El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró a la enfermedad por COVID-19 causada por el virus SARS-CoV-2 como una emergencia de salud pública de preocupación internacional. La epidemia se expandió rápidamente con niveles alarmantes de propagación y gravedad, al afectar a una creciente y preocupante cantidad de personas en varios países y continentes. El 11 de marzo del mismo año, la OMS la caracterizó de “pandemia”.^[1]

La pandemia cambió la forma de desplazarse entre las ciudades y dentro de ellas, a nivel mundial. Dado el modo de transmisión del virus, casi la totalidad de los países del mundo implementaron diversas medidas de aislamiento social, con restricciones a la movilidad terrestre, aérea y marítima como forma de prevención de contagios y de reducción de la cantidad de población infectada, a fin de mitigar la presión sobre los sistemas de salud, que rápidamente tuvieron que reconfigurarse para atender los casos. El objetivo siempre fue el mismo: reducir la circulación de las personas para mermar la propagación del virus. Se adoptaron cuarentenas obligatorias, mediante disposiciones para “permanecer en casa” y para no desplazarse sino por cuestiones de emergencia.

1.1. La movilidad en Argentina y en el AMBA

Argentina adoptó tempranamente políticas tendientes a evitar la propagación del virus mediante la reducción de la movilidad de las personas en las ciudades; estas políticas tuvieron un fuerte impacto en los esquemas de prestación de servicios en el transporte público. El 15 de marzo de 2020, se suspendieron las clases y las actividades escolares, operaron restricciones en el transporte público desde el 16 de marzo, y se cerraron las fronteras el mismo día. El gobierno nacional decretó el aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO) mediante el Decreto n.º 297/2020 del 19 de marzo de 2020. Este decreto estuvo acompañado por sucesivas normas modificatorias y complementarias que dispusieron un conjunto de medidas sanitarias, económicas, sociales y educativas con el objetivo de contener la epidemia y evitar la saturación del sistema de salud. Las medidas dispuestas por el gobierno nacional y los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y la Provincia de Buenos Aires implicaron fuertes restricciones a la movilidad, que incluyeron el cierre de actividades clave para evitar los desplazamientos (escuelas, oficinas públicas, bares, restaurantes, comercios y otros servicios urbanos que concentran grandes cantidades de personas), con el énfasis puesto en que las actividades se realizaran “a distancia” (compra virtual, teletrabajo y clases virtuales, entre otras). En consecuencia, se permitieron solo las denominadas “esenciales”, como las de salud, atención de personas mayores, farmacias, provisión de alimentos, medicamentos y artículos de higiene, bancos y financieras, servicios públicos básicos como energía y combustibles, y de mantenimiento de los espacios públicos. Dichas medidas también fueron acompañadas por excepciones para aquellas personas que trabajaban en estos sectores. Se dispuso que el traslado de las personas en el transporte público solo fuera para aquellas que estaban habilitadas a no cumplir el aislamiento porque se ocupaban de esas actividades “esenciales”.

El aislamiento y la restricción de la circulación, tanto en las rutas nacionales como dentro de las ciudades de todo el país, se dispusieron durante el período comprendido entre el 20 y el 31 de marzo de 2020 y los plazos de prórroga mediante los Decretos n.º 325/20, 355/20, 408/20, 459/20 y 493/20.

Estas medidas en ese período dieron como resultado una abrupta caída en la movilidad general dentro del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA),^[2] que a su vez trajo aparejada la caída en los indicadores de oferta (medida en kilómetros recorridos y vehículos en operación) y de demanda (pasajeros transportados o “transacciones”) del transporte público; esto tuvo un impacto importante en el sistema de transporte público de la región, y sobre todo en el sistema de colectivos.

1.2. El transporte público en el AMBA

En el AMBA los viajes diarios en transporte público (colectivo, tren y subterráneo) representan más del 40 % del total de los que se realizan en el área. El 60 % restante se realiza en algún otro modo de transporte motorizado privado (automóvil, moto u otro) o en transporte no motorizado, por ejemplo, a pie o bicicleta. El principal motivo de los viajes en transporte público es el trabajo (INDEC, 2012).

Desde el comienzo del ASPO, se sucedieron una serie de medidas y normativas específicas que buscaron regular el funcionamiento del transporte público, asegurando que este se prestara al máximo de sus posibilidades para que las personas que debían utilizarlo pudieran viajar con las medidas de distanciamiento social necesarias a fin de evitar los contagios; se fijaron topes en la oferta de transporte, y se redujo la capacidad de los vehículos. La resolución del Ministerio de Transporte de la Nación RESOL-2020-64-APN-MTR determinó que la capacidad de los servicios de transporte público (colectivos, subterráneos, trenes) dependería de la cantidad de asientos, y no se permitiría llevar pasajeros de pie. Así, los topes de oferta de asientos se fijaron en el 16 % del total máximo transportado para trenes y subterráneos, y, en lo que hace a colectivos, en el 34 %. Para los colectivos urbanos, por ejemplo, los vehículos, que tenían una capacidad máxima de transporte de 65 pasajeros (sentados y parados), pasaron de esta manera a una capacidad máxima de 22 pasajeros sentados por coche, ya que la primera fila se anuló para mantener la distancia social entre el chofer y las personas usuarias. En la práctica, este tope se vio aún más limitado por ausencia del personal (conductores que fueron licenciados por estar en algún grupo de riesgo, o por haberse contagiado). Según estimaciones del sector, en el transporte de colectivos, este porcentaje estaba cerca del 15 %.