proponerlos

Fuente: Elaboración propia con base en Metcalf (2000: 669-670).

Son las disposiciones federales las que, normalmente, marcan la agenda de lo que sucede a nivel provincial: la mayoría de los instrumentos de los que es dotado el Ejecutivo nacional es replicada en las esferas provinciales, aunque existan excepciones y libertad constitucional para aplicar los distintos mecanismos.

Tabla 2.1. Puntuación de los poderes legislativos de los gobernadores argentinos

Tabla 2.1

Observaciones: * Las disposiciones de la ley prevista por las constituciones provinciales aún no fueron reglamentadas. Por eso, dejan de sumar puntos en el ítem “Propuesta de Referéndum” (Ref.).
Fuente: Elaboración propia con base en Metcalf (2000) y Silva y Barrientos (2011).

Comenzando por los llamados “poderes legislativos”, encontramos poderes reactivos y proactivos. Los poderes reactivos se refieren a la capacidad del Ejecutivo para reaccionar frente a las acciones del Legislativo, restringiendo cambios realizados por los parlamentarios a sus proyectos. En el caso de los vetos, todas las provincias posibilitan que el gobernador utilice este instrumento para modificar los proyectos legislativos total o parcialmente. Cuando el veto es total, la decisión del Ejecutivo tiene chances de imponerse al Legislativo, ya que la posibilidad de insistencia necesita mayorías especiales[2] (2/3), más altas que aquellas con las cuales el proyecto fue aceptado en la sesión. Con el instrumento del veto parcial, los Ejecutivos pueden ajustar los proyectos y hacerlos más aceptables a sus preferencias (Shugart y Carey, 1992: 134).

Tan importantes como la capacidad de reaccionar a los cambios por parte del Legislativo son los poderes proactivos, entendidos aquí como la exclusividad para iniciar determinados asuntos, la posibilidad de enviar proyectos en régimen de urgencia y el poder de decreto. Todos los gobernadores argentinos tienen la prerrogativa de iniciar legislación en materia presupuestaria y administrativa. La prerrogativa de la iniciativa legislativa otorga ventajas estratégicas significativas que pueden ser utilizadas para inducir a los miembros de la coalición a la cooperación: al Ejecutivo le corresponde iniciar ciertos proyectos, lo que implica que el Legislativo debe esperar o negociar la presentación de propuestas de sus intereses en esas áreas (Tsebelis, 1997).

Profundizando su estudio, el ítem relacionado con los poderes presupuestarios muestra gran variación, con casos en que el Legislativo puede disminuir el monto previsto, pero no aumentarlo (CABA, Santiago del Estero, Buenos Aires, etcétera), y otros en los que los parlamentarios pueden aprobar el aumento del nivel de gastos, siempre que sean indicadas las nuevas fuentes de financiamiento necesarias (Jujuy, Chubut, Catamarca, entre otros) y distritos donde el Legislativo posee márgenes de maniobra más amplios, con posibilidad de alterar completamente el proyecto oriundo del Ejecutivo (Córdoba, Río Negro, Tucumán, etcétera).

El poder de decreto de los Ejecutivos estaduales argentinos es muy variable, en un abanico que va desde su inexistencia hasta la autorización limitada o temporaria en el uso de este poder. Sobre los instrumentos especiales de urgencia, también aparecen grandes diferencias. En Argentina, el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) tiene estructura similar y posee vigencia inmediata en las ocho provincias que lo permiten.[3]

Es necesaria una aclaración aquí. Antes que un instrumento antirrepublicano –en el que un poder subyuga al otro–, Figueiredo y Limongi (1999) proponen que el poder de decreto sirve al interés de los miembros de la mayoría oficialista: así, los legisladores no aparecen como los responsables por las medidas gubernamentales, que implican costos políticos inmediatos. Este poder es interpretado como una delegación del Legislativo al Ejecutivo. Su uso implica cooperación, antes que conflicto, entre el Ejecutivo y el parlamento o, más específicamente, una mayoría parlamentaria: la mayoría legislativa que apoya al Ejecutivo cede la iniciativa legislativa en áreas específicas (Santos y Almeida, 2011).

Al analizar los casos de las provincias argentinas con relación al trámite de urgencia, se observa que está presente en cinco distritos (Chubut, San Luis, Chaco, Tierra del Fuego y Córdoba), con formato similar en todas estas. Diversos autores (Figueiredo y Limongi, 1999; Pereira y Mueller, 2000) consideran que la herramienta de urgencia es utilizada por el Ejecutivo para tener más control del proceso decisorio. Santos y Almeida (2011) demuestran que, frecuentemente, el pedido de urgencia para los proyectos del Ejecutivo es aprobado por todos los partidos. El supuesto es que, cuando una mayoría legislativa considera costoso esperar el dictamen de la comisión interna, prefiere aplicar el régimen de urgencia llevando el proyecto desde la comisión hacia el plenario. Se observa así que el gobernador más poderoso en cuanto a las herramientas especiales de urgencia es el de Chubut, que puede usar tanto el DNU como el TU.

Con relación a la posibilidad de referéndum y plebiscitos promovidos por los Ejecutivos, existen diferencias significativas: en Chaco, La Pampa y Santa Fe, su uso por parte del gobernador no está permitido; Córdoba, La Rioja y Jujuy posibilitan al Ejecutivo hacer un uso irrestricto de la convocatoria; Formosa, Tucumán y Tierra del Fuego aún no regularon, a través de una ley, cómo va a ser concretada la utilización de este poder; sin embargo, en la mayoría de las provincias el uso de estos instrumentos tiene restricciones. Volviendo a la tabla de los poderes legislativos de los gobernadores argentinos, el Ejecutivo más poderoso es el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (con 17 puntos), mientras que los menos poderosos son los de Formosa y Misiones (8 puntos). Será entre estos dos extremos que se ubicarán los casos, siguiendo cada variable.

2.2 Los sistemas electorales provinciales

En lo que respecta a los sistemas electorales, es importante partir de una premisa. El caso argentino se caracteriza por poseer una multiplicidad de reglas y procedimientos electorales a nivel subnacional que refleja de cierta forma el grado de autonomía que la Constitución Nacional le confiere a las provincias. Argentina posee uno de los sistemas con mayores diferencias entre distritos: el país tiene un calendario tan diverso que se parece a una bienal de la creatividad electoral, donde se pueden observar más de 50 sistemas electorales en juego[4] (Ferreira Rubio, 2007: 12). Se estudian, a continuación, las estructuras electorales y el tamaño de los Legislativos provinciales, la duración y forma de renovación de los mandatos, y las fórmulas aplicadas para la transformación de votos en cargos legislativos y ejecutivos.

2.2.1 Reglas electorales para los Legislativos

El cuadro 2.2 expone diferencias muy marcadas en lo que se refiere a las reglas para la transformación de los votos en asientos en los distintos Legislativos argentinos. Esto se explica por la falta de detalles de la CN94 que, al no explicitar demasiado, deja márgenes de maniobra muy amplios en el nivel estadual argentino, como ya fue observado. No existen sistemas electorales iguales en las esferas estaduales argentinas. Existen fórmulas proporcionales, mayoritarias y mixtas. Sucede que la magnitud de los distritos también varía, siendo observados distritos grandes y otros muy pequeños, donde distintas fórmulas proporcionales pueden operar, en la práctica, como sistemas mayoritarios (lo que se intensifica cuando las elecciones de medio término renuevan el cuerpo por mitades). Los diputados y senadores provinciales (cuando es el caso) duran en sus mandatos cuatro años; la única excepción es la de los miembros del Senado de Corrientes, con períodos de seis años en el cargo.

Fuertes et al. (2005) reflexionan acerca de la mayor o menor pluralidad de actores políticos derivada de las reformas en los sistemas electorales de las provincias argentinas, haciendo un mapeo histórico del impacto de las distintas reformas. Los sistemas electorales mixtos combinan los principios de la representación mayoritaria con los de la proporcional en –como mínimo– dos arenas electorales diferentes y dan dos o más votos a cada ciudadano en cada pleito legislativo. Estos pueden ser vistos como un buen intento de dar respuesta a diversos problemas presentes en los modelos mayoritarios y proporcionales y, por lo tanto, desempeñaron un papel importante en las reformas tanto en el contexto internacional (Venezuela, Bolivia, México, etcétera) como en el provincial (Río Negro, Santa Cruz, Santiago del Estero, etcétera).

Cuadro 2.2. Sistemas de elección para los Legislativos provinciales

Tabla 2.2

Fuente: Elaboración propia con base en Silva y Barrientos (2011: 16).

También existen diferencias al analizar la forma en que se renuevan los Legislativos: en algunos casos, la renovación es por mitades cada dos años; en otros, esto se da de forma total junto a la elección a gobernador (Barrientos, 2009). La renovación cada dos años es parcial, al comienzo y a mitad de mandato del Ejecutivo, manteniendo parte de la anterior representación legislativa. La renovación total cada cuatro años, por su parte, sucede en el año de elección del Ejecutivo, dando lugar a una composición nueva, que lo acompañará hasta el final de su mandato. El “efecto arrastre” favorece una composición más benéfica para el ganador.[5] Además de esto, existen distintas reglamentaciones sobre las cláusulas de barrera (desde su no aplicación hasta el caso de Río Negro, donde el piso necesario llega al 22%).

Es en función de estos incentivos diferentes que algunos autores asumen que los parlamentarios argentinos adquieren actitudes legislativas distintas. Con relación al comportamiento de los parlamentarios, Lodola (2009) analiza las carreras políticas de los legisladores estaduales en Brasil y Argentina. Considera que los parlamentarios argentinos tienen ambiciones políticas diferentes a las de sus pares brasileños. Para él, existen dos tipos de ambición: la ambición estática, que es el deseo de permanecer en el mismo cargo; y la ambición progresiva, el deseo de saltar hacia cargos electivos considerados como políticamente superiores.

Tomando en cuenta factores de tipo institucional y organizacional, Lodola (2009) señala que, en Argentina, los diputados provinciales no construyen una carrera legislativa de largo plazo, sino que la abandonan e intentan buscar otros cargos electivos. Siendo pocos aquellos que intentan la reelección al mismo cargo (en torno del 20%), concluye que el principal impedimento es la competencia intrapartidaria para aparecer en las listas cerradas (Lodola, 2009: 266). En Brasil, existen incentivos mayores para permanecer en el cargo: pueden distribuir beneficios particulares entre sus votantes, y también discutir las políticas estaduales con los gobernadores. De esta manera, siguiendo a Lodola (2009), se espera un bajo nivel de productividad en los parlamentarios estaduales argentinos.

2.2.2 Sistemas electorales e incentivos al voto personal

Carey y Shugart (1995) estudian las fórmulas electorales para distribuir los asientos legislativos entre los candidatos que buscan alcanzar el objetivo, y cómo estas afectan el comportamiento individual de los políticos de cara a sus partidos. Ellos presentan un modelo para clasificar la tendencia de los parlamentarios con relación a las reputaciones personales y a la reputación de los partidos, y los mayores y menores incentivos al voto personal para avanzar en sus carreras políticas.

Los sistemas electorales varían en los incentivos que dan a los políticos para el desarrollo de su reputación personal (por ejemplo, votos personales). Esto tiene implicaciones en la disciplina partidaria, en la representación y en la rendición de cuentas. Así, por ejemplo, los sistemas de distritos uninominales y de representación proporcional en listas abiertas generan votos personales. Otro factor a destacar en los sistemas es el efecto de la magnitud de los distritos: con listas abiertas, las magnitudes elevadas incentivan más el voto personal, mientras que grandes magnitudes con listas cerradas disminuyen los incentivos a la reputación individual de los candidatos en el éxito electoral.

De esta manera, el modelo propuesto por ellos se basa en cuatro elementos de los sistemas electorales: el control de la papeleta de votación (CP), el recuento de los votos en forma individual o agrupada (RV), los tipos de votos (TV) y la magnitud de los distritos (M). El control de la boleta electoral mide el grado en que los líderes partidarios dominan la nominación de las candidaturas; el recuento de los votos muestra si se computan en forma agrupada o separada entre los candidatos, y los tipos de votos analizan si estos son únicos, intrapartidarios, múltiples o partidarios.

Los primeros tres elementos (CP, RV y TV) son ubicados de modo tal que pueden tomar tres valores posibles (0, 1 y 2). La cuarta variable (magnitud del distrito) es diferente porque adopta el mismo valor que la cantidad de bancas en juego. Tiene la particularidad de que afecta el valor de la reputación personal de manera inversa, dependiendo del valor de la variable “control de la papeleta electoral”: en los sistemas donde existe competencia intrapartidaria, en la medida en que crece la magnitud, también aumenta el valor de la reputación personal; y cuando no hay competencia intrapartidaria, en la medida en que crece M, el valor de la reputación personal disminuye. Carey y Shugart (1995: 425) construyen una tabla en que los sistemas se ordenan de acuerdo a los incentivos para el voto personal, yendo de los más centrados en los partidos a aquellos que generan mayores incentivos individuales a los candidatos políticos.

La categorización de Carey y Shugart (1995) se adapta claramente a los casos provinciales de Argentina, pero es necesario hacer una salvedad. La representación en la Cámara Baja de los Legislativos provinciales puede ser de distrito único, por secciones electorales o un sistema mixto –combinación de esta última con los anteriores–, como fue visto. Bajo sistemas de representación mixta, algunos de los legisladores son electos por el electorado distrital, mientras que los restantes lo hacen a través de secciones electorales. Las secciones electorales pueden abarcar un municipio o un conjunto de estos.

Además de sistemas mixtos, existen provincias en las cuales sus parlamentarios son electos en secciones de distinta magnitud. Mientras un municipio puede elegir 5, otro puede elegir solo 1, generando lo que aquí se conoce como “sistemas híbridos”, con M≥1. Se observan, a continuación, los distintos sistemas electorales aplicados en las provincias. Allí será posible observar que, dentro de los sistemas de lista cerrada y voto único, hay provincias con magnitudes iguales y mayores a 1 (híbrido en lista cerrada, HLC). Lo mismo sucede con los sistemas de lista abierta con voto único, entre los cuales Santa Cruz es el único caso de “híbrido en lista abierta” (HLA).

Cuadro 2.3. Sistema ordinal de acuerdo a los incentivos a la reputación personal en las Cámaras Bajas de las provincias argentinas

Lista cerrada

Lista abierta

voto único

votos múltiples

voto único

(M>1)

HLC (M≥1)

(M>1)

HLA (M≥1)

(M>1)

Bs. Aires

La Pampa

Córdoba

T. del Fuego

Santa Cruz

Formosa

CABA

Mendoza

La Rioja

 

 

Santa Fe

Catamarca

Misiones

Salta

 

 

 

Chaco

Neuquén

San Juan

 

 

 

Chubut

Río Negro

San Luis

 

 

 

Corrientes

S. del Estero

 

 

 

 

Entre Ríos

Tucumán

 

 

 

 

Jujuy

 

 

 

 

 

<<< nivel de reputación personal bajonivel de reputación personal alto >>>

Fuente: Elaboración propia, según Carey y Shugart (1995) y Tow (2014).

De los 24 cuerpos legislativos investigados, la mayoría de estos (el 83,3%) se ubica dentro de la opción de listas cerradas y bloqueadas a la posibilidad de cambios por parte de los electores, los cuales solo tienen un voto. Casi todos los Legislativos utilizan los sistemas que más reprimen los incentivos a la reputación personal y están más centrados en los partidos. Algunos Legislativos utilizan sistemas con magnitudes entre 1 y más de 1, pero la mayoría de los casos es de cámaras con magnitudes de distrito superiores a 1.

Con niveles de reputación personal más altos, aparecen 4 provincias (opciones de listas abiertas): estas dan mayores incentivos al individualismo de sus parlamentarios, y son Santa Cruz, Formosa y Santa Fe y, en menor medida, Tierra del Fuego. En este último caso, existe representación proporcional y la apertura de la lista se da por el hecho de que el elector puede borrar el nombre de los candidatos (Guzmán, 2013). Si la cantidad de supresiones de una lista supera el 50% más un voto, la lista se abre y se pueden bloquear candidatos: en la práctica, candidatos que fueron ubicados en los primeros lugares de las listas de los tres mayores partidos (Movimiento Popular Fueguino, Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) quedaron afuera del Legislativo provincial en 1991 y 1995 por este mecanismo.[6]

Las provincias de Santa Cruz, Formosa y Santa Fe utilizan sistemas en los cuales sus electores pueden votar en un candidato o en una lista interna del partido para las elecciones de sus Cámaras Bajas. Esta categoría (lista abierta con voto único) queda en el medio de las posibilidades que ofrecen las categorías mostradas por Carey y Shugart (1995). Hay algún grado de reputación personal, pero para los partidos también existe reputación: estos ratifican las candidaturas y serán electos los candidatos (o listas) que más votos consigan de los partidos más votados. De esta manera, el voto a candidatos también incrementa la votación general de los partidos.

A los fines de la hipótesis de que los sistemas electorales más centrados en los candidatos incentivan a los legisladores a invertir en la actividad legislativa, redundando en mayores tasas de éxito legislativo, se decidió colocar el indicador de forma continua: aquellas provincias con sistemas electorales de mayor incentivo a la reputación partidaria (de listas cerradas) con M>1 puntúan 5, mientras que los híbridos de lista cerrada (HLC) se llevan 4; Tierra del Fuego (con votos múltiples y M>1) puntúa 3, y los distritos que centran más el voto en la reputación personal, con lista abierta y voto único, pueden llevarse 2 (cuando se trata de híbridos en lista abierta, como en Santa Cruz) o 1 (cuando M>1, en este caso, en Formosa y Santa Fe).

2.2.3 Sistemas electorales para la elección de los gobernadores

A continuación, aparecen las reglas para la elección de los Ejecutivos. Como es posible observar en la tabla 2.2, hay diferencias entre la mayoría necesaria para llegar a los cargos mayoritarios al nivel de las provincias y lo que sucede en el plano federal. De los 24 distritos, veinte operan con sistemas de mayoría simple para estos pleitos.

En sistemas presidencialistas, de hecho, el ballotage puede producir gobiernos divididos, ya que es en la primera vuelta cuando se configuran las mayorías legislativas y, por lo general, existe la posibilidad de que el partido del futuro mandatario no obtenga mayoría absoluta en el Legislativo, debiendo crear alianzas de último recurso. Para la elección del Ejecutivo nacional, Argentina posee un sistema de “ballotage atenuado” (mayoría especial del 45% de los votos válidos o del 40% con diferencia de diez puntos con respecto a la segunda fórmula mejor ubicada), elemento que, a nivel provincial, solo es repetido por las provincias de Chaco y Corrientes. Solo dos unidades federativas utilizan sistemas de mayoría absoluta: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Tierra del Fuego.

Tabla 2.2. Forma de elección para los Ejecutivos provinciales

Provincia

Reelección

Mayoría necesaria

Catamarca

INDEFINIDA

Simple

Formosa

INDEFINIDA

Simple

Santa Cruz

INDEFINIDA

Simple

Salta

DOS

Simple

San Juan

DOS

Simple

Buenos Aires

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Chubut

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Córdoba

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Jujuy

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

La Pampa

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Neuquén

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Río Negro

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

San Luis

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Tucumán

UNA VEZ y otra con un intervalo

Simple

Chaco

UNA VEZ y otra con un intervalo

Especial (40/45%)

Corrientes

UNA VEZ y otra con un intervalo

Especial (40/45%)

CABA

UNA VEZ y otra con un intervalo

Absoluta (50%)

Tierra del Fuego

UNA VEZ y otra con un intervalo

Absoluta (50%)

Entre Ríos

Solamente una vez

Simple

La Rioja

Solamente una vez

Simple

Misiones

Solamente una vez

Simple

Santiago del Estero

Solamente una vez

Simple

Mendoza

Solamente una vez (alternada)

Simple

Santa Fe

Solamente una vez (alternada)

Simple

Fuente: Elaboración propia con base en las constituciones provinciales.

Las limitaciones a la reelección del Ejecutivo consisten en restricciones constitucionales a la posibilidad de que el gobernador y el vicegobernador vuelvan a ser elegidos en sus cargos. También existen tipos variados de reelección para los Ejecutivos provinciales, desde su prohibición inmediata en Mendoza, pasando por la reelección posible por única vez en Santiago del Estero, dos veces alternadas en varias provincias, dos veces en Salta, hasta la reelección indefinida en Santa Cruz y Formosa.

Como una de las hipótesis, este libro supone que las tasas de éxito de los gobernadores serán mayores cuando existieren posibilidades constitucionales de ser candidatos inmediatos a la reelección en el último año de mandato, en comparación a los años anteriores. Analizando la ventaja de los gobernadores incumbentes en Argentina, Schiumerini y Page (2012) estudian la competencia electoral en las provincias entre 1983 y 2011 (un total de 187 elecciones para gobernador). La ventaja del incumbente se trata de beneficios electorales sistemáticos que tienen los gobernadores por el simple hecho de ocupar ese cargo (cuando pueden recandidatearse). Esto no tiene que ver con el voto retrospectivo (cuando el gobierno actual es evaluado para ser reelecto) ni con el desempeño de un político atribuible a su calidad o carisma; se trata, antes que de eso, de un sesgo en las condiciones de la competencia política que genera mayores probabilidades de vencer elecciones al oficialismo, independientemente del partido.

Entre los resultados de la investigación, enfatizan que las elecciones a gobernador son cada vez menos competitivas, con el oficialismo obteniendo cada vez más votos y mayores probabilidades de ganar (en algunas provincias, el ejercicio del gobierno no produce desgaste, sino que mejora el desempeño de los incumbentes en la votación) y, cuando no se permite la reelección, esta tasa disminuye expresivamente (Schiumerini y Page, 2012). Así, siguiendo las reglas actuales, los gobernadores de Santa Cruz y Formosa están en las antípodas del Ejecutivo de Mendoza.

Otro ítem interesante es que cada uno de los gobernadores argentinos puede, también, fijar la fecha de las elecciones en el territorio de su provincia sin impedimentos constitucionales federales. Esto siempre fue algo normal en Argentina, pero lo que cambió en estos últimos tiempos es que, en algunos distritos, se establece un desdoblamiento constitucional de las elecciones: es decir, en las propias cartas magnas provinciales está pautado no solo que no sean simultáneas a las elecciones nacionales, sino una fecha para la elección de diputados y/o senadores provinciales y otra para la elección del gobernador.

Aquí, debemos hacer una adenda. Algunos análisis hacen foco en el control del gobernador sobre su partido a nivel provincial y sobre la nominación de las candidaturas (De Luca, Jones y Tula, 2002; Lodola, 2009). Con pocas excepciones, el gobernador es el jefe indiscutido de su partido a nivel provincial, con un amplio abanico de recursos políticos a su favor (Jones y Hwang, 2007: 226). Estos recursos se relacionan con las características del sistema electoral, el policy-making de cuestiones centrales, el control de recursos fiscales y la posibilidad de designar cargos de confianza en el empleo público (Benton, 2003). Así como sucede en el juego federal, cuando se trata de las elecciones provinciales, los electores votan en una lista cerrada, y los dirigentes locales de los partidos son los encargados de determinar quién será candidato y en qué orden aparecerá en las listas (Bou i Novensà, 2005; Tommasi, 2008). Todavía más: por una ley no escrita, sino implícita, el gobernador es, antes o poco después de asumir el cargo, el presidente del partido en el distrito: principalmente de él depende la nominación de las candidaturas, y de él dependen las carreras políticas (Föhrig, 2001).

Del conjunto de datos expuestos anteriormente, observamos un elemento más relevante para nuestra hipótesis: los tipos de reelección posibles en cada provincia. Las posibilidades de reelección expresan únicamente si el incumbente tiene o no chances de ir a las urnas por un nuevo mandato, pero para saber esto se debe observar en qué mandato se encuentra en ese momento. La operacionalización de este indicador será realizada caso a caso, con las provincias ya seleccionadas.

2.3 Bicameralismos provinciales

Los Poderes Legislativos, como se sabe, pueden ser unicamerales o bicamerales.[7] La existencia de una segunda cámara agrega un actor con poder de veto sobre la agenda legislativa. En este sentido, Tsebelis y Rasch (1995) dicen que el sistema bicameral crea un cuerpo de frenos y contrapesos, al conceder a cada cámara la posibilidad de cancelar las decisiones de la otra. Retomando este postulado, Bertino (2010) considera que, en términos de producción legislativa, una segunda cámara puede alterar significativamente los resultados: se debe al hecho de que las cámaras altas poseen, en la mayoría de los casos y además de las atribuciones legislativas propias, el poder de revisar las decisiones de la otra cámara.

Malamud y Costanzo (2003) describen que los bicameralismos raramente son implantados a nivel subnacional: casi todos los estados norteamericanos y australianos, algunos estados de la India y ocho provincias argentinas son las excepciones. Cuanto más similar es la composición, más congruente es el sistema bicameral. La similitud se refiere tanto a la base de representación como al tipo de mandato, pero también a algunos atributos personales necesarios de los parlamentarios. Un fuerte bicameralismo es, entonces, aquel que se caracteriza por un valor bajo en esta dimensión. Según Llaños (2002), existen diversos mecanismos que sirven para fomentar la incongruencia bicameral, entre los que se puede citar el sistema electoral (magnitud y fórmula, representación, etcétera), el tamaño y el tipo de renovación de las cámaras, los requisitos para ser electo senador, el origen de los proyectos, la resolución de las divergencias, entre otros.

Debemos hacer una salvedad en lo que refiere al tipo de Legislativo. En Argentina las Cámaras Altas tienen como funciones específicas el proceso de juicio político y el de dar acuerdo en el nombramiento de jueces y funcionarios del Ejecutivo; las Cámaras Bajas poseen exclusividad en la acusación de los funcionarios y en el estudio de leyes tributarias y presupuestarias. En la práctica, las constituciones provinciales otorgan competencias semejantes a ambas cámaras, por lo que las diferencias entre Legislativos unicamerales y bicamerales están dadas por la composición y por la estructura de renovación (Tula, 2001: 17).

El bicameralismo en las provincias argentinas es, por lo tanto, muy congruente y simétrico, siguiendo a Malamud y Costanzo (2003). Si ambas casas tienen la misma base de representación y poderes semejantes, la expectativa es que su desempeño sea redundante. Generalmente, estos Legislativos no muestran diferentes clivajes sociales, sino diferencias en las competencias institucionales o líneas partidarias conflictivas no territoriales. Sobre los poderes extraparlamentarios, se observa que los Ejecutivos provinciales están en la misma situación que los presidentes vis-à-vis los Congresos (Malamud y Costanzo, 2003: 14). Todas las provincias de Argentina se agrupan con gran simetría y congruencia para sus bicameralismos, sin diferencias significativas. Una homogeneidad similar encontramos cuando se mira hacia la dimensión de los recursos extraparlamentarios.

Una comparación con las Cámaras Altas de los Estados Unidos llama la atención. Los Senados de las provincias argentinas parecen más fuertes, debido a la capacidad de participar de algunos nombramientos de cargos en el Ejecutivo y de actuar como juez en el caso de impeachment a miembros de este poder. Si la congruencia es baja, y la simetría –aunque sea alta– se compensa con factores extraparlamentarios, entonces el bicameralismo pierde muchas de sus ventajas de funcionamiento. La explicación puede estar en la replicación institucional del sistema federal argentina en las provincias (Malamud y Costanzo, 2003: 17).

Como fue observado en el capítulo anterior, los efectos de los bicameralismos deben ser tenidos en cuenta en cualquier circunstancia, ya que se supone que cuando el Legislativo está dividido en dos cámaras, las tasas de éxito serán menores tanto para los gobernadores como para los legisladores, si se comparan a sus pares de las provincias con unicameralismos. Así, para operacionalizar el indicador, se otorga 0 puntos a las provincias con Legislativos bicamerales y 1 a las que cuentan con sistemas legislativos de una sola cámara.

2.4 Organización interna de los Legislativos provinciales

A continuación, exploraremos los aspectos relacionados con el trabajo legislativo, como su estructura y organización, la elección de las autoridades internas, entre otras cosas. Los procedimientos a través los cuales las legislaturas modernas organizan el proceso legislativo han recibido cada vez mayor atención en las últimas décadas. Cox y McCubbins (2006) identificaron el diseño de la estructura y de la agenda legislativas como mecanismos que pueden explicar el bloqueo de los cambios políticos en los Legislativos modernos. El gran interés del área, últimamente, ha sido la forma en que son atribuidos los derechos legislativos para definir la agenda legislativa (Ferretti, 2010: 34).

Con este objetivo, recurrimos a la investigación efectuada por Pereira (2001). Analizando las estructuras legislativas estaduales en Brasil, explica que, además de la delegación por parte de los parlamentarios al gobernador, también hay una delegación hacia los elementos internos del Legislativo. El autor explicita que los cargos que lidian con la formación y ejecución de la agenda son los de la Mesa Directiva, los de los líderes de bloque y las presidencias de las comisiones permanentes y temporarias (Pereira, 2001: 269). Así, se llega a la conclusión de que el diputado estadual brasileño decide delegar poder a los distintos líderes al interior del Legislativo.

2.4.1 Órganos centralizadores y líderes

Se hará aquí un estudio sobre los órganos centralizadores de las decisiones al interior de los Legislativos. Existen diferencias muy significativas con respecto al caso estadual brasileño. Independientemente de otros mecanismos, en la mayoría de los Legislativos se garantiza al partido o coalición mayoritaria el derecho exclusivo a bloquear proyectos de ley. La necesidad de que los problemas de coordinación y cooperación colectiva sean resueltos dentro de los bloques hace que los partidos ocupen puestos de autoridad con el objetivo de definir la agenda, y esto sucede en Legislativos tan diversos como los de Japón, Brasil, Alemania y los Estados Unidos (Ferretti, 2010).

En Brasil, la delegación de los parlamentarios individualmente es dada a los líderes internos. Estas últimas incluyen a los líderes de cada bloque e interbloque como así también al Colégio de Líderes (CL) y a la Mesa Diretora (MD). El CL es un órgano interno formado por los líderes de los bloques, que pueden incluir, además de los líderes de la mayoría, a los de la minoría. El líder del gobierno también puede formar parte de cada CL. En estos, las decisiones se toman por consenso o por votación ponderada según el tamaño del bloque que cada uno representa, y funcionan para dirimir las divergencias o establecer acuerdos en la ejecución de los asuntos (Pereira, 2001: 271).

La MD también sigue el formato de órgano colegiado, pero es la que administra el Legislativo y dirige gran parte de los trabajos internos. Su composición se da por elección (en 21 de los 27 Legislativos estaduales brasileños, por mayoría absoluta en primera vuelta y por mayoría simple en una segunda vuelta), lo que deja a los mayores bloques en ventaja. En la más grande de las MD, hay nueve miembros (el presidente, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios), pero, como –entre estos cargos– aquellos con funciones específicas tienden a escasear, el poder individual del presidente tiende a ser mayor. La participación en la MD impide el trabajo en las comisiones, haciendo que se vuelva un juego perverso para los bloques menores, que deben elegir estratégicamente si forman parte de la MD o se enfocan en el trabajo de comisiones.

En el caso argentino, el análisis de los 24 reglamentos internos de las Cámaras Bajas provinciales muestra algunas semejanzas y varias diferencias con relación a lo que sucede en Brasil. Como en el caso de Argentina no existen los instrumentos del CL en cuanto a funciones o composición, observamos que casi todas las Cámaras Bajas poseen Mesa Directiva, con prerrogativas parecidas a las de las Mesas Diretoras de los Legislativos brasileños, pero su composición puede variar levemente entre las distintas jurisdicciones.

Un aspecto muy diferente es que, en Brasil, el hecho de que alguien pertenezca a la MD le impide trabajar en las comisiones, mientras que en Argentina ambas tareas no son excluyentes. Es más, en los propios reglamentos queda explicitado que los miembros de la MD podrán participar de reuniones en todas las comisiones que deseen. Sin embargo, en las sesiones plenarias, el presidente participa de los debates, pero solo puede votar en caso de empate. Cabe aquí la aclaración de que la MD está conformada, asimismo, por un cuerpo de secretarios, pero en todos los reglamentos internos dice que estos deben provenir, necesariamente, de fuera del Legislativo.

Tabla 2.3. Datos sobre MD en las Cámaras Bajas provinciales

Provincia

Miembros

Duración

Jujuy

P + 2 VP

VP (MC)

Formosa

P + 2 VP

VP 1 año

Chubut

P + 2 VP

VP 1 año

La Pampa

P + 2 VP

VP 1 año

La Rioja

P + 2 VP

VP 1 año

Neuquén

P + 2 VP

VP 1 año

Río Negro

P + 2 VP

VP 1 año

San Juan

P + 2 VP

VP 1 año

Santa Cruz

P + 2 VP

VP 1 año

Tierra del Fuego

P + 2 VP

VP 1 año

Tucumán

P + PS + 2 VP

PS e VP 1 año

CABA

P + 3 VP

VP 1 año

Córdoba

P + 3 VP

VP 1 año

Catamarca

P + 1 VP

MD 1 año

Chaco

P + 2 VP

MD 2 años

Corrientes

P + 2 VP

MD 1 año

Entre Ríos

P + 2 VP

MD 1 año

Misiones

P + 2 VP

MD 1 año

Salta

P + 2 VP

MD 1 año

San Luis

P + 2 VP

MD 1 año

Santa Fe

P + 2 VP

MD 1 año

Santiago del Estero

P + 2 VP

MD 1 año

Buenos Aires

P + 3 VP

MD 2 años

Mendoza

P + 3 VP

MD 1 año

Observaciones: P: Presidente; VP: Vicepresidente; PS: Presidente Sustituto. (MC) es el mandato completo.

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de los Reglamentos Internos de los Legislativos argentinos.

Aquí se percibe algo a ser remarcado: en varios casos, existe un miembro del Ejecutivo en la MD. Según doce reglamentos internos, el vicegobernador de la provincia participa en la MD como presidente de la respectiva Cámara Baja. Las propias constituciones provinciales establecen que el vicegobernador detenta la presidencia del Legislativo. Aunque solo tenga derecho a votar en casos de empate, este tiene otras atribuciones dignas de ser subrayadas: el poder de presidir la Comisión de Labor Parlamentaria (ver casos en la tabla 2.4), pudiendo determinar, con acuerdo de esta, los asuntos que conformarán el orden del día; además del poder de nombrar y remover a los funcionarios de la Cámara (Silva y Barrientos, 2011: 18). Este hecho –de que el vicegobernador sea presidente de la Cámara– no se da en todos los casos porque, extrapolando lo que sucede en la esfera federal, cuando se trata de sistemas bicamerales, él es el presidente del Senado provincial. Así, solo Chaco, Misiones y Santiago del Estero, siendo unicamerales, no otorgan la presidencia de la Cámara a su vicegobernador. Cuando esto sí sucede, los únicos cargos electivos de la MD son los de la vicepresidencia.

2.4.2 Las CLP y la determinación del orden del día en el Legislativo

Como ya fue observado, existe un tipo de comisión especial en muchas Cámaras Bajas provinciales, llamada generalmente como Comisión de Labor Parlamentaria (CLP). Su composición y tareas varían entre sí, y pueden ser comparadas al Colégio de Líderes brasileño. Diferencias evidentes aparecen en lo que respecta a la capacidad decisoria del órgano. Para entender la CLP, se analiza resumidamente su historia y estructuración. Ferretti (2010, 2012) reflexiona sobre la creación de la Comisión de Labor Parlamentaria en la Cámara de Diputados argentina, órgano que se muestra central para entender la dinámica interna del Legislativo federal de este país, pero también de lo que sucede en los Legislativos provinciales, algunos de los cuales replicaron la estructura.

La mayoría de las CLP elaboran la agenda legislativa para la sesión plenaria, organizando el programa parlamentario y el orden del día, con los asuntos a ser tratados. A nivel federal, cada bloque legislativo, independientemente de su tamaño, tiene igual representación: específicamente, la CLP estaría integrada por el presidente y dos vicepresidentes de la Cámara, además de un representante por cada bloque de más de tres miembros. A nivel provincial, en su accionar interno, los representantes del oficialismo (sea el vicegobernador o el presidente del bloque oficialista) negocian con los jefes de los otros bloques parlamentarios la agenda del Ejecutivo (Mustapic, 2000).

Actualmente, existen 15 provincias con CLP.[8] Por lo general, están formadas por alguna autoridad de la casa y los líderes de los bloques, y su función es la de coordinar los trabajos legislativos. El único caso en que la CLP difiere de esta regla es San Luis, donde está conformada solo por los presidentes de los bloques y los de las comisiones. En todos los otros casos, la diferencia fundamental está dada por la presencia (o no) del vicegobernador en el ejercicio de la presidencia del órgano.

Tabla 2.4. Datos sobre CLP en las Cámaras Bajas provinciales

Provincia

Miembros

Vicegob. en la presidencia

Santiago del Estero

P + 4 DMa + 2 Dmin

CABA

P + 3 VP + PB

Córdoba

P + 3 VP + PB

Chubut

P + PB

Río Negro

P + PB

Buenos Aires

P + 3 VP + PB

La Pampa

P + 2 VP + PB

La Rioja

P + 2 VP + PB

Neuquén

P + 2 VP + PB

Tierra del Fuego

P + 2 VP + PB

Jujuy

P + PB

Tucumán

P + PB

Mendoza

P + PB

Misiones[9]

P + PB

Catamarca

P + PB + VPB

San Luis

PB + PC

Observaciones: P: Presidente; VP: Vicepresidente. PB significa Presidente de bloque; VPB: Vicepresidente de bloque; PC: Presidente de Comisión; DMa: Diputado de la Mayoría; y Dmin: Diputado de la Minoría.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de los Reglamentos internos de los Legislativos argentinos.

Con esta primera clasificación de las CLP, pasamos ahora al análisis de la agenda legislativa y su control. Döring (1995) retoma los postulados de Laver y Shepsle (1994) sobre la determinación del orden del día dentro del Legislativo. Según estos autores, el simple control del orden del día determinará lo que va a ser discutido y, finalmente, aprobado en las sesiones plenarias. Por lo tanto, la organización del orden del día es una característica importante del proceso de agenda setting (Laver y Shepsle, 1994: 295).

Tomando el trabajo de Döring (1995), observamos tres cuestiones que permiten diferenciar a los Legislativos según la centralización o descentralización del establecimiento del orden del día y de los actores involucrados, poniendo el foco en el papel que puede tener el Ejecutivo en el proceso: i) actor que decide la agenda; ii) las prerrogativas que tiene el gobierno en este procedimiento; y iii) las posibilidades o no de corrección del orden del día por parte de los actores. Así, Döring categoriza a los parlamentos europeos en un continuum entre mayor y menor control del Ejecutivo en el proceso de fijar prioridades en los asuntos a ser tratados en las sesiones plenarias.

Con el objetivo de analizar la construcción del orden del día en los parlamentos provinciales de Argentina, realizamos varios ajustes a las categorías originales de Döring (1995: 225). Aquí, agregamos una pregunta relacionada con la tabla anterior: ¿cómo está configurada la CLP y quién forma parte de la misma? Yendo desde un sistema que da más autoridad al Ejecutivo a otro que otorga más poderes al Legislativo, a continuación aparecen distintas formas de construcción de la agenda legislativa y todas estas contemplan la posibilidad de modificación del orden del día por la mayoría en sesión plenaria.

En el ítem 7, el orden del día es decisión exclusiva del presidente del órgano, pero puede sufrir modificaciones por parte de la mayoría en sesión plenaria. En la categoría 6, dentro de la Comisión de Labor Parlamentaria (CLP), el gobierno tiene una mayoría más amplia que su bloque. El cuerpo está formado por el presidente y representante de la mayoría y de la minoría. Las categorías 5 y 4 son similares, pero difieren en que la composición de la CLP da mayor centralización del proceso a los mayores partidos (5) o no (4). En estas categorías (5 y 4), hay búsqueda de consensos en la CLP, pero cuando esto no sucede, las decisiones son tomadas ponderando el voto proporcionalmente. La diferencia radica en que en la categoría 5 la CLP incluye al presidente del órgano, los vicepresidentes –que son miembros de los mayores partidos–, y todos los líderes partidarios; en el ítem 4 la CLP tiene una composición más difusa, con el presidente de la Cámara y todos los presidentes de los bloques.

Las categorías 3, 2 y 1 se asemejan por el hecho de que las decisiones que no son tomadas por consenso, salen por mayoría absoluta, dando un poco más de poder a los partidos menores. De todos modos, mientras la categoría 3 es más centralizadora en los bloques mayores, las categorías 2 y 1 dispersan más el poder en la CLP. El ítem 3 reúne a las Cámaras con búsqueda de consensos en la CLP, pero cuando es necesario, hay votaciones por mayoría absoluta. La CLP incluye al presidente del órgano, los vicepresidentes –que son miembros de los mayores partidos– y todos los líderes partidarios.

La categoría 2 considera a los casos en los que hay búsqueda de consensos en la CLP, pero cuando es necesario hay votación por mayoría absoluta. La CLP tiene composición más difusa, con el presidente de la Cámara y todos los presidentes de los bloques. Finalmente, el ítem 1 reúne a las Cámaras Bajas con búsqueda de consensos en la CLP, pero cuando es necesario existe votación por mayorías. En la CLP, no hay un presidente ni participa el jefe de la Cámara, sino los presidentes de los bloques y de las comisiones permanentes. El cuadro 2.4 muestra cómo las Cámaras Bajas provinciales se ubican en este continuum entre mayor y menor control de la agenda en el Legislativo por parte del Ejecutivo.

Cuadro 2.4. Control del orden del día en las CLP de las Cámaras Bajas provinciales

<<< Mayor control gubernamental

Menor control gubernamental>>>

7

6

5

4

3

2

1

Chaco

Santiago del Estero

CABA

Chubut

Buenos Aires

Catamarca

San Luis

Salta

Córdoba

Río Negro

La Pampa

Jujuy

San Juan

La Rioja

Mendoza

Santa Cruz

Neuquén

Misiones

Santa Fe

Tierra del Fuego

Tucumán

Corrientes

Entre Ríos

Formosa

Fuente: Elaboración propia, siguiendo a Döring (1995) y Reglamentos internos de los Legislativos provinciales.

Como mayor control gubernamental, colocamos la determinación de la agenda únicamente por el presidente del cuerpo colegiado porque la presidencia de la Cámara queda en manos de alguien del partido del gobernador y, por lo tanto, será un aliado en la aprobación de la agenda del Ejecutivo. En este lugar, aparecen 8 provincias que no tienen o no utilizan en la práctica el sistema de las CLP, dejando la responsabilidad por la elaboración del plan legislativo en el presidente de la casa. Son los parlamentos que confieren al oficialismo una mayor centralidad del proceso legislativo.

Después aparece un caso interesante: Santiago del Estero, única provincia que otorga un peso relativo mayor al bloque mayoritario en la Comisión de Labor Parlamentaria, poniendo al Ejecutivo en una posición sumamente favorable para determinar la agenda. Las categorías 5 y 4 son aquellas en las que, cuando no hay consensos, se llevan las decisiones a votación interna en la CLP, ponderando el voto de cada líder partidario según la proporcionalidad de los asientos legislativos. Finalmente, como ejemplos de menor control por parte del gobierno, están los ítems 3, 2 y 1, en los cuales, en caso de votación en la CLP, se deja que las decisiones sean tomadas por los integrantes siguiendo el principio de “un miembro=un voto”, independientemente del tamaño de los bloques.

Para los fines de las hipótesis relacionadas a la organización interna de los cuerpos legislativos, decidimos utilizar este último indicador. Las hipótesis suponen que cuanto más centralizado es el poder de agenda en el Legislativo, mayores serán las tasas de éxito del gobernador y menores las tasas de éxito de los parlamentarios. Para la determinación del orden del día, se deja la variable de forma continua, otorgando entre 7 (a aquellas provincias donde hay un mayor control del gobierno en la CLP) y 1 punto (en el caso en que hay menor control gubernamental en la CLP).

2.5 Algunos argumentos conclusivos

El sistema argentino –típico ejemplo de “federalismo dual” en el que solo el gobierno federal y las provincias son entes federativos– deja importantes competencias en manos de los gobernadores. Tomando en cuenta la CN94, las áreas en las que las provincias pueden legislar incluyen la educación y la salud pública; la justicia provincial y el régimen municipal; la policía; los recursos naturales en el territorio; la infraestructura y el bienestar social, además de asuntos electorales y de partidos políticos. El federalismo en Argentina se caracteriza por mantener los poderes no delegados en manos de las provincias, lo que es común en varias federaciones.

De cualquier forma, la carta magna argentina detalla pocas atribuciones del gobierno federal, y constriñe poco a las provincias: la falta de detalles del papel de las entidades federadas estatales (Nación y provincias) les da a estas mayor libertad, con amplia autonomía en diversas áreas (Silva y Barrientos, 2011). En este contexto, todas las competencias de las provincias son concurrentes entre el Ejecutivo y el Legislativo; quien tenga mayores poderes en el control de las riendas del proceso de toma de decisiones, lo hará a través de legislación para un abanico bastante abarcativo de políticas.

Sobre las herramientas en manos de los Ejecutivos, Mainwaring y Shugart (1997) consideran que hay tres tipos de poderes legislativos: i) los poderes proactivos (permitiendo que legisle), como el decreto de necesidad y urgencia; ii) los poderes reactivos (por medio de los que puede bloquear legislación), como los vetos; y iii) la capacidad de definir la agenda (con el pedido de urgencia, y con la capacidad de iniciativa exclusiva de legislación en determinados asuntos, como temas presupuestarios y de la administración pública). Figueiredo y Limongi (1999) señalan que los poderes legislativos de los presidentes les permiten definir la agenda legislativa, colocándolos en una posición estratégica. Así, aunque los Ejecutivos no puedan gobernar contra la voluntad de la mayoría, sus poderes legislativos pueden inducir la formación y el mantenimiento de las mayorías (Figueiredo y Limongi, 1999: 11).

El caso argentino presenta un grado interesante de variaciones y muchas herramientas legislativas en manos de los Ejecutivos, que lo ponen en una posición destacada en los sistemas provinciales. Está claro que hay diferencias entre los gobernadores: algunos pueden, por ejemplo, legislar por decreto, llamar a referéndum y tener fuertes poderes presupuestarios, mientras que otros tienen restricciones en el uso de estas herramientas.

Sobre los sistemas electorales a nivel provincial, observamos un abanico de reglas que operan en cada jurisdicción. La autonomía de las provincias en materia electoral puede ser apreciada a través de los 50 sistemas diferentes (ya que hay provincias que dan autonomía electoral a sus municipios). Del análisis en profundidad, fueron vistas diversas formas de elección para los cargos ejecutivos, con mayorías y posibilidades de reelección distintas. Lo mismo se puede decir de los sistemas electorales para los cargos legislativos: fórmulas para la transformación de votos en bancas, cláusulas de barrera, magnitudes y formas de renovación son diferentes en cada provincia. También se refleja en los incentivos de las reglas de las candidaturas, las que dan a los postulantes la posibilidad de desarrollar el voto personal o una votación más centrada en los partidos: la mayoría de las provincias constriñe el comportamiento individual de los legisladores provinciales; sin embargo, hay casos donde el nivel de reputación personal de los candidatos es más alto.

La centralización del proceso decisorio modifica los incentivos para la cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo, generando dinámicas que pueden beneficiar al gobernador. Del abanico completo de informaciones sobre la estructuración de los trabajos internos de las Cámaras Bajas provinciales, es posible observar que el poder de los líderes y de las mayorías se refleja a cada paso. Por un lado, los órganos internos procesan las demandas de los parlamentarios y de los bloques, que delegan poderes a los líderes partidarios y a las autoridades. Son estas instituciones las que centralizan el proceso decisorio: las comisiones internas, las Mesas Directivas y las Comisiones de Labor Parlamentaria.

Por otro lado, la configuración interna de los órganos colegiados se refleja en la determinación del orden del día en el Legislativo. El control del orden que tendrán los asuntos legislativos determinará qué se discutirá y, finalmente, qué podrá ser aprobado en las sesiones plenarias, siendo esta una de las principales herramientas en el proceso de agenda setting (Laver y Shepsle, 1994: 295). En los casos de las provincias argentinas, en un continuum entre un mayor y un menor control del Ejecutivo en el proceso de fijar las prioridades en los asuntos en sesión plenaria, se observan también muchas diferencias, con Legislativos en los que el Ejecutivo tiene poco poder y otros en los que el gobierno tiene gran injerencia.

En este capítulo se dejó afuera la operacionalización relativa de las hipótesis del apoyo al gobernador en el Legislativo y de la reelección de los Ejecutivos. La necesidad de que el Ejecutivo arme bases de coalición amplias puede permitirle la aprobación de su agenda. Así, conocer el tamaño de apoyo de la base del gobierno es fundamental para que el gobernador entienda los efectos sobre la producción legislativa y, en última instancia, la dinámica que vaya tomando la política en determinado período de gobierno.

La posibilidad de reelección depende de las reglas propias de cada sistema, pero si un incumbente podrá o no competir nuevamente en elecciones para el Ejecutivo provincial dependerá del mandato en el que se encuentra. Por lo tanto, estas hipótesis serán discutidas más adelante, a partir de los casos seleccionados entre las provincias argentinas. A continuación, aparece un listado con cada variable y la operacionalización para cada una de ellas.

Cuadro 2.5. Variables e indicadores para la operacionalización de las hipótesis

Variable

Tipo

Cód.

Descripción

Operacionalización

Poderes constitucionales del Ejecutivo

Independiente

pce

Mide los poderes legislativos del Ejecutivo

Entre 8 y 17 puntos

Sistema electoral para el Legislativo

Independiente

sel

Mide el nivel de voto partidario o personal

Entre 1 y 5 puntos

Sistema electoral para el Ejecutivo

Independiente

reel

Mide si el gobernador puede ser reelecto inmediatamente

Operacionalización con los casos seleccionados

Bicameralismo

Independiente

bic

Mide si el cuerpo colegiado es dividido o no en dos cámaras

Unicameralismos = 1

Bicameralismos = 0

Apoyo del legislativo a la coalición de gobierno

Independiente

ale

Mide el tamaño del bloque oficialista

Operacionalización con los casos seleccionados

Organización interna de la Cámara baja

Independiente

oil

Mide mayor o menor control del gobierno en el orden del día

Entre 1 y 7 puntos

 

 

 

 

 

Tasa de éxito del Ejecutivo

Dependiente

tex

Mide el éxito legislativo del gobernador

No corresponde

Tasa de éxito del Legislativo

Dependiente

tlg

Mide el éxito de los proyectos de ley del Legislativo

No corresponde


  1. Además de eso, fue retirado el ítem relativo a la “Revisión Judicial”, ya que no interesaba a los fines de esta investigación, al analizarse únicamente los poderes del Estado cuyas autoridades son elegidas de manera democrática por el colectivo de ciudadanos correspondiente.
  2. Con excepción de Misiones, donde los parlamentarios necesitan reunir mayoría absoluta.
  3. Éstas son Chubut, Río Negro, Salta, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Rioja, San Juan, Tucumán y Santiago del Estero.
  4. Cada una de las provincias cuenta con un sistema electoral diferente y, en algunos distritos, se les da a los municipios la posibilidad de elegir sus propias reglas para la elección de las autoridades locales.
  5. “Efecto arrastre” se llama a la alta incidencia de las preferencias para cargos ejecutivos sobre la conformación partidaria efectiva del parlamento (Tula y De Luca, 1999: 106).
  6. El art. 35 de la Ley 201 de 1995 estipulaba un piso del 10% de tachas para la redefinición de las listas partidarias, conforme la propuesta del Movimiento Popular Fueguino. En 1998, el artículo fue modificado por la Ley 406, llevando el piso al 50% más un voto del total de los votos válidos emitidos. Para más información sobre el proceso, ver Guzmán (2013).
  7. Existieron en el mundo, a lo largo de la historia, algunas experiencias de tricameralismo. El último caso fue el de Sudáfrica durante el apartheid, entre 1984 y 1994.
  8. Los reglamentos internos de las Cámaras bajas de Salta y de San Juan hacen referencia a la CLP y sus tareas, pero no dicen nada sobre su composición y, por informaciones extraidas de las páginas en Internet de los respectivos legislativos, se puede decir que estas aún no fueron constituidas.
  9. Misiones no tiene CLP, pero la determinación del orden del día y de la agenda de trabajos legislativos es decidida en reuniones entre el presidente del cuerpo y los líderes partidarios.


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