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3 La dominación económica

3.1. Control financiero

El endeudamiento externo constituye uno de los indicadores a través de los cuales se puede dimensionar la jerarquía económica que rige la relación entre un actor imperial y uno periférico. La subordinación financiera es, en efecto, una subdimensión de la dependencia económica y el endeudamiento externo representa uno de los elementos más importantes para medirla. En las páginas que siguen se describe la situación financiera que llevó a una relación de imperialismo informal entre los Estados Unidos y la República Dominicana. En ese marco general, el endeudamiento externo con Washington se verifica como un dato insoslayable de la realidad dominicana de principios del siglo XX. La materialización del carácter imperial informal del vínculo se concretó con el desplazamiento de los acreedores de origen europeo. La ausencia de rivalidad interimperial –rasgo distintivo del imperialismo informal– se fue consolidando a medida que la deuda externa dominicana se concentró en los Estados Unidos.

Como se ha descrito en el capítulo anterior, la historia de sometimiento de la República Dominicana tiene antecedentes que exceden el periodo de estudio de este trabajo. En lo que hace a la deuda externa, el antecedente que suelen tomar los historiadores es el denominado empréstito con la Hartmont & Co. de Londres en 1869. Suele ser sindicado como el origen de una larga historia de endeudamiento que, con breves excepciones, se ha mantenido hasta el presente.

3.1.1. Antecedentes

Tras algunos intentos por ceder el territorio de la República Dominicana a los Estados Unidos (Herrera 2009: 33-37), el gobierno de Buenaventura Báez concertó en 1869 un préstamo de 420.000 libras esterlinas (dos millones de dólares) con la empresa Hartmont & Co. de Londres. Los intentos de Báez por obtener empréstitos tanto en los Estados Unidos como en Europa se habían iniciado a través de Abraham Jesurum, director de la casa bancaria homónima en Curazao. Jesurum no logró concretar la operación, pero su asociado Adolphe Mendes (encargado de negocios dominicano en Francia) pudo contactar a Edward Hartmont, con quien se inició lo que César Herrera describió como “la más colosal estafa de que ha sido víctima el Estado dominicano” (Herrera 2009: 33). El “empréstito Hartmont”[1] implicaba que el gobierno se obligaba a reembolsar 1.472.500 libras esterlinas y que se comprometía a saldar la deuda en un plazo de 25 años a un interés del 6 por ciento anual. Como garantía, Báez hipotecó las recaudaciones aduaneras y ciertos bienes nacionales, entre ellos las minas carboníferas y los bosques de la península de Samaná.[2] El préstamo ofrece un primer indicio de lo que posteriormente sería la materialización del imperialismo informal estadounidense. A pesar de la conocida orientación pro-norteamericana de Báez, la noticia de la operación generó recelos en Washington. En el entorno del presidente Ulysses Grant se interpretó el artículo 9° del contrato –que abría las puertas a una eventual ocupación europea del territorio dominicano– como un avance sobre la doctrina Monroe (de la Rosa 1969: 34).

El affaire Hartmont anticipó, por un lado, el papel que desempeñarían los “colaboradores periféricos” en el imperialismo informal. El empréstito mostró a gobernantes completamente condescendientes con el capital extranjero y convencidos de que la República Dominicana no tenía destino si no ataba su derrotero al de una potencia imperial.[3] El segundo dato relevante es que exhibió una reacción estadounidense –expresada por el rechazo de Grant a la cláusula que abría la puerta a una eventual anexión territorial europea de Santo Domingo– que buscaba despejar cualquier rivalidad interimperial. El lapso de 40 años que separa a Hartmont de la primera década del siglo XX es el periodo en el que Washington desplazó todo desafío a su predominio económico en la República Dominicana. Fue la etapa de consolidación del imperialismo informal bajo la modalidad de “libre comercio”.

Ulises Heureaux siguió el mismo camino de Báez en materia de endeudamiento externo (Cruz Sánchez 2014: 13-14). Con el peso de Hartmont sobre sus espaldas, envió a su socio Eugenio Generoso de Marchena a gestionar un empréstito a Europa, que finalmente se concretó en julio de 1888 con la Casa Westendorp & Co. de Amsterdam. El monto ascendía a 770.000 libras esterlinas al 6 por ciento de interés anual y un plazo de pago de 30 años.[4] Un porcentaje se destinaría a saldar parte de la deuda del empréstito Hartmont. Como producto del acuerdo, Heureaux hipotecó hasta el 30 por ciento de los ingresos aduaneros. Por su parte, la Westendorp designó agentes fiscales en Santo Domingo encargados de hacer las retenciones y de entregar a los funcionarios locales los montos correspondientes. El esquema de control financiero de la Westendorp se sofisticó con la creación de la Caja General de Recaudación (La Régie) como órgano responsable de administrar los fondos (de la Rosa 1969: 40; Moya Pons 1977: 402-403).

Una segunda operación con la Westendorp fue aprobada por el Congreso en septiembre de 1890. El monto ascendía a 900.000 libras esterlinas, al 6 por ciento anual y pagadero en 50 años (Franco Pichardo 2007: 149). Las crónicas coinciden en que nunca se supo a ciencia cierta cuánto dinero recibió el gobierno. De lo que no caben dudas es del incumplimiento en cuanto al objetivo del préstamo: la construcción del ferrocarril Puerto Plata-Santiago, tarea que debió ser afrontada a través de la suscripción de nuevos empréstitos (de la Rosa 1969: 41). La espiral consistente en consolidar deudas y tomar nuevos préstamos adquiría los rasgos de un fenómeno estructural.

En 1892 una compañía estadounidense, la Santo Domingo Improvement Company, adquirió las acreencias de la Westendorp. Ello ocurrió cuando los conflictos entre la financiera holandesa y el gobierno dominicano habían llegado a un punto de tensión tal que la compañía se negó a conceder un nuevo préstamo a Heureaux (Cruz Sánchez 2014: 14). La Westendorp informó a sus clientes en Europa del incumplimiento del gobierno dominicano, que a esa altura ya había hecho uso de un porcentaje de las rentas aduaneras que excedía lo convenido en los empréstitos de 1888 y 1890 (de la Rosa 1969: 90-91; Herrera 2009: 80). El desembarco de la Improvement representó un punto de inflexión. Los negociadores norteamericanos convencieron a Heureaux, quien en un exceso de condescendencia periférica garantizó el manejo de las aduanas locales a los funcionarios estadounidenses (de la Rosa 1969: 92). Para ello, Heureaux se garantizó que una comisión de “abogados notables” respaldara la legalidad del traspaso efectuado por los banqueros holandeses al consorcio estadounidense (Herrera 2009: 85-86). Con el desplazamiento de la Westendorp quedó concretado finalmente el control económico de Washington sobre Santo Domingo, lo que redujo notoriamente las posibilidades de disputas interimperiales (de la Rosa 1969; Moya Pons 1977: 408: 89; 92).[5]

El desplazamiento de los intereses europeos de la República Dominicana quedó de manifiesto en un conflicto que enfrentó a Heureaux con el gobierno de Francia. Los intereses galos –de este origen habían sido los principales accionistas de la Westendorp y las primeras inversiones en líneas telegráficas y cable submarinos– sufrieron un enorme revés con el affaire del Banco Nacional de Santo Domingo.[6] Se trataba de una institución muy importante, que se había creado en julio de 1889 tras una gestión de Eugenio Generoso de Marchena, quien facilitó una concesión del gobierno dominicano a la entidad financiera Credit Mobilier. Con un capital inicial de dos millones de dólares, el banco había funcionado con relativa eficiencia entre 1889 y 1893 (de la Rosa 1969: 78; Cruz Sánchez 2014: 16-17). Sin embargo, las crecientes diferencias entre Heureaux y su ex socio de Marchena –resultado de sus miradas divergentes respecto de las potencias a las que debía atar su destino la República Dominicana– llevaron a la crisis de la entidad financiera, la que se vio afectada por la decisión de Heureaux de otorgar toda clase de ventajas a los capitales norteamericanos. A pesar de la resistencia presentada por de Marchena –quien era gerente del Banco Nacional–, la historia culminó con la bancarrota de la entidad, la ruptura de relaciones diplomáticas con Francia[7], el avance cada vez más sostenido de los intereses estadounidenses[8] y el apresamiento –y posterior fusilamiento– de de Marchena (de la Rosa 1969: 89; Cruz Sánchez 2014: 17-18). Antonio de la Rosa recuerda que “las relaciones diplomáticas entre los dos países fueron reanudadas poco después; pero el banco francés de Santo Domingo no tardó en desaparecer. Fue reemplazado por un banco americano” (de la Rosa 1969: 89). En efecto, Heureaux inició las gestiones para conseguir un arreglo con los accionistas franceses del Credit Mobilier, dueños del Banco Nacional. En esas tratativas, actuando en tándem con los funcionarios dominicanos, intervino Charles M. Wells, presidente de la sociedad The Improvement & Finance Co., subsidiaria de la Santo Domingo Improvement Company. En septiembre de 1895 el diferendo se zanjó como correspondía a los nuevos tiempos que corrían en la República Dominicana: renunció en París el Consejo Directivo del Banco y en su lugar asumió una nueva junta, encabezada por Wells. Los capitales estadounidenses habían ganado la partida.

Luego del affaire del Banco Nacional, una sucesión de operaciones de la Santo Domingo Improvement Company durante el gobierno de Heureaux resultó determinante para la afectación de los intereses europeos a fines del siglo XIX; y para la consolidación del dominio financiero norteamericano a principios del siglo XX. Las operaciones de la Improvement con el gobierno dominicano generaron, por la vía de conversiones y consolidaciones, la acumulación de una inmensa deuda externa (Herrera 2009: 81). El primer contrato con la compañía estadounidense fijaba, según recuerda César Herrera, “una nueva emisión de bonos, por la suma de 1.250.000 dólares oro norteamericanos, para cubrir la deuda interior de la República que ascendía a 659.000 pesos mexicanos” (2009: 86). Era la maniobra inicial de una serie de movimientos que acentuarían la dependencia financiera de la República Dominicana. Por otra parte, el Congreso aprobó el 23 de marzo de 1893 una ley que legitimaba el acuerdo, a la vez que materializaba una fraudulenta conversión. La norma fijaba que los bonos emitidos al 6 por ciento de los empréstitos de 1888 y 1890 serían canjeados por obligaciones oro al 4 por ciento. Esto significaba que dos préstamos que originalmente ascendían a 1.650.000 libras esterlinas, se transformaban en obligaciones por 2.035.000 libras esterlinas (de la Rosa 1969: 61; Herrera 2009: 87). Inmediatamente se suscribió otro préstamo con el representante de la Improvement, Den Tex Bondt, por 225.000 pesos corrientes, destinado a la compra de armas y a cubrir gastos extraordinarios de guerra (Franco Pichardo 2007: 151).

Las operaciones ruinosas del gobierno de Heureaux con la Santo Domingo Improvement Company continuaron en los años siguientes. El gobierno impulsó en abril de 1894 una ley por la que se elevaba el monto de la emisión de un año atrás –las denominadas “debentures oro”– a los 2.500.000 dólares oro norteamericanos (Herrera 2009: 89). Este creciente endeudamiento con agentes financieros de los Estados Unidos tenía lugar en un contexto de crisis económica amplificada por los cambios que atravesaba la economía imperial. Como señala Franco Pichardo: “La economía dominicana se encontraba padeciendo una tremenda inflación que tenía sus orígenes en los cambios monetarios que se registraban en los Estados Unidos, donde el patrón oro se impuso y las monedas de plata, que eran de mayor circulación en la República Dominicana, fueron devaluadas” (Franco Pichardo 2007: 151). En mayo de 1895, Heureaux firmó otros dos contratos con Smith Weed, nuevo presidente de la Improvement. El primero, público y refrendado por el Congreso dominicano, pactaba la emisión de bonos por 1.750.000 pesos oro. El segundo, de carácter secreto, consolidaba las emisiones previas de debentures junto con la última emisión, a un interés del 4 por ciento anual. Simultáneamente, se convenía con la compañía estadounidense otro de los grandes fraudes montados por colaboradores periféricos y aventureros imperiales: un préstamo de la Improvement para la reconstrucción del ferrocarril de Puerto Plata a Bajabonico (Herrera 2009: 90-91).

La penetración de la Improvement llegó a tal nivel de control financiero durante el gobierno de Heureaux que le fue necesario sofisticar sus maniobras por medio de empresas subsidiarias.[9] De este modo, nacieron compañías como la Santo Domingo Finance Co. y la Santo Domingo Railways Co., constituidas bajo las leyes del estado de Nueva Jersey. Ulises Hereaux y la Improvement llevaron a cabo una serie de maniobras que sedimentaron los rasgos estructurales del imperialismo informal estadounidense. En un contexto de penuria financiera, el presidente dominicano hizo suya una propuesta de los directivos de la Improvement. El denominado “Plan Improvement” implicaba –además de una nueva conversión y consolidación de la deuda en favor de los intereses norteamericanos– un golpe letal a los intereses europeos (Herrera 2009: 95). Su concreción tuvo lugar en agosto de 1897, cuando el Congreso aprobó una ley que consolidó la deuda exterior de la República Dominicana “bajo el supuesto interés de unificar las deudas de la República en un solo paquete, pero con el claro objetivo de aumentar la deuda extranjera con la Santo Domingo Improvement y sus firmas asociadas” (Franco Pichardo 2007: 152).

Algunas particularidades de esta ley merecen ser descritas, dado que establecían un grado superlativo de dominación financiera de los Estados Unidos. En primer término, las tareas de conversión y consolidación correrían por cuenta de la subsidiaria Santo Domingo Finance Co., que fijó en 4.236.750 libras esterlinas el monto de los bonos a ser emitidos (Herrera 2009: 96). Esto permitiría, eventualmente, hacer frente al pago de los tenedores de bonos y otros compromisos que el Estado mantenía en Europa, incluida una serie de indemnizaciones a ciudadanos franceses por daños materiales. Por otra parte, la ley ponía todas las rentas en manos de la Improvement y sus satélites, a la vez que habilitaba a la Caja de Recaudación –manejada por funcionarios del conglomerado norteamericano– a remesar, como primera medida, “la proporción mensual de intereses y amortizaciones” a la Improvement y sus socios. Adicionalmente, en una clara orientación que fortalecía el imperialismo informal, la norma excluía a los gobiernos europeos como receptores de derechos relacionados con esta operación. Los historiadores del periodo concuerdan en señalar que, además de profundizar la dominación financiera estadounidense, la ley de reconversión de la deuda de 1897 constituyó un ultraje a la soberanía dominicana. Los cambios de denominaciones –mecanismo reiterado de modo sistemático a lo largo de la década de 1890[10]– y el incumplimiento por parte de los especuladores estadounidenses fueron las dos caras de un proceso que no podía culminar de otro modo más que con un Estado dominicano en bancarrota (Franco Pichardo 2007: 154; Herrera 2009: 100).[11]

El 26 de julio de 1899, el dictador Heureaux fue abatido a balazos en las calles de Moca. Su legado fue el de un abnegado colaborador periférico. Durante su presidencia se consolidó la dominación financiera norteamericana, y se desplazó definitivamente la influencia europea. Es Antonio de la Rosa, autor del mejor trabajo sobre el imperialismo financiero norteamericano en Santo Domingo, quien retrató con agudeza la herencia de Lilís:

El general Heureaux […] dejaba a su país […] bajo el yugo de la Santo Domingo Improvement and Co. La liquidación de un pasivo tan elevado, junto a otras circunstancias, entre las cuales se cuenta la cesión hecha a las Compañías americanas de los derechos y acciones de un grupo de capitalistas europeos sobre las aduanas dominicanas, fue una de las principales causas del establecimiento del control americano en Santo Domingo (de la Rosa 1969: 64).

3.1.2. La entrada en el siglo XX

Tras la etapa de abierta condescendencia de Heureaux, que permitió al imperialismo informal echar sólidas raíces en la República Dominicana, tuvo lugar un breve periodo de búsqueda de autonomía financiera por parte de Juan Isidro Jimenes (Cruz Sánchez 2014: 24). Las aduanas dominicanas se encontraban completamente maniobradas por la Improvement, situación que Jimenes intentó modificar. Tras las idas y vueltas de un controvertido contrato en abril de 1900[12], el presidente tomó la decisión en 1901 de suspender a la Caja General de Recaudación en sus funciones de receptoría (Gaceta Oficial, 1901). Esto significaba que el gobierno de Santo Domingo buscaría –para hacer frente a su deuda externa– entenderse directamente con los acreedores europeos. Éstos, por su parte, ya habían empezado a manifestarse en favor de una intervención militar de sus gobiernos de origen para forzar el cobro de sus acreencias.

Esta decisión de relativa impronta autonómica implicó un antes y un después en el proceso de solidificación del imperialismo informal. Los hechos que se desencadenaron ocasionaron un creciente protagonismo del gobierno estadounidense, trascendiendo los mecanismos desplegados hasta allí centrados en el accionar privado de los financistas norteamericanos. La Improvement denunció la resolución ejecutiva de Jimenes, por considerarla lesiva para sus intereses y solicitó la intervención directa del gobierno estadounidense (Herrera 2009: 18). La República Dominicana se encontraba frente a una encrucijada en dos escenarios (el estadounidense y el europeo), a los que decidió enfrentar a través de una delicada misión de su ministro de Relaciones Exteriores, Francisco Henríquez y Carvajal. El objetivo era, sucesivamente, llegar a acuerdos con los directivos de la compañía norteamericana que ejercía la dominación financiera en Santo Domingo; y con los tenedores europeos de bonos que habían sido perjudicados con el afianzamiento del imperialismo informal estadounidense (Herrera 2009: 119-120).

Las gestiones de Henríquez en los Estados Unidos y en Europa parecieron, inicialmente, llegar a buen puerto (Franco Pichardo 2007: 205). Tras sucesivas entrevistas con el subsecretario de Estado Hill, Henríquez alcanzó el 25 de marzo un principio de acuerdo con el conglomerado Improvement[13], por el que Santo Domingo obtenía algunas concesiones.[14] Luego se dirigió a Europa, en donde selló un trato con los acreedores en Bélgica y en Francia. Suscripto en junio de 1901, y articulado con los alcances del acuerdo con las compañías estadounidenses, el contrato con los europeos venía a completar lo que parecía una gran gestión. Sin embargo, pese a los términos relativamente favorables[15], el acuerdo colectivo con la Improvement y sus subsidiarias fue objeto de un amplio rechazo en la sociedad dominicana. No así la negociación con los belgas y con los franceses, que había recogido una aceptación mayoritaria entre los dirigentes y la sociedad civil. Como resultado, el Congreso dominicano ratificó el contrato con los europeos y rechazó el convenio con la Improvement y sus empresas satélite (Franco Pichardo 2007: 205).

El gobierno de Jimenes buscó moverse al ritmo de la opinión pública y del Parlamento, presionando a la Improvement para que se allanase a una rendición de cuentas.[16] La respuesta de la compañía fue un fiel reflejo del imperialismo informal: no sólo emitió un duro mensaje a través de su vicepresidente John Abbot –enfatizando los supuestos perjuicios sufridos a raíz de la incautación de las recaudaciones en enero de 1901–, sino que reclamó la intervención del Departamento de Estado para proteger sus intereses (Herrera 2009: 127). La polémica en torno al contrato con la Improvement fue la antesala de la caída del gobierno de Jimenes. En abril de 1902, una conspiración encabezada por el vicepresidente Horacio Vásquez desplazó al primer mandatario. Esto facilitó las condiciones para la intervención cada vez más extendida de los Estados Unidos (de la Rosa 1969: 105-106). En ese marco, se presentó en Santo Domingo William Powell (ministro plenipotenciario en Haití y encargado de negocios ante la República Dominicana) acompañado por Abbott. Era el momento indicado para que el actor imperial forjase un acuerdo aún más lesivo para los intereses dominicanos.[17] Las negociaciones se extendieron hasta principios de 1903, cuando Powell y Juan Francisco Sánchez (ministro de Relaciones Exteriores dominicano) firmaron un acuerdo que resultó aún más pernicioso para Santo Domingo (Herrera 2009: 129). El dato sobresaliente del denominado Protocolo de 1903 era que se suscribía, no ya con banqueros particulares, sino con el propio gobierno de los Estados Unidos.

El nuevo instrumento establecía que el gobierno dominicano debía pagar al estadounidense la suma de 4.500.000 dólares por los reclamos efectuados por los financistas privados. Asimismo, estipulaba que las condiciones para el pago serían establecidas por una Comisión de Arbitraje compuesta por tres miembros: uno designado por el gobierno dominicano, otro por el norteamericano y un tercero seleccionado por Santo Domingo entre los miembros de la Suprema Corte de Justicia o de la Corte del Circuito de Apelación de los Estados Unidos. Dos de los tres jueces eran estadounidenses, lo que daba cuenta de la concepción de la “ecuanimidad” en un contexto de imperialismo informal (Herrera 2009: 129). La Comisión de Arbitraje emitió su fallo el 14 de julio de 1904 durante la presidencia de Carlos Morales. Conocido como el “laudo arbitral de 1904”, conminaba al gobierno dominicano a pagar a la Improvement 37.500 dólares mensuales durante dos años y 41.666 dólares por mes a partir de entonces (Gleijeses 2011: 25). Los intereses se fijaban a una tasa del 4 por ciento anual.[18] Washington quedaba autorizado, por otra parte, para designar un agente financiero en la República Dominicana, con atribuciones para incautar las aduanas en caso de que las sumas convenidas no fuesen recibidas a término. El Protocolo de 1903 y el laudo arbitral de 1904 constituyen dos evidencias del carácter estructural que adquiría el imperialismo de libre comercio estadounidense.

El gobierno norteamericano, a través de su ministro Dawson, designó a su agente financiero en Santo Domingo. Se trataba, ni más ni menos, que de John Abbott de la Santo Domingo Improvement Company. El 21 de septiembre, dado que el gobierno dominicano no daba cumplimiento al primer pago, Abbott reclamó la entrega de la aduana de Puerto Plata (Herrera 2009: 135). Tras una negativa inicial, la presión de Dawson –con abierto respaldo de Washington– obligó al gobierno de Morales a ceder (Gleijeses 2011: 25). Sin embargo, cuando todo parecía encaminado a una resolución del diferendo en el sentido prescrito por el laudo, una nueva crisis política –producto de la guerra civil que atravesaba el país[19]– impidió su implementación (Franco Pichardo 2007: 208). A esta compleja situación debe sumarse el contexto externo de pujas interimperiales entre los Estados Unidos y las potencias europeas[20], que terminó con la imposición estadounidense del “Corolario Roosevelt a la doctrina Monroe”. Esto significaba que en el mare nostrum que constituía el Caribe para los Estados Unidos no se repetirían eventos como los ocurridos en Venezuela en 1902, cuando Washington se había mostrado prescindente ante el despliegue de los buques de guerra alemanes, italianos y británicos.

El 30 de diciembre de 1904, el secretario de Estado John Hay instruyó al ministro Dawson para que explorara las posibilidades de que Washington se hiciera cargo del cobro directo de los impuestos de aduana; y llevara adelante una “distribución equitativa” entre el gobierno dominicano y sus acreedores. Luego de sucesivas entrevistas, Dawson recabó la respuesta positiva del gobierno de Morales. Según Piero Gleijeses: “No fue una decisión libre y espontánea, sino la decisión de atarse a un solo país como alternativa al desmembramiento” (Gleijeses 2011: 28). La operación para poner en manos de los Estados Unidos las aduanas fue comandada por el comodoro de Marina Albert Dillingham. Fue la punta de lanza de un objetivo más grande: sellar un acuerdo general sobre la deuda externa dominicana. Luego de las negociaciones de rigor, el 20 de enero de 1905 fue firmado un primer documento, que trajo aparejadas algunas de las prácticas características del imperialismo informal.[21] Allí se estipulaba que el gobierno estadounidense se haría cargo de todas las recaudaciones aduaneras, que en aquel momento ascendían a los dos millones de dólares. El 45 por ciento se destinaría a los gastos de la administración pública, mientras que el saldo –descontado el costo de la cobranza– iría a manos de los acreedores (Herrera 2009: 139). Como reconocía Dawson en sus informes, el plan consistía en alcanzar “la superintendencia real sobre todos los asuntos administrativos” (cit. en Gleijeses 2011: 28), exhibiendo que el verdadero propósito de los negociadores estadounidenses era “replicar el sistema de administración de los británicos en Egipto” (Knight 1928: 28).

Tras un ida y vuelta de versiones del documento suscripto el 20 de enero (Herrera 2009: 141-142), el 7 de febrero se firmó el denominado Protocolo de 1905. El proceso para llegar a este convenio no estuvo exento de cortas intervenciones militares por parte de Washington (Franco Pichardo 2007: 209). Finalmente se alcanzó un texto ad referéndum, dado que los órganos legislativos de ambos países aún no lo habían refrendado. La naturaleza imperial informal del Protocolo quedaba en evidencia en el texto remitido el 15 de febrero de 1905 por el presidente Theodore Roosevelt al Senado estadounidense (de la Rosa 1969: 129-132).[22] El áspero debate suscitado en ese recinto tornó necesaria una salida que permitiese la aplicación práctica de lo convenido.[23] A sugerencia de Roosevelt, el presidente Morales emitió una resolución ejecutiva el 31 de marzo de 1905 que estipulaba, en términos generales, lo prescrito en el Protocolo de 1905. A esta solución transitoria se la conoció como “Modus Vivendi”, en esencia un arreglo temporal de partes hasta tanto el Senado estadounidense aprobase el Protocolo definitivo. El esquema duró más de dos años y conservó todos los aspectos fundamentales de los textos anteriores. El gobierno dominicano debía designar un receptor general de aduanas, el que surgiría de una propuesta del presidente de los Estados Unidos.[24] Las sumas recaudadas se distribuirían así: un 45 por ciento para atender los gastos del presupuesto (incluyendo los sueldos de los empleados aduaneros); y el remanente, destinado al pago a los acreedores, sería depositado en un banco de Nueva York, “quedando en depósito a beneficio de todos los acreedores de la República […] sin poder ser retirado antes de que el Congreso dominicano y el Senado de los Estados Unidos hayan determinado sobre la convención pendiente” (de la Rosa 1969: 139-140; Herrera 2009: 145-146).

Si bien todo lo anterior da cuenta de una inocultable proyección de los Estados Unidos sobre la República Dominicana en materia de dominación financiera, existe un aspecto que Antonio de la Rosa trabaja en detalle y que resulta clave para comprender la consolidación del imperialismo informal. Al analizar el “Modus Vivendi”, el investigador haitiano explica el proceso de renegociación y reducción de la deuda encarado bajo instrucciones de Washington. Como consecuencia de esa operación, los acreedores aceptaron las condiciones ofrecidas, lo que implicó un desendeudamiento respecto de los valores previos (de la Rosa 1969: 144-149). Sin embargo, no se trataba del avance hacia la autonomía financiera, sino todo lo contrario. Se preparaba el terreno para una mayor dominación norteamericana, la que tendría lugar por medio de la compra de la deuda de los acreedores europeos. La disputa interimperial quedaría desarticulada y los Estados Unidos, por medio de nuevos empréstitos, conseguirían que el gobierno dominicano consolidase sus acreencias en un único acreedor: el propio gobierno de Washington.

En abril de 1905 fue enviado por Theodore Roosevelt a la República Dominicana el experto financiero Jacob Hollander, quien había desempeñado otras misiones en la región designado por el entonces presidente William McKinley. Por ejemplo, había asumido la responsabilidad del Tesoro de Puerto Rico, estado cedido a los Estados Unidos tras el tratado de París de 1898. A Hollander se le encomendó una investigación de la deuda dominicana, que conllevaba una revisión de las cuentas de la propia Santo Domingo Improvement Company (Herrera 2009: 147). La conclusión a la que arribó es que la deuda dominicana ascendía a unos 40 millones de dólares.[25] Ante este panorama, y con el objetivo de profundizar la dominación financiera, Roosevelt y Hollander forjaron una estrategia que se consumó a través de un ajuste general de la deuda de Santo Domingo y de una nueva Convención. En este marco, conviene señalar que el “problema dominicano”, en la mirada del presidente estadounidense y de su asesor financiero, comprendía tres objetivos fundamentales: i) lograr que una entidad financiera estadounidense prestara a Santo Domingo unos 20 millones de dólares; ii) utilizar parte de ese monto en la compra de las acreencias en manos europeas, a los efectos de consolidar la deuda únicamente en Washington; y iii) reducir la deuda dominicana, tanto la externa como la interna, bajo la premisa de que una buena parte de ella había sido contraída de modo fraudulento (Franco Pichardo 2007: 214-215). En breve, se trataba de alcanzar una fuerte reducción del capital nominal de la deuda, a la vez que de acentuar la dependencia financiera respecto de los Estados Unidos.

En junio de 1906, el gobierno dominicano otorgó plenos poderes a su ministro de Hacienda, Federico Velázquez, para negociar un amplio acuerdo con los Estados Unidos, empresa para la cual se contrató al profesor Hollander. Éste fue decisivo para la implementación del denominado “plan de ajuste”, suscripto en Washington el 11 de septiembre de 1906. La reducción de la deuda, por acción del “plan de ajuste”[26], se ubicó en el orden del 60 por ciento. Luego de esa quita, las acreencias ascendían a 17 millones de dólares (de la Rosa 1969: 151). Desde luego, no habría posibilidades de dar cumplimiento al esquema previsto si no se contaba con un nuevo préstamo para hacer frente a los pagos. En consecuencia, Velázquez, a través de las gestiones de Hollander, entró en contacto con los banqueros Kuhn, Loeb & Co, de Nueva York. La casa neoyorquina –en otro dato que explicita el contexto de imperialismo informal en que se llevaba adelante la negociación– exigía como condición que el gobierno de los Estados Unidos garantizara la operación a través de un acuerdo directo con Santo Domingo. El empréstito debía ser liquidado en 50 años, no podía redimirse antes de los diez, se establecía un interés del 5 por ciento anual, y se fijaba que los cobros y la amortización debían hacerse a través de agentes financieros estadounidenses (de la Rosa 1969: 151; Franco Pichardo 2007: 215).

La garantía que reclamaban los financistas norteamericanos finalmente se alcanzó, aditándose un nuevo engranaje a la cadena del imperialismo informal: la “Convención Domínico-Americana de 1907”, suscripta el 8 de febrero por los ministros Dawson (por los Estados Unidos) y Tejera y Velázquez (por la República Dominicana).[27] En este instrumento quedaban sancionados el “Plan de Ajuste” –vehículo para el desendeudamiento con los acreedores europeos y nacionales– y las especificaciones del préstamo de 20 millones de dólares con los banqueros neoyorquinos. La dependencia financiera con el actor imperial se consolidaba, a través de un proceso de reducción, conversión y unificación en un solo centro financiero (Velázquez Mainardi 1994: 21). La Convención establecía, en su primer artículo, que el presidente estadounidense debía nombrar al receptor general y al resto de los empleados de las aduanas dominicanas, los que debían ser ciudadanos estadounidenses. Allí se fijaba cómo serían distribuidos los valores recaudados, que en primer lugar debían destinarse a cubrir los gastos del servicio de aduanas y, luego, a pagar los intereses de la deuda (de la Rosa 1969: 152). También se designaba un ciudadano estadounidense como Director General de Obras Públicas, a los efectos de controlar las inversiones y los gastos en esta materia (Muto 2014: 41).[28] La tónica imperial se mantenía en los artículos siguientes. En el segundo se estipulaba que “el gobierno de los Estados Unidos dará al receptor general y a sus auxiliares la protección que estime necesaria”. El tercero incidía en la cuestión del endeudamiento. Allí se establecía que “hasta que la República Dominicana no hubiera pagado la totalidad de los bonos del empréstito no podría aumentar su deuda pública ni modificar su tarifa aduanera sin el consentimiento del Presidente de los Estados Unidos” (de la Rosa 1969: 152). Para ser obligatoria, la convención debía ser refrendada por las instancias legislativas de ambos países. En esta oportunidad, a diferencia de lo sucedido con el Protocolo de 1905, la aprobación fue expeditiva. En el senado estadounidense el tratamiento se llevó a cabo en tiempo récord, recibiendo sanción el 25 de febrero de 1907. En la República Dominicana, como era previsible por el grado de control financiero que conllevaba, el texto fue objeto de grandes debates en la prensa y en el Congreso. Éste último lo aprobó el 3 de mayo; el 19 de junio lo ratificó el presidente Cáceres; y Theodore Roosevelt hizo lo propio tres días después. Las ratificaciones fueron canjeadas en Washington el 8 de julio de 1907. Se consumaba así un nuevo capítulo del proceso de dominación financiera de Washington sobre Santo Domingo.

Llegado este punto, es posible advertir que el periodo que se extiende desde el “empréstito Hartmont” –en un contexto de rivalidad interimperial entre los Estados Unidos y las potencias europeas– hasta la “Convención Domínico-Americana” de 1907 constituye una etapa clave para esta investigación. Supone el pasaje de una clásica “área de influencia” –con las pujas entre diversos actores imperiales– a un imperio informal bajo la modalidad de libre comercio. Si se compara la situación inicial de endeudamiento externo (Hartmont) con el plan de ajuste incorporado a la Convención de 1907, surgen dos datos relevantes: por un lado, la deuda externa –aún con el proceso de quita que la había reducido a la mitad– era significativamente mayor en 1907 que en 1869; y por el otro, como producto del proceso de conversión y consolidación de esa deuda, en 1907 la dependencia financiera dominicana se concentraba en un único actor imperial (los Estados Unidos) en lugar de con diversas casas europeas.

De acuerdo a Martínez Moya (2014: 367), al momento del empréstito Hartmont la deuda externa dominicana ascendía a 1.996.604,40 dólares (9,56 por ciento del PBI). Casi cuatro décadas después, luego del plan de ajuste implementado por instrucciones de Washington, el stock de pasivos de la deuda externa global se ubicaba en los 20 millones de dólares, es decir, un 900 por ciento más en términos nominales que en 1869 (21,85 por ciento del PBI). En base a estos resultados, se buscaba exhibir el modelo montado en la República Dominicana como un ejemplo exitoso y replicable en otros países. Según la semblanza efectuada por Dana Munro: “al defender su diplomacia del dólar en América Central y el Caribe [el secretario de Estado Fhilander Chase] Knox señalaba, con insistencia, a la República Dominicana como ejemplo de los beneficios que otorgaba una receptoría de aduanas estadounidense” (Munro 1964: 259).[29]

Tabla N° 4. Deuda externa como porcentaje del PBI (1869-1947)

Tablas-Capítulo-3-1_c

Fuente: Martínez Moya (2014: 367-371)

La década de 1910 fue trágica para la República Dominicana. El asesinato en noviembre de 1911 del presidente Ramón Cáceres dio paso a una etapa tortuosa, marcada por una intervención cada vez más sostenida de los Estados Unidos en los asuntos internos. Luego del breve periodo de Eladio Victoria –quien renunció asediado por el gobierno de William H. Taft[30]–, asumió la presidencia provisional el obispo de Santo Domingo, Adolfo Nouel. A tan sólo dos semanas de su toma de posesión, Nouel impulsó en diciembre de 1912 la contratación de un préstamo por 1.500.000 dólares con un interés del 7 por ciento anual. El Congreso autorizó el endeudamiento para hacer frente a las consecuencias de la guerra civil, lo que condujo posteriormente a un nuevo empréstito con el National City Bank of New York (Herrera 2009: 172). El contrato definitivo fue suscripto dos meses después, en febrero de 1913, tras una nota de autorización del gobierno estadounidense. En efecto, todo nuevo endeudamiento requería –de acuerdo a lo estipulado por la Convención de 1907– de la expresa autorización de Washington.

Las hipotecas continuaron con el sucesor de Nouel, José Bordas Valdez. Al igual que el prelado, Bordas debió hacer frente al peso de los sueldos atrasados y a las reclamaciones contra el Estado, de modo que inició tratativas para obtener un nuevo préstamo de los Estados Unidos. En esta oportunidad las exigencias del actor imperial se llevaron al límite. El Departamento de Estado conminó a Santo Domingo a designar un experto financiero estadounidense, en condiciones de ejercer el absoluto control de las finanzas dominicanas (Franco Pichardo 2007: 222). El 20 de marzo, el canciller Eliseo Grullón fue instruido a solicitar formalmente esa designación, aprobada por el presidente Woodrow Wilson en junio de 1914.[31] El gobierno dominicano se aseguraba así un crédito de 1.650.000 dólares a través de la Guaranty Trust Company de Nueva York, que aliviaba temporalmente las arcas fiscales, pero profundizaba a niveles insospechados la dominación financiera. Ya no se trataba sólo de una deuda externa creciente y en manos de un único actor imperial, sino que se agregaba la designación, en territorio periférico, de un experto con “facultades de control y supervisión en la vida financiera del Estado” (Herrera 2009: 176).

Entre 1916 y 1924 tuvo lugar la única experiencia de imperialismo formal norteamericano en la República Dominicana. ¿Qué se puede señalar del fenómeno del endeudamiento externo durante esta etapa? En primer lugar, a causa del contexto bélico internacional, los primeros cuatro años de la ocupación permanecieron “fuera del radar” del Departamento de Estado (Franco Pichardo 2007: 232). Esto generó que el ritmo y el volumen de los empréstitos, una vez asegurado el control interno, se redujeran sensiblemente. También la bonanza de los precios de exportación de los productos dominicanos generó cierto alivio. Como consecuencia, se dio una mejora en los ingresos aduaneros que llevó a los marines a emprender una serie de proyectos de infraestructura.[32] Sin embargo, en estos emprendimientos radica la explicación de la siguiente fase del endeudamiento dominicano –abierta a partir de 1920–, cuyo objetivo fue concluir las obras iniciadas. El Gobernador Militar, almirante Thomas Snowden, consiguió en junio de 1921 la autorización del secretario de Estado, Charles E. Hughes, para el otorgamiento de un crédito por 2.500.000 pesos oro, con un interés del 8 por ciento anual y vencimiento en 1925. Para ello se emitieron bonos a través de la casa financiera Equitable Trust Company de Nueva York. Un camino similar emprendió el sucesor de Snowden, contraalmirante Samuel S. Robinson, quien desde su asunción bregó por nuevos créditos. El 23 de enero de 1922, Washington autorizó la emisión de un primer título de deuda por 450.000 pesos oro, amortizable a los cinco años con interés del 7 por ciento anual (Herrera 2009: 200). En marzo de ese año, se permitió a los jefes militares efectuar una nueva emisión. En esta oportunidad, Robinson planteó como necesaria la concreción de un nuevo empréstito para “continuar el programa de obras públicas e instrucción pública, y la organización y adiestramiento de una fuerza militar dominicana suficiente para mantener el orden de la República sin la ayuda de las fuerzas militares de los Estados Unidos” (cit. en Herrera 2009: 200-201).[33] El Plan Hughes-Peynado fue el instrumento que sentó las bases para el fin de la ocupación. Allí se legitimó la actuación del gobierno militar, poniendo fin a la etapa específicamente colonial de la intervención de los Estados Unidos. En lo relativo a la deuda externa como indicador de dominación financiera, el plan de evacuación validaba por completo las emisiones de deuda y los empréstitos tomados entre los años 1918 y 1922.

Al iniciar su administración Horacio Vásquez, tras el gobierno provisional de Juan Vicini, la situación financiera continuaba siendo traumática (Franco Pichardo 2007: 244). A poco de asumir, y a contramano de su retórica nacionalista[34], Vásquez acudió al Congreso para que éste lo autorizara a emitir bonos por 2.500.000 dólares, con un interés del 5,5 por ciento anual. La resolución que aprobó el pedido se amparaba en una orden ejecutiva del gobierno de ocupación, por lo que se infería que la nueva administración se concebía como continuadora legal de la etapa colonial.[35] El empréstito fue suscripto, como no podía ser de otra manera, con una casa financiera norteamericana: el banco de inversiones Lee, Higginson & Company de Boston. Parte de esos fondos fueron destinados a compensar a inversionistas norteamericanos que habían accionado legalmente contra la República Dominicana (Herrera 2009: 204). A esta altura, la deuda externa ascendía a 13.534.276 dólares (Martínez Moya 2014: 364) y se hallaba concentrada en acreedores estadounidenses. Los nuevos empréstitos –luego de la desaceleración que siguió al proceso de ajuste de 1907– implicaban una revigorización de la espiral del endeudamiento (Muto 2014: 44).

Hacia fines de 1924, Vásquez alcanzó un nuevo acuerdo con Washington para la firma de una convención que reemplazaría a la de 1907. El nuevo documento replicaba mayormente el articulado del suscripto dos décadas antes, sin mayores beneficios para la República Dominicana (Herrera 2009: 205; Cruz Sánchez 2014: 35). En efecto, la Convención de 1924 prolongó de modo palmario el control financiero de Washington sobre Santo Domingo. Firmada ad-referéndum el 27 de diciembre tras la sanción del Congreso dominicano, fue ratificada por los Estados Unidos el 26 de abril de 1925. El nuevo contrato permitía, con la autorización estadounidense, que Santo Domingo emitiese deuda hasta la suma de 25 millones de dólares, a través del mecanismo de consolidación de las emisiones pendientes (Herrera 2009: 205). El papel autorizante de los Estados Unidos en todo nuevo endeudamiento se hallaba en línea con la cláusula III de la Convención de 1907, cuyas prescripciones se mantenían inalteradas.[36] A pesar de una relativa mejora de la economía, el gobierno agotó rápidamente los fondos para gastos corrientes y obras públicas provenientes del empréstito de 1924 (Franco Pichardo 2007: 246), por lo que debió recurrir nuevamente al endeudamiento externo. Tras un contrapunto inicial con los Estados Unidos respecto del monto y modo de ejecución de un nuevo préstamo (Herrera 2009: 207), el Congreso aprobó la Ley N° 562, del 11 de diciembre de 1926, que autorizaba al Poder Ejecutivo a emitir bonos por 10 millones de dólares. Ese monto finalmente fue dividido en dos partidas, a un interés del 5,5 por ciento anual, que fueron negociadas en 1926 y 1928 a través de los banqueros Lee, Higginson & Co.. La deuda pública, es decir, el conjunto de deudas mantenidas por el Estado frente a particulares y otros países, ascendía en 1928 a los 20 millones de dólares (Herrera 2009: 209). Casi la totalidad correspondía a acreencias externas, que según Martínez Moya se ubicaban en los 19.215.476 dólares (2014: 365). En los cuatro años que habían pasado desde el fin de la ocupación militar, la deuda exterior se había incrementado en un 42 por ciento, siempre con prestamistas de los Estados Unidos.

La etapa final del gobierno de Vásquez estuvo marcada por un conjunto de medidas seriamente restrictivas de su soberanía económico-financiera. En un contexto de aguda crisis económica, agravado por la Gran Depresión de 1929[37], la República Dominicana recibió la “Misión Dawes”, encabezada por el ex vicepresidente norteamericano Charles Dawes (de Jesús Reyes 2012a). La visita del ex funcionario, acompañado por asesores financieros y banqueros norteamericanos, era producto de una recomendación de Sumner Welles al presidente Vásquez para que una comisión técnica examinara la situación dominicana y trazara un plan de reformas, que incluía la adopción del modelo administrativo-fiscal estadounidense (Franco Pichardo 2007: 247).

3.1.3. La era Trujillo

Al asumir el gobierno Rafael Trujillo el 16 de agosto de 1930 se produjo un punto de inflexión en la historia dominicana. En el plano del endeudamiento externo también se experimentaron cambios durante su régimen. Sobre este asunto es posible identificar lecturas divergentes entre los analistas del periodo. Mientras que algunos como Herrera (2009) consideran al gobierno de Trujillo como aquel que alcanzó la independencia financiera, otros como Vega (1991) o Martínez Moya (2014) interpretan que el desendeudamiento respondió a aspectos coyunturales que no alteraron la dependencia estructural del mercado financiero estadounidense. Según los criterios de esta tesis, el desendeudamiento no supuso el quebrantamiento de la dinámica imperial informal. No obstante, la vigencia de la relación de dominación en el plano geopolítico permitió que ciertos elementos de la política económica de Washington se relajaran, o bien que cambiara el enfoque acerca de cómo gestionar la relación en el plano financiero. En consecuencia, si bien es cierto que durante el gobierno del dictador tuvo lugar un proceso de desendeudamiento externo, éste contó con la aquiescencia norteamericana. Cuando Washington detectó –hacia el final del régimen– un abierto desafío del actor periférico, impulsó el asesinato de Trujillo para garantizar la continuidad de la relación de dominación imperial (Lake 2009: 5-6).

Trujillo asumió el poder en circunstancias complejas. A la crisis internacional más importante de la historia –con epicentro en los Estados Unidos[38]– debe añadirse el impacto del huracán “San Zenón”. En palabras de César Herrera: “Este desastre nacional paralizó momentáneamente todas las actividades normales del Estado y llevó sus finanzas a un completo estado de bancarrota” (2009: 212). En este marco, el gobierno promulgó la Ley de Emergencia Nacional en octubre de 1931. Sobre esta norma también abundan las miradas encontradas. Mientras Herrera la considera un “gesto patriótico de incalculable valentía” (2009: 214), Martínez Moya observa en ella una medida que contaba con la aprobación del gobierno estadounidense (2014: 37). En la misma línea de este último, agrega Piero Gleijeses: “En palabras del secretario de Estado interino norteamericano William Phillips, [Trujillo] convirtió a la República Dominicana en ‘un ejemplo digno de emulación’ al mantener el pago de los intereses de la deuda externa durante los años de la Gran Depresión” (Gleijeses 2011: 44-45). Luego de algunos planteos de funcionarios norteamericanos –entre ellos, del receptor interino de Aduanas–, fue el secretario de Estado Asistente, Joseph P. Cotton, quien manifestó la necesidad de una moratoria para la República Dominicana (Franco Pichardo 2007: 251). A pesar de su retórica nacionalista, Trujillo exhibió durante toda esta etapa una voluntad inquebrantable de seguir pagando la deuda externa (Vega 1991: 13; Gleijeses 2011: 45). En ese contexto, se produjeron visitas de funcionarios norteamericanos a Santo Domingo –entre ellas, la del representante especial del presidente Hoover, Eliot Wadsworth– con el objeto de estudiar la situación financiera del país. Los informes producidos por los enviados se inclinaban por la concesión de una moratoria, aunque se planteaba la necesidad de que fuesen funcionarios de Washington los administradores de los fondos públicos durante la eventual suspensión del pago de la deuda.

Trujillo aceptó la designación de un funcionario estadounidense como contralor financiero. Se trataba de William F. Dunn, ex director de rentas internas en Haití entre 1924 y 1927, quien jugó un rol importante a la hora de persuadir a las autoridades en Washington de la necesidad de dar alivio financiero a la República Dominicana. En efecto, según Franco Pichardo (2007: 251-252), la Ley de Emergencia aprobada en 1931 –que planteaba una moratoria sobre el pago del capital pero no sobre los intereses de la deuda– fue elaborada por el propio Dunn y por el ministro en Santo Domingo, Hans Schoenfeld. El gobierno dominicano se comprometía a que, cuando los ingresos fiscales recuperaran un nivel deseable, la ley sería abrogada.[39] Los efectos de la suspensión temporal en el pago del capital se extenderían por el plazo de tres años (hasta el 31 de diciembre de 1934). Independientemente de las diferentes perspectivas sobre la Ley de Emergencia y sus efectos, lo concreto es que su aprobación contribuyó a aliviar la situación financiera de Trujillo. Le permitió disponer de 125.000 dólares mensuales, una cifra nada despreciable frente a la bancarrota en que se encontraba el Estado (Herrera 2009: 214). Aún así, los coletazos de la crisis de 1929 siguieron afectando a la República Dominicana. La Ley de Emergencia constituía un paliativo y garantizaba fondos para la subsistencia, pero resultaba insuficiente. En consecuencia, Trujillo consideró indispensable extender la emergencia por algunos años más, para lo cual inició negociaciones en Washington.[40]

Nuevamente aquí aparecen explicaciones discordantes de dos hechos concretos: la prórroga de la Ley de Emergencia que el Congreso dominicano dictó el 14 de noviembre de 1933; y la aceptación por parte del Consejo de Protección para los Tenedores de Bonos Extranjeros de la propuesta de reajuste elevada por Trujillo. Mientras Franco Pichardo (2007: 256) y Martínez Moya (2014: 165) plantean que se trató de decisiones “autorizadas” por los Estados Unidos, Herrera (2009: 215-217) las inscribe en un comportamiento autonómico de Trujillo alcanzado gracias a su sagacidad diplomática. Según este último autor, el secretario de Estado norteamericano, Cordell Hull, había planteado a Trujillo la necesidad de que el gobierno dominicano tramitara sus solicitudes directamente con el Consejo de Protección para los Tenedores de Bonos Extranjeros –argumentando que no podía intervenir en la modificación de los términos de los contratos– y que extendiera “de manera informal y oficiosa sólo por seis meses el statu quo de la Ley de Emergencia”. Herrera atribuye a Trujillo la habilidad de no incluir en el proyecto de ley de prórroga un nuevo plazo de expiración.[41] Al eliminar el término de seis meses, Trujillo mejoró sus chances en la negociación. Finalmente, las proposiciones del dictador para reajustar la deuda fueron aceptadas por el Consejo[42], lo que motivó la ratificación del acuerdo en el Congreso dominicano el 25 de agosto de 1934. Sin embargo, según Franco Pichardo, si bien se reducían las sumas destinadas a la amortización de la deuda –lo que le daba al régimen mayores recursos para enfrentar las dificultades económicas inmediatas–, también se extendía la incidencia norteamericana en las finanzas del país al menos hasta 1970, para cuando se preveía la cancelación de las últimas emisiones (2009: 519).

A principios de la década de 1940 tuvo lugar un acontecimiento que fue interpretado apologéticamente por el trujillismo como un paso hacia la independencia financiera: el “Tratado Trujillo-Hull” del 24 de septiembre de 1940.[43] Sin embargo, si se contextualiza adecuadamente la etapa histórica –signada por el alineamiento de la República Dominicana a los Estados Unidos en los inicios de la segunda Guerra Mundial y por la “política del Buen Vecino”[44]–, puede apreciarse que los rasgos estructurales del imperialismo informal se mantuvieron inalterados. Más que de una resistencia para ganar márgenes de autonomía financiera, el proceso de moratoria en los pagos de la deuda externa y lo que posteriormente fue su cancelación en 1947 se inscriben en un cambio de la política exterior de Washington. Se trataba de concesiones en materia financiera, que eran el premio por el compromiso geopolítico de Trujillo. El Tratado preveía una serie de pasos que permitirían al gobierno dominicano hacer frente a los compromisos de deuda contraídos con casas norteamericanas. Como contrapartida, Washington devolvería a Santo Domingo el manejo de la Receptoría General de Aduanas. El instrumento suponía la abrogación de la Convención Domínico-Americana de 1924, continuadora del acuerdo homónimo de 1907, y el trazado del camino para la cancelación total de la deuda externa. Sin embargo, sobre este asunto las lecturas son nuevamente divergentes y explicitan el contraste de perspectivas frente al trujillismo.[45] En cuanto al planteo central de la tesis, el acuerdo conllevaba una relativa morigeración del nivel de dependencia financiera con los Estados Unidos. No obstante, ello continuó siendo contrapesado por otros factores –como el alineamiento geopolítico, la dolarización de la economía y la dependencia comercial– que determinaron la vigencia del imperialismo informal, en tanto factor estructurante del vínculo centro-periferia.

El senado norteamericano le impartió su aprobación al tratado el 15 de febrero de 1941. Un mes y medio más tarde, las autoridades dominicanas retomaron el control de las aduanas. Esto significaba que durante la primera década de Trujillo, los Estados Unidos habían manejado de manera directa las arcas del estado caribeño. Si bien la recuperación de las aduanas contribuía a corregir lo que era considerado un “símbolo de la mutilación de la soberanía nacional” (Herrera 2009: 228), la dominación económica estadounidense se mantuvo durante las décadas siguientes (Wheaton 1980: 422).[46] Trujillo, no obstante, aprovechó la coyuntura para dar algunos pasos que ampliaron relativamente su capacidad de maniobra. Este camino comprendió la sanción de la Ley de Emergencia en 1931; su prórroga en 1933; y el reajuste de la deuda por parte del Consejo de Protección para los Tenedores de Bonos Extranjeros y la firma del tratado Trujillo-Hull en 1940. El 17 de julio de 1947 se agregó un hito: la cancelación de la deuda externa con los Estados Unidos. Entre 1931 y 1947, el monto de esta deuda se había reducido casi un 50 por ciento, desde los 18.015.476 dólares hasta los 9.401.855 (Martínez Moya 2014: 364-365). El proyecto de cancelación enviado por Trujillo fue convertido en ley por el Congreso Nacional, lo que habilitó la confección de un cheque a favor del Representante de los Tenedores de Bonos Dominicanos. [47]

La República Dominicana se adelantaba 20 años a la fecha de expiración de los títulos. La decisión de pagar por adelantado el saldo de su deuda externa suponía, como precisó años después el secretario de Estado Dean Acheson, la extinción de hecho del tratado Trujillo-Hull (Herrera 2009: 236). El régimen trujillista hizo del pago de la deuda externa una frondosa propaganda. Sin embargo, la supuesta “independencia financiera” alcanzada no podía explicarse sin referencias al contexto mundial. Ni la cancelación de la deuda ni la creciente nacionalización de la economía habían desestructurado el vínculo de dependencia –tanto geopolítica como económica– de la República Dominicana con los Estados Unidos (Oszlak 1975: 9).[48] Todavía más, autores como Vega (1990: 579) o Franco Pichardo (2009: 287) echan un manto de dudas acerca de hasta qué punto la operación significó un saneamiento de las finanzas públicas y amplió el margen de maniobra financiera de Santo Domingo. Por el contrario, argumentan que, aprovechando la liquidez del recientemente creado Banco de Reservas[49], Trujillo obtuvo los dólares necesarios para la cancelación convirtiendo en internas las acreencias externas.[50]

A partir de 1950, el régimen retomó la senda del endeudamiento externo. Una combinación de circunstancias internacionales desfavorables y de decisiones económicas erradas llevó a Trujillo nuevamente a los mercados financieros (Franco Pichardo 2009: 571-573). El Estado dominicano ingresaba en una situación de creciente fragilidad en cuanto a sus reservas monetarias, que el dictador buscó compensar con recetas conocidas. A la vez que comenzó a emitir dinero sin respaldo, obtuvo un préstamo del Bank of Nova Scotia por 18 millones de dólares. Para viabilizar este empréstito ofreció como garantía las reservas en oro del Banco Central, que en aquel momento ascendían a 16 millones de dólares (Vega 1990: 605). En 1960 la crisis financiera obligó al régimen a firmar un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por la suma de 15 millones de dólares, por lo que la deuda externa se disparaba otra vez hasta los 20 millones (Franco Pichardo 2009: 585).

3.1.4. Del post-trujillismo al fin de la Guerra Fría

Si bien la deuda externa había comenzado a incrementarse nuevamente en los últimos años de Trujillo, a partir de la década de 1960 experimentó un crecimiento pronunciado (Conde 1979: 179). El peso de los servicios de la deuda en relación con el PBI superó los niveles de la etapa de la Convención de 1907. En ese año la deuda, que tras el plan de ajuste de Hollander se había calculado en 20 millones de dólares, representaba el 21,84 por ciento del producto (Martínez Moya 2014: 369). Hacia fines de la década de 1970, ese indicador era superado holgadamente. Entre 1962 y 1978 la relación deuda externa/PBI creció más de un 750 por ciento, expandiéndose de un 3,7 por ciento a un 28 por ciento del PBI (Conde 1979: 179).

Tabla N° 5. Evolución de la deuda externa dominicana 1962-1978
(en millones de dólares*)

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Fuente: Conde (1979: 179) / *En la tabla original los montos se hallan expresados en pesos dominicanos. Dada la paridad 1 a 1 con el dólar estadounidense hasta 1985, los mismos se expresan en dólares para facilitar la comparación con Martínez Moya (2014).

Tabla N°6. Composición de la deuda externa 1962-1978

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Fuente: Conde (1979: 179)

En el proceso de endeudamiento externo de las décadas de 1960 y 1970, la dependencia de los Estados Unidos se expandió notablemente. Ello aplica tanto para el periodo que va de 1962 a 1970 –en el cual se destaca como principal acreedor el propio gobierno de los Estados Unidos– como para la etapa posterior, en la que despunta una mayor participación de acreedores privados. Algunos datos dan cuenta de esta tendencia: en 1970 los créditos provistos directamente por el gobierno de Washington ascendían a casi el 68 por ciento del total, provenientes en un 47,6 por ciento de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID); un 12,4 por ciento de la Ley Agrícola 480 (PL-480); y un 7,6 por ciento del Banco de Exportación e Importación (Eximbank). A ello debe agregarse que el resto de los créditos que engrosaban la deuda externa provenían de organismos multilaterales con sede en Washington como el FMI (6,3 por ciento) y el BID (11,7 por ciento). Entre los acreedores privados, también tenían un peso significativo los de origen estadounidense (Conde 1979: 182-183). Con respecto a la participación privada, su peso relativo en la deuda externa fue incrementándose a partir de la década de 1970. Así, mientras en 1970 representaban el 14,4 por ciento, en 1978 ya comprendían el 44,2 por ciento del universo de acreedores. Los grandes bancos norteamericanos (Chase Manhattan Bank, Citibank, Manufacturers Hanovers Trust y Bank of America) tenían una participación de cerca del 70 por ciento de los créditos provenientes de acreedores privados (Conde 1979: 182). Asimismo, resulta ostensible el crecimiento del BID en el financiamiento de la deuda externa dominicana (con una expansión que va del 1,5 por ciento en 1962 al 13,1 por ciento en 1978).

Tabla N°7. La deuda externa pública por acreedor
(en millones de dólares)

Tablas-Capítulo-3-4_c

Fuente: Conde (1979: 182)

Tabla N°8. Porcentajes de la deuda externa pública por acreedor

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Fuente: Conde (1979: 183)

En línea con estas apreciaciones sobre el endeudamiento externo en las décadas de 1960 y 1970, conviene efectuar algunas precisiones en relación con las proposiciones teóricas de la tesis. Tras la intervención militar de 1965, Washington delineó una nueva estrategia con eje en la inversión extranjera directa, la ayuda oficial al desarrollo, los préstamos públicos o privados y la injerencia a través de organismos financieros multilaterales (Oszlak 1975: 15). Ello supuso poner nuevamente en el centro de la escena los aspectos económico-financieros y una cierta morigeración del recurso a la carta militar. No obstante, esto de ningún modo implicó una atenuación del control del centro sobre la periferia.[51] En efecto, en la etapa inmediatamente posterior a Trujillo, la injerencia norteamericana se hizo sentir especialmente a través de la AID (Fairchild 1969). Con diferente intensidad, los diversos gobiernos –el Consejo de Estado, el de Juan Bosch, los Triunviratos– fueron beneficiarios de los flujos de la cooperación estadounidense. Esto no significa que no hayan tomado deuda en el mercado internacional, tal el caso de Bosch con el consorcio suizo Overseas Industrial Construction por 150 millones de dólares (Gleijeses 2011: 171) o los 25 millones de dólares obtenidos del FMI durante el Triunvirato de Reid Cabral (Moya Pons 1998: 248). Sin embargo, el grueso de los fondos –especialmente después de la guerra civil y la invasión de 1965– provino de la cooperación estadounidense (Cruz Sánchez 2014: 46).[52]

La asignación de créditos como instrumento de dominación, ya creciente desde 1960, adquirió preponderancia a partir de la década de 1970, cuando creció exponencialmente la deuda externa (Oszlak 1975: 16). Un dato relevante de este aumento en la afluencia de capitales extranjeros –especialmente estadounidenses– es que coincide con el momento en que Washington decidió un cambio de estrategia para sus inversiones en el exterior. Los Estados Unidos redujeron a partir de ese decenio la asistencia bilateral, fortaleciendo las relaciones comerciales y canalizando sus recursos a través de organizaciones multilaterales (Estrella 1971: 214). Asimismo, el creciente endeudamiento del sector privado dominicano respondió al auge de los préstamos internacionales a la banca privada local y al sector importador (Oszlak 1975: 15-17).

A esta altura del planteo, se pueden extraer algunas conclusiones preliminares. En primer lugar, al momento del asesinato de Trujillo el país había retomado la senda del endeudamiento externo, pero a niveles todavía manejables. A partir de la década de 1960, el endeudamiento adquirió un mayor ritmo, pero sin alcanzar las cifras siderales de los años setenta. La tendencia creciente es un anticipo de lo que ocurrió en la década posterior: entre la caída de Bosch (1963) y el primer año de Balaguer (1966) la deuda externa se duplicó, pasando de 69,5 a 158,1 millones de dólares (Velázquez Mainardi 1994: 41). Además de las modificaciones en cuanto al origen de esos créditos –el creciente peso de los privados frente al predominio inicial de los gubernamentales–, es posible advertir un cambio en su finalidad. A partir del gobierno de Balaguer, los préstamos se destinaron mayormente a financiar la inversión pública y a compensar los déficits de cuenta corriente. De este modo, se experimentó un cambio respecto de los gobiernos anteriores –con la excepción del breve periodo de Bosch–, los que destinaron la mayor parte del crédito a solventar gastos corrientes (Oszlak 1975: 15-16; Conde 1979: 183).[53]

Conviene volver aquí a la relación entre deuda externa y PBI. Ya se ha hecho referencia a este asunto para mostrar cómo, luego del trujillismo, la proporción superaba el pico histórico de los años 1907 y 1908 (asociados a la emblemática Convención Domínico-Americana). Las décadas de 1970 y 1980 superaron todos los niveles conocidos. Luego de 1978, el peso de la deuda externa en la economía se disparó hasta representar un 61,89 por ciento del PBI para el periodo 1979-1991. En consecuencia, durante la etapa final de la Guerra Fría, la deuda externa dominicana alcanzó –en relación con la totalidad de bienes y servicios producidos– su máximo histórico como indicador de dominación económica del centro sobre la periferia.

Tabla N°9. Relación deuda externa / PBI (expresado en porcentaje)

Tablas-Capítulo-3-6_c

Fuente: Guzmán y Lizardo (2003: 18)

En cuanto a la relación de los gobiernos dominicanos con la deuda externa a partir de 1966, los doce años de Balaguer (1966-1978) representan una etapa de endeudamiento creciente pero moderado (Martínez Mainardi 1994: 41). La administración balaguerista gobernó en base a la ayuda masiva volcada por los Estados Unidos luego del colapso de la guerra civil (Moya Pons 1998: 252). También ejercieron sobre ella una decisiva influencia los organismos multilaterales de crédito. Se trató de una dependencia extraordinaria en la que, sin embargo, el endeudamiento no fue el rasgo predominante. Sólo cuando progresivamente la ayuda oficial norteamericana o los créditos blandos de la AID comenzaron a mermar, Balaguer echó mano a los créditos privados. Esto sucedió durante los dos últimos años de su mandato de doce. La deuda externa de los gobiernos de Balaguer (1966-1978) pasó de 158,1 millones de dólares en 1966 a 1.314 millones de dólares en 1978, un promedio de crecimiento del orden de los 100 millones de dólares anuales.

El endeudamiento experimentó un salto con el gobierno de Antonio Guzmán (1978-1982). Con gastos corrientes que alcanzaban el 100 por ciento del presupuesto; emisión de moneda sin respaldo que se duplicaba año tras año; programas de obras públicas interrumpidos por decisión de los organismos internacionales; y un freno abrupto en los desembolsos de ayuda exterior, Guzmán profundizó la conocida receta de tomar deuda a corto plazo con bancos privados, especialmente estadounidenses (Moya Pons 1998: 258). A medida que aumentaba la deuda, en un contexto de subas extraordinarias del precio del petróleo[54], las facturas en divisas de las importaciones se tornaron impagables. Esto a su vez aceleró la espiral inflacionaria de la economía, generando que las empresas públicas agudizasen su proceso de endeudamiento por medio de préstamos contraídos a altísimas tasas de interés (Moya Pons 1998: 260). El caso emblemático fue el denominado “préstamo Jumbo” de 185 millones de dólares en 1979, comparado por algunos autores con el empréstito Hartmont del siglo XIX (Velázquez Mainardi 1994: 44-46). El crédito tenía dos objetivos: i) aplicar un plan de saneamiento financiero de empresas públicas; y ii) reprogramar y consolidar los vencimientos de algunos créditos tomados por el gobierno de Balaguer (Serulle Ramia y Boin 1984: 285). Este nuevo paso en el proceso de endeudamiento externo reflejaba la tendencia ya descrita de desplazamiento desde los actores gubernamentales hacia los acreedores privados, siempre bajo las condicionalidades de Washington y de los organismos financieros que actuaban bajo su égida. En un contexto internacional desventajoso[55], la intensidad del endeudamiento y sus leoninas condiciones resultaron evidentes: de los 1.314 millones de dólares de deuda externa con que tomó el gobierno Guzmán en 1978, se pasó a 2.965,6 millones en 1982. Esto implicaba un promedio anual de incremento superior a los 400 millones de dólares, cuadriplicando el ritmo de crecimiento de la deuda de Balaguer.

En agosto de 1982 asumió la presidencia Salvador Blanco. Uno de los rasgos típicos del imperialismo informal, luego de las transformaciones del sistema internacional de la segunda mitad del siglo XX, ha sido que las grandes potencias han tendido a gestionar asuntos de su interés a través de las instituciones globales. En particular, los organismos multilaterales como el FMI y el Banco Mundial. El caso de la relación de dominación económica entre Washington y Santo Domingo, que ya se venía inclinando hacia un imperialismo mediatizado de este tipo, adquirió toda su densidad durante el gobierno de Blanco (1982-1986).[56] Más allá de que el nuevo mandatario había prometido un camino diferente a sus antecesores, su primera decisión fue negociar con el FMI.[57] El contexto de esta negociación incluía: i) un tipo de cambio sobrevaluado que no reflejaba la realidad de una moneda depreciada; ii) empresas públicas al borde de la quiebra; iii) un sistema fiscal que había perdido su capacidad de captar recursos para el financiamiento del sector público; iv) un déficit de más de 700 millones de dólares en las reservas internacionales netas; v) un déficit de la balanza de pagos que superaba los 400 millones de dólares; y vi) vencimientos de la deuda externa que alcanzaban los 458 millones de dólares (Moya Pons 1998: 262; Cruz Sánchez 2014: 57-58).

En ese marco, se daba una circunstancia que ponía de manifiesto la debilidad de la economía dominicana, lo que agravaba todavía más la dependencia estructural de Santo Domingo. Aquellos acreedores privados que habían ganado terreno en los últimos años –en línea con la retracción de la ayuda oficial norteamericana–, se negaban a mantener abierto el crédito si antes no se llegaba a un acuerdo con el FMI (Moya Pons 1998: 263). El atraso en los pagos a la banca privada internacional alcanzaba los 370 millones de dólares. Un primer compromiso con el organismo financiero se logró en 1983. Se trataba del denominado acuerdo de “facilidad ampliada” e incluyó un préstamo a tres años por 371,3 millones de DEG[58] (equivalente a 450 millones de dólares), con condiciones que implicaban un fenomenal ajuste en la economía (Velázquez Mainardi 1994: 112). Entre otras exigencias, contemplaba el cese de toda emisión monetaria sin respaldo, la devaluación de la moneda, la liberalización del mercado de divisas, el congelamiento del gasto público, la eliminación del control de precios, el aumento de los impuestos indirectos, fuertes restricciones a las importaciones y un aumento de las tasas de interés (Moya Pons 1998: 263; Cruz Sánchez 2014: 38). Como resultado se logró reprogramar 486,3 millones de dólares de la deuda con la banca privada internacional.

A pesar de la aplicación de las recetas del FMI –lo que suponía el inicio de las reformas neoliberales–, los resultados no fueron positivos. Por un lado, el incumplimiento de las metas acordadas hizo que el FMI revisara su posición en dirección a la recomendación de nuevas medidas, aún más draconianas. Por el otro, la aplicación de un feroz ajuste terminó por generar una crisis social de dimensiones. En efecto, una misión del organismo que visitó Santo Domingo en diciembre de 1983 constató la inobservancia de algunas metas pactadas, lo que impidió la continuidad automática del programa (Cruz Sánchez 2014: 59). Aun así, se mantuvieron las negociaciones para un segundo acuerdo, lo que significaba que el gobierno debía seguir la línea de ajustes y reformas impuesta por el organismo.[59] Las medidas implementadas provocaron un encarecimiento del orden del 200 por ciento para los productos de primera necesidad. Como consecuencia se produjo una enorme rebelión popular el 23 de abril de 1984, que fue sofocada por las tropas del Ejército pero que tuvo como saldo la muerte de más de 100 personas. Ante semejante panorama social, resultaba muy difícil seguir en lo inmediato con la línea del primer compromiso con el FMI. Por ello, en agosto de 1984 se estableció un acuerdo especial –al que se denominó “Acuerdo Puente”–, que implicaba una salida temporal del esquema previo hasta que el gobierno estuviese en condiciones de comprometerse más rigurosamente con las exigencias del organismo. Finalmente, tras un año de magros resultados[60] y con acreedores internacionales exigiendo un nuevo acuerdo, el gobierno dominicano accedió a profundizar las políticas de reforma fiscal, monetaria y cambiaria. A pesar de que ello significaba más ajuste, Blanco entendió que se trataba de la única alternativa para acceder, como finalmente ocurrió el 15 de abril de 1985, a un acuerdo “de contingencia” (stand by) con el FMI. Como resultado del mismo, Santo Domingo logró renegociar en mayo de 1985 la deuda bilateral con el Club de París por 360 millones de dólares; y en febrero del año siguiente hacer lo propio con los acreedores de la banca privada internacional por 755 millones de dólares (Cruz Sánchez 2014: 64).

En breve, el endeudamiento externo de Blanco (1982-1986) fue importante, con un ritmo de crecimiento del doble respecto de Balaguer (1966-1978) y de la mitad con relación a Guzmán (1978-1982). La deuda externa pasó de 2.965,6 millones de dólares a 3.812 millones, es decir, un incremento anual del orden de los 210 millones de dólares y un alza del 30 por ciento a lo largo del periodo. Este relativo decrecimiento con respecto al gobierno anterior no se explica por una “voluntad autonómica” de Blanco, sino más bien por la falta de confianza de los acreedores (en particular, de la banca privada), que durante buena parte de su mandato se mostraron reticentes a la renegociación de la deuda. Exigían un compromiso firme de la República Dominicana con el FMI, que finalmente redundó en el acuerdo stand by de 1985. El rasgo característico del imperialismo informal estadounidense durante el periodo 1982-1986 fue la expansión de su dominio a través de los organismos financieros internacionales.[61]

El retorno al poder de Balaguer en 1986 (en su quinto mandato) ilusionó a sus votantes con la posibilidad de una reestructuración de la economía. A pesar de que durante su etapa previa (1966-1978) la dinámica del endeudamiento con la banca privada ya estaba presente, todavía existía entre los dominicanos cierta percepción de un mandatario austero y promotor de las inversiones en infraestructura (Moya Pons 1998: 265). Pronto quedó claro que su nuevo periodo de gobierno deambularía en la misma línea de sus antecesores. Los resultados ya se mostraban muy desalentadores al promediar el mandato (1986-1996). Hacia 1990 –en el límite de la etapa que aborda esta tesis– las reservas apenas superaban los 100 millones de dólares. El déficit de la balanza de pagos se ubicaba en los 1.100 millones y la inflación trepaba 100 por ciento, alcanzando el nivel más alto del siglo XX (Cruz Sánchez 2014: 66). La renegociación permanente y el pago de los intereses de la deuda externa fueron la hoja de ruta del último Balaguer. El mandatario mantuvo la denominada “comisión cambiaria” que se cobraba a las importaciones (un tributo del 20 por ciento) y el producto de esa recaudación fue destinado sistemáticamente al pago de la deuda externa. El viejo caudillo aceptó las presiones de los organismos financieros, poniendo en entredicho una trayectoria previa más bien cautelosa en materia de endeudamiento.

En agosto de 1991, firmó un acuerdo stand by con el FMI y obtuvo financiamiento por 39,2 millones de dólares. El convenio concluyó dos años más tarde y significó la aplicación de una rígida disciplina fiscal y monetaria para la República Dominicana. En resumidas cuentas, la deuda externa heredada del periodo anterior sobrepasaba los 3.800 millones de dólares y se había expandido a los 4.400 millones en 1991. Balaguer la había incrementado en 150 millones por año, lo que suponía un aumento de las acreencias exteriores del orden del 15 por ciento y una reducción a la mitad en el ritmo de endeudamiento respecto del periodo de Salvador Blanco.

3.1.5. Consideraciones finales sobre el control financiero

Las relaciones de control entre unidades políticas del sistema internacional se encuentran estructuradas en torno a la jerarquía como principio ordenador. Tales vínculos asimétricos, además, se cristalizan en diferentes dimensiones, tanto geopolíticas como económicas. En efecto, el endeudamiento externo constituye uno de los indicadores a través de los cuales se puede dimensionar la jerarquía económica que rige la relación entre un actor imperial y uno periférico. La dependencia financiera es una subdimensión de la dependencia económica y el endeudamiento externo constituye el indicador que permite ponderarla.

En el caso de los Estados Unidos y la República Dominicana, desde principios del siglo XX –en un proceso que ya venía decantando desde las últimas tres décadas del siglo XIX– es posible discernir los elementos propios de un vínculo imperial informal. A lo largo de esta sección se ha desarrollado la historia del endeudamiento externo con los Estados Unidos, lo que constituye un rasgo estructural de la realidad dominicana del siglo XX. Como se desprende de la información empírico-descriptiva recogida, la evidencia acerca de la relación de control financiero resulta abrumadora. Ese nivel de dependencia puede observarse, por un lado, en el notable crecimiento de la deuda externa a lo largo del siglo XX, cuyo rasgo distintivo ha sido el papel desempeñado por los Estados Unidos como acreedor casi exclusivo de la República Dominicana. Adicionalmente, se han podido observar algunos aspectos de la transformación del proceso de endeudamiento externo. En particular, el rol del gobierno norteamericano pasó –luego de casi siete décadas de intervención directa en la autorización de empréstitos y acuerdos bilaterales– a estar mediado por los organismos financieros que operan bajo la égida de Washington. Asimismo, se ha verificado un creciente papel de la banca privada internacional –mayormente de origen estadounidense– entre los acreedores, en línea con la retracción de las agencias gubernamentales estadounidenses como proveedoras directas de crédito al gobierno dominicano.

Los cambios mencionados, sin embargo, no modificaron la existencia de una relación de control económico entre centro y periferia, sino que dieron cuenta de transformaciones en su fisonomía. Desde el punto de vista teórico, el carácter imperial informal del vínculo se materializó con el desplazamiento –detectable desde principios del siglo XX– de los acreedores externos de origen europeo, lo que dio lugar a una relación bilateral de dominación financiera de Washington sobre Santo Domingo desprovista de amenazas interimperiales.

3.2. Control comercial

En la sección previa se describió el proceso de endeudamiento externo de la República Dominicana a lo largo del siglo XX, el que posiblemente constituya la viga maestra del imperialismo informal estadounidense en este país. En torno a esa dependencia financiera se fue montando, desde fines del siglo XIX, un entramado de dominación económica que tuvo otros dos componentes: el comercial y el monetario. En esta sección se aborda el primero de ellos, cuya revisión permite dimensionar el protagonismo de los Estados Unidos como potencia mercantil y el desplazamiento de los poderes comerciales europeos de Santo Domingo. A lo largo del apartado, se analizan las relaciones entre las partes con el fin de ponderar la subordinación comercial del actor periférico respecto del central. Para ello se estudia la penetración de las exportaciones estadounidenses, así como el nivel dependencia de la República Dominicana del mercado norteamericano para colocar sus ventas externas. Asimismo, se examina la capacidad de la periferia de forjar vínculos comerciales alternativos. Finalmente, se evalúa la composición del comercio bilateral, toda vez que se presume que la dependencia no se limita simplemente a la disposición o no de socios alternativos, sino a los términos de intercambio que rigen el vínculo.

3.2.1. Consideraciones iniciales

Previo a analizar las cuotas de participación de los Estados Unidos en el comercio exterior dominicano, resulta necesario presentar un encuadre general de la evolución de las relaciones comerciales de la República Dominicana a lo largo del siglo XX. Para ello, constituye una herramienta útil el excelente trabajo de Leticia Arroyo Abad y Amelia Santos-Paulino (2013), quienes desde la economía política plantean que la integración dominicana a la economía mundial ha sido traumática como consecuencia de la volatilidad de los términos de intercambio y de los flujos de capital, lo que ha llevado a una extrema vulnerabilidad externa (2013: 210).[62]

La República Dominicana experimentó las marchas y contramarchas típicas de los países latinoamericanos en cuanto al impacto del comercio internacional en su desarrollo nacional. Del mismo modo que el grueso de las naciones de la región, adoptó un modelo orientado a las exportaciones primarias durante la etapa inicial del siglo XX.[63] Este esquema de vinculación con el mundo a través de la exportación de commodities estuvo basado en cuatro productos: tabaco, cacao, café y azúcar. Luego de atravesar una inicial bonanza exportadora, en la que se destacó el desempeño del azúcar, hacia 1910 el boom se vio interrumpido. La demanda de productos dominicanos resultó golpeada por la crisis de la primera posguerra y, especialmente, por la Gran Depresión de 1929. El hundimiento de los precios de las materias primas concluyó con una fenomenal crisis de la balanza de pagos, que puso en entredicho el modelo de inserción global orientado al mercado externo que se había montado a partir del último cuarto del siglo XIX (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 214).

De este periodo de inserción en el mercado mundial, se pueden destacar algunas características. El modelo se basó en el principio de las ventajas comparativas, lo que consolidó una canasta exportadora centrada en los productos primarios mencionados (en primer lugar, el azúcar). Simultáneamente, se buscó acelerar la importación de manufacturas y bienes de capital. En términos generales, el comercio exterior en su conjunto (importaciones más exportaciones) experimentó un crecimiento significativo desde fines del siglo XIX: entre 1894 y 1914 las ventas externas crecieron un 150 por ciento, duplicando el crecimiento de las importaciones (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 217). De las exportaciones durante esta primera etapa, el azúcar –favorecido por la Guerra de independencia cubana[64]– nunca representó en promedio menos del 50 por ciento. Sobre el papel de esta industria en la economía se trabajará detenidamente a lo largo de la sección. Por el momento, basta con señalar que su incidencia fue determinante, no sólo en términos económicos, sino también de la política exterior desplegada por los diversos gobiernos a lo largo del siglo XX. La permanente puja por ampliar la cuota de participación en el mercado estadounidense, eje del trabajo de Michael Hall (2000), es una buena muestra de ello.[65] Dos datos adicionales contextualizan la época: las inversiones en la industria azucarera representaron más del 80 por ciento del total entre 1894 y 1914, mientras que un porcentaje similar de la producción se dedicó a la exportación. Del resto de los productos, el cacao fue el que experimentó un crecimiento más sostenido. A principios del siglo XX, se transformó transitoriamente en la materia prima dominicana más valiosa en el mercado estadounidense. Sin embargo, la caída de su precio y algunas sequías trastrocaron lo que parecía un futuro promisorio para este producto. Tampoco el cultivo de café –que compitió por la mano de obra con la industria azucarera– ni el tabaco –principal fuente de divisas en el siglo XIX– lograron alterar el patrón dominante de una economía centrada casi exclusivamente en la exportación de azúcar.

La inserción dependiente en el mercado mundial supuso, como contrapartida de la exportación de productos primarios, un crecimiento de las importaciones de manufacturas y bienes de capital. Entre estas últimas, se destacó la maquinaria necesaria para el desarrollo de la industria azucarera. El dato central en este último plano, que será revisado en perspectiva histórica, fue el papel desempeñado por los Estados Unidos, que ya desde el arranque del siglo XX proveyeron más del 60 por ciento de las importaciones dominicanas. En efecto, el periodo de ocupación militar (1916-1924) tuvo un impacto decisivo en las relaciones comerciales de la República Dominicana. Esta breve etapa de colonialismo –en un siglo que, por el contrario, estuvo dominado por el imperialismo informal estadounidense– contribuyó a consolidar un proceso que ya estaba en curso: el desplazamiento de las potencias comerciales europeas.[66] Durante la primera Guerra Mundial, la economía dominicana experimentó un auge notable como producto de la alta demanda de materias primas, en primer lugar el azúcar. Además, la conjunción de la guerra con la ocupación militar generó una reorientación de las exportaciones hacia los Estados Unidos, cuya cuota en el comercio dominicano de exportación alcanzó casi el 90 por ciento al finalizar la contienda en 1919 (Hoetink 1986: 302; Hall 2000: 65). Sin embargo, aquel auge sufrió un repentino freno en la década de 1920, debido al desplome del precio del azúcar en los mercados internacionales. El retroceso se agudizó con el gran cisma de 1929 (Hall 2000: 66).

Trujillo, al asumir el poder en 1930 en medio de la crisis global, y forzado por el colapso del sector externo, reorientó la economía hacia el mercado interno. Según Arroyo Abad y Santos-Paulina: “El país se orientó hacia fuentes domésticas de crecimiento al promover la industrialización sustitutiva de importaciones” (2013: 214). Este modelo se extendió por cuatro décadas[67], y su implementación fue la consecuencia de una crisis global sin precedentes que reveló cuán vulnerable era el esquema de inserción dependiente de las economías periféricas del Caribe. El modelo proteccionista adoptado durante el régimen de Trujillo tuvo rasgos peculiares, entre los que se destacan: i) su creciente industrialización (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 224); ii) una tendencia a la monopolización empresaria en la figura del dictador (Oszlak 1975: 9); y iii) una preocupación especial por parte de las autoridades dominicanas de no afectar los intereses estadounidenses (Hall 2000: 75).

En términos de industrialización, por ejemplo, si se toma el periodo de la segunda Guerra Mundial (1939-1945), el número de establecimientos se duplicó (Lizardo y Guzmán 2003: 3).[68] La nacionalización y monopolización de la economía –operada a través de la transferencia de empresas privadas a la esfera patrimonial de Trujillo– se forjó a partir de un esquema que no puso en entredicho los aceitados vínculos con Washington. La alianza geoestratégica con el actor imperial se mantuvo firme; los intereses económicos norteamericanos siempre fueron preservados; y cuando hubo nacionalización de compañías de ese origen, la dictadura trujillista se encargó de pagar indemnizaciones que superaban las expectativas de los capitalistas estadounidenses. Además, por encima de todas estas cuestiones, el proceso sustitutivo no alteró el carácter estructural de la dominación norteamericana sobre la economía dominicana, como lo revelan los datos de comercio exterior que se expondrán más adelante. En consecuencia, el imperialismo informal también enmarcó las relaciones bilaterales durante el régimen trujillista, a pesar del creciente control que el dictador ejerció sobre la economía del país. Sustitución de importaciones, monopolización patrimonialista de industrias y dependencia comercial de los Estados Unidos fueron tres elementos que se retroalimentaron durante la vigencia del régimen (Hall 2000: 75; Franco Pichardo 2009: 528; 530; Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 222).

A partir de la década de 1960, tuvo lugar un cambio respecto del modelo de industrialización orientado al mercado interno. Más específicamente, en 1966 el gobierno de Balaguer buscó impulsar una industrialización sustitutiva de importaciones orientada al sector externo. Esta estrategia dominó, en líneas generales, la inserción internacional del periodo 1960-1990 (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 226), lo que abarca las últimas tres décadas de interés de esta tesis. El rasgo distintivo de la estrategia del balaguerismo, a diferencia de otras experiencias latinoamericanas, consistía en la supuesta falta de contradicción entre el capital extranjero y la incipiente burguesía nacional (Oszlak 1975: 12).[69] Sin embargo, el nuevo esquema de inserción se vio severamente afectado por la inestabilidad de los mercados de exportación y por la creciente vulnerabilidad a los shocks exógenos (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 227).[70] En ese contexto, el gobierno apuntó a reestructurar la economía real por medio de una diversificación de la producción, con el objeto de ir reduciendo la dependencia de la exportación primaria. Se tornaba fundamental el despliegue de políticas proteccionistas que implicaran ciertas restricciones a las importaciones, un tipo de cambio sobrevaluado y la inversión en sectores clave de la industria. Sin embargo, los resultados no fueron promisorios (Andújar Scheker 2005). Al comenzar la década de 1970, la economía exhibía una producción abrumadoramente concentrada en productos primarios: azúcar, cacao, café y tabaco representaban el 70 por ciento de la canasta de exportaciones (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 227). Asimismo, circunstancias internacionales adversas minaron las esperanzas en el proyecto industrial orientado al mercado externo. La inestabilidad de los términos de intercambio –con el alza del precio del petróleo y la caída del azúcar y los minerales en los mercados mundiales– afectó las posibilidades de montar un sólido sector industrial doméstico que se transformase en motor del desarrollo.

Los años ochenta tampoco fueron auspiciosos: nuevos incrementos en los precios del petróleo, la crisis de la deuda externa y la recesión global –con nuevas caídas del precio del azúcar y medidas restrictivas por parte del mercado estadounidense– pusieron límites a las aspiraciones de transformación de la economía. El modelo industrializador de orientación externa no trajo los resultados esperados, por lo que la economía dominicana conservaba hacia el fin del periodo de estudio de esta tesis una elevada vulnerabilidad. Las relaciones de dominación centro-periferia se mantuvieron inalteradas, con el imperialismo informal norteamericano como rasgo predominante.

3.2.2. La relación de dominación comercial estadounidense hasta 1930

La República Dominicana se insertó tardíamente en un mercado mundial dominado por la gran industria y los poderes comerciales de Europa y América del Norte. En el último cuarto del siglo XIX la región del Caribe constituía un área de influencia, que era objeto de disputa por parte de diversas potencias centrales. En ese marco de competencia interimperial, con los Estados Unidos, Gran Bretaña y Alemania como los poderes en disputa, Santo Domingo buscó emprender el camino del desarrollo proyectándose como exportador primario. Para ello, la élite dominicana reposó en las iniciativas de los inmigrantes que habían llegado y, fundamentalmente, en los intereses capitalistas foráneos que empezaban a desplegarse (Muto 2014: 49).

La economía de exportación dominicana había resultado de escasísimo desarrollo a lo largo del siglo XIX. Sólo las ventas de tabaco habían logrado cierto despegue impulsadas por la demanda alemana (Muto 2014: 50). Sin embargo, las crisis domésticas y externas terminaron por relativizar su impacto en el desarrollo del país. Al irrumpir la primera Guerra Mundial y desplomarse las compras alemanas de tabaco, se truncaron las esperanzas de una economía basada en la exportación de este producto.[71] Similares dificultades experimentó el café, a pesar de que a priori las condiciones naturales favorecían su cultivo. Si bien algunas plantaciones lograron ofrecer granos de calidad, el cultivo en general experimentó una producción errática y muy dependiente de las condiciones en otros países de América Latina (Wickizer 1951: 20-24). Al iniciarse el siglo XX, las exportaciones de café se ubicaban por detrás de las de azúcar, cacao y tabaco, lo que exhibía que ciertos factores –en particular, la competencia por la mano de obra que había desatado la industria azucarera– habían frenado su proyección (Muto 2014: 52).

Fue la industria azucarera la que a principios del siglo XX transformó la escala de la economía dominicana (Hall 2000: 7). Sin embargo, hasta ese momento no se había consumado un esquema comercial de dominación imperial, sino que el rasgo saliente era la competencia entre un primus inter pares (Estados Unidos) y las potencias europeas. Como precisa Franco Pichardo: “Durante las últimas décadas [del siglo XIX] […] aún era fuerte la influencia europea sobre la economía nacional. Alemania, Francia e Inglaterrra, sobre todo, tenían una importante participación en el intercambio comercial” (2007: 198). Esa realidad se fue modificando a medida que la industria del azúcar adquirió otra densidad. Resultado de la demanda en los países centrales, capitalistas de estas naciones comenzaron a realizar inversiones en los países del Caribe, empezando por Cuba (Muto 2014: 54). Ese proceso llevó al predomino estadounidense en el mercado dominicano del azúcar (Franco Pichardo 2007: 197), tras una etapa inicial en la que tanto compañías pequeñas como grandes buscaron hacer pie en Santo Domingo. Finalmente, sólo los grandes inversionistas lograron consolidarse (Muto 2014: 55). Luego de una situación de rivalidad interimperial a fines del siglo XIX –propia de un “área de influencia”– se produjo una gradual transición hacia un imperio informal de libre comercio en las primeras décadas del siglo XX.

La consolidación del imperialismo informal en el plano comercial llevó más tiempo que en el campo financiero. En este último, el control estadounidense –como se describió en la sección anterior– quedó plasmado desde fines del siglo XIX. Por el contrario, en el plano comercial y de las inversiones, en 1900 la propiedad de los principales ingenios azucareros todavía se hallaba muy repartida.[72] Esas rivalidades se fueron desvaneciendo lentamente en dirección al predominio estadounidense. Entre 1892 y 1912 gran parte de las inversiones cubanas y españolas se retiraron y fueron reemplazadas por otras de origen norteamericano (Hall 2000: 10). Este proceso se terminó de consumar con la ocupación militar de 1916 (Muto 2014: 67).[73] Sobre la centralidad del azúcar en la economía, y el dominio norteamericano del negocio, el mejor trabajo es el de Michael Hall (2000). El autor, que se focaliza en el periodo 1900-1957, advierte las transformaciones que se fueron dando en torno a la comercialización del azúcar: “Hacia 1900, el azúcar no era solo el principal producto de exportación […] constituía el núcleo alrededor del cual giraba toda la actividad política y económica de la República Dominicana” (Hall 2000: 5). En efecto, la dominación comercial azucarera no puede analizarse como un compartimento estanco. El rol que desempeñaron los inversores norteamericanos en la concentración monopólica del sector debe ser considerado en el marco más amplio de la apreciación geopolítica de Washington sobre Santo Domingo (Hall 2000: 61).[74]

Otro factor importante es que las permanentes fluctuaciones de los precios internacionales del azúcar a lo largo del siglo XX, así como las restricciones que alternativamente presentó el mercado estadounidense (Cuevas 1999: 117), no pusieron en entredicho la naturaleza del imperialismo informal.[75] Al margen de las coyunturas específicas, el elemento central fue el peso abrumador que detentó el azúcar entre los productos dominicanos de exportación y el papel determinante de los Estados Unidos en la cuota de importación.[76] La compleja situación que atravesó el azúcar a principios del siglo XX, conjuntamente con las dificultades iniciales que experimentó la República Dominicana para competir en el mercado estadounidense (Cuevas 1999: 117)[77], abrió paso a que el cacao se convirtiese en el producto más rentable durante algunos años de la década de 1910.[78] Este último logró proyectarse a los mercados de Europa y Estados Unidos, en tiempos en que el azúcar permaneció por fuera del grupo beneficiado con tarifas preferenciales en el sistema de cuotas estadounidense. La comercialización del cacao también se vio afectada por la consolidación del imperialismo informal. La evolución de sus exportaciones llevó al desplazamiento de Alemania y Francia y al fortalecimiento de los Estados Unidos como principal mercado de destino (Muto 2014: 58; 63). En otras palabras, las primeras dos décadas del siglo XX llevaron al desvanecimiento de la rivalidad interimperial en materia de comercialización del cacao, con el afianzamiento de Washington como actor dominante en el mercado de exportación dominicano.

Sin embargo, la situación del cacao exhibe diferencias con la del azúcar, aun cuando ambas son parte del mismo contexto de imperialismo informal. Los Estados Unidos importaron cerca del 90 por ciento del cacao dominicano hasta entrada la década de 1930, pero el negocio no experimentó un proceso de concentración similar al del azúcar. El actor imperial dominó el comercio de cacao pero no hegemonizó su producción (Muto 2014: 74-75). En definitiva, la economía dominicana exhibió en las primeras tres décadas del siglo XX una altísima concentración en sus dos productos estrella: el azúcar y el cacao. En conjunto, estas materias primas superaron el 80 por ciento de las ventas externas entre 1905 y 1930.

Tabla N °10. Exportaciones dominicanas 1905-1935 (expresadas en dólares y porcentajes)

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Fuente: elaboración propia en base a Muto (2014: 84-87)

Durante la ocupación (1916-1924), la dominación en la industria azucarera se profundizó. Gracias a la nueva legislación impulsada por el gobierno militar, se expandió la cantidad de tierra explotable, cuyo cultivo pasó de 14.126 hectáreas en 1893 a 177.443 en 1925. De estas últimas, más del 80 por ciento pertenecían a compañías estadounidenses. Once de los 21 ingenios del país eran propiedad de dos conglomerados norteamericanos (la Cuban-Dominican Sugar Company y la South Puerto Rico Sugar Company), mientras que otros cinco pertenecían a propietarios individuales de ese origen. Así, la economía de enclave que se consolidó en la República Dominicana implicó una creciente expatriación de ganancias hacia los Estados Unidos (Hall 2000: 14). Además, la expansión de la industria azucarera[79] mostró las limitaciones de un modelo apoyado casi exclusivamente en este producto, dado que sólo las grandes corporaciones lograron sobrevivir a las recurrentes crisis del mercado mundial. En efecto, la capacidad de resistencia se derivó justamente del carácter concentrado del capital estadounidense, el único en condiciones de sostener grandes estructuras en momentos de declive global (Muto 2014: 72).

En la parte introductoria de la tesis se hizo referencia a un aspecto que conviene reiterar. El imperialismo informal en el plano económico –lo que Robinson y Gallagher (1953) denominaron “imperialismo de libre comercio”– supone una inserción dependiente del país periférico en el mercado mundial, resultado de su relación asimétrica con un actor que ejerce la dominación sobre él. Esa relación comercial, una de cuyas características salientes es que el actor periférico se inserta globalmente como exportador de materias primas e importador de productos industriales, tiene rasgos particulares. Entre ellos, la ausencia de una dirigencia nacional capaz de montar un modelo de desarrollo autónomo; la proliferación de “élites colaboradoras” consustanciadas con los intereses del centro; y la extrema vulnerabilidad al entorno global. Muto describió algunos de estos rasgos estructurales del imperialismo informal en la República Dominicana:

Los dominicanos entraron acríticamente en un sistema económico mundial diseñado en beneficio de los poderes comerciales e industriales y cuyo beneficio para los productores de materias primas no pudo ser más ilusorio […] Ninguna facción conservadora importante trató de preservar las nacientes industrias […] la República careció de una clase media o alta con importancia suficiente para actuar como mediadora de la inversión extranjera […] En la práctica, las haciendas azucareras extranjeras formaron enclaves soberanos en algunas áreas y el desarrollo de los cultivos siempre dependió del flujo de capitales foráneos. La solución dominicana al problema del desarrollo fue la de ofrecer concesiones a los capitales extranjeros, quienes no se interesaron en el país sino en obtener ganancias […] Al ver el Central Romana el profesor Samuel G. Inman escribió: ‘parece como si una pequeña parte de los Estados Unidos se hubiese asentado en los trópicos’ (Muto 2014: 80-81).

El peso decisivo del azúcar en la economía dominicana de principios del siglo XX es corroborado por las estadísticas de la Tabla 10. Si se toman en consideración las exportaciones del periodo 1905-1935, se observa que el azúcar alcanzó una cuota ampliamente mayoritaria de las ventas externas. Su exportación representó durante este periodo desde un piso de 53,61 por ciento en 1905 hasta un techo de 80,93 por ciento en 1920. El segundo producto dominicano, el cacao, osciló entre un máximo de 36,02 por ciento en 1905 y un mínimo de 11,02 por ciento en 1920.

En el plano de las importaciones, la última parte del siglo XIX revela que la República Dominicana constituyó un terreno sujeto a competencia interimperial, aun cuando los Estados Unidos ya se perfilaban como actor predominante. En términos teóricos, aún no se había concretado el “imperialismo de libre comercio” y la disputa entre las grandes potencias se libraba en una “zona de influencia”. A partir de las décadas de 1870 y 1880, con el desarrollo de la industria azucarera, el predominio norteamericano se fue expandiendo para terminar de consolidarse a principios del siglo XX (Muto 2014: 92). Durante las primeras tres décadas del nuevo siglo quedó muy claro su afianzamiento y la retracción de las potencias europeas (ver Tabla 11). Incluso antes del estallido de la primera Guerra Mundial, que interrumpió el ritmo del comercio exterior con Europa, los Estados Unidos lideraban en 25 de los 31 rubros de importación, según el registro de la Receptoría de Aduanas (Muto 2014: 94). Los comerciantes estadounidenses suministraban hierro, acero, manufacturas, textiles, alimentos, madera, cueros y zapatos, que representaban la base del comercio de importación dominicano. A su vez, la retracción de las potencias europeas, en primer lugar Alemania, se hacía evidente en rubros como el tabaco y el cacao. También Gran Bretaña y Francia, tradicionales socios de Santo Domingo, menguaron su participación luego de 1914 (Muto 2014: 95).

Tabla N°11. Cuotas en el comercio dominicano de importación 1905-1930
(expresado en dólares y porcentajes)

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Fuente: Muto (2014: 96)

El predominio estadounidense en el comercio de importación dominicano entre 1905 y 1930 resultó muy marcado. Al mismo tiempo, la tabla permite observar el sostenido deterioro de las cuotas de participación europeas. Los intervalos de cinco años son elocuentes en cuanto al progresivo desplazamiento de Gran Bretaña, Alemania y Francia como socios comerciales. Mientras en 1905 estas tres potencias representaban en conjunto más del 30 por ciento de las importaciones dominicanas, un cuarto de siglo después apenas superaban el 10 por ciento. Por su parte, los Estados Unidos adquirieron durante el mismo periodo una verdadera dimensión imperial. Con picos de 95 por ciento en 1918 y 1919, al terminar la segunda década del siglo XX Washington representaba el origen del 90 por ciento de las importaciones dominicanas. Aún en el peor momento de su historia económica –durante la crisis de 1929–, la participación en el comercio dominicano de importación se ubicó cercana a la de principios de siglo (64 por ciento en 1905 contra 59 por ciento en 1929), en un contexto en el que las naciones europeas, a diferencia del siglo XIX, ya no se erigían como rivales en el plano comercial.

Como puede observarse, la consolidación del imperialismo informal en las primeras tres décadas del siglo XX se vio favorecida por el impacto de la primera Guerra Mundial en los países europeos. Adicionalmente, la ocupación militar (1916-1924) permitió profundizar, por medio de una breve etapa de colonialismo, las bases del imperialismo, al desalentar con sus políticas eventuales rivalidades interimperiales.[80] A su vez, el imperialismo informal se vio fortalecido por la carencia de un modelo de desarrollo dominicano. No se trataba sólo de los términos de intercambio desiguales –exportación de materias primas vis a vis importación de productos procesados y bienes de capital–, sino del afianzamiento de pautas de consumo en las élites que reforzó la relación de dominación. La demanda de los sectores acomodados privilegió el consumo suntuario en lugar de impulsar los emprendimientos productivos (Muto 2014: 98). La resultante fue la ruina de los escasos fabricantes locales, lo que dio lugar a un predominio de los bienes extranjeros –en su gran mayoría estadounidenses– en el mercado interno. Una muestra de ello se encuentra en el número y origen de las marcas registradas en la República Dominicana a principios del siglo XX (ver Tabla 12). Mientras en 1910 los Estados Unidos poseían 31 marcas registradas (59 por ciento) frente a 16 dominicanas (30 por ciento), en 1925 el actor imperial poseía 70 marcas registradas (63 por ciento) frente a 13 dominicanas (11 por ciento).

Tabla N° 12. Marcas registradas en la República Dominicana 1910-1925

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Fuente: Muto (2014)

El imperialismo informal también se expresaba en los resultados de la inversión. En 1929, las compañías norteamericanas controlaban el 92 por ciento de la producción azucarera, que ese año superó las 420.000 toneladas. De esa cifra, un 75 por ciento pertenecía a dos conglomerados: el de la Cuban Dominican Sugar Company y el de la South Puerto Rico Sugar Company. El peso de las inversiones en la industria del azúcar exhibe la absoluta dependencia de este producto de la economía dominicana. En efecto, los escasos empresarios locales y los inversionistas extranjeros, junto a una élite periférica comprometida con el modelo de subordinación, configuraron un mercado estructurado en torno al monocultivo (Muto 2014: 109).[81]

Otro campo clave para comprender el imperialismo de libre comercio es el de las políticas arancelarias. El esquema aduanero dominicano de principios del siglo XX era un obstáculo más que un estímulo para el comercio, a la vez que se había constituido en el “coto de caza” de diferentes facciones políticas.[82] La resultante fue la bancarrota del gobierno y la amenaza permanente de las grandes potencias de intervenir las aduanas dominicanas. El arancel que se pagaba antes de 1910 era alto y no estaba diseñado para promover el desarrollo nacional. Las industrias azucareras que habían estructurado el sistema de monocultivo habían explotado crecientemente aquel diseño arancelario. En 1910, en un exitoso movimiento para sus intereses, los Estados Unidos lograron poner en marcha un nuevo esquema que les otorgó ventajas sin precedentes (Muto 2014: 111-112). El marco para avanzar hacia esa reforma lo facilitaron el colaboracionismo de las élites dominicanas[83] y la Convención Domínico-Americana de 1907 (Hall 2000: 12). Con el apoyo del presidente Ramón Cáceres, el receptor de Aduanas, William Pulliam, ideó el esquema que apuntalaba los intereses estadounidenses a partir de una reducción impositiva general, que libraba de cargas las exportaciones azucareras y las importaciones de maquinaria agrícola, y favorecía el ingreso irrestricto de bienes producidos en los Estados Unidos (Muto 2014: 14). El detalle de los ingresos aduaneros del periodo 1905-1930 (ver Tabla 13) permite observar el modo en que se alivianó la carga sobre las importaciones a partir de 1910, cuando los Estados Unidos representaban el origen del 62 por ciento de las compras externas dominicanas. Con el nuevo arancel, los ingresos aduaneros pasaron de representar el 75,9 por ciento de las importaciones (año fiscal 1908/09) al 44,1 por ciento (año fiscal 1909/1910). Si bien el monto de recaudación se expandía como resultado del aumento global del comercio exterior dominicano[84], el nuevo diseño reducía sensiblemente la imposición sobre las importaciones. Se profundizaba, así, la dominación comercial estadounidense sobre la República Dominicana.[85]

Tabla N° 13. Ingresos aduaneros en la República Dominicana, 1905-1930

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Fuente: basado en Muto (2014: 119)

Adicionalmente, el gobierno de Cáceres aprobó la Ley de Concesiones Agrícolas en 1911.[86] Si bien ésta incluía una variedad de productos, lo decisivo es que la nueva norma estaba hecha a la medida de las necesidades de los inversores azucareros estadounidenses. Como informaba el Receptor de Aduanas Pulliam: “La legislación es decididamente la más [avanzada] de su clase lograda en el país […] ha sido formulada para reflejar […] los deseos y aspiraciones de los nuevos inversores que han entrado en el campo del azúcar dominicano” (cit. en Muto 2014: 115). Como era esperable, Washington profundizó la orientación de su política arancelaria durante el gobierno de ocupación (Muto 2014: 116). A pesar de haber conformado una comisión de funcionarios norteamericanos y dominicanos –cuya supuesta función era avanzar hacia una mayor reciprocidad en el comercio bilateral–, la dictadura estadounidense fijó, sin ningún tipo de consenso, un nuevo arancel en 1920 para regir la política comercial. Como resultado, se recortaron impuestos a los productos estadounidenses y se colocaron casi 250 de ellos en el registro de exenciones, a la vez que se hirió de muerte a la gran mayoría de los productores locales (Andújar Scheker 2005: 15; Franco Pichardo 2007: 235-236).[87] Al igual que en 1910, se restringía –en línea con los intereses imperiales– la presión de los aranceles de importación, que pasaban del 20,2 por ciento al 13,5 por ciento. Esta nueva situación adquiría todas las características del imperialismo de libre comercio: i) estaba presente el control del centro sobre la periferia en el diseño de una política pública (en este caso, la fijación de aranceles y la determinación de exenciones impositivas); ii) contribuía a consolidar los términos de intercambio desfavorables; y iii) como se desprende de las previsiones de Robinson y Gallagher (1953), requería para su consumación de la colaboración de las élites locales.[88]

3.2.3. Trujillo y los Estados Unidos: entre el comercio subordinado y la retórica nacionalista

Trujillo, como se desarrolló en el segundo capítulo, se cuidó siempre muy bien de no afectar los intereses estadounidenses. Y cuando ello le pareció inevitable para sus negocios personales, se ocupó de pagar indemnizaciones que superaban las expectativas de esos inversionistas (Franco Pichardo 2007: 253-254). En consecuencia, a lo largo de casi todo su extenso periodo de 30 años en el poder, mantuvo excelentes relaciones con el empresariado norteamericano (Cuevas 1999: 171; Hall 2000: 17; Gleijeses 2011: 45). Oscar Oszlak es posiblemente quien mejor haya expresado las características del modelo económico de Trujillo, advirtiendo el carácter de su vinculación especial con el capital estadounidense. Su mirada capta la complejidad del modelo de monopolización personal de la economía, que pese a ciertas políticas contrarias a las esperadas por el actor imperial (por ejemplo, el desarrollo de una industria sustitutiva de importaciones[89] o la posterior nacionalización de la industria azucarera), no alteró los rasgos estructurales de la subordinación a Washington. Trujillo –el “antifascista” de la segunda Guerra Mundial y el anticomunista de la Guerra Fría– nunca puso en entredicho el imperialismo informal. Fue durante tres décadas un confiable socio geopolítico y pergeñó un modelo económico que no alteró la esencia de la dominación norteamericana (Oszlak 1975: 9).[90]

La industria azucarera, dominada en la década de 1930 por los capitales estadounidenses, continuó hegemonizando el negocio exportador. En 1936 se encontraban operativos 13 ingenios, de los cuales nueve eran propiedad de empresas estadounidenses y controlaban casi el 90 por ciento de la producción (Franco Pichardo 2007: 266). Trujillo –en respuesta al apoyo político y económico que recibió de los inversores estadounidenses– liberó de impuestos a las importaciones de esa industria (Hall 2000: 17-18). El aporte de esas inversiones tenía, a su vez, un impacto decisivo en la fuerza de trabajo. Un solo dato da la pauta de la magnitud: de casi 32.000 contratados en el sector industrial en 1935, la industria azucarera empleaba a 21.500 (Franco Pichardo 2007: 266). Como indica la Tabla 14, la producción de azúcar pasó de 362.711 toneladas en 1930 a 418.385 en 1939. En este marco, la Ley 1.365 de 1937, que establecía porcentajes de exportación, benefició en su primer cuoteo casi en un 80 por ciento a las empresas estadounidenses, asignando un 41 por ciento a la South Puerto Rico Sugar Company y un 37 por ciento a la West Indies Sugar Company (Cuevas 1999: 138). Asimismo, la comercialización de este producto (ver Tabla 15) fue ampliamente mayoritaria entre las exportaciones, alcanzando un promedio superior al 50 por ciento entre 1928 y 1937 (con porcentajes pico del 61 por ciento en 1932 y 1935). No puede perderse de vista que las exportaciones azucareras proveyeron a Trujillo de los ingresos y el capital necesarios para emprender su programa de sustitución de importaciones. También le otorgaron los fondos para encarar reformas infraestructurales. Sin embargo, la altísima dependencia del azúcar tuvo un efecto contraproducente que terminó por ahondar la vulnerabilidad de la economía (Hall 2000: 19).

Tabla N° 14. Producción azucarera en la República Dominicana, 1930-1939

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Fuente: Hall (2000: 19)

Tabla N° 15. Exportaciones de azúcar como porcentaje de las exportaciones dominicanas, 1928-1937

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Fuente: Hall (2000: 18)

En este marco, un proceso que debe ser mirado con atención es el avance de Trujillo sobre la industria del azúcar desde mediados de la década de 1940. Sus ambiciones de monopolización habían florecido en otros sectores, pero se habían mantenido cautelosas en la industria azucarera controlada por los Estados Unidos (Cuevas 1999: 137). Eso cambió a partir de 1948, cuando el dictador comenzó a proyectarse sobre ella a través de dos vías: la construcción de ingenios propios y la adquisición de establecimientos extranjeros (Hall 2000: 21). Buscaba así consolidar su control sobre una economía a la que hegemonizaba en buena medida, pero en la que no controlaba a su “sector estrella”. Sin embargo, este avance no implicó un desafío al imperialismo de libre comercio estadounidense, cuyos rasgos estructurales se mantuvieron. Trujillo se convenció del “camino nacionalizador” al observar las estadísticas de ingreso de divisas. Sólo en 1947 el gobierno había recaudado más de 16 millones de dólares provenientes de las exportaciones de azúcar. Las ganancias del sector se expandieron en los años siguientes, llegando las compañías estadounidenses a utilidades cercanas a los 90 millones de dólares entre 1945 y 1952 (Hall 2000: 21-22).[91] Luego de dar algunos pasos iniciales, Trujillo profundizó la nacionalización y monopolización del sector a través de una estrategia que combinó diversas medidas. Por un lado, lanzó una campaña de impronta nacionalista contra la dominación extranjera de las empresas azucareras. En paralelo, incrementó la presión impositiva –centrada en el aumento de los gravámenes a la exportación– para conminar a los propietarios extranjeros a vender sus ingenios. Como resultado, entre 1953 y 1954 adquirió el ingenio Monte Llano de Puerto Plata a su amigo Edwin Kilbourner, presidente de la West Indies Sugar Corporation; el Central Ozama a la subsidiaria canadiense Ozama Sugar Co. Ltd.; y el Santa Fe a la South Puerto Rico Sugar Company. Finalmente, en 1957 compró los ingenios Barahona, Consuelo, Quisqueya y Boca Chica a la West Indies por 36 millones de dólares. Todo ello se producía en el marco de una incisiva política impositiva, que gravó con un 20 por ciento adicional a todas las azucareras extranjeras con ganancias superiores a los 50.000 dólares anuales (Hall 2000: 23; de Jesús Reyes 2012b). Al poco tiempo, Trujillo promulgó una nueva norma –la Ley de Franquicias Industriales y Agrícolas de 1950– que resultó clave para asegurar la rentabilidad de sus negocios azucareros (Cuevas 1999: 161).[92] Los resultados de todas estas medidas fueron elocuentes: en sólo siete años el dictador pasó de disponer de un 5,4 por ciento de la industria a dominar más del 70 por ciento del negocio (ver Tabla 16).

Tabla N° 16. Control de la industria azucarera por parte de Trujillo

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Fuente: Oficina Nacional de Estadística de la República Dominicana (1958: 4-9)

A pesar del impulso nacionalista de la segunda mitad del régimen, el negocio del azúcar seguía resultando rentable para los inversionistas norteamericanos. Por ejemplo, en 1957 la South Puerto Rico Sugar Company, que continuaba expandiendo sus operaciones en el Central Romana, produjo cerca de 280.000 toneladas y preparaba inversiones superiores a los 10 millones de dólares (Hall 2000: 24). La ola nacionalizadora, por otra parte, no afectó el carácter imperial de las relaciones estadounidense-dominicanas, dado que la venta de los ingenios a Trujillo estuvo subordinada, en primer lugar, a la preservación de los intereses geoestratégicos norteamericanos; y en segundo término, a la continuidad de la dominación comercial (Hall 2000: 62). Finalmente, no se puede perder de vista –como se señaló en más de un pasaje– que Trujillo se ocupó siempre de ofrecer adecuadas compensaciones a los empresarios estadounidenses.[93] Según Michael Hall: “Trujillo persuadió a los dueños de los ingenios azucareros y a los funcionarios estadounidenses de que el camino más ventajoso para ellos era apoyar sus intentos de dominación de la industria azucarera local” (2000: 21). Lejos de lo que podría interpretarse como una “nacionalización anti-imperialista”, las declaraciones de funcionarios estadounidenses y de dueños de empresas de ese origen daban cuenta de la aceptación de la política de Trujillo, en el marco más amplio del alineamiento geopolítico de la Guerra Fría (Hall 2000: 50). En efecto, la evaluación del gobierno estadounidense era que los aspectos geoestratégicos del vínculo imperial-informal y la dominación comercial sobre Santo Domingo sobrepasaban eventuales perjuicios que pudieran derivarse de la nacionalización de los ingenios (Hall 2000: 23).

La producción azucarera y sus exportaciones continuaron, en términos globales, su ritmo ascendente durante la década de 1950. En los 10 años que se extienden entre 1948 y 1957, la producción pasó de 420.000 toneladas a casi 800.000, mientras que las exportaciones crecieron de 41 millones de dólares a casi 84 millones (ver Tabla 17). Esta expansión se vio favorecida por las enmiendas introducidas en 1951 a la Ley Azucarera de los Estados Unidos.[94] El dato central es que la obsesión de Trujillo por controlar la industria del azúcar llevó al país a profundizar su dependencia de las exportaciones de este producto, y por tanto a vigorizar el modelo de monocultivo (Hall 2000: 24). Como consecuencia, algunos de los objetivos de la industrialización sustitutiva –entre ellos, la diversificación de la producción y la mejora en los términos de intercambio– no se alcanzaron en la dimensión esperada (Franco Pichardo 2007: 306). La concentración de la canasta exportadora en la venta de materias primas (en primer lugar azúcar) y la dependencia de maquinarias y productos procesados de los Estados Unidos reforzaron el modelo de inserción subordinada. Asimismo, garantizaron la continuidad de la dominación económica sobre la República Dominicana, más allá del creciente desplazamiento de los capitales estadounidenses de la industria azucarera.

Tabla N° 17. Producción y exportación azucareras de la República Dominicana, 1948-1957

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Fuente: Hall 2000

Un elemento que, paradójicamente, ayudó a consolidar la dominación comercial sobre Santo Domingo, a la vez que a mejorar la situación económica del régimen trujillista, fue el triunfo de la revolución cubana en 1959. La reforma agraria emprendida por Fidel Castro afectó sensiblemente la situación de las empresas azucareras estadounidenses. Como represalia, Washington anuló la cuota de exportación cubana al mercado norteamericano, la que fue redistribuida entre otras naciones. La República Dominicana resultó favorecida por ese cambio, a tal punto que en 1960 logró vender cerca de 465.000 toneladas de azúcar, un aumento del orden del 300 por ciento respecto del año anterior (Cuevas 1999: 179). Sin embargo, la relación comercial con los Estados Unidos no estuvo exenta de dificultades. Como se describió en el marco histórico de esta tesis, una gran crisis de orden político –que había comenzado con el affaire “de Galíndez-Murphy” y que se agudizó con el apoyo de Trujillo al atentado contra Betancourt en 1960– terminó por activar los mecanismos militares del imperialismo informal. Esto incluyó el papel de la CIA en el asesinato del dictador. Semejante situación provocó coletazos económicos, que conllevaron una fuerte disminución de las ventas de azúcar al mercado estadounidense (Cuevas 1999: 181). No obstante, se trataba de complicaciones contingentes que no alteraban el carácter estructural de la dominación económica sobre Santo Domingo. El asesinato de Trujillo “puso las cosas en su lugar”: con el levantamiento de las sanciones económicas, las exportaciones de azúcar a los Estados Unidos experimentaron un aumento significativo, que en 1962 fue de un 130 por ciento con relación al año previo.

Las Tablas 18 y 19 exhiben la continuidad del papel imperial de los Estados Unidos en el plano comercial durante la segunda mitad de la era Trujillo. Allí se pueden observar las cuotas de participación de los Estados Unidos en el comercio exterior dominicano para el periodo 1948-1961. El carácter estructural del imperialismo informal estadounidense se puede constatar en el hecho de que, aun en los momentos de crisis política bilateral que incluyeron sanciones económicas para Santo Domingo, Washington continuó siendo el destino primordial de las exportaciones dominicanas y el origen principal de sus importaciones.

Tabla N°18. Cuotas en el comercio dominicano de exportación 1948-1961
(expresado en millones de dólares)

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Fuente: Elaboración propia en base a FMI (2018a)

Tabla N° 19. Cuotas en el comercio dominicano de importación 1948-1961
(expresado en millones de dólares)

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Fuente: Elaboración propia en base a FMI (2018b)

La información estadística muestra que, pese a la proyección monopolizadora de Trujillo sobre la industria azucarera, su retórica nacionalista y la implementación del programa de sustitución de importaciones, el vínculo de subordinación comercial a Washington se mantuvo firme. Durante el periodo 1948-1961, el mercado estadounidense fue el destino privilegiado de las ventas externas dominicanas, las que oscilaron entre un piso del 35 por ciento (en 1949) y un máximo del 63 por ciento (en 1961). Asimismo, los Estados Unidos fueron el origen casi excluyente de las importaciones, las que fluctuaron desde una base del 43,2 por ciento en 1961 hasta un techo del 80,6 por ciento en 1948. Los porcentajes resultan bien elocuentes: aun en el momento más problemático del vínculo, Washington fue el principal socio comercial de la República Dominicana. Ni siquiera las sanciones económicas impuestas por la OEA –e impulsadas por los Estados Unidos– lograron morigerar el nivel de dependencia comercial de Santo Domingo. Resulta sintomático que, en el mismo año del asesinato de Trujillo con participación de la CIA, los Estados Unidos se ubicaran en el pico histórico de la serie como destino de las exportaciones dominicanas.

3.2.4. Desde el post-trujillismo hasta el fin de la Guerra Fría

El ascenso de Joaquín Balaguer al poder en 1961 –luego de años de haber servido al régimen trujillista– le exigió desmontar los privilegios de los que gozaban las compañías azucareras de Trujillo. En diciembre de ese año, Balaguer impulsó la cancelación de las franquicias y exenciones fiscales de las que disfrutaban esos ingenios (nucleados en torno a la Azucarera Haina y a la Azucarera del Norte). A partir de entonces, dichas compañías pasaron a estar sujetas al pago de todos los impuestos, derechos y tasas que se aplicaban al resto de las empresas del sector (Cuevas 1999: 183). En paralelo, la economía dominicana experimentó la liberalización de buena parte de los controles que habían sido impuestos durante la era Trujillo (Moya Pons 1998: 242). Durante la etapa del Consejo de Estado (1962-1963), un periodo de alineamiento incondicional a los Estados Unidos, se profundizaron las medidas que favorecieron al capital extranjero. El Consejo –complaciendo a las empresas norteamericanas– promulgó la Ley 5801 de 1962, por la cual se desmanteló el andamiaje fiscal que había establecido Trujillo para gravar al sector azucarero.[95] El Gobierno del Triunvirato (1963-1965), por su parte, hizo su contribución a esta acelerada devolución de privilegios. En febrero de 1965 promulgó la Ley 618 que creó el Instituto Azucarero Dominicano (INAZUCAR) en reemplazo de la antigua Comisión para la Defensa del Azúcar y Fomento de la Caña, revirtiendo el proceso de control nacional que sobre esa industria había montado Trujillo (Cuevas 1999: 187).

Este conjunto de políticas favorables a los capitales estadounidenses en materia azucarera se enmarcaba en un plan más amplio, en el que jugaban un papel central el financiamiento externo y la asistencia al desarrollo como elementos de la dominación imperial. Asimismo, la política del Triunvirato estuvo dirigida a promover el sesgo importador de la economía. Como recuerda Frank Moya Pons: “Al heredar una política monetaria de librecambio diseñada por el FMI, y aceptada por Bosch, las importaciones se dispararon hasta alcanzar niveles nunca antes vistos, y el país volvió a afrontar problemas de balanza de pagos” (Moya Pons 1998: 247).

A partir de 1966 tuvo lugar una propuesta novedosa: el gobierno de Balaguer intentó impulsar un esquema industrializador pero orientado hacia el mercado externo, que suponía una revisión del viejo modelo sustitutivo de Trujillo. Esta estrategia intentaría moldear la inserción internacional de la República Dominicana a lo largo de las siguientes tres décadas (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 226). Durante el periodo de los 12 años (1966-1978), la economía se vio beneficiada por la etapa de mayor apoyo político de los Estados Unidos en todo el siglo XX (Ceara Hatton 1984: 35). Ese respaldo no se limitó a la afluencia de capitales y asistencia para el desarrollo, sino que la propia estructura de gobierno fue apuntalada por funcionarios del actor imperial (Moya Pons 1998: 252). A Balaguer le tocó conducir la “etapa de oro” de la industria azucarera, la que alcanzó a los diez años un récord en materia de producción y exportación (Cuevas 1999: 189).

En un marco de imperialismo informal reforzado, este auge se debió –en paralelo al aumento de los precios mundiales– al incremento de la cuota azucarera en el mercado estadounidense (Wiarda 1969: 134; Hall 2000: 61). La ayuda económica de Washington –vía donaciones y préstamos flexibles– se convirtió en otro instrumento central de control después de la salida de las tropas norteamericanas de Santo Domingo. Para tener una dimensión de lo que estos factores representaban, basta con señalar que, durante el quinquenio 1966-1970, la tercera parte de los ingresos en divisas provinieron de la asistencia económica directa y de los ingresos de la cuota. Hubo años, como 1966, en que sus contribuciones llegaron a representar casi la mitad de los ingresos fiscales (Moya Pons 1998: 252-253; 255). La cuota azucarera –que en 1966 fue de 700.000 toneladas– llegó incluso a constituirse en un asunto “de vida o muerte”, según el planteo del propio presidente Balaguer ante las autoridades de Washington.[96] Semejante situación se debía, entre otras cuestiones, a que esa afluencia de dólares proporcionaba las divisas para financiar las importaciones. Esta alta dependencia generó efectos contraproducentes, al agudizar la dominación sobre la economía dominicana. Al respecto, las sucesivas normativas estadounidenses sobre la cuota azucarera –en particular la legislación de 1965 y 1971– establecieron importantes prerrogativas para Washington, entre ellas el derecho a suspenderla a cualquier nación productora de azúcar que suministrara un trato injusto a las inversiones norteamericanas (Moya Pons 1998: 254).

Los ingresos adicionales provenientes de la cuota azucarera alcanzaron valores muy importantes en la segunda mitad de la década de 1960, con un pico de 67,7 millones de dólares en 1968 (Moya Pons 1998: 254). No obstante, esta “híperdependencia” de la cuota no sólo magnificó el control estadounidense sobre la economía dominicana, sino que puso límites severos al proyecto industrializador. Debe recordarse que el gobierno de Balaguer se había propuesto una reestructuración de la economía orientada a la diversificación de la producción. Este proceso debía ir reduciendo gradualmente la alta dependencia de la exportación de productos primarios. Al promediar la década de 1970, la economía dominicana continuaba exhibiendo una producción y un rendimiento exportador abrumadoramente primarizados. Azúcar, cacao, café y tabaco representaban más de las dos terceras partes de la canasta de exportaciones (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 227). En este contexto, las circunstancias internacionales adversas (crisis del petróleo y caída del precio del azúcar a partir de 1972); la extrema dependencia de la cuota azucarera; y las limitaciones del gobierno de Balaguer para emprender la prometida reconversión productiva configuraron un escenario que terminó por profundizar el nivel de dependencia comercial y financiera respecto de los Estados Unidos (Conde 1979: 187).[97]

Los tres gobiernos que completan el periodo de interés de esta tesis –el de Antonio Guzmán (1978-1982)[98], el de Salvador Jorge Blanco (1982-1986)[99] y un nuevo mandato de Joaquín Balaguer (1986-1990)[100]– no restringieron en modo alguno la dominación comercial estadounidense y fracasaron a la hora de materializar un modelo industrializador de orientación externa (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013). Lo que había pretendido ser una etapa superadora de la industrialización básica, finalmente no implicó ningún salto adelante para la economía dominicana. Las relaciones de dominación centro-periferia se mantuvieron inalteradas, con el imperialismo informal como rasgo estructurante. El fin de la Guerra Fría encontraba a la República Dominicana en una etapa de creciente vulnerabilidad externa, con términos de intercambio desfavorables y una economía fuertemente primarizada.

Tabla N° 20. Cuotas en el comercio dominicano de exportación 1962-1991
(expresado en millones de dólares)

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Fuente: Elaboración propia en base a FMI (2018a)

Tabla N° 21. Cuotas en el comercio dominicano de importación 1962-1968 y 1977-1991
(expresado en millones de dólares)

Tablas-Capítulo-3-18_c

Fuente: Elaboración propia en base a FMI (2018b)

Las Tablas 20 y 21 expresan, respectivamente, las cuotas de participación estadounidense en el comercio dominicano de exportación (para el periodo 1962-1991) e importación (para los periodos 1962-68 y 1977-1991). Ellas exhiben algo que, a lo largo de la sección, se ha buscado sustentar a través de la información empírico-descriptiva. Independientemente de las diversas estrategias de inserción internacional desplegadas por los gobiernos –el modelo exportador primario hasta 1930, el modelo sustitutivo de importaciones de orientación mercado-internista durante la era Trujillo y el modelo sustitutivo de importaciones de orientación externa durante el periodo 1961-1991–, el dato relevante ha sido el control permanente de Washington sobre Santo Domingo en materia comercial. El carácter inalterado del imperialismo informal se puede constatar en el hecho de que, tanto en momentos de crisis (como el que se extiende entre 1961 y 1965) como de relativa estabilidad (como el que se inicia con el gobierno de los 12 años de Balaguer), la participación estadounidense en el comercio exterior dominicano se mantuvo firme y ajena a los vaivenes de la coyuntura política. Washington continuó siendo el destino excluyente de las exportaciones dominicanas y el origen principal de sus importaciones tanto en administraciones pro-estadounidenses (como el Consejo de Estado, los Triunviratos o los gobiernos de Balaguer) como en gobiernos de izquierda (como la breve etapa de Juan Bosch).

En cuanto a las exportaciones, el momento de mayor expansión del actor imperial se produjo en 1966, cuando un 90 por ciento de las ventas externas tuvieron como destino a los Estados Unidos. Por otra parte, el promedio de las tres décadas comprendidas entre 1962 y 1991 arroja una participación estadounidense del 74 por ciento en el comercio de exportación dominicano. En materia de importaciones, el predominio estadounidense no llegó a los niveles abrumadores del comercio de exportación, si bien los porcentajes resultan ampliamente superiores a los de sus competidores. Con un pico de casi 59 por ciento en 1965, el promedio de la participación estadounidense en el comercio dominicano de importación se mantuvo en el orden del 45 por ciento para los 20 años comprendidos en los periodos 1962-1968 y 1977-1991 (contra un promedio de 12 por ciento de Venezuela, su inmediato seguidor).

La dependencia de la cuota azucarera en el mercado estadounidense continuó estructurando el comercio exterior. El modelo sustitutivo de importaciones de orientación externa que se intentó desplegar entre las décadas de 1960 y 1990 no logró la diversificación del esquema productivo de la República Dominicana. La altísima dependencia de los Estados Unidos, cuyas compras consistían en productos primarios (fundamentalmente azúcar), tuvo efectos contraproducentes que limitaron severamente la sustentabilidad del proyecto, a lo que se sumó el impacto de factores externos adversos, tales como el alza del petróleo y la caída del azúcar y los minerales a principios de la década de 1970. Al concluir la Guerra Fría, la economía dominicana continuaba siendo tan vulnerable como a principios de siglo. La dominación centro-periferia en el plano comercial se mantenía tan sólida como en el terreno financiero.

3.2.5. Consideraciones finales respecto de la dominación comercial

Como se apuntó a lo largo de la tesis, las relaciones de control en el sistema internacional se encuentran estructuradas en torno a la jerarquía como principio ordenador. Esas relaciones asimétricas, además, se cristalizan en diferentes dimensiones o instancias, tanto de orden geopolítico como económico. En efecto, el grado de dominación comercial constituye uno de los indicadores a través de los cuales se puede dimensionar la jerarquía económica que rige la relación entre un actor imperial y uno periférico. Más específicamente, la dependencia comercial es una subdimensión de la dependencia económica y diversos elementos contribuyen a su configuración.

En particular, cuando se estudia la dominación comercial se ponderan factores como la penetración de las exportaciones del actor imperial en la economía periférica; el grado de dependencia de esta última en materia de importaciones desde el país central; y la capacidad del estado débil para forjar algún tipo de contrapeso a la influencia comercial del centro. En el caso de los Estados Unidos y la República Dominicana, desde principios del siglo XX se advierten los rasgos típicos del imperialismo informal en materia económico-comercial. Se detecta, por un lado, una participación excluyente de Washington en el comercio dominicano de exportación e importación; y por el otro, una ausencia de rivalidad interimperial, es decir, la inexistencia de vínculos comerciales significativos del estado débil con otros actores del sistema internacional.

En este marco general, no puede perderse de vista el impacto del periodo de ocupación militar norteamericana (1916-1924). Esta breve etapa de imperialismo formal –en un siglo que, por el contrario, estuvo signado por el imperialismo informal– contribuyó a consolidar un proceso que ya estaba en curso: el desplazamiento de las potencias europeas de la República Dominicana y la consolidación de los Estados Unidos como actor indisputado en el comercio exterior dominicano. Por otra parte, la dominación comercial se vio reforzada por algunos supuestos advertidos hace ya mucho tiempo por la teoría de la dependencia. En particular, por aquellos estudios que ponen el foco en los términos de intercambio desfavorables para los países periféricos. La relación de subordinación comercial de la República Dominicana con los Estados Unidos no se explica exclusivamente por la ausencia de otra unidad que pueda servir de “socio” alternativo, sino también por la composición del comercio bilateral. Lejos de la diversificación productiva prometida por los gobiernos dominicanos a partir de la década de 1960, la economía continuaba exhibiendo, hacia el final del periodo de estudio de esta tesis, una producción y un rendimiento exportador abrumadoramente concentrado en productos primarios. En paralelo, la importación de manufacturas y bienes de capital se mantuvo dependiente de los Estados Unidos.

De la información empírico-descriptiva plasmada en las páginas precedentes, así como del análisis histórico efectuado, surge que el control comercial de Washington sobre Santo Domingo adquirió, además, todas las características de un fenómeno estructural. En otras palabras, se trató de un factor que atravesó sin grandes alteraciones las diversas coyunturas políticas y económicas del siglo XX. Esa dependencia comercial fue inmune a los diferentes modelos de inserción económica internacional desplegados por la República Dominicana a lo largo del siglo XX. Con independencia de las sucesivas estrategias implementadas –el modelo exportador primario hasta 1930, el modelo sustitutivo de importaciones de orientación mercado-internista durante la era Trujillo o el modelo sustitutivo de orientación externa a partir de la década de 1960–, el dato central de la historia comercial domínico-norteamericana fue el control del centro sobre la periferia. La dependencia de la cuota azucarera en el mercado estadounidense se convirtió, para todos los gobiernos –cualquiera fuera su extracción ideológica– en un “asunto de vida o muerte” (Moya Pons 1998: 254). No hubo intento reformista que se atreviera a modificar ese patrón. Ello engendró, en definitiva, el carácter estructural del imperialismo comercial estadounidense.

3.3. Control monetario

En las secciones previas se abordaron las dimensiones financiera y comercial del imperialismo informal estadounidense en la República Dominicana. El tercer indicador surge del nivel de autonomía en materia de política monetaria. El régimen monetario del país periférico adquiere en este plano un papel clave, pudiendo registrarse desde la ausencia de jerarquía en un extremo, hasta la completa jerarquía en el otro. Tales gradaciones –que pueden graficarse con las figuras de la “libre flotación” y la “dolarización”– se derivan de la existencia y el grado de condicionamiento del centro sobre la periferia. En las páginas que siguen se busca dar cuenta de la relación monetaria domínico-norteamericana a partir del análisis de: i) los enfoques monetarios predominantes en el centro; ii) las misiones de sus “doctores monetarios”; y iii) la receptividad de esas misiones entre las autoridades y la sociedad civil del estado periférico.

3.3.1. Algunas precisiones conceptuales

La dimensión monetaria del imperialismo informal estadounidense –a pesar de tener una larga historia en la República Dominicana[101]– ha sido menos estudiada que otros aspectos del mismo fenómeno. Incluso cuando se aborda la “diplomacia del dólar” en las relaciones entre Washington y Santo Domingo, el foco suele ponerse en el control de las aduanas, las inversiones de la Santo Domingo Improvement Company o el acelerado endeudamiento externo de Santo Domingo (Smith 1996: 56-58). La cuestión monetaria –que abarca aspectos como el diseño de la política monetaria del país periférico, su régimen cambiario o la conveniencia de contar con un Banco Central– ha ocupado un espacio menos relevante en los trabajos académicos. Como señala Eric Helleiner: “La dimensión monetaria de la política de los Estados Unidos en este periodo [principios del siglo XX] ha recibido menos atención dentro de la literatura experta que las políticas relativas al comercio, las inversiones y la intervención militar” (2003: 3).[102]

Si los trabajos han resultado escasos en la economía política, aún más excepcionales resultan los estudios sobre la dimensión monetaria del imperialismo estadounidense dentro del campo de las relaciones internacionales. La excepción a esta inobservancia es el estudio de David Lake, que si bien aborda la cuestión del imperialismo informal dentro de un estudio general sobre la jerarquía internacional, lo hace tomando en consideración la dimensión monetaria del fenómeno. No sólo eso: Lake también incorpora como caso testigo la relación de control monetario entre Washington y Santo Domingo.[103] Previo a ahondar en las particularidades del caso, conviene detallar algunas precisiones conceptuales del trabajo de Lake, que resultan indispensables para este estudio.

Como se ha señalado, la jerarquía económica en materia monetaria se extiende desde situaciones no jerárquicas (autonomía monetaria) hasta la completa dependencia (“dolarización”). El primer extremo de este continuum lo expresan aquellas naciones que adoptan esquemas de flotación libre de su moneda, en donde el tipo de cambio está determinado por el libre juego de la oferta y la demanda en los mercados financieros. Desde luego, no se trata solamente de la aplicación de un modelo de libre flotación, sino también de la robustez de la moneda para garantizar los equilibrios macroeconómicos básicos, que permitan la estabilidad de los precios y de la balanza de cuenta corriente. Cuando estas condiciones se logran, se puede hablar de autonomía monetaria (Lake 2009: 72). En el otro extremo se hallan las naciones que fijan su tipo de cambio al valor de una moneda extranjera (por lo general, el dólar estadounidense). Al tomar esta decisión, los estados periféricos directamente “importan” la política monetaria de un estado central. En un esquema de esta naturaleza, los cambios que tienen lugar en la política monetaria del estado dominante –por ejemplo, una modificación de las tasas de interés– repercuten de manera inmediata en la “salud monetaria” del estado subordinado. En los casos de “dolarización”, los estados periféricos no cuentan con la posibilidad de apelar libremente a sus reservas para hacer frente a shocks exógenos ni pueden ajustar su tipo de cambio mediante devaluaciones.

Es importante señalar que la dependencia monetaria (“dolarización”) en ocasiones convive con la circulación de cantidades variables de moneda nacional, pero lo que determina la situación de dependencia es que el estado periférico adopta la moneda extranjera como unidad de curso legal.[104] Asimismo, existen situaciones de dependencia monetaria muy cercanas a la “dolarización”, que la literatura especializada define como currency boards o cajas de conversión de la moneda. En estas últimas, se presume que la moneda nacional se encuentra respaldada por una moneda de reserva internacional y que resulta libremente convertible a esa divisa a un tipo de cambio fijo. Una fórmula especial de currency board fue el sistema de patrón oro, en el cual el valor de la moneda nacional se ligaba al valor del oro. Entre los dos extremos señalados, se ubican esquemas intermedios de política cambiaria denominados “crawling pegs”, es decir, situaciones de paridad móvil o ajuste gradual del tipo de cambio. En un sistema de este tipo, el valor nominal fijo de la divisa resulta revisado y ajustado de acuerdo con factores tales como la inflación, la situación de las reservas y una banda de tipos de cambio a nivel internacional. El sistema se caracteriza por administrar una devaluación progresiva y controlada de la moneda nacional.

El caso de las relaciones domínico-norteamericanas se inscribe en un esquema de dominación monetaria, que osciló entre la directa “dolarización” y los currency boards. El dato saliente es que la política monetaria dominicana estuvo atada, en forma estructural, a la concepción dolarizada de los “doctores monetarios” de las primeras décadas del siglo XX. Incluso presenta una particularidad: cuando después de la crisis de 1929 ganó terreno en el Tesoro y en la Reserva Federal un grupo de economistas heterodoxos –que buscaba dejar atrás el modelo dolarizador–, la República Dominicana permaneció atada al viejo modelo ortodoxo. El nivel de internalización de la dominación monetaria trascendió a los “colaboradores periféricos”, para extenderse capilarmente entre la sociedad dominicana. Cuando los funcionarios y dirigentes periféricos buscaron abandonar el modelo dolarizador, los dominicanos continuaron celebrando sus contratos en dólares. El imperialismo informal tenía raíces muy profundas, que no se vieron afectadas por la coyuntura de una nueva moda heterodoxa entre los “doctores monetarios” estadounidenses.

3.3.2. Entre la ortodoxia y la heterodoxia: la mirada monetaria del actor imperial

Eric Helleiner (2001, 2003) es posiblemente quien mejor ha trabajado, desde la economía política internacional, las orientaciones de política monetaria de los Estados Unidos durante la primera mitad del siglo XX y su incidencia en los países periféricos. Sus estudios se enfocan en el desempeño de los denominados “doctores monetarios”. Antes de la crisis de 1930, los funcionarios y financistas norteamericanos jugaron un papel clave al alentar el uso del patrón oro y recomendar el establecimiento de autoridades monetarias que garantizaran su preservación. Todavía más, hasta 1915 Washington le dedicó mucha energía a impulsar la dolarización de los sistemas monetarios de los países latinoamericanos.[105] Ello tenía que ver con la visión monetarista que se había heredado del siglo XIX, y que sostenía que –tanto en las economías centrales como en las periféricas– los Bancos Centrales debían detentar un papel pasivo. Se procuraba el despliegue de políticas monetarias “pro-cíclicas”, que facilitaran la estabilidad fiscal en un marco de ortodoxia económica y de adhesión a los regímenes de tipo de cambio fijo (Pérez Caldentey y Vernengo 2012: 2). El experto Edwin Kemmerer fue uno de los “doctores monetarios” que promovieron este tipo de enfoque liberal clásico (Helleiner 2003: 1).[106]

La diplomacia del “patrón oro” buscaba consolidar, en paralelo, una serie de aspectos ligados al predominio monetario y financiero. En primer lugar, presuponía que los empresarios norteamericanos lograrían transacciones más sencillas con los países de la región, si éstos adoptaban monedas basadas en el patrón oro y en la paridad con el dólar estadounidense. Por otra parte, se buscaba establecer una equivalencia entre el dólar y las monedas de los países latinoamericanos para ganar competitividad frente a los rivales europeos. Asimismo, un tipo de cambio anclado al dólar y al patrón oro fomentaría que los países latinoamericanos mantuvieran sus reservas de oro en Nueva York, convirtiendo a esta plaza en un pujante centro financiero regional.[107] Adicionalmente, se buscaba posicionar a los Estados Unidos como prestamista para los programas de estabilización monetaria en América Latina. Finalmente, allí donde Washington había establecido administraciones coloniales, un tipo de cambio fijo simplificaría los ingresos y egresos monetarios entre el actor imperial y el periférico (Helleiner 2003: 2).

A pesar de estas supuestas ventajas, a partir de 1940 otro grupo de expertos de la Reserva Federal –liderados por Robert Triffin– modificó la orientación de las recetas. Basados en una revisión del abordaje previo, Triffin y sus colaboradores encabezaron las críticas a los enfoques monetarios tradicionales e impulsaron reformas de cariz heterodoxo. La crisis de 1930 había llevado a los Estados Unidos a corregir ciertos postulados de política monetaria, por lo que el anhelo de Kemmerer de una unión panamericana en torno al dólar perdió fuerza. Entre los cambios impulsados –en el marco más amplio de la “política del buen vecino” de F. D. Roosevelt– se contaba el de “desdolarizar” las economías latinoamericanas, promoviendo la consolidación de monedas nacionales (Helleiner 2001; 2).[108] El interés de la Reserva Federal en la aplicación de un modelo heterodoxo se empezó a plasmar en 1941 con una solicitud del gobierno de Paraguay. En respuesta a dicho requerimiento, el jefe de la sección latinoamericana de la Junta de la Reserva Federal (Federal Reserve’s Board of Governors), Robert Triffin, inició un proceso de consulta –que incluyó a funcionarios de los Estados Unidos y de otros países– que dio como resultado un nuevo abordaje monetario. El modelo de reforma llevado a cabo en Paraguay fue después promovido por Triffin y otros funcionarios –entre los que se encontraba el argentino Raúl Prebisch– en una serie de misiones monetarias a lo largo de las décadas de 1940 y 1950.[109]

3.3.3. La política monetaria dominicana

El caso dominicano es interesante porque la dominación monetaria estadounidense ha sido tan fuerte, que ni siquiera el cambio de orientación de los “doctores monetarios” logró alterar el carácter estructural de la dolarización periférica. A los fines de describir esta situación de “dolarización de hecho”, conviene efectuar un breve repaso histórico. La República Dominicana emitió por primera vez papel moneda –el denominado peso dominicano– en 1844. Al momento de su primera emisión, se estableció una paridad nominal con el dólar de plata (silver dollar) emitido por España, México y los Estados Unidos. Sin embargo, como señala Steve Hanke, el desmadre financiero dominicano durante la segunda mitad del siglo XIX fue muy significativo. El tipo de cambio se devaluó hasta llegar a 50 pesos por un dólar de plata (Hanke 2004: 4) y el descalabro monetario condujo a la circulación de diversas monedas extranjeras, lo que impidió la consolidación de un sistema monetario nacional (de la Rosa 1969: 28-29). Este complejo panorama llevó al primer intento de dolarización de la economía, expresado por el entonces ministro de Hacienda, R. R. Boscowitz:

Careciendo de medios [para] establecer un sistema monetario nacional […] debemos adoptar el de la nación con la cual mantenemos relaciones comerciales más activas y más importantes, en una palabra, de la nación que nos sirve de intermediaria en las negociaciones con las otras potencias. En consecuencia, estamos en el deber de volvernos hacia los Estados Unidos de América y de adoptar, como unidad monetaria, su dólar de plata. Si el pago de los derechos de aduana y de otros impuestos se verifica en esta moneda, el problema estará resuelto porque todas las otras monedas, basándose en la nueva, no circularán sino con su valor mercantil en relación con la moneda adoptada (cit. en de la Rosa 1969: 28-29).

La propuesta de Boscowitz fue finalmente rechazada, por lo que recién con el gobierno provisional de Horacio Vásquez (septiembre-noviembre de 1899) se estableció en la República Dominicana un sistema monetario asentado en el patrón oro (Franco Pichardo 2009: 350). Esto significó un primer paso hacia la “dolarización de hecho”, con el que se buscó dejar atrás la etapa de alta inflación y emisión indiscriminada del gobierno de Heureaux (Franco Pichardo 2009: 351-352). Una de las primeras decisiones que siguieron al establecimiento del sistema de caja de conversión con el patrón oro fue la obligación de pagar los derechos aduaneros en monedas de oro y plata (Franco Pichardo 2009: 198). Por otra parte, si bien desde la década de 1870 el gobierno dominicano había autorizado al Banco Nacional a emitir papel moneda, el descontento con la espiral inflacionaria llevó a una revisión de dicha medida. La República Dominicana renunció en 1903 a la facultad de emitir moneda[110], lo que trajo como resultado la efectiva dolarización de la economía (Helleiner 2003: 5; Hanke 2004: 4). Esta decisión permitió mantener niveles de inflación relativamente bajos, en línea con lo esperado por Washington. Ello, sumado al extendido control aduanero por parte del gobierno estadounidense, mejoró la percepción que el centro imperial tenía sobre el desenvolvimiento de la economía periférica. El resultado –como ha sido desarrollado en la sección dedicada a la deuda externa– fue que los sucesivos gobiernos efectuaran crecientes colocaciones de bonos soberanos, lo que a la postre deterioró las condiciones estructurales de la economía. Al producirse la crisis de 1929 e iniciarse un prolongado periodo de recesión, la economía experimentó –además de las consecuencias naturales de una crisis de esta magnitud– algunos efectos particulares derivados de la “dolarización de hecho”. A la caída de la demanda internacional de sus productos y el aumento rampante de la desocupación, se sumó la imposibilidad –producto de la dolarización– de implementar una devaluación para amortiguar el impacto del shock exógeno.

A partir de 1943, alimentadas por el propio régimen de Trujillo, comenzaron a circular versiones acerca de la creación de un organismo bancario que regiría el sistema financiero nacional. El contexto internacional, por su parte, atravesó al año siguiente transformaciones que aceleraron los cambios en el plano interno. En julio de 1944 quedaron sellados los acuerdos de Bretton Woods, que –entre otras cuestiones[111]– establecieron el uso del dólar como moneda de referencia internacional. En este contexto de fortalecimiento estadounidense a nivel económico global, el gobierno dominicano solicitó la asistencia formal del Departamento del Tesoro. Así surge de un memorándum confidencial de la embajada estadounidense del 2 de junio de 1945, en el que Santo Domingo requería la contratación de un experto en asuntos monetarios (Vega 1987: 82-83). Washington puso a disposición a dos especialistas: el ya mencionado Robert Triffin y Henry Wallich.[112] La mirada de estos expertos era que la economía dominicana se mantenía saludable en comparación con otras de la región, percepción alimentada por la predisposición de Trujillo –a diferencia de otros países que habían caído en default– a pagar su deuda exterior. La opinión de los hombres de la Reserva Federal era que, dada la extensión del uso del dólar en la República Dominicana, la posibilidad de crear un sistema monetario nacional estaba al alcance de la mano (Franco Pichardo 2010). La “dolarización de hecho” constituía, en la mirada de los consultores, la condición de posibilidad del nuevo sistema monetario. La reforma suponía, en principio, dos objetivos primordiales: el establecimiento de una moneda nacional en reemplazo del dólar estadounidense y la instauración de un Banco Central.[113]

Sin embargo, Trujillo –alertado por los hombres de la Reserva Federal– vio la oportunidad de llevar a cabo la cancelación de la deuda externa. En agosto de 1945, Robert Triffin informaba al Departamento de Estado que “el momento actual ofrece la oportunidad no sólo de establecer un sistema monetario independiente, sino, como consecuencia de esa operación, pagar inmediatamente la deuda externa” (Vega 1987: 87). La recomendación fue aplicada –aunque no estrictamente en los términos sugeridos por los expertos– a través de una operación del Banco de Reservas que llevó la impronta de Trujillo.[114] Podría afirmarse que el dictador aprovechó dos circunstancias específicas para avanzar en una reforma monetaria que luego intentó traducir internamente –junto con la simultánea cancelación de la deuda externa– como un paso hacia la “independencia financiera y monetaria”. La primera de estas circunstancias fue la modificación de los lineamientos que bajaban desde Washington. Puesto simplemente, se trataba del repliegue, tanto en el Tesoro como en la Reserva Federal, de los monetaristas ortodoxos (la “línea Kemmerer”) y el auge de los reformistas heterodoxos (la “línea Triffin”). Como fue descrito, estos últimos postulaban la necesidad de dejar atrás el sistema de “dolarización de hecho” anclado en el patrón oro y rever el modelo de caja de conversión, que en el caso dominicano había llevado a la carencia de una moneda nacional y de un organismo rector del sistema financiero. El segundo elemento que facilitó la movida de Trujillo fue la mejora de los ingresos estatales en el contexto de la post-segunda Guerra Mundial (Franco Pichardo 2009: 559).

Luego de algunos intentos por allanar el camino para la creación de una moneda nacional[115], en 1946 Trujillo dio los primeros pasos para desmontar la “dolarización de hecho”. El primer objetivo tenía lugar en el plano constitucional, dado que se debían reformar los artículos que impedían, desde fines del siglo XIX, la emisión monetaria (Franco Pichardo 2009: 559).[116] El 10 de enero de 1947 fue sancionado un nuevo texto constitucional que abrogó la prohibición que pesaba en contra del Estado de emitir papel moneda. La creación de una nueva moneda fue objeto de propaganda por parte del régimen y celebrada como un paso hacia la “independencia y la soberanía de la nación”.[117] Sobre la base de estas modificaciones, y enmarcada en la reciente cancelación de la deuda externa, Trujillo decidió la creación del Banco Central de la República Dominicana. Más específicamente, se reformuló el marco jurídico, a través de la sanción de cuatro normas que pasaron a estructurar el sistema financiero y monetario: a) la Ley Monetaria 1528/47, mediante la cual se creó el peso oro dominicano; b) la Ley Orgánica del Banco Central 1529/47, por la cual se estableció que esta entidad regularía el sistema monetario y el crédito bancario, con la facultad de emitir billetes y monedas en el territorio nacional; c) la Ley General de Bancos 1530/47, que fijó la creación de la Superintendencia de Bancos de la República Dominicana, con capacidad de supervisión y regulación del sistema financiero dominicano; y d) la Ley de Bretton Woods 1531/47, que regularía la actuación y representación del Banco Central frente a los convenios monetarios suscritos y/o ratificados (Ramírez et. al 2011: 25).[118]

A pesar de este conjunto de decisiones de política monetaria, y de la propaganda nacionalista en que el régimen de Trujillo buscó envolverlas, el imperialismo informal estadounidense se mantuvo firme. En los términos teóricos de Lake (2009: 56), la dependencia monetaria (“dolarización de hecho”) comenzó a convivir con la circulación de cantidades variables de moneda nacional. Se trató, básicamente, de una situación de dependencia que no distaba sustancialmente de la “dolarización” que había tenido lugar desde fines del siglo XIX hasta 1947. Se fijó un nuevo esquema de “currency board” –con un tipo de cambio que equiparaba el dólar estadounidense al peso dominicano– que se extendió por más de cuatro décadas. El modelo establecía que la moneda nacional se hallaba respaldada por el dólar estadounidense como unidad de reserva internacional y que era convertible a esa divisa a un tipo de cambio fijo. En definitiva, los cambios en la República Dominicana no expresaban el inicio de una deriva nacionalista bajo la égida de Trujillo, sino la materialización de la nueva moda “desdolarizadora” que ahora impulsaban los doctores monetarios de Washington. Steve Hanke lo describe así:

La dolarización del régimen monetario de la República Dominicana duró hasta 1947, cuando la dictadura de Rafael Trujillo estableció un banco central […] El Banco Central dominicano fue establecido de acuerdo a lo que era una moda intelectual de aquel tiempo: la creencia de que cada país independiente debía tener su propia autoridad monetaria y su propia moneda. El mantra del nacionalismo monetario fue abrazado y promovido por los Estados Unidos bajo la influencia de Henry Morgenthau y Harry Dexter White. No era sorpresivo […] que expertos de la Reserva Federal escribieran reportes respaldando el establecimiento del Banco Central dominicano y la ‘desdolarización’ (Hanke 2004: 4).

Según se aprecia, la reforma monetaria de Trujillo siguió el ritmo de las recomendaciones monetarias que bajaban desde Washington. Lejos de desplegar una política autonómica, el régimen dominicano implementó las nuevas directrices monetarias del imperialismo informal estadounidense. El seguimiento de la mirada imperial no era privativo del campo político-ideológico –en donde Trujillo se exhibía como el adalid regional de la lucha contra el comunismo–, sino que se extendía a las diferentes facetas del campo económico. Desde su creación, el Banco Central dominicano estuvo sujeto a presiones tanto internacionales como domésticas. Una de las más importantes fue la que propugnaba la preservación de la paridad fija del peso dominicano con el dólar estadounidense, monedas que entre 1947 y 1985 mantuvieron una paridad de 1 (uno) a 1 (uno). A lo largo de las cuatro décadas que siguieron a la reforma monetaria de Trujillo, los controles cambiarios –como herramienta de política monetaria– fueron usados sistemáticamente para respaldar dicha paridad (Hanke 2004: 4).[119]

En definitiva, a lo largo del periodo de estudio de esta tesis, la dominación monetaria estadounidense sobre la República Dominicana fue un rasgo estructural del vínculo bilateral. Ya sea como consecuencia de la circulación de la divisa norteamericana en un contexto de dolarización de hecho (con la imposibilidad de emitir moneda nacional como sucedió hasta 1947); o como resultado de la decisión del Banco Central de mantener la paridad entre el peso dominicano y el dólar estadounidense (como sucedió entre 1947 y 1985), el eje ordenador de la relación en materia monetaria fue la dominación del actor imperial sobre el periférico. Incluso la revisión del tipo de cambio en 1985 no se explica por un corrimiento hacia políticas heterodoxas por parte del gobierno de Salvador Blanco, sino por la presión devaluatoria ejercida por los Estados Unidos a través del FMI (Metz 2001: 115; 119).[120]

3.3.4. Consideraciones finales sobre la dominación monetaria

Los Estados Unidos promovieron tempranamente el uso del dólar en América Latina en línea con la extensión de su dominio regional. En ese marco, buscaron expandir su influencia militar y económica, llegando en algunos casos a desplegar esquemas patrimoniales, como sucedió con la adquisición de Puerto Rico en 1898 o con la intervención militar –y posterior administración colonial– de la República Dominicana. Nicaragua y Haití también fueron objeto de intrusiones militares de los Estados Unidos en ese tiempo, mientras que en Cuba y en Panamá se montaron protectorados. Ahora bien, en casi todos los casos Washington –independientemente de las formas políticas– estableció receptorías de aduanas administradas por funcionarios propios y buscó desplegar la denominada “diplomacia del dólar” (Helleiner 2003: 2-3).

A los fines de esta tesis, hay un elemento que debe ser adecuadamente ponderado: el imperialismo informal no promovió en el terreno monetario lineamientos uniformes a través del tiempo. Como señala Helleiner: “La historia de la política norteamericana en relación con la dolarización de América Latina ha cambiado de modo interesante y dramático a lo largo de los últimos 100 años” (2003: 1). Tras los intentos dolarizadores de las primeras dos décadas del siglo XX, el ímpetu en esa dirección no sólo se debilitó tras la primera Guerra Mundial, sino que se revirtió. Durante las décadas de 1940 y 1950, los hombres del Departamento del Tesoro y de la Reserva Federal que incidían en la política económica de los países latinoamericanos modificaron sustancialmente los lineamientos de sus predecesores, promoviendo que los gobiernos de la región “desdolarizaran” sus sistemas e impulsaran mecanismos de activismo monetario (Helleiner 2003: 1; Pérez Caldentey y Vernengo 2012: 2). El resultado fue paradójico: al igual que otros países de América Latina, la República Dominicana se mantuvo, tras la crisis de 1929, fuertemente atada al dólar y resistió la nueva ola “desdolarizadora” impulsada por los “doctores monetarios” norteamericanos. En palabras de Eric Helleiner:

Las dramáticas circunstancias económicas y políticas no evitaron que el uso del dólar continuara firmemente arraigado en países que ya lo habían adoptado como Cuba, Panamá, Honduras, Haití, Puerto Rico y la República Dominicana. Mientras la mayoría de los gobiernos latinoamericanos devaluó su moneda contra el dólar, ninguno de los países ‘dolarizados’ lo hizo (Helleiner 2003: 8).

El caso de la República Dominicana resulta sintomático del nivel de internalización que tenía en la sociedad la dolarización de la economía. La extensa trayectoria de medio siglo de dolarización hizo que los dominicanos, a pesar del rediseño de su sistema monetario y bancario pergeñado por Trujillo y sus asesores estadounidenses, continuaran formulando sus contratos en la divisa norteamericana. Esto quitó fortaleza a las autoridades monetarias, revelando hasta qué punto la concepción dolarizada del imperialismo informal estadounidense se hallaba internalizada. Ni siquiera la acción coordinada de una nueva camada de “doctores desdolarizadores” de la Reserva Federal, que actuaban como consejeros de un poderoso autócrata, logró modificar el carácter estructural de la dolarización dominicana (Wallich y Triffin 1953: 26; Helleiner 2003: 10).

En resumen, la historia monetaria de la República Dominicana en la primera mitad del siglo XX ofrece un formidable ejemplo de imperialismo informal en su faceta monetaria. Luego de una abrupta depreciación de la moneda en la década de 1890; del control estadounidense de las aduanas desde principios del siglo XX; y de los sucesivos intentos de atar la moneda local a monedas extranjeras, la confianza en el peso dominicano quedó completamente minada. Así, Washington logró que en 1905 el gobierno dominicano adoptase un tipo de cambio que asociaba la unidad de moneda nacional al patrón oro, en un valor equivalente al dólar estadounidense. Esta decisión, en ausencia de una moneda nacional fuerte, tuvo como resultado la adopción de hecho del dólar como única moneda de referencia, lo que se extendió durante más de cuatro décadas.

Incluso tras las oleadas desdolarizadoras de las décadas de 1940 y 1950 –resultado de la línea menos ortodoxa que primó entre las autoridades monetarias estadounidenses–, el dólar continuó siendo la única moneda fuerte en la República Dominicana. Ni siquiera la impresión de una nueva moneda nacional en 1948 que buscó desalentar el uso de la divisa norteamericana, en un contexto de reformas que incluía la creación de una nueva autoridad monetaria, logró afectar la preeminencia del dólar.[121] Éste continuó siendo la referencia obligada para la celebración de contratos y pagos, e impidió cualquier redireccionamiento hacia un esquema de libre flotación. De hecho, el peso dominicano continuó durante cuatro décadas más (hasta 1985) atado al valor del dólar en una paridad de 1 (uno) a 1 (uno). E incluso cuando se pasó a un esquema de libre flotación durante el gobierno de Salvador Blanco, esta decisión no fue el resultado de una postura autonómica, sino la consecuencia de la presión estadounidense ejercida a través del FMI, vía su programa de estabilización para la República Dominicana. En términos teóricos, los niveles de jerarquía monetaria de la relación estadounidense-dominicana fueron máximos durante la práctica totalidad del periodo analizado, ya sea bajo un esquema de dolarización pleno (hasta 1947) o de “currency board” (desde entonces hasta 1985).


  1. El contrato fue firmado el 1° de mayo de 1869 por Ricardo Curiel, ministro de Hacienda de la República Dominicana, y Edward H. Hartmont, en representación de la casa Hartmont & Co. de Londres.
  2. El artículo 9 del contrato establecía que “el pago regular de las sumas necesarias para el servicio de los intereses y de la amortización, está garantizado por todo el activo del Estado de Santo Domingo, sus aduanas, proventos, y dominios”. A través del artículo 10 se afectaban, como garantía inmediata, las recaudaciones de las aduanas de Santo Domingo y de Puerto Plata, y por el artículo 11 se permitía a los prestamistas nombrar empleados en sendas aduanas para colectar “los derechos hasta la concurrencia de la suma necesaria para el pago de los intereses y de la amortización del empréstito”. El artículo 14, por su parte, establecía como garantía suplementaria que el gobierno dominicano concedía a los acreedores primera hipoteca sobre las minas de carbón y los bosques de la península de Samaná, así como sobre los derechos que ingresaran al Tesoro por la explotación del guano.
  3. Afirma Piero Gleijeses: “los empréstitos no habían sido impuestos a la República por navíos de guerra extranjeros; habían sido libremente contratados por presidentes dominicanos, a menudo, los mismos hombres que habían hecho todo lo posible por vender una parte del país, si no todo” (Gleijeses 2011: 24-25).
  4. Generoso de Marchena suscribió previamente un contrato con el conde de Oksza, quien era conocido en Santo Domingo por haber sido el representante de la compañía francesa que había instalado los primeros telégrafos y cables submarinos. Ese contrato, por un monto nominal de 770.000 libras esterlinas, fue traspasado a la firma holandesa, luego de haberse asegurado el conde de Oksza una comisión de 28.000 libras esterlinas (Franco Pichardo 2007: 147).
  5. En este punto coinciden la mayor parte de los analistas del periodo, quienes además de advertir el control financiero de los Estados Unidos, destacan el avance de esta potencia sobre la industria azucarera, la minería, la navegación a vapor y los ferrocarriles dominicanos (de la Rosa 1969: 89; Moya Pons 1977: 408).
  6. La mejor descripción in extenso del conflicto entre la República Dominicana y Francia por el Banco Nacional de Santo Domingo es la realizada por Antonio de la Rosa (1969: 77-89).
  7. Los directivos del Credit Mobilier recurrieron al cónsul francés, el que solicitó a París autorización para desplegar barcos de guerra a los fines de recuperar 60.000 pesos retenidos en el banco. Heureaux respondió a las amenazas francesas haciéndose acompañar a las oficinas del Banco por el cónsul norteamericano. Las oficinas fueron ultrajadas y sus cajas fuertes destruidas por los seguidores de “Lilís” (Cruz Sánchez 2014: 17-18).
  8. En opinión de Antonio de la Rosa: “Las dificultades entre el Banco Nacional y el gobierno dominicano fueron el punto de partida de una nueva corriente de influencia de los Estados Unidos en Santo Domingo. Las sociedades americanas se hicieron allí bien pronto todopoderosas” (de la Rosa 1969: 89).
  9. Afirma César Herrera: “La Improvement había realizado demasiados avances en su labor de penetración en la República Dominicana, y en un momento dado todos los recursos del Estado estaban bajo su control. El tremendo embrollo creado con la deuda extranjera no permitía en 1897, que esa compañía presentara el cuerpo en nuevas operaciones de crédito con el gobierno dominicano, pues los tenedores de bonos en Europa, sospechando una connivencia culpable entre la Improvement y Heureaux, se aprestaban a la defensa de sus intereses, creando comités nacionales encargados de manejar los asuntos con la Improvement y el gobierno dominicano” (Herrera 2009: 91-92).
  10. César Herrera señala que “en menos de diez años, la deuda había cambiado de nombre seis o siete veces. Todo para disfrazar el tremendo cúmulo de estafas de que era víctima la Hacienda Pública” (2009: 98).
  11. El gobierno de Ulises Heureaux se vio obligado a reconocer este fracaso tan sólo siete meses más tarde, cuando debió recurrir al Congreso para informar sobre la conversión y solicitar con urgencia la creación de un impuesto adicional del 10 por ciento sobre el total de las rentas aduaneras (Herrera 2009: 100).
  12. John Abbott, el segundo de la compañía estadounidense, había concertado un acuerdo contractual con una comisión designada especialmente por el gobierno de Jimenes, por el cual se ponía bajo un nuevo régimen toda la deuda pública nacional. Sin embargo, uno de los artículos generó controversias que harían fracasar el instrumento con el que el gobierno de Jimenes creía haber llegado a un modus vivendi con sus acreedores. Para un análisis exhaustivo, ver Herrera (2009: 107-114).
  13. Se trataba de las compañías Santo Domingo Improvement and Co., Santo Domingo Finance Co., The Company of the Central Dominican Railway y Banco Nacional de Santo Domingo.
  14. Los aspectos centrales del acuerdo pueden encontrarse en Herrera (2009: 120).
  15. Herrera, que ha sido un acérrimo crítico de la dirigencia dominicana de aquella época, reconoce que “este contrato […] es a nuestro juicio lo mejor que pudo conseguirse en ese momento” (Herrera 2009: 121).
  16. En nota dirigida a Smith Weed, presidente de la Improvement, el ministro de Hacienda y Comercio, E. Brache, señalaba: “el Ejecutivo Nacional, inspirándose en el temperamento que ha primado en la Cámara en ocasión de discutir el referido contrato, ha resuelto a su vez, no iniciar ningún otro arreglo sin que esa Compañía haya efectuado una rendición general de cuentas que deje perfectamente establecida su situación respecto del Gobierno Dominicano” (Listín Diario 1901).
  17. El conglomerado Improvement llevó al extremo sus reclamaciones: exigía una suma de 11 millones de dólares, que contemplaba acreencias por 5 millones y una indemnización por las pérdidas que –según esgrimían los financistas estadounidenses– les había provocado su corrimiento del manejo aduanero a partir de enero de 1901 (de la Rosa 1969: 106-108).
  18. Asimismo, el laudo disponía que “los proventos aduaneros y los derechos de puertos y aduanas de Puerto Plata, Sánchez, Samaná y Montecristi” garantizaran el pago de la deuda y sus intereses (Herrera 2009: 134).
  19. Particularmente compleja era la situación en la provincia de Montecristi, en donde los generales Desiderio Arias y Demetrio Rodríguez habían montado un foco de rebeldía. Más por su oposición a Morales que por convicciones nacionalistas, Arias y Rodríguez no aceptaban la intervención de los recaudadores norteamericanos (Herrera 2009: 140).
  20. Los países europeos entendían que la intervención del gobierno de los Estados Unidos en favor de la Improvement había lesionado sus intereses. Como recuerda César Herrera: “en un breve lapso de días, llegaron a las aguas dominicanas diversos buques de guerra. El Vinetta, alemán; el Giovanni Baussan, italiano; el De Ruyter, holandés; el Tage, francés […] sin mencionar los que merodeaban en aguas de Montecristi y Puerto Plata” (2009: 137).
  21. En el mismo cablegrama que el comodoro de Marina Dillingham remitía a Washington informando del éxito de sus tratativas, requería el envío inmediato de barcos de guerra a los puertos de Montecristi y Santo Domingo.
  22. Precisa César Herrera: “En su mensaje [Roosevelt] hablaba extensamente de la Doctrina de Monroe, y de la necesidad que tenía el gobierno norteamericano de evitar la intervención de potencias europeas al territorio dominicano. Aseguraba que su gobierno no tenía el propósito de tomar ninguna parte del territorio dominicano, y que no era su objetivo tomar como pretexto la Doctrina de Monroe, para el engrandecimiento territorial de los Estados Unidos […] Este planteamiento sui géneris del mandatario yanqui, para justificar su deliberada intervención en Santo Domingo, se conoce en la historia de la política internacional estadounidense como Corolario de Roosevelt a la Doctrina de Monroe […] El Senado norteamericano debatió ampliamente este protocolo, y cuando clausuró el 18 de marzo sus sesiones, aún no había sido aprobado” (Herrera 2009: 143-144).
  23. En particular, el artículo 7 del convenio generó polémicas, pues abría la posibilidad de una intervención militar: “Los Estados Unidos, mientras este tratado se halle en ejecución, podrán tomar las medidas que juzguen propias para salvaguardar el orden público y facilitar la ejecución de las cláusulas que se hallen contenidas en la presente convención” (cit. en de la Rosa 1969: 257). Para una extendida reseña de la discusión en el senado norteamericano, ver de la Rosa (1969: 133-136).
  24. Ese candidato fue el coronel George. R. Colton, quien ostentó el cargo de interventor y contralor general de las aduanas dominicanas (de la Rosa 1969: 142). Ya había sido colector de aduanas en Manila, Filipinas.
  25. El informe de Hollander hablaba de una deuda global de 40.269.404,33 dólares, compuesta por deuda en bonos (17.670.312,75), deudas liquidadas (9.595.530,40), deuda flotante (1.553.507,79), reclamaciones declaradas (7.450.053,89) y reclamaciones sin declarar (4.000.000). Ver Herrera (2009: 148).
  26. El “plan de ajuste y arreglo condicional” puede consultarse en Herrera (2009: 151-152). Allí se observa cómo algunos acreedores resultaron privilegiados (especialmente la estadounidense Improvement, a la que se le pagó el 90 por ciento del capital neto y de los intereses), mientras otros acreedores locales vieron reducidos sus reclamos a un 10 por ciento de su valor nominal.
  27. Los autores que más han estudiado el endeudamiento externo de esta etapa, César Herrera y Antonio de la Rosa, coinciden en cuanto a la acelerada erosión de la soberanía dominicana que suponía la Convención de 1907. En palabras del primero de ellos: “Tejera, Velázquez y el ministro Dawson remachaban con su firma el más grueso eslabón de la cadena que se inició el 1º de mayo de 1869, con el contrato Hartmont” (Herrera 2009: 155). Por su parte, de la Rosa sostiene: “Estas cláusulas, en realidad, colocaban a la República Dominicana en una situación muy especial, muy próxima al protectorado” (de la Rosa 1969: 153).
  28. La Convención, al referirse a los saldos luego de la distribución de lo recaudado por las aduanas, establecía que “el sobrante total que aún quede, [se destinará] a la construcción de ciertos ferrocarriles y puentes y otras obras públicas necesarias al desarrollo industrial del país” (cit. en Herrera 2009: 155).
  29. Philander Knox fue secretario de Estado entre 1909 y 1913 durante la presidencia de William Howard Taft (1909-1913).
  30. Ese asedio se expresaría a través de la conformación, por parte del presidente Taft, de una comisión especial para estudiar la situación dominicana y “recomendar las medidas que era necesario adoptar para conjurar los graves problemas nacionales” (Herrera 2009: 170). Integraban esa comisión el general Frank Mc Intyre (jefe de Asuntos Insulares del Departamento de Guerra) y Willam Doyle (jefe de Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado).
  31. En la nota de designación del experto financiero Charles M. Johnson, el secretario de Estado J. W. Bryan enumeraba las tareas del nuevo funcionario estadounidense en Santo Domingo: “1) Hacer efectivas las cláusulas de la Convención de 1907 ayudando a los funcionarios competentes del Gobierno Dominicano en la determinación y arreglo de todas sus deudas pendientes; 2) Formular e inaugurar un sistema adecuado de contabilidad pública; 3) Investigar los medios propios para aumentar las entradas públicas y ajustar a ellas los gastos públicos de modo que sean evitados los déficits; 4) Averiguar la validez de cualquier reclamación que pueda ser presentada contra el Gobierno Dominicano; 5) Refrendar todos los cheques, letras, libramientos u órdenes de pago de fondos Dominicanos a terceros; 6) Ilustrar a ambos Gobiernos con respecto a cualquier deuda eventual y determinar si esa deuda es o no conforme con la Convención de 1907; 7) Ejercer todos los poderes de un inspector sobre la Receptoría, el Departamento de Obras Públicas y todos los Departamentos u oficinas de cuentas públicas; 8) Arreglar cualquier diferencia que pueda surgir entre la Receptoría y el Departamento de Hacienda y Comercio, en asuntos que no requieran la intervención de ambos gobiernos; 9) Ayudar a los funcionarios competentes del Gobierno Dominicano en la preparación del presupuesto anual y ayudarlos a ajustar al mismo los gastos gubernamentales” (Herrera 2009: 179-180).
  32. La inclinación de sectores de las fuerzas de ocupación por una eventual anexión (o bien por una ocupación duradera) explica, en buena medida, el objetivo de la transformación infraestructural del país (Franco Pichardo 2007: 232).
  33. Robinson consiguió la aprobación de Washington de una emisión de 10 millones de dólares, de los cuales sólo fueron utilizados 6.700.000, en compromisos redimibles a 20 años con un 5,5 por ciento de interés anual (Franco Pichardo 2007: 233).
  34. Paul Muto señala que “a pesar de que Vásquez y sus partidarios a menudo habían criticado los acuerdos financieros con los Estados Unidos para dar un tono nacionalista a sus objetivos políticos, el nuevo presidente basó la estabilidad política y financiera en la continuidad de los préstamos extranjeros y en la Receptoría de Aduanas” (2014: 44).
  35. La Orden Ejecutiva de referencia era la 735 del 28 de marzo de 1922, que aprobó una emisión de bonos por 10 millones de dólares para cumplimentar el “Programa de Obras Públicas”. Quedaban pendientes de ejecución los 3.300.000 no utilizados por el gobierno de ocupación (Franco Pichardo 2007: 244; Herrera 2009: 204).
  36. Allí se prohibía a la República Dominicana aumentar su deuda pública sin el consentimiento de los Estados Unidos hasta que la totalidad de la emisión de bonos fuera cubierta (Herrera 2009: 206).
  37. Señala Paul Muto: “Entre 1928 y 1930, el volumen comercial se desplomó en un cuarenta por ciento […] Los ingresos aduaneros entregados al Gobierno, que eran la principal fuente de ingresos nacionales, se precipitaron aún más rápidamente. Estos experimentaron una caída de un ochenta por ciento” (Muto 2014: 278).
  38. La crisis del ’30 hizo estragos. Para tener una idea del impacto del desplome de las exportaciones e importaciones, basta con señalar que en 1930 la recaudación aduanera ascendió a 7 millones de dólares (contra 15 millones de 1928 y casi 10 millones de 1929). Ver Franco Pichardo (2007: 250).
  39. La mirada de César Herrera es muy diferente. En su opinión, Trujillo fue el único responsable del proyecto sometido a consideración del Parlamento. El impulso para la aprobación de la norma tuvo lugar, según el autor, como consecuencia de la negativa de las autoridades norteamericanas a revisar la Convención domínico-americana de 1924 (Herrera 2009: 214).
  40. Inicialmente lo hizo a través de expertos estadounidenses a los que había contratado para que trabajaran a su servicio. Se trataba de Oliver Newman, consejero financiero, y de Joseph Davies, consejero legal (este último era un abogado que más tarde serviría al gobierno de Franklin D. Roosevelt como embajador ante la Unión Soviética). Estos lobbistas de la embajada dominicana en Washington remitieron una nota al Departamento de Estado planteando la necesidad de promulgar una nueva Ley de Emergencia que suspendiese los pagos de las amortizaciones de bonos pendientes hasta el 31 de diciembre de 1937 (Herrera 2009: 215).
  41. El texto hablaba de una prórroga “mientras se concluyan los arreglos económicos que por esfuerzo del Gobierno dominicano se realizan” (Herrera 2009: 216).
  42. La propuesta de Trujillo consistía, según recuerda Herrera, en que la República Dominicana “amortizaría en los años 1935, 1936, 1937 y 1938 porcentajes sobre el total de la deuda, con aumento gradual en proporción a los ingresos de las rentas aduaneras. El párrafo C) de esa proposición estipulaba que a partir de 1939 los bonos de 1940 (éstos eran los emitidos por la administración Vásquez en 1926), se amortizarían a razón del 1% anualmente, calculándose que su redención final terminaría en 1970. El párrafo D) estipulaba que los bonos de 1942 (éstos eran los emitidos por el gobierno interventor en 1922) se amortizarían anualmente a razón del 1½% de su totalidad” (Herrera 2009: 217-218).
  43. El tratado fue suscripto por Trujillo –designado embajador extraordinario en misión especial por el presidente “títere” de ese momento, Manuel de Jesús Troncoso de la Concha– y Cordell Hull, secretario de Estado de los Estados Unidos.
  44. La “Política del Buen Vecino” fue una iniciativa del gobierno de Franklin D. Roosevelt, surgida en el marco de la VII Conferencia Panamericana de Montevideo de 1933. Washington buscaba autoimponerse una etapa de moderación en materia de injerencia en los asuntos latinoamericanos. De este modo, la potencia hemisférica buscaba la solidaridad de la región ante un conjunto de amenazas externas, en particular aquellas que expresaban las potencias del Eje durante la segunda Guerra Mundial.
  45. César Herrera refiere al tratado Trujillo-Hull como “el histórico documento que ponía cese a la ingerencia norteamericana en el manejo de los asuntos financieros del Estado dominicano” (2009: 222). Por su parte, Franklin Franco Pichardo, si bien reconoce que el acuerdo “eliminó la Receptoría y el control norteamericano sobre los aranceles y permitía al gobierno dominicano aumentar su deuda externa sin tener que pedir permiso al gobierno norteamericano”, señala a la vez algunos retrocesos soberanos en la letra del documento. Por ejemplo, precisa que “el Estado dominicano puso en garantía de pago de la deuda exterior pendiente […] no sólo las rentas aduaneras, sino también todas sus rentas” (2009: 530).
  46. Según precisa Lisa Wheaton: “Trujillo llegó al poder en 1930 con el apoyo del gobierno y las corporaciones estadounidenses. En ese momento, un tercio del azúcar del país era producida por la norteamericana Central Romana […] Si bien Trujillo llevó adelante una masiva nacionalización de la economía dominicana […] Sin embargo, se cuidó muy bien hasta casi el final de su gobierno de no afectar los intereses azucareros norteamericanos. En efecto, las inversiones estadounidenses se duplicaron entre 1946 y 1955 en ese rubro, pasando de 84 millones de dólares a 202 millones” (Wheaton 1980: 422).
  47. El cheque ascendía a un equivalente de 9.271.855,55 dólares, que era el “balance total pendiente a esa fecha [1947] de las emisiones de bonos de 1922 y 1926” (Herrera 2009: 232-233).
  48. Según Velázquez Mainardi: “a la Casa Blanca no le era indiferente que su hijo legítimo, Rafael Leónidas Trujillo Molina, tuviera ese control del país. Más bien, era una garantía para su estrategia en el periodo del macartismo de la Guerra Fría” (1994: 26).
  49. A fines de 1941, el Estado dominicano compró la sucursal local del National City Bank de Nueva York, al que renombró como Banco de Reservas.
  50. Según Franco Pichardo: “Para reunir la suma pagada para cubrir la deuda exterior, el gobierno ordenó al Banco de Reservas la compra de una emisión de bonos del Estado por la casi totalidad de la suma a ser cubierta, pagaderos en 17 meses” (Franco Pichardo 2009: 287). Por su parte, Bernardo Vega explica: “Los dólares para el pago de la deuda provendrían de la alta liquidez que en ese momento tenía el Banco de Reservas, liquidez constituida tanto por depósitos del sector público como del sector privado, pero principalmente de este último. El grueso de esos dólares fue, en cierto sentido, prestado al gobierno por los depositantes privados del Banco, ya que un 72% de los depósitos de esa institución, en 1947, eran del sector privado. Al 31 de diciembre de 1946, el Banco de Reservas tenía una gran liquidez pues la relación entre efectivo y depósitos era de un 73%. Como resultado de la compra de los bonos, esa liquidez se redujo […] al 40% al finalizar 1947. El repago de la deuda se efectuó, pues, en 1947, esencialmente a costa de la utilización de la liquidez del sector privado en el Banco de Reservas” (Vega 1990: 579)
  51. Como afirma Oscar Oszlak: “En pocos países como en la República Dominicana el predominio de los Estados Unidos se ha ejercido en forma tan masiva y a través de manifestaciones tan diversas” (Oszlak 1975: 15). Por su parte, Frank Moya Pons señala: “El control a que quedó sometido el país después de la salida de las tropas norteamericanas en 1966, lejos de atenuarse parece haberse acrecentado día tras día” (Moya Pons 1998: 256).
  52. Precisa Moya Pons: “La dependencia económica de la República Dominicana, sobre todo durante el quinquenio 1966-1970, fue verdaderamente extraordinaria […] Durante este periodo el 32 por 100 de los ingresos en divisas estuvieron representados por la ayuda económica directa norteamericana y por la cuota azucarera” (Moya Pons 1998: 253).
  53. Si bien hay algunas leves diferencias con las cifras previamente empleadas del trabajo de Conde (1979), vale la pena reproducir el siguiente fragmento de Oscar Oszlak (1975) porque resulta muy ilustrativo de algunas de las tendencias que aquí se buscan exhibir: “A fines de 1961, poco después de la caída de Trujillo, la deuda externa del país ascendía a sólo 14.2 millones de dólares. Este reducido monto refleja un deliberado esfuerzo del dictador por liquidar los restos de la deuda pública externa […] A partir de 1962, se acude al financiamiento internacional en una escala sin precedentes de la historia del país, al punto de que en pocos años se supera varias veces el monto de préstamos extranjeros contraídos desde el nacimiento de la República hasta entonces. Sin embargo, durante los catorce años transcurridos desde el fin del trujillismo, es necesario distinguir dos etapas bien diferenciadas. La primera se extiende hasta la inauguración del gobierno de Balaguer y se caracteriza por la aplicación de un alto volumen de préstamos externos al financiamiento de gastos corrientes y al sostenimiento de la balanza de pagos […] Bajo el régimen actual, la contratación de préstamos externos adquirió un ritmo mucho más acelerado, particularmente a partir del segundo período presidencial del Dr. Balaguer. Al finalizar el primero (agosto de 1970), la deuda externa total ascendía a 253 millones de dólares, de los cuales unos 17 millones correspondían al sector privado. Tres años más tarde –al 31 de diciembre de 1973– el valor adeudado superaba los 600 millones de dólares, en cuya composición la deuda del sector privado representaba ya un 44% del total (267.8 sobre 608.7 millones)” (Oszlak 1975: 15-16).
  54. Durante la segunda crisis del petróleo, bajo los efectos de la revolución iraní (1979) y de la guerra entre Irán e Irak (1980), el precio mundial del crudo casi se triplicó entre 1978 y 1981. Para el gobierno de Guzmán, el valor de las importaciones del petróleo y sus derivados aumentó de 199 millones de dólares en 1978 a 451,6 millones en 1982 (Cruz Sánchez 2014: 54).
  55. Al incremento de la factura petrolera, hay que adicionar que hacia el final del cuatrienio de Guzmán (1978-1982) “los precios del azúcar en el mercado internacional bajaron a 13 centavos la libra, el precio del oro bajó a 370 dólares la onza, la exportación de ferroníquel se paralizó, mientras las tasas de interés en Estados Unidos sobrepasaban el 20 por ciento, afectando los servicios de la deuda externa que aumentaba cada año” (Cruz Sánchez 2014: 55).
  56. Conserva toda su vigencia la siguiente apreciación de Oscar Oszlak: “La penetración de capitales desde el exterior trajo consigo la introducción al país de una sutil red institucional constituida por aquellos organismos internacionales a cuyo cargo estaba la responsabilidad de canalizar la masiva afluencia de recursos financieros externos […] En el caso de la República Dominicana todo hace suponer que sus posibilidades de comportamiento relativamente autónomo frente a esos organismos han sido reducidas, dada la experiencia histórica reciente y la inserción del país en el esquema capitalista mundial […] se establece una relación asimétrica a través de la cual los organismos supeditan su apoyo (incluyendo fondos, tecnología, aval político, etc.) al cumplimiento de determinadas condiciones, que van desde la aceptación de las pautas que fija la ortodoxia monetaria del FMI hasta el establecimiento de administraciones paralelas o el veto de proyectos y funcionarios” (Oszlak 1975: 17).
  57. Según Filiberto Cruz Sánchez: “Salvador Jorge Blanco arribó al poder en 1982 con una enorme aceptación popular, pero sus tempranas negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la profunda división del PRD lo condujeron a un proceso de ajustes económicos brutales y a un rápido desgaste político” (2014: 57).
  58. El DEG (Derecho Especial de Giro) es un activo de reserva internacional creado por el FMI en 1969 en el contexto del sistema de paridades fijas de Bretton Woods. Tenía por finalidad complementar las reservas oficiales de los países miembro.
  59. Entre otras medidas, el FMI recomendó en enero y abril de 1984 la libre flotación de la moneda dominicana frente al dólar, la institucionalización del nuevo mercado cambiario y el traspaso de todas las importaciones al mercado libre de divisas.
  60. El año 1984 había concluido con una inflación del 25 por ciento, un déficit fiscal de casi 600 millones de pesos dominicanos (cercano al 8 por ciento del PBI), un saldo negativo de 400 millones de dólares en las reservas internacionales netas del Banco Central y vencimientos de la deuda externa por 180 millones de dólares (Cruz Sánchez 2014:52-63).
  61. Miguel Ángel Velázquez Mainardi retrató desde su banca de diputado el papel pro-consular del FMI y su rol de garante de los intereses estadounidenses: “La contradicción ha quedado definida, en todo su contexto, porque Estados Unidos ha dicho su última palabra al expresar su determinación de que la Deuda Externa no sólo debe ser pagada, sino que debe ser renegociada bilateralmente bajo la tutela, como su gendarme, del Fondo Monetario Internacional […] La República Dominicana es un ejemplo conspicuo, por su singularidad, de esta realidad” (Velázquez Mainardi 1994: 146-148).
  62. Coincide con esta mirada Michael Hall, quien sostiene que “el modelo liberal exportador fue incapaz de proteger a la nación contra el shock económico provocado por la masiva depresión global” (Hall 2000: 16).
  63. Arroyo Abad y Santos-Paulina remontan este modelo de inserción externa a 1870 y lo extienden hasta 1913, caracterizándolo como la etapa de la “primera globalización” (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 213-214).
  64. Según recuerdan Arroyo Abad y Santos-Paulina, a partir de la guerra de independencia de Cuba (1895-1898), “capitalistas cubanos y staff técnico de sus empresas, atraídos por la alta calidad y el bajo precio de las tierras, se trasladaron a la República Dominicana. A partir de ese momento la economía experimentó una transición desde los molinos artesanales hacia las refinerías mecanizadas de azúcar, lo que atrajo también inversores de otras latitudes” (2013: 217).
  65. El 9 de mayo de 1934 fue aprobada en los Estados Unidos la Ley Costigan-Jones (conocida como Ley del Azúcar), a través de la cual se establecieron cuotas para las fuentes de suministro de esta materia prima. La cuota correspondiente al año de sanción de la ley fue fijada en 6.467.000 toneladas. El mayor beneficiario (Cuba) recibió una asignación de 1.866.482 toneladas (casi un 30 por ciento), mientras que la República Dominicana logró la adjudicación de 2.067 toneladas (un 0,03%). Ver Cuevas (1999: 120).
  66. Al terminar la ocupación, el 72 por ciento de las importaciones dominicanas provenían de los Estados Unidos. Su inmediato seguidor, Alemania, había pasado a representar el 6 por ciento del mercado dominicano de importación (Hall 2000; Muto 2014).
  67. Arroyo Abad y Santos-Paulina (2013) lo ubican entre las décadas de 1910 y 1950.
  68. Al finalizar el régimen de Trujillo, el sector industrial –excluyendo la industria azucarera– había triplicado su tamaño al emplear a casi 30.000 trabajadores en 2400 compañías (Arroyo Abad y Santos-Paulina 2013: 225).
  69. Sostiene Oszlak: “los monopolios comerciales de importación y exportación, cuya actividad gira alrededor del complejo azucarero, controlan buena parte de las industrias ligeras y de transformación. De esta manera, se establece una relación de dependencia en dos niveles (complejo azucarero/grupo mercantil-exportador/industrias ligeras) que parece ‘unificar en una concentración oligárquica a las fuerzas económicas que, en otros países, han ido adquiriendo intereses de burguesía nacional contradictorios con el interés exterior’. Visto desde otra perspectiva, la particular inserción de la economía dominicana en el mercado mundial ha determinado el surgimiento de una clase empresaria local cuyos intereses y posibilidades han estado estrechamente asociados a la suerte del capital extranjero (1975: 12).
  70. Precisa Oszlak: “Dadas las características estructurales de la economía dominicana, las exportaciones constituyen el factor dinamizador por excelencia del nivel de actividad global. Sus variaciones afectan el volumen de la demanda monetaria y sobre todo la capacidad de importar, de la que dependen los niveles de consumo, utilización de insumos e incorporación de bienes de capital al proceso de producción industrial” (1975: 17).
  71. Señala Paul Muto: “Con la dependencia del mercado alemán, las exportaciones sufrieron un golpe severo cuando la guerra acabó con todo el comercio con Alemania […] Los exportadores trataron de buscar nuevos mercados, pero ni siquiera sabían adónde los alemanes enviaban su tabaco desde Hamburgo” (Muto 2014: 77).
  72. En 1899 había cinco ingenios italianos, cuatro estadounidenses, dos cubanos y uno británico (Muto 2014: 55).
  73. Según Paul Muto: “La garantía de estabilidad proporcionada por la ocupación de Estados Unidos [atrajo] una parte considerable de este capital al país. Grandes corporaciones estadounidenses construyeron dos enormes ingenios: la South Puerto Rico Sugar Corporation levantó el Central Romana y la Cuban Dominican Sugar Company, el Central Barahona, en la costa suroeste” (Muto 2014: 68).
  74. Héctor Cuevas advierte esta ligazón entre aspectos comerciales y geopolíticos: “Nuestra participación privilegiada en el mercado preferencial norteamericano, por encima de otros países exportadores de azúcar, constituye una especie de subsidio que por razones políticas el gobierno de los Estados Unidos concede a la industria azucarera dominicana” (1999: 181).
  75. En palabras de Paul Muto: “Los Estados Unidos […] tuvieron el rol más influyente al dominar el comercio dominicano desde el final del siglo XIX y a lo largo del siglo XX. La República permaneció dentro de la órbita económica de los Estados Unidos, a pesar de que la relación económica que se desarrolló entre ambos estuvo sujeta a violentas fluctuaciones” (Muto 2014: 92).
  76. Para tener una dimensión de ello, cabe señalar que Washington compró el 76 por ciento del azúcar producido por la República Dominicana entre 1911 y 1920 (Hall 2000: 16).
  77. Según Paul Muto: “El azúcar dominicano permaneció totalmente fuera del grupo tarifario preferencial hasta que los Estados Unidos establecieron un sistema de cuotas en 1934” (Muto 2014: 60-62).
  78. En 1907 las exportaciones de cacao alcanzaron los 2.988.453 dólares contra 2.009.679 de las exportaciones de azúcar.
  79. La producción azucarera dominicana pasó de 45.000 toneladas en 1902 a 110.000 en 1915 (Hall 2000: 13). Tras la ocupación militar norteamericana, la producción llegó a 316.268 toneladas en 1925 (Hall 2000: 14).
  80. Explica Paul Muto: “El estallido de la guerra en Europa […] rápidamente eliminó al segundo proveedor de importaciones más importante de la República, Alemania […] Estados Unidos, actuando como proveedor directo y como intermediario, monopolizó el comercio dominicano […] La ocupación militar de Estados Unidos de 1916 a 1924 incrementó aun más la demanda por productos importados desde los Estados Unidos” (Muto 2014: 99).
  81. La siguiente cifra es elocuente: en 1936, con un promedio de inversión de casi 5.200.000 dólares y diez establecimientos montados en el país, la industria azucarera alcanzaba el 83,5 por ciento del total de las inversiones.
  82. Afirma Muto: “Durante este periodo los gobiernos lucharon para mantener el control […] de todos los ingresos nacionales disponibles, de los cuales los derechos de aduana representaban alrededor del 80%. Las facciones políticas […] se apoderaban de las aduanas locales y la deuda externa amenazaba con someterlas al control de europeos y estadounidenses” (Muto 2014: 112).
  83. Recuerda Michael Hall: “La idea de que los Estados Unidos pasaran a colectar los ingresos de aduanas […] fue una propuesta tanto dominicana como estadounidense” (2000: 12).
  84. El comercio agregado dominicano (importaciones más exportaciones) pasó de 12.539.603 dólares en 1909 a 17.107.314 dólares en 1910, es decir, un incremento de casi el 40 por ciento.
  85. La Receptoría General, manejada por funcionarios estadounidenses, evidenciaba la satisfacción de Washington en su reporte del año fiscal 1909/1910: “La tarifa, tan largamente esperada, se ha hecho realidad y el país goza de los beneficios de una ley cuidadosamente elaborada según líneas modernas” (cit. en Muto 2014: 114-115).
  86. La medida otorgó privilegios y exenciones impositivas en materia de propiedad de la tierra, derechos de agua, derechos de tonelaje e independencia respecto de eventuales cambios en materia tributaria para las exportaciones. Ver Muto (2014: 115)
  87. Señala Paul Muto: “La tarifa de 1910 había causado dificultades, pero la medida de 1920 fue un desastre debido a su extremismo y al momento en que se dio” (Muto 2014: 117-118).
  88. Señala Muto: “En el siglo XX los Estados Unidos no solo manejaron, escribieron y legislaron los aranceles dominicanos, sino que impidieron su modificación […] Las élites gobernantes de la República no mostraban más preocupación por expandir, en alguna medida, la producción nacional de la que mostraban los estadounidenses (…) Irónicamente, la pobre República Dominicana terminó por subsidiar al rico y poderoso vecino estadounidense al reducir de modo constante sus aranceles” (Muto 2014: 120-121).
  89. En cuanto al impacto del proceso sustitutivo de importaciones durante el régimen de Trujillo, algunas cifras resultan elocuentes. Incluso autores críticos como Franco Pichardo lo reconocen: “El 1937, por ejemplo, el parque industrial nacional tenía 1.342 empresas con una inversión global ascendente a 62.408.322 dólares […] 699 nuevas empresas, aunque en su mayoría pequeñas, se habían creado en esos cinco años […] En los años inmediatamente posteriores a 1942, el avance del sector industrial se incrementó aún más. Por ejemplo, el número de establecimientos industriales pasó de 2.011 en 1937 a 3.002 en 1946, y los capitales invertidos se elevaron a 84.770.444 dólares” (Franco Pichardo 2007: 282-285).
  90. Precisa Oszlak: “Trujillo se decidió por una vía inédita en los anales del capitalismo mundial. A través de su control omnímodo del Estado se lanzó a un proyecto de acumulación individual en estrecha asociación –aunque vinculado de un modo contradictorio– con el capital extranjero. Pocos como él –los Luises XIV de la historia– pudieron montar y controlar a tal punto un aparato estatal, sirviéndose del mismo para organizar una vasta red de monopolios que incorporó a su patrimonio personal y familiar […] Trujillo subrogó el papel de la incipiente burguesía industrial e imprimió al proceso de acumulación un carácter netamente monopolista. De este modo, truncó el desarrollo de una burguesía nativa” (1975: 9).
  91. El primer paso de la “deriva nacionalizadora” del azúcar lo dio Trujillo en 1948 con la construcción del Central Catarey, cuya instalación se completó en 1950. Al año siguiente se inauguró el Central Río Haina, al que la propaganda del régimen catalogó poco tiempo después como el ingenio “más grande del mundo” (Cuevas 1999: 158-159).
  92. Mediante esta norma el Poder Ejecutivo estaba facultado para otorgar una serie de incentivos a las compañías que se afincaran en la República Dominicana. Entre ellos, se incluía la exoneración de impuestos por un lapso de 20 años. Según advierte Héctor Cuevas, “los beneficios de esta Ley […] solamente podrían ser disfrutados por las empresas que se establecieran después de su promulgación. Por esta razón, los ingenios ya existentes no podrían disfrutar de los mismos beneficios que los ingenios que Trujillo instalara. En otras palabras, esta Ley estaba hecha a la medida de los intereses del Dictador” (Cuevas 1999: 161-162).
  93. Un caso interesante es el de la South Puerto Rico Sugar Company, que en 1957 vendió su ingenio Santa Fe a la Azucarera Haina, propiedad de Trujillo. Precisa Héctor Cuevas: “La empresa vendedora obtuvo en la transacción un beneficio contable de 1.376.807 dólares, debido a que el precio de venta fue superior al valor en libros […] como parte de la operación […] la Central Romana Corporation y The Magdalena Development Corporation, otra subsidiaria de la South Porto Rico, firmaron un contrato con el Estado dominicano, mediante el cual la empresa norteamericana empezó a disfrutar de los beneficios de la Ley de Franquicias Agrícolas e Industriales, convirtiéndose así en la primera compañía azucarera, que sin ser propiedad de Trujillo, gozaría de esos privilegios […] Aprovechando esas facilidades el Central Romana aumentó la capacidad de molienda de su factoría, llevándola de 8.000 a 15.000 toneladas por día […] En resumen, la South Porto Rico Sugar Co. salió altamente beneficiada de sus relaciones con el Gobierno dominicano, dentro del proceso mediante el cual Trujillo se convirtió en el zar del azúcar” (Cuevas 1999: 174-175).
  94. Por el cambio en la ley azucarera norteamericana, se amplió la cuota global de los países que pagaban derechos arancelarios completos. Como consecuencia de la nueva distribución, la participación dominicana se expandió del 13,4 por ciento (con la legislación de 1948) al 26,08 por ciento (con la nueva legislación de 1951) (Cuevas 1999: 163).
  95. Componían ese andamiaje las siguientes leyes: i) Ley 424/1941 (impuesto sobre la producción de melaza, independiente del precio de venta); ii) Ley 4025/1955 (gravamen sobre exportación de mieles ricas en función del precio de venta); y iii) Ley 4578/1956 (gravamen sobre exportaciones de mieles finales en función del precio de venta). En cuanto a los impuestos, se trataba de los siguientes: i) sobre movimiento de carga y servicio de muelle y almacenaje; 2) impuesto especial de exportación de toda mercancía exportada para el pago de la contribución dominicana a la Administración de Socorro y Rehabilitación de las Naciones Unidas; iii) impuesto especial sobre la exportación de azúcares y melazas de producción nacional; iv) impuesto sobre arrimo y manejo de carga; v) impuesto por cada 100 libras de azúcar destinadas a la exportación; vi) impuesto por los azúcares y melazas vendidas para la exportación o consumo local; y vii) impuesto a las mercancías exportadas diferentes del oro (Cuevas 1999: 185).
  96. Recuerda Moya Pons: “El presidente Balaguer llegó a ofrecer al presidente Nixon –no al Congreso dominicano– su renuncia en caso de que él fuera un obstáculo para la obtención de la cuota azucarera […] la cuota requerida fue obtenida (700.000 toneladas) y con ella él consiguió no sólo reforzar la posición económica de su gobierno, sino también demostrar que Estados Unidos lo apoyaba políticamente” (Moya Pons 1998: 254).
  97. Precisa Leonardo Conde: “La tarea […] debió ser la de reemplazar el anacrónico patrón por otro que fuera capaz de racionalizar y profundizar aquel proceso de industrialización en forma más compatible con las exigencias sociales de la época. Parecía que la forma más eficiente de hacerlo, aunque también la más difícil, era la de diversificar la estructura productiva y muy especialmente las exportaciones, en favor de productos con un mayor grado de valor agregado […] Hacía tiempo que se imponía un cambio fundamental en una estructura de comercio exterior prevaleciente desde principios del siglo […] Pero la estructura se mantuvo prácticamente intacta” (Conde 1979: 187-189).
  98. El gobierno de Antonio Guzmán (1978-1982) exhibió, en el plano comercial, un marcado descenso de las exportaciones (con una caída del 40 por ciento en 1982) y un aumento significativo de las importaciones. Además, el “problema importador” se agudizó por el hecho de que el propio gobierno requería de las importaciones para subsistir: un 43 por 100 de los ingresos públicos procedían de los impuestos a las compras externas (Moya Pons 1998: 256-261; Cruz Sánchez 2014: 51-56).
  99. La administración de Salvador Blanco (1982-86) inició las reformas económicas neoliberales, siguiendo a pie juntillas las recetas del FMI. Ello supuso, en términos comerciales, el establecimiento de restricciones a las importaciones, con severos efectos sobre lo que quedaba de la pretendida reconversión productiva iniciada en 1966. El incremento de los precios del petróleo y la caída simultánea de los precios de los productos de exportación contextualizaron la crisis que estalló durante su gobierno (“la poblada de abril de 1984”) (Moya Pons 1998: 261-264; Cruz Sánchez 2014: 57-65).
  100. Durante el gobierno de Balaguer (1986-1990), el precio del petróleo subió un 70 por ciento. El caudillo gobernó en medio de una caída de las exportaciones tradicionales, las que ya no generaban las divisas suficientes para cubrir las importaciones y hacer frente a los déficits internos. Para octubre de 1990, las reservas en dólares apenas superaban los 100 millones y el déficit de la balanza de pagos rondaba los 1.300 millones de dólares (Cruz Sánchez 2014: 66; FMI 2018a y FMI 2018b).
  101. Esta historia se remonta a 1869, cuando se estableció la primera entidad bancaria. Se trataba del Banco Nacional de Santo Domingo, creado por una concesión de Buenaventura Báez a la firma Prince & Hollester de Nueva York. La institución inició sus operaciones en enero de 1870 pero, según recuerdan Ramírez et. al., “cerró cuatro meses más tarde […] debido a la precaria situación económica de la época y a la falta de cultura bancaria entre la población” (2011: 23).
  102. Helleiner indica que la obra de Emily Rosenberg (1985, 1999) constituye una excepción a esta inobservancia general. Rosenberg busca mostrar cómo los Estados Unidos comenzaron a partir de 1900 –apoyados en las ideas de economistas como Charles Conant, Jeremiah Jenks y Edwin Kemmerer– a impulsar a otros países a adoptar un tipo de cambio basado en el patrón oro, en el que las unidades de moneda nacional debían guardar con el oro la misma relación que el dólar estadounidense. Detrás de los argumentos monetarios emergían criterios etnocentristas que enfatizaban la necesidad de llevar “progreso” y “civilización moderna” a América Latina (Helleiner 2003: 3).
  103. Afirma el autor: “Las relaciones entre los Estados Unidos y la República Dominicana en las primeras décadas del siglo XX se acercaron a una dependencia total, con los Estados Unidos controlando virtualmente todas las finanzas de Santo Domingo. La ‘dolarización’, en la cual un estado subordinado adopta la moneda del país dominante como si fuera propia y, como resultado, importa sus políticas monetarias –e indirectamente fiscales– crea una relación de dependencia” (Lake 2009: 56).
  104. La moneda de curso legal, también denominada unidad monetaria, es la forma de pago –definida por una ley nacional– que constituye el medio de cambio y la forma legal de cancelar las deudas del Estado.
  105. El momento de mayor interés en promover el uso del dólar en América Latina tuvo lugar en 1915, cuando se propuso la creación de una unión monetaria panamericana durante la Segunda Conferencia Científica Panamericana. En ese momento, la República Dominicana era uno de los cinco países de la región que había acuñado directamente el dólar o establecido una unidad monetaria que –enmarcada en el patrón oro– tuviera paridad con la divisa norteamericana (Helleiner 2003: 7).
  106. Además de Kemmerer, otros responsables de recomendar políticas monetarias ortodoxas para América Latina fueron Otto Niemeyer y F. J. Powell en las décadas de 1920 y 1930.
  107. En la visión de Emily Rosenberg, el objetivo era “crear un bloque asentado en la paridad oro-dólar, con eje en Nueva York, para rivalizar con la libra esterlina” (1999: 24).
  108. Un dato curioso que agrega Helleiner es que este viraje –que tuvo a la República Dominicana como uno de los terrenos de experimentación– era más esperable entre los funcionarios del Departamento del Tesoro, donde a principios de los años ’40 había economistas que –como Henry Morgenthau y Harry Dexter White– simpatizaban con la heterodoxia monetaria. Sin embargo, las primeras críticas a la ortodoxia provinieron de una tradicional fuente conservadora: la Reserva Federal (Helleiner 2001: 2).
  109. Se trató de las misiones monetarias a Etiopía (1942-44), Guatemala (1945), República Dominicana (1947), Filipinas (1949), Honduras (1950), Corea del Sur (1950) y Ceilán (1950).
  110. Incluso la Constitución nacional fue modificada en aquel momento para incluir un artículo –el número 94– que rezaba: “Queda por siempre prohibida al Estado la emisión de papel moneda” (Núñez Grullón 2016: 83).
  111. Los acuerdos, además de establecer al dólar como eje del nuevo sistema monetario global, fijaron reglas para las relaciones comerciales y financieras. Se buscaba poner fin al proteccionismo y promover un nuevo orden basado en políticas librecambistas. Como resultado, se crearon organismos financieros como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
  112. Wallich era amigo y colaborador de Milton Friedman y Paul Samuelson. Además Trujillo contrató a Raúl Prebisch para el establecimiento del sistema monetario dominicano y las políticas de sustitución de importaciones (Franco Pichardo 2010).
  113. El plan incluía también la asistencia norteamericana para la creación de un Banco Agrícola.
  114. Sobre este asunto existen diferentes versiones, aunque todas marcan las divergencias entre los consultores norteamericanos y los funcionarios dominicanos sobre el modo de implementar el nuevo sistema monetario y la cancelación de la deuda externa. Se sugiere contrastar las miradas de Bernardo Vega (cit. en Herrera 2009), Franco Pichardo (2010) y Guy Pierre (2011).
  115. Un antecedente de la reforma monetaria y bancaria de 1947 lo constituye la sanción de la Ley 1.259 de 1937. Mediante dicha norma se creó una “nueva moneda metálica dominicana, que sacó de circulación las monedas metálicas existentes, tanto nacionales como extranjeras […] Mediante la referida Ley se establecieron cinco denominaciones metálicas, siguiendo el patrón norteamericano, y otras disposiciones, entre ellas, la continuación en circulación de los billetes en dólares de los Estados Unidos” (Ramírez et. al 2011: 25). Sin embargo, aunque la ley contemplaba la emisión del denominado peso de plata –de igual valor al dólar oro norteamericano–, no fue hasta 1939 que se produjo la primera acuñación de dicha moneda.
  116. La ley 1.261 de 1946 convocó una Asamblea Revisora de la Constitución que modificó los mencionados artículos.
  117. En un largo mensaje a la Asamblea Nacional para presentar su reforma del sistema monetario, Trujillo afirmaba: “La independencia y soberanía de un país […] no depende solamente de su independencia política. Esta viene a ser meramente teórica si el país no ejerce al mismo tiempo su independencia financiera” (cit. en Franco Pichardo 2009: 560). La creación de una moneda nacional luego de casi medio siglo sería también reivindicada por los funcionarios del gobierno dominicano. Por ejemplo, Luis Julián Pérez, quien sería a la postre vicegobernador del futuro Banco Central, señalaba: “Cuando los dominicanos utilizamos como medio de pago el dólar, le estamos concediendo a los Estados Unidos un préstamo […] no hay razón para que estemos dando a un país rico extranjero nuestros valores reales, a cambio de nada” (cit. en Vega 1990: 565).
  118. Según Franco Pichardo: “Triffin fue el verdadero redactor de las cuatro legislaciones que crearon el sistema monetario y bancario de nuestro país” (2010).
  119. Precisa Metz: “El peso dominicano (RD$) fue oficialmente mantenido a la par del dólar estadounidense hasta 1985, cuando fue puesto en flotación (y devaluado) hasta su estabilización en U$S 1= RD$ 6,35 en 1989” (Metz 2001: 3-4).
  120. Según recuerda Helen Metz: “En abril de 1985 […] la administración de Jorge Blanco firmó un acuerdo ‘stand by’ de un año con el FMI que incluyó medidas de austeridad y la flotación del peso dominicano frente al dólar estadounidense […] La flotación llevó a una caída del tipo de cambio que se fijó en 3,12 pesos dominicanos por un dólar, una devaluación oficial de más del 300 por ciento que resultó ser un golpe muy duro para la economía” (Metz 2001: 115; 119).
  121. Una apretada síntesis histórica indica que el peso dominicano se introdujo por primera vez en 1844 en reemplazo del gourde haitiano. Una segunda moneda –el franco dominicano– se puso en circulación entre 1891 y 1897, pero sin reemplazar al peso dominicano. En 1905 se avanzó hacia la plena dolarización de la economía, cuando el peso fue reemplazado por el dólar estadounidense, a razón de cinco pesos dominicanos por cada dólar. Luego fue introducido el peso oro dominicano en 1937, en paridad con el dólar norteamericano, aunque este último continuó utilizándose de manera extendida hasta 1947. Recién entonces, con la creación del Banco Central y una nueva emisión de billetes moneda nacional, la circulación del dólar comenzó a restringirse materialmente, si bien en el marco de un modelo de currency board que lo mantenía como moneda rectora.


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