Apuntes sobre la agenda de reforma policial en materia de respeto a los derechos de niños, niñas y adolescentes (2006-2023)

Ángela Oyhandy^[1]

Introducción

Las policías cumplen un rol crucial en el ingreso de los jóvenes en los circuitos institucionales de la justicia penal juvenil. Son quienes seleccionan quiénes, cuándo y bajo qué circunstancias algunos adolescentes serán presentados en sede judicial. En el día a día de los barrios populares, las interacciones entre policías y jóvenes son prácticas frecuentes y en ocasiones hostiles que se basan en la repetición de estereotipos de clase, género y edad (Tiscornia, 2008; Rodríguez Alzuelta, 2020). Sólo una pequeña cantidad de ellas (cuya proporción exacta desconocemos) llega al conocimiento de las autoridades judiciales. La propia descripción de la escena, sus protagonistas y la temporalidad de los presuntos delitos emergen de las operaciones de “recorte” que las policías realizan. El carácter temporalmente ilimitado de la presencia territorial policial explica, en parte, la mayor capilaridad de sus intervenciones con respecto a otras dependencias estatales. Distintas investigaciones e informes de organismos de derechos humanos (Plaza Schaefer et al., 2022; OPS-UNLP, 2016; CELS, 2018; CPM^[2], 2018) han documentado el incremento de las detenciones policiales sin orden judicial de jóvenes varones desde fines de los años noventa (del siglo XX) al calor de dos procesos interrelacionados: la consolidación de la inseguridad como una de las principales demandas ciudadanas (Kessler, 2009; Frederic, 2020; 2024) y la extensión del policiamiento preventivo como una de las respuestas estatales dominantes a este problema público. Además de estas dos variables, debe atenderse a la debilidad del proceso de institucionalización del nuevo sistema de promoción y protección de derechos que establece la ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de Niños/as y Adolescentes en el año 2005 a nivel nacional y que nunca contó con el presupuesto y el andamiaje institucional que la magnitud de la tarea requiere.

Este trabajo aporta un breve estado de la cuestión sobre las iniciativas implementadas en Argentina para ajustar las interacciones de las policías y fuerzas de seguridad a los estándares internacionales en materia de derechos humanos de niños, niñas y adolescentes (NNyA). El recorte temporal de esta indagación inició en 2005 y culminó en 2023. En términos espaciales, el foco está puesto en la jurisdicción federal, puntualmente en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la Nación y en la provincia de Buenos Aires, la jurisdicción más poblada del país, a partir de la revisión de las prácticas del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. La información proviene del análisis de normativas, documentos institucionales y entrevistas semiestructuradas realizadas durante el año 2023 a referentes de áreas de seguridad de las citadas jurisdicciones. Se describen tres tipos de iniciativas:

1. La puesta en marcha de protocolos de actuación policial.
2. Los cambios en materia de formación policial.
3. El desarrollo de dispositivos de monitoreo y de construcción de información sobre las aprehensiones policiales a NNyA.

La elaboración de protocolos de actuación policial

En el año 2014, el Ministerio de Seguridad de la Nación aprobó el primer “Protocolo^[3] de actuación de las fuerzas de seguridad e instituciones policiales nacionales en procedimientos en los que participen niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley penal en el ámbito territorial de la ciudad de Buenos Aires”. Cabe señalar que tuvieron que pasar casi 9 años desde la sanción de la ya citada ley 26.061 para que se aprobara este instrumento que regula las aprehensiones de jóvenes en presunta situación de delito. Este primer protocolo se configuró como una respuesta a las reiteradas denuncias de violencia policial contra niños, niñas y adolescentes (NNyA). En el marco de esta agenda, también se inauguró un Centro de Admisión y Derivación (CAD) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que fue administrado de manera conjunta entre el Ministerio de Seguridad de la Nación y la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Este dispositivo permitía limitar el tiempo en que los/as adolescentes se encontraban bajo custodia policial exclusiva y evitaba el traslado a comisarías. Si bien existieron algunas experiencias similares en otras jurisdicciones, este tipo de iniciativa no logró imponerse como un eje transversal en el control de las aprehensiones policiales a personas menores de edad. El paso de los jóvenes por las comisarías y la falta de especialización policial continúan siendo la regla hasta la actualidad.

En agosto de 2022 se publicó un nuevo protocolo (actualmente vigente^[4] ) de aplicación obligatoria para las fuerzas federales en todo el país, que además de extender el ámbito jurisdiccional, amplió el catálogo de intervenciones policiales con NNyA que requerían ser normadas. Junto a la regulación de la actuación en casos de presuntos delitos, se prescriben las pautas de acción en casos de desprotección y vulneración de derechos. Interesa destacar la estructuración del Protocolo a partir de situaciones/escenas típicas que constituyen una especie de mapeo de la vulnerabilidad infantil y juvenil en las ciudades argentinas del siglo XXI:

Niños, niñas y adolescentes en situaciones de vulneración de derechos

La orientación general del protocolo pretende evitar la revictimización y promueve la rápida derivación a las instituciones del sistema de promoción y protección de derechos. El artículo 18 presenta un listado de situaciones típicas: victimización por maltrato físico o psíquico por parte del núcleo familiar, situaciones de cuidados parentales negligentes, abandonos (constituyan o no delito), abuso sexual infantil, crisis de salud mental o consumos problemáticos de sustancias psicoactivas, casos de NNyA extraviados/as o desaparecidos/as, trata de personas, tráfico ilícito de migrantes, vulneraciones de derechos asociadas a la participación de NNyA en el entorno digital, NNyA en situación de violencia de género, situación de calle, violencia autoinfligida y posibilidad de un acto suicida. En segundo lugar, se enumeran una serie de intervenciones en el marco de las cuales los/as policías pueden encontrarse frente a las situaciones antes descriptas: allanamientos, detenciones, desalojos, cumplimiento de medidas judiciales en el marco de procesos civiles, operativos de prevención, entre otras. Los artículos 19 a 30 prescriben las pautas de intervención, de asistencia, escucha, obligación de comunicación inmediata a organismos especializados, asistencia médica, traslado, pautas específicas en casos de crisis de salud mental y/o consumo problemático de sustancias psicoactivas, para casos de violencia de género, de desaparición o extravío, en casos donde se presume la existencia de trata de personas y en situaciones de vulneraciones de derechos asociadas a la participación de NNyA en el entorno digital.

Niños, niñas y adolescentes identificados como presuntos/as infractores/as a la ley penal

Se retoman los lineamientos del protocolo anterior que actualizan los derechos y garantías establecidos en la normativa nacional e internacional. Algunos de los criterios generales son: especialización, protección de la integridad física y emocional, la dignidad y los derechos de NNyA, la prescripción de medidas de resguardo y contención, respeto al derecho a ser oído/a y obligación de adoptar todas las diligencias en forma inmediata y con la mayor celeridad a fin de minimizar su duración. (entre otros)

Con respecto a la provincia de Buenos Aires, el 25 de agosto de 2023 se aprobó el “Protocolo de Actuación Policial ante hechos donde se encuentren involucrados/as niños, niñas y adolescentes”, que complementa las Pautas de Actuación Policial respecto de niños, niñas y adolescentes^[5]. Este instrumento se dedica a pautar específicamente las intervenciones ante casos de presunta infracción y crea los “Equipos de Articulación Integral con niños/as y adolescentes presuntos/as infractores de la ley”, que deberían intervenir frente a cada aprehensión de NNyA. El problema de las numerosas denuncias por situaciones de violencia institucional a NNyA y la dificultad de controlar el accionar territorial de la Policía de la Provincia de Buenos Aires aparecen como motivaciones para la creación de estas estructuras territoriales encargadas de centralizar la información sobre cada aprehensión. Queda pendiente relevar la puesta en marcha y el funcionamiento de estas estructuras.

En síntesis, tanto en la provincia de Buenos Aires como a nivel del Estado nacional, son relativamente recientes la creación de protocolos de actuación policial. Se trata de pasos institucionales imprescindibles, pero cuya capacidad para ordenar las prácticas policiales en los territorios depende de la existencia de instancias de control judicial, político e institucional. Uno de los mayores desafíos para efectivizar el cumplimiento de los protocolos es la existencia de articulaciones entre las distintas agencias del Estado. La debilidad presupuestaria y la fragmentación de las intervenciones de los organismos del sistema de promoción y protección de derechos fue uno de los obstáculos más mencionados en las entrevistas para el pleno cumplimiento de los protocolos. El aumento en la cantidad de personal policial y de dispositivos locales de seguridad que se produjo en las últimas décadas ubicó a estos/as funcionarios/as en la primera línea de contacto estatal frente a la complejización de las situaciones vinculadas al empobrecimiento, las desigualdades, el crecimiento de los mercados ilegales y de los consumos problemáticos de sustancias legales e ilegalizadas.

Formación y entrenamiento

En el año 2007 se sancionó la ley 26.690, cuyo artículo primero prescribe la inclusión de contenidos vinculados a los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes en la currícula de formación de las fuerzas que forman el sistema de Seguridad Interior, a fin de “asegurar la exigibilidad de sus derechos y garantías frente a la intervención institucional”. Esta normativa destaca que la capacitación deberá estar incluida en la formación inicial de quienes ingresan a las fuerzas de seguridad y también que deberán dictarse módulos de profundización y actualización en la materia para quienes pretendan acceder a cargos de conducción y ascensos dentro de estas instituciones. En la reglamentación de la ley se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la misma. También se dispone la obligación de crear una Mesa de Trabajo en el marco del Consejo de Seguridad, con el objeto de intercambiar experiencias en la materia específica y realizar las adecuaciones pertinentes, con el fin de alcanzar la implementación de la capacitación en materia de derechos humanos reconocidos a niños, niñas y adolescentes, en todas las provincias argentinas y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En líneas generales puede afirmarse que la política de inclusión de la perspectiva de derechos humanos en general, y en relación a niños/as en particular, es la estrategia que con más insistencia han desarrollado las distintas gestiones reformistas, tanto a nivel federal como en la provincia de Buenos Aires. En el resto del país, existe un piso mínimo común de materias en la formación inicial de oficiales y suboficiales de gran parte de las policías provinciales que abordan los instrumentos normativos nacionales e internacionales de derechos humanos en general y, con desigual profundidad en cada jurisdicción, los dedicados a niños/as y adolescentes. No obstante, existen diferencias sustantivas entre jurisdicciones en relación a la existencia de cursos específicos. En el caso del Ministerio de Seguridad de la Nación, se han incorporado contenidos y prácticas de aprendizaje sobre el protocolo, se han desarrollado manuales y dispositivos de entrenamiento y reentrenamiento. El trabajo de campo realizado durante 2023 permitió relevar cierto acuerdo sobre la relativa ausencia que existe en la formación policial sobre las intervenciones con NNyA que contrasta con la intensa presencia que estos/as tienen en el trabajo territorial. También se subrayó que los/as policías tienen mayor conocimiento sobre el procedimiento adecuado a seguir ante casos de “presunto delito”, pero poca información en relación al abordaje con víctimas o NNyA en situación de consumo. En ese marco, señalaron que los/as policías suelen pasar mucho más tiempo con los/as niños/as del que se “enseña” o establece en los protocolos, generalmente, por la ausencia o demora en la respuesta de otras instituciones. También, en coincidencia con las investigaciones sobre el tema (Frederic, 2016), señalan que uno de los desafíos de la formación es la provisión de herramientas prácticas y criterios de abordaje que puedan activarse en los contextos reales de intervención. En la misma línea, destacan la importancia de construir en cada jurisdicción articulaciones y redes de abordaje interinstitucionales y multiagenciales que permitan a las policías cumplir los protocolos de actuación vigentes.

Registro y monitoreo: posibilidades y límites del registro de aprehensiones policiales

Un aspecto central para el efectivo monitoreo de las intervenciones policiales con NNyA es la construcción de información sistemática, confiable y accesible. Las falencias en el acceso a la información sobre aprehensiones policiales en general, y de NNyA en particular han sido señaladas al Estado argentino en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. A la fecha, continúa siendo una deuda pendiente. El protocolo del Ministerio de Seguridad de la Nación del año 2022 prescribe la creación de un registro que permita contar con información exhaustiva sobre todas aquellas intervenciones de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales en relación a niños, niñas y adolescentes en situación de presunta infracción a la ley penal.” En su artículo 9, señala:

[…] faculta a la Dirección Nacional de Estadística Criminal del Ministerio de Seguridad de la Nación a solicitar información, con fines estadísticos, sobre las aprehensiones y/o detenciones de niños, niñas y adolescentes por parte de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales, así como los ingresos de niños, niñas y adolescentes a alguna de sus dependencias, garantizando la confidencialidad establecida por la Ley Nro. 25.326 de Protección de Datos Personales y sus normas modificatorias.

Además contiene un anexo con una planilla modelo de registro que unifica una serie de variables comunes para el registro entre las cuatro fuerzas federales. Hasta la fecha no se pudo identificar avances en este punto.

Con relación a la provincia de Buenos Aires, una de las tareas que las Pautas de actuación prescriben a los “Equipos de Articulación Integral con niños/as y adolescentes presuntos/as infractores de la ley” es la centralización y control de la información sobre las actas de aprehensión de personas menores de edad. Al momento del cierre de este trabajo, en la provincia de Buenos Aires se está comenzando a implementar un programa interministerial de prevención y abordaje del delito juvenil^[6] que liga a los ministerios de Seguridad y de Desarrollo de la Comunidad del estado provincial con una serie de gobiernos locales. Es una experiencia incipiente que pretende incidir en un área de vacancia identificada por numerosos diagnósticos: el desarrollo de abordajes preventivos y de restitución de derechos con adolescentes en interacción con el sistema penal (fundamentalmente no punibles) que no estén insertos en medidas judiciales con o sin privación de libertad. Se trata de una política innovadora que genera expectativa en tanto prevé fortalecer la presencia territorial de las instituciones de promoción y protección de derechos.

A modo de cierre

El pulso de la rutina del trabajo policial configura el universo de intervención de los/as fiscales y jueces del sistema de responsabilidad penal juvenil. Por acción u omisión, el aval de las autoridades políticas (nacional, provincial, local) y la convalidación del poder judicial son dos de las variables que permiten entender la existencia de una mayor o menor autonomía policial a la hora de cumplir los protocolos de actuación y definir criterios de intervención con las personas menores de edad. Teniendo en cuenta la señalada selectividad en términos de clase, género y edad de las situaciones que las policías ponen a consideración de las autoridades policiales es razonable plantear las siguientes preguntas: ¿Qué proporción del presunto delito juvenil que llega a conocimiento de las fiscalías y juzgados proviene de las aprehensiones policiales? ¿Qué porcentaje corresponde al activismo de las investigaciones impulsadas por los/as fiscales y/o de denuncias ciudadanas? ¿Cuáles son las instancias de control y/o de delegación que los actores del régimen penal juvenil establecen con las agencias policiales?

La experiencia de más de una década de implementación de los protocolos de actuación policial con niños, niñas y adolescentes a nivel federal en Argentina muestra una adopción incompleta por parte de las policías provinciales. En la provincia de Buenos Aires y en las fuerzas federales, estas normativas se incluyeron en las instancias de formación y se establecieron registros de aprehensiones de cuya implementación no existe información pública hasta la fecha. A la hora de cerrar este breve documento considero importante subrayar tres variables. En primer lugar, la arbitrariedad policial en las interacciones con adolescentes debe leerse en el marco del crecimiento de los recursos estatales volcados en los territorios en materia de seguridad, que no fue acompañado de inversiones equivalentes para el despliegue de la nueva institucionalidad del sistema de promoción y protección de derechos de los niños/as y adolescentes. En segundo término, la influencia que tiene la demanda de control hacia los jóvenes y la complejización de las situaciones de violencia y vulneración de derechos que los tiene como protagonistas (como víctimas o victimarios). Por último, cabe remarcar la importancia de estandarizar las políticas de registro de las aprehensiones y la necesidad de establecer políticas de publicación de esta información, respetando la protección de datos personales. La apertura de la información a sociedad civil, academia, organizaciones de derechos humanos permitiría aumentar la visibilidad de estas prácticas y sumar actores al proceso de monitoreo y control.

Bibliografía

Bassallo, Constanza, Oyhandy, Ángela y Sagasti, Anaclara (2024). ¿Qué muestran las estadísticas judiciales sobre el fuero de responsabilidad penal juvenil de la provincia de Buenos Aires? Aportes para un diagnóstico basado en evidencia frente a la discusión legislativa de un nuevo régimen penal juvenil. Ensenada: FaHCE.

Centro de Estudios Legales y Sociales (2018). Muertes naturalizadas: letalidad policial sin control y sin justicia. Buenos Aires: Centro de Estudios Legales y Sociales. Disponible en: https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2018/05/Muertes_Naturalizadas.pdf

Comisión Provincial por la Memoria (2018). Informe anual 2018. El sistema de crueldad XII. Sobre lugares de encierro, políticas de seguridad y niñez en la provincia de Buenos Aires. La Plata: Comisión Provincial por la Memoria. Disponible en: http://www.comisionporlamemoria.org/archivos/cct/informesanuales/Informe_2018.pdf

Frederic, Sabina (2016). De la desmilitarización a la profesionalización: un estudio etnográfico sobre la formación básica de la Policía Federal Argentina. Bernal: Universidad Nacional de Quilmes.

Medan, Marina (2017). “Relaciones conflictivas entre jóvenes en situación de pobreza y policía: su abordaje en programas sociales”. Última Década, 25(47), 83–117. Disponible en: https://dx.doi.org/10.4067/S0718-22362017000200083

Observatorio de Políticas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (2016). “Juventud y desigualdad”. En Informe del Comité contra la Tortura de la Comisión Provincial por la Memoria. Disponible en: https://www.fahce.unlp.edu.ar/facultad/secretarias-y-prosecretarias/extension/ops/publicaciones/otras-publicaciones/informe-2016-juventud-y-desigualdad

Plaza Schaefer, Valeria, Morales, Susana María, Brocca, Magdalena, Danieli, Natalia Elizabeth, Pestoni, Antonella y otros (2022). Jóvenes, seguridad y pandemia: cambios y continuidades de la violencia institucional en Córdoba. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales y Universidad Nacional de Córdoba. Facultad de Ciencias Sociales.

Tiscornia, Sofía (2008). Activismo de los derechos humanos y burocracias estatales. El caso Walter Bulacio. Buenos Aires: Del Puerto y CELS.

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