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4 El gobierno a través de las problematizaciones

Una lectura sobre Carol Bacchi

Daniel Chao[1]

Introducción

La noción de problematización vinculada a las lecturas que Michel Foucault propuso para comprender el pensamiento en la heterogeneidad de relaciones de poder fue recuperada por diversos autores ligados a la analítica de la gubernamentalidad (Osborne, 2003; Dean, 2010; Miller y Rose, 2008), como por otros lectores de la obra foucaultiana (Castel, 1994; Deacon, 2000; Garland, 2014), en cuanto concepto metodológico clave. No obstante, ninguno de ellos se preocupó tanto por dotarla de un armazón de análisis como la politóloga canadiense-australiana Carol Lee Bacchi. A fines de la década de los 90, Bacchi presentó un modelo de abordaje que sintetizó mediante una pregunta de difícil traducción al español: “What’s the problem represented to be?[2], que más tarde denominaría el “enfoque WPR” (por las siglas de la pregunta).

En sus palabras, el enfoque apunta principalmente al análisis de las políticas (policy), especialmente de las políticas públicas. La premisa básica es que estas funcionan como palancas para entender el modo en que somos gobernados, y este entendimiento parte de no suponer la existencia de problemas por fuera de los modos en que son presentados. En definitiva, las políticas públicas contienen en su formulación un diagnóstico y definición del problema que dicen buscar resolver, por lo cual, antes que reaccionar ante problemáticas realmente existentes, las propuestas crean los problemas dotándolos de inteligibilidad. En ese sentido, el gobierno (es decir, en términos foucaultianos, el arte de conducir conductas) se lleva a cabo a través de problematizaciones entendidas como redes de representaciones de problemas, que poseen diversos efectos.

El objetivo de este escrito es poder dotar de contenido a lo que hemos enunciado de manera simple mediante un conjunto de textos de la autora, los cuales abarcan casi dos décadas de producción sobre la temática. Nuestro fin es poder desarmar el método de análisis de Bacchi, a partir de tres aspectos que organizarán los apartados. El primero de ellos se centrará en el devenir del aparato analítico, buscando mostrar hacia qué lugares apunta y los modos en que propone organizar el abordaje. El segundo se ubicará en el terreno de los debates teóricos desde los cuales se mostrará qué fronteras plantea la autora respecto a otros estudios sobre la política pública, y cuál es el espesor que le da a cada discusión. Por último, nos detendremos en lo que la autora marca como las bases de su ontología política, pues en sus palabras las problematizaciones hacen a lo político, y el enfoque WPR opera como clave de acceso y evaluación para entender el despliegue de las relaciones de poder, los efectos, y los modos como estructuramos nuestra comprensión de la política y el lugar del Estado. Para llevar a cabo este desarrollo, nos centraremos en tres libros publicados por la autora: Women, Policy and Politics. The Construction of Policy Problems (1999), Analysing Policy. What’s the problem represented to be? (2009) y Poststructural Policy Analysis. A Guide to Practice (2016), en coautoría junto a Susan Goodwin. Veremos, a través de cada horizonte propuesto, las modificaciones y continuidades de su obra, bajo la hipótesis de que en un primer momento el enfoque aún mostraba como frontera a los estudios de gubernamentalidad, cuestión que luego se modificó sustancialmente hasta el punto de entender que no puede comprenderse al gobierno sin entender las problematizaciones gubernamentales que lo producen. Este desplazamiento significó superar un objetivo que se mostraba analítico, y correrse hacia una reflexión más general sobre los modos en que la política afecta la vida de los individuos.

El enfoque WPR y la representación de los problemas

En 1983, Michel Foucault llevó a cabo un seminario en el Departamento de Historia de la Universidad de Berkley, que fue publicado al español bajo el título Discurso y verdad en la Antigua Grecia (2004). El objetivo de dichos cursos fue dar cuenta de la noción de parresía como una práctica que permitía entender un modo de relación entre sujetos y verdad. En ese marco retomó una noción a la que dio mayor cuerpo en los últimos años de su vida: la problematización. Problematizar implicaba mostrar cómo ciertas “cosas” (comportamientos, fenómenos, procesos) se convertían en problemas susceptibles de ser pensados (Foucault, 2004: 211); tomando como ejemplo a la enfermedad mental, Foucault se preguntaba: “¿Cómo y por qué cosas muy diferentes se reunieron, se caracterizaron, se analizaron y se trataron como, por ejemplo, ‘enfermedad mental’?” (Foucault, 2004: 212). Posteriormente, en una entrevista realizada y publicada en 1984 –año de su muerte– por François Ewald, dirá que

“problematización” no quiere decir ‘representación de un objeto preexistente’, así como tampoco ‘creación mediante el discurso de un objeto que no existe’. Es el conjunto de las prácticas discursivas o no discursivas que hace que algo entre en el juego de lo verdadero y de lo falso y lo constituye como objeto para el pensamiento (bien sea en la forma de la reflexión moral, del conocimiento científico, del análisis político, etc.) (Foucault, 2004: 371).

Ese mismo año, se publicaba El uso de los placeres (2012) [1984] –también editada bajo el nombre en español de Historia de la sexualidad II–, donde el autor reforzó la importancia de la noción que nos ocupa: problematizar era la tarea de una historia del pensamiento en la que el objetivo no es otro que

analizar, no los comportamientos ni las ideas, no las sociedades ni sus “ideologías”, sino las problematizaciones a través de las cuales el ser se da como una realidad que puede y debe ser pensada por sí misma, y las prácticas a partir de las cuales se forman. La dimensión arqueológica del análisis permite analizar las formas mismas de la problematización; su dimensión genealógica, su formación a partir de las prácticas y de sus modificaciones (Foucault, 2012 [1984]: 17).

Está claro que la noción cobraba relevancia en sus últimos trabajos, y cruzaba como una síntesis los objetivos de su producción. Sin embargo, su muerte y la dispersión sobre la especificidad de aquella noción dejaron algunos vacíos que autores posteriores intentaron completar. Quizá quien mayor esfuerzo puso en ello fue la politóloga Carol Bacchi, quien en su libro Women, Policy and Politics… planteó la potencialidad que tenía la noción de problematización para un análisis de las políticas públicas. Esa potencia se sostiene en un enroque: no se trata de mirar cómo las decisiones políticas reaccionan e intentan solucionar problemas, sino de pensar que “cada propuesta política contiene un diagnóstico explícito o implícito del problema” (Bacchi, 1999: 1, traducción propia[3]). Esto es denominado por la autora como una “representación del problema”, la cual se constituye en el objeto de análisis, identificación y evaluación principal de su propuesta.

En sus planteos iniciales, Bacchi señalaba que una descripción y representación de cualquier tema a tratar debía ser concebido como una interpretación, por lo cual el análisis se ocupaba de las interpretaciones en competencia (competing interpretations) e iniciaba con la pregunta “What’s the problem represented to be?”. Dicho interrogante abría una puerta de acceso a las suposiciones y asunciones inscriptas en el discurso que las enunciara, por lo tanto, la mirada analítica se posaría en los conceptos y categorías que enmarcaran el problema representado. En definitiva, se trata de una lectura sobre la construcción de estas interpretaciones/representaciones, que muestran la limitación de lo decible y lo posible de ser pensado (Bacchi, 1999: 3), y el vaivén de la mirada se posa tanto en la descripción de algo como un problema, como en la negación de ese estatus a ciertos otros temas (issues).

El problema, en síntesis, no es un real o un afuera que descubrir, sino un objeto en permanente creación, lo que no significa la inexistencia de situaciones preocupantes (troubling), sino que señala la imposibilidad de “hablar de ellas por fuera de sus representaciones, por tanto, sus representaciones se vuelven importantes debido a la forma que le dan al problema y por lo que implican acerca de aquello que debería hacerse o no” (Bacchi, 1999: 9). Para la autora, este punto de vista permite entender: 1) que necesariamente toda propuesta de cambio y solución de un problema contiene una representación que le da forma; 2) que estas representaciones implican suposiciones que generalmente no son analizadas pues se naturalizan; y 3) que el marco permite ver tanto las limitaciones del cambio, a través de la forma que se da al problema, como los temas desproblematizados mediante los silencios y vacíos en las políticas analizadas. Volveremos sobre esta última afirmación.

Ahora bien, Bacchi entiende que su propuesta se robustecería a partir de cruzar el corpus de textos seleccionado con una serie de preguntas cuyas respuestas implicarían un desarme de esas representaciones de problemas. A modo inicial (luego ampliaría y cambiaría la formulación de los interrogantes), estas preguntas son:

¿Cuál es el problema (violencia doméstica, aborto, etc.) representado tanto en un debate político como en una propuesta política específica?

¿Qué presuposiciones o suposiciones sustentan esta representación?

¿Qué efectos se producen por esta representación?

¿Cómo se constituye a los sujetos a través de ella?

¿Qué es probable que cambie?

¿Qué es probable que permanezca igual?

¿Quién probablemente se beneficie de esta representación?

¿Qué queda desproblematizado (left unproblematic) mediante esta representación?

¿Cómo variarían las ‘respuestas’ si el ‘problema’ se pensara o representara de manera diferente? (Bacchi, 1999: 12-13).

Este campo de preguntas permite revelar los modos en que estructuramos nuestra comprensión del proceso político, por lo cual el foco está puesto en la materialidad del discurso y las categorías con que son presentados los problemas. En ese sentido, la autora dirá que “los discursos no son el producto directo de una manipulación intencional de un conjunto de actores clave, pero tampoco estructuras transhistóricas que operan fuera de la intervención humana” (Bacchi, 1999: 43), sino prácticas que configuran y disputan aquella comprensión. Bacchi afirmará entonces que deben mirarse las categorías de efectos inscriptos. Dichos efectos son de tres tipos: efectos sobre las formas en que los sujetos y las subjetividades se constituyen en el discurso; sobre los límites del decir; y los efectos sobre la vida (lived effects). Para la autora, el abordaje debe centrarse en estos efectos antes que en los problemas sociales tomados como realidades objetivas, y mostrar cómo lo dicho puede dejar afuera otras posibilidades de decir (Bacchi, 1999: 62).

Este primer modelo WPR puede sintetizarse como la identificación de las representaciones de problemas implícitas o explícitas en una propuesta política (es decir, está centrado en cuándo algo cobra estatus de problema), la reflexión y evaluación de sus efectos, la exploración de representaciones alternativas, y la pregunta por cuál sería el destino de estas últimas. Por lo tanto, el enfoque es una herramienta para desentrañar problematizaciones y sus efectos, es decir, redes de representaciones de problemas entendidas como construcciones discursivas de la propia comunidad política (policy community), lo que otorga un rol productivo a quienes gobiernan.

Esa productividad se amplía diez años después en su libro Analysing Policy…, donde inscribe la propuesta bajo dos aspectos. Primeramente, que el WPR es un enfoque postestructural de análisis político; y en segundo lugar, que el armazón metodológico se sostiene en una hipótesis que muestra claramente su deseo de correrse de los análisis que asumen la existencia de problemas: “somos gobernados[4] a través de problematizaciones antes que a través de políticas”[5] (Bacchi, 2009: XI). Sobre el primero de estos aspectos, ya señalado en el libro de 1999, el foco en las representaciones de los problemas implica pensar en el significado y la invención (meaning-making) como una duplicidad parte de la formulación de las políticas públicas. De lo que se trata es de retroceder analíticamente (working backwards) desde propuestas concretas de cambio hasta la representación del problema.

Esa invención tiene impacto en el segundo aspecto (que será abordado con más detalle en los apartados posteriores), pues se trata de entender la relación entre saberes, problemas, gobierno y asunciones culturales profundas que cruzan y dan forma a la vida cotidiana. De manera simple, el problema es definido como el “tipo de cambio implicado en un propuesta política particular” (Bacchi, 2009: XII); así también, en su obra de 2009, Bacchi desplaza el foco desde las interpretaciones en competencia hacia el papel crítico de su método, pues crea la oportunidad de preguntarse por aquello que se naturaliza, que se da por supuesto (taken for granted) cada vez que se propone una modificación. Con esto nos referimos a cierto aplanamiento en la jerarquía de discursos analizados, en vez de la importancia dada a las superposiciones y dominancias de sus planteos iniciales.

No obstante, su grilla de análisis mantiene la premisa de que puede estudiarse tanto lo que se incluye, como lo que se excluye en la representación del problema. Para ello replica el método conformado por un cuerpo de preguntas, aunque con algunos cambios y reubicaciones respecto de las primeras:

  1. ¿Cuál es el “problema” […] representado en cuestión en una política específica?
  2. ¿Qué presuposiciones o asunciones sustentan esta representación del ”problema”?
  3. ¿Cómo se ha llegado a esta representación del “problema”?
  4. ¿Qué queda desproblematizado en la representación del “problema”? ¿Dónde están los silencios? ¿Puede pensarse el “problema” de manera diferente?
  5. ¿Qué efectos produce esta representación del “problema”?
  6. ¿Cómo/dónde se ha producido, difundido y defendido esta representación del “problema”? ¿Cómo podría ser cuestionado, interrumpido y reemplazado? (Bacchi, 2009: XII).

El nuevo cuestionario metodológico desplaza el interés por los beneficios, cambios y permanencias[6], por un orden discursivo y no discursivo que parte la mirada en dos planos: lo decible e indecible por un lado, mediante las premisas, efectos y lo que podría pensarse de otra forma; y lo institucional por otro, lo cual es denominado como “condiciones (que desplazó la imprecisa noción de contexto utilizada en su libro de 1999). A su vez, la reformulación de la grilla suma un aspecto temporal ausente en su primera obra (preguntas por el surgimiento y la circulación), que la autora inscribe directamente al objetivo genealógico que planteó Foucault.

Entonces, ¿qué implican a nivel analítico cada una de estas preguntas, y qué cambios incluyeron? Primordialmente, el objetivo de esta nueva presentación es dar cuerpo a lo que antes abordó mediante casos dejando a la libre interpretación de los lectores. En este sentido, dirá que las presuposiciones (pregunta 2) tienen que ver con los saberes y conceptos (en el sentido que Foucault le dio en La arqueología del saber) que sostienen las representaciones, y no con las creencias personales de quienes formulan las políticas analizadas. El foco se ubica en el pensamiento, es decir, en lo que puede ser pensado y dicho. Para poder plasmar este análisis, Bacchi propone identificar y analizar los binarismos, los conceptos clave y las categorías operantes (Bacchi, 2009: 7).

Sobre el primero, sostiene que el elemento de afirmación/negación de los términos binarios simplifica “relaciones complejas” (op. cit: 7) y que son una primera entrada para ver los límites implicados en la representación de un problema. Sobre los conceptos clave, dirá que es necesario mantenerlos abiertos para pensarlos como elementos de largo arraigo y de definiciones claras hasta que son puestos bajo la lectura (por ejemplo, conceptos como “juventud”, “desempleo” o “democracia”). Finalmente, le atribuirá un lugar central a las categorías en el modo en que el gobierno[7] tiene lugar, pues las categorizaciones organizan los conceptos y términos binarios identificados previamente (categorías de edad, de zonas, de enfermedades, de personas, etc.). Bajo esta guía de análisis, se busca desnaturalizar las palabras y ver su funcionamiento en las representaciones de los problemas.

Como dijimos, la tercera pregunta hace hincapié en la genealogía de la problematización mediante dos vías: la no discursiva (decisiones y desarrollos específicos en espacios institucionales concretos), y la competencia de representaciones a lo largo del tiempo y los espacios, con lo cual se acentúa la contingencia del proceso político puesto que “las cosas podrían haberse desarrollado de manera bastante diferente” (Bacchi, 2009: 10). A la vez, permite ver relaciones de poder que implican dominancias entre representaciones. Esta positividad, dada en la identificación de representaciones de problemas, de distribución de sus fundamentos conceptuales, y de sus orígenes y desarrollos, abre la puerta a la pregunta 4 sobre lo desproblematizado.

¿Cómo abordar aquello que no aparece en la representación del problema cuando no existe afuera del orden del discurso? Bacchi planteará que el binarismo (pregunta 2) es un modo útil pues la simplificación y limitación de las variantes del problema marcan zonas reducidas (por ejemplo, las líneas difusas entre lo privado y lo público) que en la práctica son más complejas; a su vez, la pregunta 3, que posa su mirada en la competencia, permitiría ver representaciones del problema que han perdido fuerza en el tiempo o aquellas que encuentran respaldo institucional frente a otras. Asimismo, la autora presenta una tercera estrategia de análisis mediante una comparación intercultural (cross-cultural comparison) que “refleja contextos institucionales y culturales específicos” (Bacchi, 2009: 14), y que posibilitaría identificar las contingencias de las problematizaciones. En cada caso, se trata de “resaltar las condiciones que permiten que las representaciones de problemas particulares tomen forma y dominen, mientras que otras queden silenciadas” (op. cit: 14).

Por otro lado, el campo de efectos (la quinta pregunta) ya había sido mencionado en el libro de 1999, aunque en esta oportunidad amplía las definiciones de cada categoría. La base, como dijimos, es que las políticas afectan la vida cotidiana a través de efectos discursivos que limitan los modos de pensar, efectos subjetivadores (subjetivizadores) que establecen posiciones de sujetos y fundamentalmente divisiones en grupos –lo que Foucault (2001: 242) llamó “practicas divisorias”–, y, sobre todo, los efectos sobre la vida, en el sentido de una afectación directa y material sobre la vida y la muerte (Bacchi, 2009: 18). Para poder robustecer esta pregunta, reincorpora una serie de subinterrogantes que formaban parte de su núcleo anterior:

¿Qué es probable que cambie con esta representación del “problema”? ¿Qué es probable que permanezca igual? ¿Quién se beneficiará con esta representación del “problema”? ¿Quién puede verse perjudicado por esta representación del “problema”? ¿Cómo afecta la atribución de la responsabilidad del “problema” a los destinatarios y las percepciones del resto de la comunidad en la definición de culpables? (Bacchi, 2009: 18).

La última pregunta (la sexta) está centrada en cómo y dónde se produce y defiende la representación del problema, para lo cual sugiere recuperar el interrogante 3 y “pensar en los medios a través de los cuales las presentaciones de problemas particulares llegan a su público-objeto y logran legitimidad” (Bacchi, 2009: 19). Finalmente, la autora resalta la necesidad de tener una sólida comprensión de los antecedentes del problema, y de emplazarlo en redes históricas y contemporáneas que lo rodean. A estas redes las denomina “contexto”.

Bajo estos preceptos, propone que el corpus de análisis debe conformarse con lo que Foucault llamaba “textos prácticos” (o “prescriptivos”), es decir,

textos que pretenden dar reglas, opiniones, consejos para comportarse como se debe […] y que en sí mismos son objeto de “práctica en la medida en que están hechos para ser leídos, aprendidos, meditados, utilizados, puestos a prueba, y en que buscan constituir finalmente el armazón de la conducta diaria”. Estos textos tienen como función ser operadores que permitan a los individuos interrogarse sobre su propia conducta, velar por ella, formarla y darse forma a sí mismos como sujetos éticos (Foucault, 2012: 19).

En ese sentido, una amplia variedad de textos estatales y políticos pueden proporcionar “puntos de entrada a las problematizaciones y las representaciones del problema” (Bacchi, 2009: 34), pues son producidos por quienes ejercen poder, bajo sanciones institucionales, es decir, en el halo de las prácticas institucionales (no discursivas) que los sostienen (Bacchi, 2009: 36). Como síntesis metodológica, la autora dirá:

Las problematizaciones son mecanismos de encuadre (framing); determinan lo que se considera significativo y lo que queda fuera de consideración. Como resultado, las políticas públicas crean “problemas” que canalizan y, por lo tanto, limitan el conocimiento y la sensibilidad a toda la gama de condiciones problemáticas que conforman nuestra existencia (Bacchi, 2009: 263).

En su libro posterior, publicado en 2016 junto a Susan Goodwin, este encuadre y búsqueda metodológica incorpora algunos elementos. En principio –y como veremos con mayor detenimiento en el apartado siguiente–, el texto se apoya en la noción de gobierno para conectar la producción y representación de problemas con invenciones[8] de objetos, sujetos y lugares. En ese sentido, para el enfoque WPR los fenómenos no son entidades singulares o discretas a las que pueda atribuirse una esencia, sino “combinaciones o redes de diversos elementos y relaciones coordinados, organizados, combinados o moldados para que aparezcan como una convergencia” (Bacchi y Goodwin, 2016: 14). Asimismo, las autoras explicitan la definición de “política” que usarán, que incluye “tanto las actividades de las instituciones estatales como las de otras agencias y profesiones involucradas en el mantenimiento del orden social” (Bacchi y Goodwin, 2016: 17). En esa vía, los textos prácticos, denominados “textos políticos” (policy texts), son puertas de acceso a la reflexión sobre la guía de conductas, e incluyen

documentos, como archivos y registros organizacionales, legislación, decisiones judiciales, proyectos de ley, discursos, transcripciones de entrevistas […], declaraciones de medios, organigramas, presupuestos, contratos de programas, informes de investigación, e incluso datos estadísticos. En sitios de políticas particulares, los textos escritos pueden incluir registros institucionales, informes organizacionales, programas, etc. (Bacchi y Goodwin, 2016: 17).

La tarea en la identificación, reconstrucción e interrogación de las problematizaciones es captar esa guía de conducta como una respuesta y dotarla de inteligibilidad. En línea con esto, el cuestionamiento por la representación del problema permite acceder al estilo de pensamiento presente en la práctica de gobierno, y cruza cuatro invenciones políticas que le dan cualidad productiva: como dijimos, la política inventa no solo problemas, también sujetos, objetos y lugares que se conectan entre sí en las respuestas planteadas como soluciones. Estas invenciones recuperan la importancia de entender que un problema puede ser estudiado a partir de cómo es tratado, regulado, clasificado y representado. Como quedó dicho, la invención de problemas es una puerta de entrada al juego de verdades, obviedades y prescripciones de buen gobierno necesarias a la práctica gubernamental.

En segundo término, la invención de sujetos está ligada al proceso de subjetivación, e implica adentrarse en las categorías de personalidad, posiciones de sujeto y posibles acciones que se asumen al definir los sujetos-objetos de intervención. Esto no significa una invención fáctica, o de sujetos estables en tipos predeterminados de personas, sino una invención provisional, contradictoria, inmersa en redes de poder donde las categorías de sujetos usados fundamentan los caminos de gobierno propuestos. Como ya se dijo, en gran medida esta subjetivación es exterior a la autonomía de los individuos, pero tiene impactos en los propios procesos de gobierno de uno mismo[9] (Bacchi y Goodwin, 2016: 70). La tercera de estas invenciones tiene que ver con los objetos que se vinculan a los problemas, especialmente los saberes, presupuestos, conceptos y categorías usados para describirlos (Bacchi y Goodwin, 2016: 81). Se trata, en definitiva, de cómo se objetiviza un problema y de cómo se vuelve objeto de pensamiento a partir del modo en que se lo define (por ejemplo, inclusión social, bienestar, pobreza, etc.) (Bacchi y Goodwin, 2016: 94). Finalmente, la última de las invenciones destacadas por el enfoque WPR se relaciona con la formulación de lugares o zonas de existencia de los problemas, y, por supuesto, de resolución. Esta invención implica la asunción de sitios geográficos en los que se marca límites y estabilidades (el barrio, la ciudad, la región, el Estado), que definen territorios donde el gobierno es posible (Bacchi y Goodwin, 2016: 97).

Bajo estos elementos, intentamos sintetizar las bases de la grilla propuesta por Bacchi y sus principales elementos. En el siguiente apartado, proponemos bosquejar sus principales discusiones teóricas y su inscripción dentro de los estudios de gubernamentalidad.

Fronteras y gobierno bajo el enfoque WPR

Como vimos, la premisa de base del enfoque sobre problematizaciones de Bacchi parte de entender que la política no reacciona ante problemas que busca resolver, sino que produce problemas como tipos particulares, a los cuales dota de inteligibilidad. En ese sentido, la autora dirá que “problematización” tiene, en el lenguaje de Foucault, una doble significación: como ‘análisis crítico’ y como ‘producto de prácticas de gobierno’. La intención en este segundo apartado es mapear las fronteras de discusión y, a la vez, reflexionar sobre la inscripción de la propuesta en la analítica de la gubernamentalidad, desde la cual plantea que no puede pensarse al gobierno sin entender que este se produce desde las problematizaciones.

En principio, la autora marca una distancia con análisis políticos que han pensado a los procesos dentro de marcos binarios como estado/mercado, estado/capital o gobierno/sujeto –entre los cuales se ubica a los estudios de gubernamentalidad– (Bacchi, 1999: 11). Estos marcos operaron como fines en sí mismos, y no como palancas que permitieran entender de qué manera los problemas afectan nuestra vida. A su vez, el enfoque marca como una gran frontera lo que Bacchi llama el “paradigma de la resolución de problemas” (problems solving), donde ubica a una parte importante de las investigaciones sobre políticas públicas. Lo que distinguiría al paradigma es su visión sobre la política como una toma de decisiones y una búsqueda de soluciones, mientras que el enfoque WPR –al centrarse en las representaciones de los problemas– plantea que eso que se denomina una “decisión” “cierra el espacio para el debate normativo debido a la impresión de que, de hecho, es la mejor solución para un problema” (Bacchi, 1999: 20). Bajo estas coordenadas, solución y problema son indivisibles.

En una primera instancia, Bacchi sitúa dentro del paradigma de la resolución a lo que denomina “racionalistas comprehensivos” (que verían a la política como el lugar desde donde se reconocen colectivamente ciertos problemas y se resuelven), “racionalistas políticos” (que se enfocarían en la naturaleza disputada del proceso político en la definición de problemas) y un “racionalismo de elección pública” (que conecta demandas con posibilidades materiales y políticas al momento de definir, excluir y solucionar problemas). En todos los casos, Bacchi rechaza la postura sobre lo político como una reacción y como el resultado de disputas e intereses cruzado por condiciones de posibilidad que definirían, por ejemplo, la factibilidad de intervenir sobre ciertos problemas y descartar otros. Todos estos elementos (tanto el mostrar la naturaleza reactiva, como rescatar lo que se muestra como improbable) se vuelven importantes al momento de reflexionar sobre los supuestos que sostienen un programa político (Bacchi, 1999: 33).

La frontera metodológica que impondrá la autora es entender a la política como un discurso, y ocuparse de los cierres y verdades implicados en el esquema de saberes y conceptos que trae aparejados toda propuesta de cambio. Pero antes que hacer una reflexión sobre los significados y el sentido, Bacchi establecerá un objetivo que no abandonará y desde el cual sostiene sus diferencias incluso con el mismo Foucault: el examen sobre los efectos (discursivo, subjetivizador y sobre la vida) implicados en el poder constitutivo de la política como discurso (Bacchi, 1999: 45). Volveremos sobre este punto.

Una segunda línea de distancia se establece respecto a lo que la autora denomina la “sociología de los problemas sociales”, que se centraría en lo que el Estado hace o “deliberadamente se niega a hacer” (Bacchi, 1999: 60), bajo un abanico posible y real de problemas entendidos como construcciones sociales. En contrapartida, el enfoque WPR utiliza la agenda estatal como punto de entrada al problema del gobierno, y aquello que no forma parte del hacer no se entiende como una intencionalidad, sino como una desproblematización que, como vimos en el armazón metodológico, implica pensar lo que no ingresa, pero siempre bajo el mismo plano de productividad que lo problematizado. En ese sentido, la atención sobre las problematizaciones resalta, como se ha dicho, que “los problemas son inaccesibles fuera de las formas en que se problematizan” (Bacchi, 1999: 200).

En todos los casos, los planteos fronterizos con el enfoque WPR se sostienen en una visión humanista mediante la cual pueden pensarse sujetos autónomos e intencionales que llevan a cabo prácticas desde fuera y dan forma a los problemas que son exteriores y que se conectan en la formulación y sus disputas (Bacchi y Goodwin, 2016: 32). Por el contrario, la mirada sobre las problematizaciones parte desde dentro para pensar que solo existen prácticas[10] desde las que emergen sujetos y objetos como tipos particulares y objetos de pensamiento.

El enfoque WPR se sostiene en tres premisas, de las cuales hemos mencionado algunos aspectos. La primera de ellas, y quizá la más sugerente, es que “somos gobernados a través de problematizaciones” (Bacchi y Goodwin, 2016: 25), por lo que el estudio de la política y el Estado es un punto de acceso para entender el gobierno de las conductas, lo que da a lo estatal un lugar primordial pero no exclusivo en la propuesta. En ese sentido, lo que se pone en relieve son los saberes y las verdades mediante los cuales el gobierno es posible, pero fundamentalmente el estudio sobre problematizaciones procura identificar “el pensamiento detrás de las formas particulares de regulación” (Bacchi y Goodwin, 2016: 30).[11] Dirá entonces que toda propuesta política es problematizadora puesto que todo intento de cambio implica hacer inteligible aquello (objetos, sujetos y lugares) que se propone modificar. Antes que seguir a Foucault (quien prácticamente no abordó la relación entre problematización y gobierno), la autora se para en dos hipótesis: en la postulada por Thomas Osborne respecto a que el gobierno político no es posible sin antes problematizar su territorio (Osborne, 1997: 174); y en el planteo de Mitchell Dean en torno a la identificación de problematizaciones como la reflexión sobre situaciones específicas donde “la actividad de gobierno se pone en cuestión, los momentos y situaciones donde gobernar se convierten en un problema” (Dean, 2010: 38). En definitiva, se tratará de un estudio sobre problematizaciones gubernamentales (Bacchi y Goodwin, 2016: 16), es decir, sobre cómo el problema permite reflexionar sobre las maneras en que se lleva a cabo el gobierno y con qué efectos (Bacchi y Goodwin, 2016: 40), a partir de las formas o estilos de problematización.[12]

Esto abre paso a la segunda premisa –la cual ha sido desarrollada en el primer apartado junto con el armazón metodológico–, que exhorta a “estudiar las problematizaciones (a través de la representación del problema) antes que los problemas” (Bacchi, 2009: 34). Para ello recupera la noción productiva de la práctica discursiva de gobierno, para afirmar que no se trata de construcciones sociales (competitivas) que quedan en el terreno simbólico, sino que afectan directamente a los modos en que las personas se conducen y desarrollan su vida. Por lo cual el discurso político (el de los programas, legislaciones, informes) “hace que las cosas pasen” (Bacchi, 2009: 35), sobre todo a través de sus estatus de verdad y la producción de sujetos-objetos como gobernables.

Así también, la lectura sobre las problematizaciones gubernamentales permite abordar los modos en que la política y el Estado son pensables. Para ello, Bacchi incorpora, pero a la vez discute, los modos en que los posfoucaultianos han entendido la noción de racionalidad. Si bien sostiene la idea de cierta familiaridad –presente, por ejemplo, en Rose, O’Malley y Valverde (2012)– entre prácticas de gobierno (Bacchi y Goodwin, 2016: 45), intenta no presentar modelos ideales (como la noción de liberalismo avanzado de Rose, 2007) sino de pensar heterogeneidades y multiplicidades. No obstante, estas familias de semejanzas como puentes de problematización común permiten pensar en estilos de problematización y en regímenes de gobierno.

La tercera premisa fundamental que sostiene el enfoque plantea la importancia de “problematizar (interrogar) las problematizaciones a través del abordaje de las premisas y los efectos que las representaciones de los problemas contienen” (Bacchi, 2009: XXI). Se trata de anclar las dos nociones de problematización (como método y como objeto) sobre el cuerpo de verdades asumidas y los modos de afectación. Retomando algunas cuestiones antes mencionadas, es la evaluación de los últimos uno de los objetivos primordiales del enfoque WPR, que parte de las prácticas divisorias planteadas por Foucault para desgranar el campo de efectos en tres: el pensamiento y sus límites, los sujetos y sus posiciones, y la vida (junto a su calidad y la posibilidad de muerte) como “el impacto material de la representación del problema” (Bacchi, 2009: 43). En este plano, la noción de crítica como un cuestionamiento a lo dado por sentado suma la evaluación de las “consecuencias perjudiciales (recompensar a algunos a expensas de otros)” (Bacchi, 2009: 43) que la política bajo análisis produce sobre ciertos grupos. El análisis de lo problematizado y lo desproblematizado posibilita entonces un evaluación sobre los efectos perjudiciales que tienen las representaciones de los problemas (Bacchi y Goodwin, 2016: 45) y permitiría (así, en condicional) proponer modos de evitar algunos de ellos.

Como una síntesis de ambos apartados, Bacchi y Goodwin advertirán que

El enfoque WPR […] debe usarse con cuidado. Algunas premisas clave que a veces pueden escaparse en el proceso de análisis se resumen a continuación:

  • Por lo general, los términos “problema” y “problemas” son presentados desacertadamente para significar un supuesto estado de “entidad” fija y fácilmente identificable, lo cual es puesto en duda. Un modo de evitar esto es tener en claro que solo una postura teórica particular, como el positivismo, trata a los problemas como un aspecto simple e incontestable […].
  • El análisis inicia a partir de las propuestas o soluciones dadas, y los investigadores “leen” las representaciones implícitas de los problemas.
  • Las referencias al gobierno incluyen pero se extienden más allá del Estado para abarcar una amplia gama de agencias y personas involucradas en la administración de la sociedad (societal administration).
  • El término “discurso” se refiere al background de saberes involucrados, y los “discursos” son saberes antes que formas de uso del lenguaje.
  • Los “sujetos” son provisorios y en formación permanente […].
  • El análisis posestructural propuesto busca estudiar no las intenciones ni las opiniones de las personas, sino cómo es posible que esas opiniones e intenciones existan (Bacchi y Goodwin, 2016: 111-112).

Entre el construccionismo y los estudios de gubernamentalidad, la autora teje un punto de vista que busca esencialmente distanciarse de una parte importante de los análisis de políticas públicas que naturalizan los problemas sociales. En el siguiente apartado nos enfocaremos en los objetivos de base del enfoque WPR y el intento de aportar un modo novedoso de abordaje a la analítica de la gubernamentalidad.

La afectación cotidiana y el gobierno a través de las problematizaciones

Más allá de las premisas analíticas y el armazón metodológico propuesto por el enfoque emplazado en la pregunta por las representaciones de los problemas, la mirada de Carol Bacchi supone un tipo de investigación sobre los modos en que vivimos. Los tres libros analizados se presentan al público como un manual de uso de una herramienta analítica que no procura hacer mejores a quienes formulan las políticas públicas, sino reflexionar sobre los modos en que las formas de verdad asumidas interceden en los modos de gobernar. En este sentido, el gobierno a través de las problematizaciones y el estudio de las problematizaciones gubernamentales es un intento explícito de conectar nociones (gubernamentalidad y problematización) que el propio Foucault dejó a la libre interpretación de sus lectores, y es a través de ella donde Bacchi inscribe con mayor fuerza su producción en la grilla de la gubernamentalidad.

No obstante, en los inicios de su enfoque, el objetivo de la autora era analítico. Women, Policy and Politics… buscaba debatir a nivel teórico-metodológico a partir de preguntarse cómo se estructura la comprensión de los procesos políticos y la formulación de la política pública (en particular, las desigualdades hacia las mujeres). Quitar la naturalización y el realismo de las políticas, y correr la intención y disputas como motores de la historia, implicaba otorgarle a la noción de estrategia un plano diferente. Las representaciones competitivas y dominantes, y el foco sobre lo que se pone en juego mediante la postulación de soluciones, marcaban su campo de interés: cómo se imponen restricciones (no intencionales pero sí productivas) a la visión a través de los problemas. De allí su trabajo de retroceso sobre lo dado, supuesto y asumido al mostrar el mejor camino posible –tal cual la definición de “conducción de conductas” en Rose, Valverde y O’Malley (2012)– para la resolución de un problema. Como se dijo, no interesa lidiar con los problemas para mejorar la sociedad, sino mostrar (deconstruir) cómo esos problemas sociales son inaccesibles fuera de la forma en que se problematizan. Sin embargo, la autora ubica la importancia sobre los efectos que luego serán fundamentales para el refinamiento de su propuesta.

Hasta este libro, la relación del enfoque WPR con la grilla de la gubernamentalidad aún era de frontera, pues, si bien la autora afirma que “existe una conexión directa entre la gubernamentalidad y la problematización” (Bacchi, 1999: 47), ve una fijación con el problema del autogobierno (bajo un binarismo entre sujeto/gobierno) y una dispersión respecto a la política pública y el Estado –sobre todo sostenido en “Political Power beyond the State”, de Miller y Rose (2008)–. Este aspecto se modificó diez años después, cuando en Analysing Policy… planteó como objetivo primordial reflexionar sobre la manera en que el gobierno tiene lugar a partir de interrogar los intentos de cambio (el problema) involucrados en la formulación de políticas, pero especialmente sus implicancias sobre los gobernados. La noción de efecto, cuyo papel analítico ya había sido formulado, se convierte en una meta para su reflexión sobre lo político. El Estado, las leyes, los programas de gobierno estatal se vuelven un lugar (en cuanto prácticas) que, de tan visibles, saturan nuestra vida haciéndose invisibles. Al presentar la hipótesis inferencial de que estamos gobernados por problematizaciones, y no por políticas, la autora le da entidad a la guía de conducta bajo la forma del triple efecto: sobre el pensar y el decir, sobre la subjetividad, y sobre la vida y la muerte (y las condiciones para ambos). Dirá Bacchi que

es importante señalar este punto porque el lenguaje de la representación del problema puede llevar a los lectores a pensar que estamos tratando solo al nivel de ideas o impresiones personales, mientras que, de hecho, las formas en que los “problemas” políticos son representados en políticas públicas se traducen en una experiencia real y vívida (Bacchi, 2009: XVIII).

Bajo esas coordenadas, el enfoque WPR procura entender cómo y dónde se dan estos efectos bajo la premisa ética de ponerse del lado de los grupos perjudicados. A partir de esto, podemos establecer dos posiciones respecto a los estudios de gubernamentalidad. En la primera de ellas, la autora marca una inscripción e intento de operativizar la noción de gobierno. En la segunda, señala algunas distancias respecto a la estabilidad de ciertas nociones de racionalidad, y sobre todo al espíritu reactivo que el mismo Foucault le dio al concepto de “problematización”. Ambas posiciones dan forma a lo que la autora denominará la “ontología política” del estudio sobre el gobierno. Volveremos sobre este punto.

Respecto a la segunda postura, en una entrevista de 1984, Michel Foucault definía a la problematización en estos términos ambiguos:

Para que un dominio de acción, para que un comportamiento entre en el campo del pensamiento, hace falta que cierto número de factores lo hayan vuelto incierto, le hayan hecho perder su familiaridad, o hayan suscitado en torno a él cierto número de dificultades. Estos elementos se desprenden de procesos sociales, económicos o políticos, pero no juegan en ellos más que un papel de incitación. […] el trabajo de una historia del pensamiento sería reencontrar en la raíz de estas diversas soluciones la forma general de problematización que las ha tornado posibles –hasta en su oposición misma–; o, más aún, lo que ha hecho posibles las transformaciones de las dificultades y obstáculos de una práctica en un problema general para el que se proponen diversas soluciones prácticas. La problematización responde a estas dificultades, pero haciendo algo completamente distinto a traducirlas o manifestarlas. Elabora al respecto las condiciones en las que se pueden dar respuestas posibles, define los elementos que constituirán lo que las diferentes soluciones se esfuerzan en responder. Esta elaboración de un tema en cuestión, esta transformación de un conjunto de obstáculos y de dificultades en problemas a los que las diversas soluciones buscarán aportar una respuesta, es lo que constituye el punto de problematización y el trabajo específico del pensamiento (Foucault, 1999: 359-360).

Esta pérdida de familiaridad que permite las condiciones de respuestas posibles, definiendo los elementos “objeto” de respuesta, es entendida como un análisis realista (de existencia más material, según la autora) y reactivo de esas condiciones (Bacchi, 2009: 31). En contrapartida, la autora no niega la existencia de condiciones problemáticas, pero su acceso es imposible sin pasar por el tamiz de las representaciones de los problemas, es decir, por el trabajo de problematizar los problemas. Es en este sentido en que enfatiza en “identificar las premisas claves subyacentes en los modos de regulación (modes of rule) y los efectos de estas premisas en los gobernados” (Bacchi, 2009: 7), distanciándose, asimismo, de autores que procuran crear tipos ideales de racionalidades de gobierno. A propósito, la autora afirma que en

la mayoría de los estudios de gubernamentalidad, se asume la existencia de una confluencia particular de circunstancias que provocan una reacción de gobierno en instancias específicas y relativamente raras donde se pone en tela de juicio el rol del gobierno […]. El enfoque WPR parte de una incomodidad respecto a cualquier sugerencia de que ciertas condiciones específicas provoquen “respuestas” gubernamentales. Más bien, se hace énfasis en la naturaleza disputada de los “problemas” y en cómo algunas políticas específicas han llegado a ser asumidas como “respuestas” necesarias (Bacchi, 2009: 265-266, cursivas en el original).

Por tanto, para Bacchi es fundamental mantener la concepción hibrida del gobierno (como un poliedro disciplinar, soberano y gubernamental), e identificar “las prácticas divisorias y seguir sus efectos” (Bacchi, 2009: 30) a fines de reconocer y reflexionar sobre las racionalidades, para lo cual el análisis de las problematizaciones es esencial. A nivel esquemático, podríamos señalar ciertos niveles de abstracción y complejización del enfoque WPR que nos ayudarían a captar el movimiento que va desde el texto práctico (la formulación de la propuesta política en sentido amplio) a la forma de pensamiento o racionalidad:

  • Propuesta política de solución/cambio→ representación del problema→
  • Red de problemas, sujetos, objetos y lugares→ prácticas divisorias→ efectos→ gobierno→
  • Problematización gubernamental→ estilos de problematización→ racionalidad de gobierno/forma de pensamiento.

Esta lectura ascendente va a contramano del estilo multidimensional que caracteriza a los estudios foucaultianos (incluyendo los de Bacchi), pero nos permite hacer un seguimiento de la propuesta analítica implicada en el enfoque WPR. Cabe señalar, además, que la propuesta articula el doble interés arqueológico y genealógico que el propio Foucault atribuyó al trabajo sobre la problematización: es arqueológico porque “permite analizar las formas mismas de la problematización”, y genealógico porque habilita ver “su formación a partir de las prácticas y de sus modificaciones” (Foucault, 2012: 17).

Finalmente, el esquema ayuda a ubicar al Estado (aunque definido como un jugador entre otros) y las políticas públicas como puertas de acceso ineludibles para el estudio de los modos en que somos gobernados. Las políticas públicas saturan nuestra vida, tienen un rol significante en cómo vivimos y nos reconocemos como sujetos. Ese atravesamiento sobre las realidades de la vida se denominará la “ontología política” (Bacchi y Goodwin, 2016: 5) del modo en que el gobierno tiene lugar, pues interviene en lo que las personas pueden llegar a ser:

El análisis propuesto destaca la importancia de identificar presuposiciones ontológicas contingentes […] en las problematizaciones gubernamentales como modo de alentar un replanteamiento de las políticas públicas y los programas específicos que descansan en premisas incuestionables […]. Además, enfatiza en cómo las políticas desempeñan un rol significante en los procesos de subjetivación, desplegando formas que pueden perjudicar y limitar […]. Las políticas públicas no son simplemente reacciones sobre “personas que existen”, conceptualizadas como inmutables y con una esencia. Más bien, las políticas públicas se involucran en la forma en que las personas pueden llegar a ser […]. Los estudios de gubernamentalidad aluden particularmente a las prácticas gubernamentales que constituyen “sujetos” políticos como “gobernables” a través del despliegue de identidades ligadas a conductas consideradas deseables (Bacchi y Goodwin, 2016: 49-50).

Bajo esa caracterización, las autoras reintroducen la evaluación crítica del acto productor implicado en las prácticas de gobierno y suman un elemento a las seis preguntas metodológicas descriptas en el primer apartado: la necesidad de “aplicar las preguntas a nuestras propias representaciones de los problemas” (Bacchi y Goodwin, 2016: 20) para reconocernos como parte productora de los objetos de estudio que nos interesan como un modo de “someter nuestro propio pensamiento al escrutinio crítico” (Bacchi y Goodwin, 2016: 24). Esta reflexividad, que Foucault defendía como una puesta en crisis de lo que somos (Foucault, 2001: 278), es denominada una “ética de la auto-problematización (Bacchi y Goodwin, 2016: 34). Dicha ética, robustecida con el estudio de los efectos y la afección a determinados grupos en favor de otros, cierran el objetivo de los tres manuales analizados: brindar herramientas metodológicas para desnaturalizar los modos en que somos gobernados.

Bibliografía

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Bacchi, Carol. (2009). Analysing Policy. What’s the Problem Represented to Be? Melbourne: Pearson Australia.

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Osborne, Thomas. (2003). “Qué es un problema”. History of the Human
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16, (4), pp. 1-17. Traducción: Luciano García.

Rose, Nikolas; O’Malley, Pat y Valverde, Mariana (2012). “Gubernamentalidad”. Astrolabio, 8, pp. 113-152.


  1. Universidad Nacional del Nordeste/CONICET.
  2. Dadas las dificultades de proponer una traducción satisfactoria, optamos por mantener la pregunta en su idioma original, y utilizaremos alternativamente las siglas del enfoque cada vez que nos refiramos a él. No obstante, la pregunta podría ser traducida en estos términos: “¿Cuál es el problema representado en cuestión?” Optamos por modificar el to be por el sintagma “en cuestión”, apelando a la raíz etimológica del término: “La palabra ‘cuestión’ viene del latín quaestio, quaestionis, ‘acción de buscar; interrogatorio, examen, indagación, averiguación’. Deriva a su vez del verbo quaerere, que implica ante todo la idea de búsqueda, de tratar de encontrar. […] En efecto, toda búsqueda implica cierto conflicto: el de no tener lo que se busca, y estar necesitado de ello en alguna medida” (Diccionario etimológico español en línea. Recuperado de http://etimologias.dechile.net). Agradezco las sugerencias de Ezequiel Ponce de León, Ramiro Stangafero, Fernando Ruchesi y Javier Roberti, aunque no los hago responsables de esta traducción.
  3. Los textos trabajados en este capítulo no poseen versiones en español, por lo cual –y para no abundar en repeticiones– en lo siguiente obviaremos esta referencia aclarando al lector que toda cita forma parte de traducciones propias.
  4. Tal como será trabajado en el siguiente apartado, la noción de gobierno parte del modo en que lo entendió el mismo Foucault en cuanto “arte de conducir conductas” (Gordon, 2015).
  5. “[…] we are governed through problematizations rather than through policies”.
  6. Para reforzar este desplazamiento, Bacchi dirá que el análisis no se ocupa de las ideas o las intenciones, sino de las “profundas premisas conceptuales que operan dentro de las representaciones del problema” (Bacchi, 2009: XIX), por lo cual el objetivo es preguntarse cómo fueron posibles algunas promesas políticas, antes de pensar por su verdad o falsedad.
  7. Como dijimos, la noción de gobierno como la conducción de conductas es una de las definiciones clásicas de la grilla de la gubernamentalidad. Foucault entendía que gobernar era estructurar un campo posible de acción sobre los demás: “El ejercicio del poder consiste en guiar las posibilidades de conducta y disponerlas con el propósito de obtener posibles resultados. Básicamente, el poder es menos una confrontación entre dos adversarios, o el vínculo de uno respecto del otro, que una cuestión de gobierno. Esta palabra debe ser comprendida en el muy amplio significado que tenía en el siglo XVI. El «gobierno» no se refiere sólo a estructuras políticas o a la dirección de los estados; más bien designa la forma en que podría dirigirse la conducta de los individuos o de los grupos… (…) Gobernar, en este sentido, es estructurar un campo posible de acción de los otros” (Foucault, 2001: 253-254).
  8. En este texto Bacchi reemplaza la noción de construcción de sus primeros trabajos por la de invención (making up), en el sentido que Ian Hacking (1986) le daba a la invención de las clasificaciones científicas y su impacto en otras invenciones, como la categoría de persona.
  9. Para Bacchi y Goodwin, el análisis que despliega su perspectiva “desafía la noción de que los seres humanos tienen características inmutables y que las políticas (simplemente) ‘trabajan con ellos’ […]. Frente a este punto de vista, a través de las formas en que se representan los ‘problemas’, las políticas están involucradas en la configuración de lo que es posible que los ‘sujetos’ se conviertan, con implicaciones importantes sobre cómo se lleva a cabo el gobierno” (Bacchi y Goodwin, 2016: 81).
  10. Las autoras recuperan una noción de práctica de Foucault, quien las define como lugares donde «lo que se dice y se hace, las reglas impuestas y las razones dadas, lo planificado y lo que se da por hecho se encuentran e interconectan» (Foucault, 1991: 75).
  11. “…the thinking behind particular form of rule” (Bacchi, 2009: 30).
  12. Noción que toma de Dean y Hindess (1998) en su descripción de la racionalidad de gobierno operante en Australia durante la segunda mitad del siglo XX y los primeros años del nuevo milenio.


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