La articulación social en la implementación del programa Red Comunitaria de Apoyo Escolar en CABA

Serena Aylen Santos

Introducción

A partir de los años ‘80, en América Latina se asistió a un proceso de reformas estatales que generaron nuevas formas de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y diversos actores. Estas reformas tuvieron como propósito garantizar la eficacia de la gestión de las políticas públicas y se vincularon con la implementación de redes de políticas sociales focalizadas (de educación, salud, vivienda y otros servicios) a partir de procesos de descentralización -en tanto fragmentación de la autoridad político-administrativa-, democratización -en referencia a la proliferación de organizaciones sociales en la gestión de las políticas- y privatización. Los organismos internacionales involucrados establecieron la participación de actores que no formaban parte del gobierno central tales como el nivel local de gobierno, las organizaciones no gubernamentales y actores privados, siendo los principios orientadores de la política la participación, el empoderamiento, la corresponsabilidad y la co-gestión (Fleury, 2002; Zurbriggen, 2011). Según Zurbriggen (2011) este proceso fue complejo dado que implicó una transferencia de ciertos ámbitos de gestión a las organizaciones no gubernamentales y al mercado bajo el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NPG)^[1], así como dificultades del Estado para orientar el accionar de estos actores.

En Argentina, esta problemática ha sido abordada en el campo denominado socioeducativo a partir del desarrollo de nuevas racionalidades políticas que, desde mediados del s. XX, se plasmaron en el desplazamiento de una lógica de gobierno burocrática a una post-burocrática. Este campo, cuya constitución va tomando fuerza a finales del s. XX, incluye prácticas y estrategias que establecen nuevas relaciones entre las políticas sociales y educativas, así como un proceso de formalización de las mismas. Dichas prácticas y estrategias proponen una coordinación de acciones entre distintas áreas del Estado, integrando ministerios, niveles de gobierno -en especial el municipal- y organizaciones comunitarias. Desde esta perspectiva, la gestión se amplía más allá del ámbito escolar, conformando redes mixtas entre lo social y lo gubernamental orientadas a la atención de la pobreza y a la promoción de la contención e inclusión educativa (Giovine et al., 2014).

De esta manera, se produjo un reposicionamiento de relaciones verticales, jerárquicas hacia relaciones más horizontales en los procesos decisorios y de implementación de las políticas que, desde el principio de corresponsabilidad, trazan redes entre distintos actores de gobierno y sociocomunitarios (Giovine y Correa, 2023; Santos, 2023).

Este proceso dio cuenta de la emergencia de una trama multirregulatoria en la gestión local de las políticas socioeducativas que implicó la reconfiguración de la relación entre Estado-sociedad civil- educación (Giovine, 2012; Giovine y Correa, 2023). Esta trama da cuenta de la incorporación a las escuelas de nuevas y nuevos actores que no forman parte de la burocracia clásica escolar pero sí de la dinámica interna del Estado y del sistema educativo. Dichos actores disputan parte de la regulación estatal en lo socio-asistencial y en lo pedagógico en pos de la protección, la promoción de derechos y el cuidado integral de niños, niñas y adolescentes (Giovine y Correa, 2023).

En este marco, el presente capítulo tiene por objetivo aportar al debate de investigaciones que, dentro del campo de la política educativa, toman objetos de estudio que trascienden el ámbito escolar incorporando otros actores que participan de los procesos de implementación de las políticas y programas y que se ubican en diferentes escalas (micro, meso y macro). Estudiar las políticas públicas o gubernamentales que afectan directa o indirectamente a la educación requiere ampliar la mirada más allá del Estado, considerando el papel que tienen otros actores y niveles de análisis- global, local, institucional- en su diseño, desarrollo e implementación. Es decir, se trata de analizar las formas de regulación que inciden en el gobierno y funcionamiento de los sistemas educativos (Gorostiaga, 2017).

En este trabajo, nos centramos en las entrevistas realizadas a dos grupos de actores involucrados en la gestión asociada del Red Comunitaria de Apoyo Escolar (en adelante RCAE): el equipo técnico del programa y del área ministerial al que éste pertenece y las y los referentes de dos organizaciones sociales que participan de la gestión-^[2]. Nos ocuparemos de dos dimensiones de análisis concernientes a la configuración de las articulaciones: en primer lugar, su construcción desde la perspectiva del elenco de actores. En segundo lugar, los sentidos atribuidos a la gestión asociada, en tanto alianza entre el Estado y organizaciones de la sociedad civil. Principalmente, ambos grupos caracterizaron -de manera transversal- a las articulaciones locales como “artesanales”, al depender de los vínculos interpersonales y activarse ante una “necesidad puntual” o una “situación particular” que requiere de la intervención de otro actor. A lo largo del análisis, se verá cómo esta artesanalidad es considerada un atributo clave que las y los actores utilizan en sus distintas relaciones comunicativas, cuando dan cuenta de su hacer y su trabajo. También que refleja un carácter contingente (Hall, 2010) al dar cuenta de vínculos que las personas tienen que sostener constantemente en contextos y situaciones cambiantes.

De ahí que este recorte busca aportar a los siguientes interrogantes: ¿Cómo pensar la construcción de la política socioeducativa desde articulaciones artesanales? ¿Qué implicancias tiene esto en el sostenimiento de trayectorias escolares?

El programa RCAE -perteneciente a la actual Dirección de Inclusión Educativa del Ministerio de Educación de CABA- es una política con 12 años de trayectoria que refleja una impronta muy propia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, como es la asociación con organizaciones de la sociedad civil para la gestión de programas. Actualmente, articula con un total de 19 organizaciones sociales mediante convenios de gestión asociada. A través de estos convenios, las organizaciones son las encargadas del funcionamiento de 59 centros de apoyo escolar ubicados en bibliotecas, clubes, parroquias y otros espacios sociocomunitarios cuyo objetivo es fortalecer y sostener la escolarización de estudiantes del nivel primario y secundario, en el marco de la Ley Nº 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las y los Niños y Adolescentes (2005) y de la Ley de Educación Nacional (LEN) Nº 26.206 (2006). Asimismo, las organizaciones contratan de manera directa a sus equipos territoriales -coordinadores/as de sede y educadores/as- que trabajan con los y las estudiantes. Por su parte, quienes se desempeñan como referentes regionales del programa acompañan este trabajo brindando asesoramiento técnico y un marco metodológico en base a una división territorial^[3].

Teniendo en cuenta esta estructura, consideramos que el programa RCAE forma parte de una lógica post-burocrática (Giovine y Correa, 2023) al expresar una horizontalización de las relaciones y trabajo en red entre distintos actores pertenecientes a espacios gubernamentales y sociocomunitarios, que operan desde los principios de la intersectorialidad y corresponsabilidad.

El estudio adopta un enfoque metodológico cualitativo (Hammersley y Atkinson, 1994), que contribuye a comprender las percepciones y significados que los actores atribuyen a sus prácticas de articulación en la implementación del programa RCAE. La primera etapa del trabajo de campo, realizada durante 2023 y 2024, incluyó 13 entrevistas en profundidad a funcionarias de la Dirección de Inclusión Educativa y referentes regionales del programa, así como a los y las directoras, los y las coordinadoras y los y las educadoras de dos organizaciones sociales con trayectorias diferenciadas según su pertenencia territorial y grado de profesionalización educativa. Este recorte empírico permitió analizar comparativamente las formas de gestión asociada y las articulaciones locales entre el Estado y dichas organizaciones en distintos contextos sociales de la ciudad. Mientras que la organización A gestiona dos apoyos escolares en barrios de la zona norte de CABA (Colegiales y Belgrano), la organización B gestiona un apoyo escolar en la zona sur de la ciudad (Barrio Zavaleta, Villa 21-24, Barracas)^[4].

En este contexto, el presente capítulo presenta avances de mi tesis doctoral^[5], investigación que se ubica en la intersección de los campos de la sociología, las políticas educativas y la desigualdad. El objetivo de la tesis es analizar cómo se configuran los espacios de articulación local entre agentes estatales, actores de organizaciones sociales implicados en la gestión del programa RCAE y actores escolares que sostienen la escolarización primaria del 2013 hasta la actualidad en distintos barrios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Preliminarmente, vinculamos nuestro problema de investigación con el campo de la gobernanza y el gobierno a partir de redes de políticas, entendiendo que los procesos de implementación de políticas socioeducativas tensionan el modelo actual de gobernanza y su expresión específica en la gestión local del sistema educativo. Consideramos que analizar estos procesos desde una perspectiva bottom-up o de abajo hacia arriba, en donde adquiere centralidad la capacidad de agencia de las y los actores, permite visibilizar el modo de hacer política socioeducativa en la actualidad.

El capítulo se organiza en seis apartados. El primero desarrolla el marco teórico-conceptual, presentando las perspectivas de Bartolomé (1980) y Hall (2010) sobre la articulación social, principal categoría analítica de este estudio. Luego, se abordan los hallazgos del trabajo de campo, comenzando con la construcción de articulaciones desde la mirada de las y los actores estatales. A continuación, se analizan las voces de los y las referentes regionales del programa RCAE y su concepción de la gestión asociada. Posteriormente, se presenta la perspectiva de quienes se desempeñan en las organizaciones sociales y los sentidos que atribuyen a su vínculo con el Estado. En el quinto apartado, se retoma el diálogo entre los aportes teóricos de Hall (2010), Lazzarato (2006) y Merklen (2013) para conceptualizar las articulaciones como procesos contingentes, personalizados y generadores de posibilidades, aunque también atravesados por dinámicas de individuación propias de las políticas sociales contemporáneas. Finalmente, el capítulo cierra con las reflexiones y conclusiones que sintetizan los principales resultados y discuten los alcances y límites de las articulaciones como forma de hacer política en clave socioeducativa.

Sobre la articulación social y su carácter contingente

La categoría de articulación social fue propuesta por la sociología y retomada por la antropología social a partir de la década del 70, ante la necesidad de superar una perspectiva analítica centrada en las unidades societales tratadas como sistemas cerrados. Uno de los principales referentes de esta revisión es el antropólogo argentino Leopoldo Bartolomé (1980), quien propone centrarse en el análisis de los procesos conectivos que se producen en las sociedades complejas. Tal como señala el autor, “la preocupación por los procesos de articulación se origina en la urgencia en buscar una salida a ese dilema teórico-metodológico, centrando el objetivo en el tejido conectivo de la sociedad antes que en sus unidades constitutivas” (Bartolomé, 1980:276).

Así, el autor propone reservar el término articulación para referirse a “todos aquellos procesos que resultan en una unión o vinculación de partes sin que éstas se vean necesariamente afectadas en sus atributos diferenciales y específicos” (Bartolomé, 1980:276), lo que permite dar cuenta tanto de relaciones de consenso como de conflicto. Asimismo, Bartolomé considera a la articulación como la categoría epistemológica más abarcadora, desde la cual se pueden discriminar formas y modos articulatorios específicos.

Para el estudio empírico de la articulación social, Bartolomé (1980) realiza una revisión teórica en donde identifica distintas perspectivas de análisis. Éstas pueden ser sistémicas -en donde se analizan las relaciones entre sistemas o entidades colectivas- o pueden estar centradas en las y los actores concretos -enfocadas en las estrategias individuales y en los roles articulares-. Asimismo, plantea que es posible distinguir entre mecanismos formales e informales de articulación. Los primeros derivan de las estructuras institucionales, mientras que los segundos responden a formas que se producen en los intersticios sociales, tales como el compadrazgo, las asociaciones voluntarias o diferentes tipos de relaciones no institucionalizadas (Bartolomé, 1980). De todas maneras, es importante resaltar que, según este autor, las articulaciones tienen su propia estructura y dinámica. Por ello, se trata de procesos complejos que hacen difícil identificar variables de análisis universales, pues las mismas difieren según las situaciones específicas.

En dicho marco, el núcleo conceptual de este capítulo se centra en la problemática de la articulación social, un escenario de relaciones sociales y políticas entre diversos actores e instituciones en contextos y situaciones específicas. En nuestro caso, se trata del estudio de configuraciones sociales en una trama de relaciones articuladas entre funcionarios estatales, organizaciones sociales e instituciones educativas de la Ciudad de Buenos Aires durante la última década.

En nuestra investigación, la articulación es a la vez una categoría nativa, utilizada por los propios actores cuando se refieren a las vinculaciones de las que forman parte en el sostenimiento de la escolarización. Estas se dan principalmente para la obtención de información relevante o recursos que colaboren con situaciones específicas de los y las estudiantes, que pueden estar relacionadas con aspectos sociales o de aprendizaje. Por ello, la articulación da cuenta de un fuerte sentido práctico que expresa acciones y dinámicas particulares en el idioma social de las políticas públicas vinculadas a la gestión de la educación como lo es el programa RCAE. La propuesta de Bartolomé pone el énfasis en las conexiones que estructuran las sociedades complejas, pero también resulta pertinente incorporar miradas que subrayen el carácter histórico y político de esos procesos. En esta línea -desde el campo de los estudios culturales- Stuart Hall desarrolla la noción de articulación como eje central dentro del análisis de la “coyuntura presente”, para comprender cómo las fuerzas sociales, políticas e ideológicas convergen en un momento histórico específico. Así, define a la articulación como una práctica contingente -no necesaria, que puede suceder o no- que emerge en coyunturas específicas y que requiere ser construida y sostenida activamente^[6] (Restrepo, 2017). En este sentido, los elementos que se articulan formando una unidad no tienen una pertenencia necesaria entre sí, sino que pueden rearticularse de diferentes maneras en distintos momentos.

Para Hall, las circunstancias bajo las cuales pueden crearse las articulaciones son fundamentales. Por ello, interpreta el contexto como una determinación sin garantías (Restrepo, 2017), dado que no existen garantías de que las articulaciones se produzcan, ni éstas -de producirse- posean resultados predeterminados. De esta manera, las estructuras o determinaciones “operan como tendencias de posibilidades, pero no como certezas o determinismos” (Restrepo, 2017:176).

En este marco, Hall entiende a la articulación como:

Una conexión o vínculo que no se da necesariamente en todos los casos como una ley o un hecho de la vida, sino que requiere condiciones particulares de existencia para aparecer, que tiene que ser sostenido positivamente por procesos específicos, que no es “eterno” sino que tiene que ser renovado constantemente, que puede bajo algunas circunstancias desaparecer o ser desplazado, llevando a los antiguos vínculos a ser disueltos y a las nuevas conexiones -rearticulaciones- a forjarse (Hall, 2010 en Restrepo, 2017:176).

Por consiguiente, según Hall (2010), las articulaciones implican un proceso permanente de articulación/desarticulación.

En relación al caso analizado en este capítulo, el principal aporte de Hall tiene que ver con la contingencia que define a las articulaciones. Anteriormente, se ha mencionado que las personas entrevistadas utilizan el término “articulación” para definir sus prácticas en el territorio. De igual manera, las mismas son descritas como “artesanales”, lo cual sugiere un dato empírico relevante. Como se verá más adelante, la noción de artesanalidad aparece como un término flexible que puede tener distintos significados o connotaciones. En primer lugar -sobre todo desde la perspectiva de los y las referentes regionales del programa RCAE- parecería ser un término precautorio, que remite a la idea de resolver la implementación del programa como sea posible, según los recursos disponibles y las condiciones materiales y sociales, casi siempre cambiantes. Pero lo artesanal también adquiere una connotación política, en tanto refiere a las maniobras, estrategias y mediaciones sutiles que requiere el sostenimiento de la escolarización desde un programa que funciona mediante la lógica de la gestión asociada.

Consideramos que esta caracterización que introducen las y los actores dialoga directamente con la definición de Hall sobre la contingencia de las articulaciones, en tanto conexión que no está garantizada, que debe ser construida y sostenida en contextos particulares. Así, la artesanalidad puede leerse como la forma práctica y situada en la que se expresa la contingencia en el territorio, que intenta visibilizar el carácter complejo e inestable de la construcción de vínculos que hacen posible el acompañamiento de trayectorias escolares.

Retomando la propuesta de Bartolomé, la misma permite comprender la articulación social como un entramado de vínculos que sostienen -a través de distintos mecanismos- la cohesión social. Por su parte, la perspectiva de Hall resalta la dimensión contingente, histórica y política de estos vínculos. Si bien se trata de enfoques diferentes, ambos autores discuten con posicionamientos dicotómicos y teorías deterministas, para pensar en procesos conectivos a nivel societal. También coinciden en que la práctica de articular no implica que las partes que entran en articulación diluyan sus especificidades o condiciones de existencia, sino que cada una conserva sus cualidades distintivas.

En definitiva, tanto Bartolomé como Hall analizan la complejidad de las interrelaciones dentro de sistemas sociales y culturales particulares. Las dos miradas resultan productivas para nuestro estudio dado que ofrecen herramientas conceptuales que posibilitan comprender las tensiones entre los mecanismos formales que sostienen la política educativa y las estrategias situadas y artesanales que las personas deben desplegar para sostener la escolarización en contextos cambiantes. De este modo, pensar las articulaciones desde Bartolomé y Hall nos permite entender al programa no solo como una política estatal, sino como una trama de vínculos siempre inestables que requieren ser producidos, reconfigurados y sostenidos en el territorio.

La construcción de articulaciones desde la perspectiva de las y los actores estatales

Todas las personas entrevistadas expresaron que el objetivo principal de las articulaciones es el sostenimiento de trayectorias escolares y de vida de niños, niñas y adolescentes, para lo cual es necesario promover acciones de coordinación con distintas instituciones -como escuelas, centros de salud y defensorías, entre otras-.

Al pensar en prácticas situadas que funcionen y logren dar respuesta a las problemáticas que se atienden desde los programas, desde el nivel macro de la política la gerenta operativa hizo hincapié en la importancia de la correspondencia entre la etapa de diseño y la etapa de la implementación de la política:

[…] me parece que los casos exitosos de articulación real son cuando la etapa institucional y la territorial se encuentran en un punto y todos tenemos el mismo mensaje. Si yo me siento acá con un funcionario y acordamos algo y eso no baja, no tiene sentido. Tiene sentido para nosotros, pero no tiene sentido para los fines de generar el movimiento en el programa. Y a la vez, si en el territorio las dos personas se ponen de acuerdo y, la verdad que es bastante disfuncional, porque es la voluntad de dos personas, pero no es institucional […] entonces me parece que las dos instancias son importantes. Digamos, los acuerdos más desde áreas administrativas centrales, porque enmarca de alguna manera un horizonte y son las medidas de largo plazo. Pero es súper importante también que efectivamente las partes que llevan adelante esa articulación logren acuerdos para poder sostenerlo en la acción […]. (Entrevista a ex-gerente operativa, Dirección de Educación Inclusiva, 29 de mayo de 2024).

En una línea similar, pero más anclada en lo que sucede en el territorio, una de las agentes de la Dirección de Inclusión Educativa hizo hincapié en la personalización que conllevan estas vinculaciones:

Las articulaciones dependen de las personas que están en los espacios y de su registro o mirada […] para mí, para articular primero tiene que haber una mirada que registre, que evalúe, que vea esa necesidad, o sea, que genere la demanda y que de ahí active. El desafío es seguir agudizando miradas, porque tiene que ver más con quién está mirando y detectando. (Entrevista asesora pedagógica, Dirección de Inclusión Educativa, 28 de mayo de 2024).

Por su parte, los y las referentes regionales de la RCAE identificaron propósitos que varían según las situaciones y las personas involucradas. En el caso de las articulaciones con las escuelas, mencionaron que las mismas tienen por objetivo compartir información sobre el estudiantado que asiste a los centros de apoyo, entender su contexto escolar, y pensar estrategias conjuntas para acompañar sus trayectorias. Para contactarse con las y los actores escolares, lo hacen a través del correo electrónico institucional y, en algunos casos, llamadas telefónicas. Luego, en ocasiones, concretan reuniones virtuales o presenciales con docentes, directivos y/o profesionales de los Equipos de Orientación Escolar para un intercambio más profundo según la situación específica de los y las estudiantes. En referencia a este tipo de mediaciones, la coordinadora del programa destacó:

Son muy artesanales. O sea, es muy… ir buscando el contacto, ir viendo a ver quién te puede dar respuesta por esto, mandar mail o preguntar. Después, el vínculo tarda en construirse también. A veces hay un poco de desconfianza porque no conocen el programa o también a veces por la distancia, ¿no?, de que nosotros, o sea, el equipo del Ministerio es el que hace el vínculo, pero no está en el día a día con los alumnos y alumnas. Entonces, eso genera un poco de rispidez por ahí, de que no se entiende nuestro rol. (Entrevista coordinadora programa RCAE, 24 de mayo de 2024).

La entrevistada da cuenta de un trabajo minucioso que debe hacerse para dar con la persona adecuada, lo cual además puede estar marcado por una sensación de desconfianza desde las escuelas hacia el programa. Esta cuestión puede generar que los tiempos de articulación sean más largos de lo previsto o que incluso las mismas no se llevan a cabo. Aunque también, la coordinadora mencionó que, en aquellos casos donde existe una historia de colaboración o un conocimiento previo del programa, las articulaciones tienden a ser más fluidas:

A veces también lo que es bueno es que cuanto más instalado está el centro en el territorio, más fácil es la articulación. Cuando la escuela o el territorio no conocen el apoyo es muy difícil, muy difícil. Cuando está instalado y, por ejemplo, la escuela lo reconoce y siente que es un aporte para su población, ahí la articulación fluye con mayor facilidad. (Entrevista coordinadora programa RCAE, 24 de mayo de 2024).

La referencia al reconocimiento del apoyo escolar por parte de la escuela remite a la importancia de la pertenencia territorial de la organización que lo gestiona. Esta pertenencia tiene lugar a partir de la red de relaciones que se va construyendo en el territorio entre las y los diversos actores que acompañan trayectorias escolares.

Los y las referentes regionales también se refirieron a “lo artesanal” cuando expresaron cómo se ven interpelados e interpeladas por su tarea:

Construimos con herramientas a veces muy limitadas y es un rol extremadamente artesanal, ¿no? Es como de caso a caso, de situación a situación, equipo a equipo, estudiante a estudiante, escuela a escuela y ahí se va construyendo […] Cada situación es un mundo nuevo y hay que pensar de cero, digamos, no de cero porque uno ya tiene un bagaje y tiene herramientas, pero bueno, la situación es nueva. (Entrevista referente regional RCAE, zona centro y sur, 25 de junio de 2024).

En cuanto a las vinculaciones con los centros de salud barriales, las personas entrevistadas expresaron que su finalidad suele ser la derivación de estudiantes para tratamientos específicos o recabar información relevante para el acompañamiento pedagógico de niños y niñas que ya cuentan con una atención profesional. En estos casos, la comunicación también puede ser vía telefónica o correo electrónico, aunque a veces con mayor dificultad para identificar el contacto adecuado. El uso de WhatsApp también emerge como un canal informal pero frecuente para el seguimiento y la comunicación ágil.

Respecto de otros desafíos que conllevan las articulaciones, el equipo de la RCAE también señaló que éstas pueden verse obstaculizadas por la sobrecarga de trabajo en las instituciones y la consecuente falta de tiempo de quienes se encuentran involucrados e involucradas. Asimismo, la alta rotación de personal en las dependencias estatales produce una carencia de respuestas y dificultades para establecer un diálogo significativo sobre las problemáticas. En el caso de las relaciones con defensorías u otros organismos de protección de derechos, la burocracia y la escasez de recursos humanos y materiales también suelen ser barreras importantes.

La lectura de estos testimonios deja en claro cómo los registros particulares y la agencia individual sostienen las articulaciones y cómo las mismas requieren prácticas activas en contextos específicos. Esto, a su vez, subraya su carácter contingente (Hall, 2010): no están garantizadas, no tienen resultados predeterminados y están sujetas a permanentes procesos de re-articulación.

Capilaridad, acuerdos y tensiones: la gestión asociada según las y los referentes regionales del programa RCAE

Respecto de las articulaciones con las organizaciones sociales que gestionan los apoyos escolares, las y los referentes regionales mencionaron que las mismas son fundamentales para lograr una llegada más capilar al territorio, aunque también presentan complejidades y variaciones significativas según las características de la organización y el contexto social en el que éstas se insertan.

Principalmente, coincidieron en que la mayor complejidad radica en la diversidad de intereses que representa el conjunto de organizaciones, que muchas veces se superponen con los objetivos del programa. En este sentido, una tarea crucial de este equipo es alinear los objetivos del programa con los proyectos socioeducativos y la impronta de cada organización, lo cual muchas veces trae tensiones o negociaciones constantes. Una de las referentes regionales lo señaló de la siguiente manera:

Esta cuestión de la tercerización, de alguna manera, que comprende la educación con las organizaciones civiles trae aparejado un montón de cuestiones e intereses que se cruzan […] Creo que a veces es como la atención permanente en tratar de encuadrar el programa dentro de los principios o propuestas educativas y de lo que cada una de las organizaciones propone como proyecto. Entonces, me parece que es eso, o sea, es una tensión permanente entre tratar de encuadrar el programa en lo que cada una de las organizaciones pretende. (Entrevista referente regional RCAE, zona sur, 1 de julio de 2024).

Para la entrevistada, la gestión asociada se define como una “tercerización”. Es decir, un traspaso o delegación de tareas del Estado hacia las organizaciones sociales que implican una desresponsabilización del mismo (Correa et al., 2025). Para ella, esto guarda relación con una potencial pérdida de identidad del programa cuando, en algunos casos, los centros de apoyo escolar suelen ser percibidos por la comunidad como una actividad propia de la organización y no como una política socioeducativa del Ministerio de Educación.

Otro punto de tensión que mencionaron es el retraso en los pagos de los convenios a las organizaciones, los montos insuficientes y la falta de una regulación clara de los contratos que éstas establecen con sus equipos, dado que el Ministerio no tiene una incumbencia directa en las condiciones de contratación. Esta situación muchas veces genera esquemas de trabajo dispares y desmotivación en los equipos territoriales, lo que a largo plazo produce tensiones para el trabajo conjunto. Este punto resulta relevante dado que guarda relación con la importancia de las condiciones particulares en las que se dan las articulaciones y cómo éstas posibilitan o no su existencia (Hall, 2010). En este caso, se advierten condiciones de precariedad en cuanto a la materialidad del programa, lo que opera como obstáculo en el vínculo con las organizaciones sociales.

La construcción de articulaciones desde la perspectiva de las y los referentes de organizaciones sociales

Este apartado tiene por objetivo analizar cómo las personas que se desempeñan en dos organizaciones sociales que participan del programa RCAE perciben y gestionan las articulaciones. Además de la artesanalidad, los testimonios también dan cuenta de la frecuencia y naturaleza de las articulaciones según la trayectoria de la organización y el contexto en el que cada una desarrolla su tarea.

En el caso de la organización B, ubicada en Barracas -zona sur- su directora mencionó que las articulaciones con distintos actores son frecuentes, tratándose de relaciones históricamente construidas, sobre todo con el Centro de Salud y Acción Comunitaria (CeSAC) y con las escuelas secundarias más cercanas al apoyo escolar^[7]. Para el caso de otras vinculaciones, por ejemplo, con escuelas primarias, el Ministerio de Educación le otorga a la organización un marco formal. La directora señaló que dichas articulaciones son indispensables para desarrollar el proyecto del apoyo escolar y que “es a partir de las necesidades particulares en un momento dado que se sale a la búsqueda de otros actores” (Entrevista a directora Organización B, 9 de mayo de 2024). Asimismo, en consonancia con el relato de las y los referentes regionales de la RCAE, mencionó la importancia de las relaciones personales, la adaptación a contextos específicos y el esfuerzo individual en la construcción y mantenimiento de los vínculos.

En el caso de la organización A -ubicada en la zona norte de la ciudad- uno de los coordinadores de apoyo escolar mencionó que las articulaciones con otros actores son poco frecuentes, principalmente porque no tienen tanta necesidad de establecer vinculaciones específicas, excepto con alguna escuela de la zona. Asimismo, señaló que el referente regional de la RCAE es quien tiene mayor injerencia en estas relaciones, mientras que la dirección de la organización tiene una relación más distante con el territorio.

Para este coordinador, la articulación con las y los actores escolares -directivos, docentes, gabinetes psicopedagógicos- se caracteriza por ser variable, al depender de la voluntad y compromiso individuales, así como de la historia de la relación entre el apoyo y la escuela. Mencionó que, en ocasiones, mantiene interacciones con psicólogas y psicopedagogas que acompañan a los y las estudiantes en contextos no formales, como por ejemplo mediante llamados telefónicos cuando está viajando hacia el apoyo escolar.

A diferencia de lo expresado por la directora de la organización B, el coordinador destacó como principal obstáculo para las articulaciones el desconocimiento sobre la existencia del apoyo escolar y la asistencia de los y las estudiantes al mismo, así como cierto recelo de las escuelas a ser “juzgadas” por un actor externo:

A veces las escuelas tienen como una suerte de miedo de que uno las vaya a juzgar, porque piensan que uno va a pedir una supervisión de algún área en particular de la escuela y en realidad no, yo no voy a acusar a la escuela porque un chico falte mucho o porque tenga la carpeta incompleta, pero quiero estar enterado para ayudar. Y si pasa algo, estar enterado y si nosotros detectamos algo, también que la escuela esté enterada. (Entrevista coordinador 1 apoyo escolar, organización A, 14 de junio de 2024).

La complejidad y la falta de fluidez en estas articulaciones se visibilizan en el hecho de que, para el entrevistado, las relaciones con las escuelas muchas veces son “un teléfono descompuesto” y la comunicación “no está del todo agilizada”. Estos ejemplos ilustran un proceso de vinculación que no siempre es institucionalmente ágil y que a menudo requiere del esfuerzo personal para establecer y mantener el diálogo.

Las entrevistas muestran diferencias en la manera en que cada organización percibe y construye las articulaciones. En la organización B estas mediaciones están más presentes, son necesarias no solo para la atención de condiciones pedagógicas sino fundamentalmente para la atención de condiciones sociales de los y las estudiantes y se llevan a cabo de manera directa por quienes trabajan en la organización. Mientras que, en la organización A, las articulaciones son menos frecuentes y son más bien indirectas, es decir, con mayor protagonismo del equipo técnico del programa. Además, se centran mayormente en la atención de condiciones pedagógicas. Los coordinadores de esta organización parecen estar preocupados por contar con canales de comunicación y pautas de trabajo más formalizadas.

Estas diferencias pueden explicarse por la historia de cada organización en el territorio, los recursos disponibles y las demandas que atienden, es decir por condiciones que configuran de manera contingente (Hall, 2010) las posibilidades de establecer y sostener determinados vínculos.

De todas maneras, en ambas organizaciones, las articulaciones implican un trabajo relacional continuo, adaptabilidad y un esfuerzo personal para la construcción y sostenimiento de los vínculos con los diversos sujetos involucrados. Ello también hace alusión a un enfoque artesanal que, sobre todo desde la mirada de la directora de la organización B, parece ser fundamental para la efectividad de las intervenciones y la construcción del trabajo territorial.

El respaldo institucional en tensión con condiciones precarias: la gestión asociada desde las organizaciones

Desde la perspectiva de quienes se desempeñan en las organizaciones sociales, la gestión asociada con el programa RCAE es vista como una oportunidad para formar parte de una iniciativa gubernamental e integrar una red de organizaciones con un propósito en común. Además, para estos actores, esta alianza les otorga un respaldo o marco institucional al momento de llevar a cabo otras articulaciones territoriales, por ejemplo, con escuelas u otros organismos presentes en los barrios. También es percibida como una herramienta concreta que otorga recursos económicos. En este sentido, la directora de la organización B expresó:

A nosotros nos re sirve que estamos en alianza con el Ministerio de Educación, te da otro respaldo y al Ministerio de Educación le sirve tener una organización en territorio que pueda ejecutar, llevar adelante de una manera eficiente el proyecto pensado […] Más allá de cobrar tarde y cobrar menos, a nosotros nos ayuda contar con ese aporte en espacios que ya veníamos teniendo […] Para una organización que depende de sí misma año a año, cuando vos mirás decís bueno, yo sé que cuento con esto, viene sí o sí. Entra tardísimo, no representa, pero más allá de eso, bueno, es algo que está y eso por otro lado es importante. (Entrevista a directora organización B, 9 de mayo de 2024).

Además, para las personas entrevistadas, tener una relación fluida con las y los referentes del programa RCAE y que haya comunicación entre los distintos niveles de la política es importante en la experiencia de la gestión.

Al igual que los y las referentes regionales, tanto el director y la directora de las organizaciones como los coordinadores de apoyo escolar reconocieron desafíos importantes relacionados con los montos insuficientes y tiempos de acreditación de los convenios de gestión asociada. También, reconocieron la necesidad de una mayor claridad en las responsabilidades y los mecanismos de coordinación con el Ministerio. Para ellos y ellas, estos aspectos afectan indirectamente la articulación con el equipo de la RCAE.

En cuanto a la definición de las responsabilidades, los coordinadores de la organización A mencionaron una confusión en las líneas de responsabilidad respecto del funcionamiento cotidiano de los apoyos escolares. Por ejemplo, en ocasiones, no saben a quién reportar aquellas situaciones que requieren acciones inmediatas, si a la organización o al equipo de la RCAE. Tal como mencionó uno de ellos:

La fundación percibe el salario, pero después hay muchos de los condicionamientos que los pone la parte ministerial. Entonces ahí empiezan los problemas, digamos, de cuestiones de responsabilidades. No sé, surge algo, hay un problema. Yo, ¿a quién tengo que comunicarle primeramente? ¿Tengo que comunicarle a los dos? ¿Tengo que comunicarle primero a la fundación o al Ministerio? […] En definitiva, por ahí el espacio propio del apoyo está constituido por todas las esferas, pero donde más se siente, digamos, es en la cotidianeidad. Entonces, todo ese trabajo entre la fundación y el Ministerio se ve reflejado en el día a día, en el espacio que te toca transitar. (Entrevista coordinador 2 apoyo escolar, organización A, 18 de octubre de 2023).

A pesar de que su equipo se apoya más en la estructura ministerial, el coordinador manifestó que el trabajo pragmático del día a día se lleva a cabo de una manera más solitaria, lidiando con muchas responsabilidades en un espacio de trabajo que es acotado en tiempo y recursos. En relación con ello, mencionó que en los apoyos muchas veces se encuentran con problemáticas serias que requieren de un abordaje interdisciplinario (como por ejemplo situaciones de vulneración de derechos) y que la informalidad que caracteriza al espacio dificulta responder adecuadamente a dichas problemáticas.

Por su parte, las educadoras de la organización B también compartieron su perspectiva sobre la gestión asociada. Si bien ambas conocen que el apoyo escolar forma parte del programa RCAE, han tenido algún contacto con el referente regional y han participado de eventos y capacitaciones, no percibieron que esta asociación tenga implicancias directas en su trabajo diario. Al respecto, una de las educadoras expresó:

Yo no siento que tenga implicancias en lo que finalmente hacemos. Tal vez sí en lo que planea nuestra directora. Seguramente ella debe ser la que tiene más contacto y que después nos baja eso a nosotros. Pero la actividad del apoyo es lo mismo que veníamos haciendo antes. Entonces, en eso no tiene tanta implicancia, a mi entender. (Entrevista educadora 2, organización B, 23 de mayo de 2024).

Como se ha visto en otro trabajo (Santos, 2023), los educadores y las educadoras son quienes menos perciben y vivencian el vínculo con el programa RCAE en términos de asociación. Es decir, esta relación no es del todo explícita, lo que conlleva que estos actores tengan una mirada más instrumental. En consecuencia, la gestión asociada es vista, más que nada, como una articulación que proporciona un marco institucional al apoyo escolar.

Entre la institucionalidad y la artesanalidad: articulación, contingencia y acontecimiento

A partir de los relatos de ambos grupos de actores podemos decir que las articulaciones, a pesar de los desafíos, se consideran valiosas porque permiten acceder a diferentes perspectivas sobre las situaciones de los y las estudiantes y pensar estrategias de acompañamiento más integrales desde el territorio. La posibilidad de compartir información y aunar esfuerzos entre distintas personas se percibe como fundamental para el sostenimiento de las trayectorias escolares. En este sentido, estas mediaciones tienen una fuerte impronta personal al depender del registro y la mirada de quienes asumen los diferentes roles en momentos determinados.

Para las y los actores estatales, esto suele ser visto mayormente como un punto débil. Tal como mencionó una de las agentes ministeriales: “es todo muy personal, es artesanal y recae en la persona que te encuentres, como que es terrible eso, porque no queda establecido, no queda institucionalizado” (Entrevista asesora pedagógica, Dirección de Inclusión Educativa, 28 de mayo de 2024).

Para el equipo técnico de la RCAE, las articulaciones, así definidas, parecen marcar una alta informalidad y por tanto una potencial falta de previsibilidad y formalización de la política. Desde su perspectiva, esto puede generar una dependencia excesiva de los contactos personales y de la buena voluntad y/o esfuerzos de quienes se involucran en relaciones que no suelen sostenerse a largo plazo.

Sin embargo, aunque las funcionarias y referentes regionales del programa RCAE apuntan a una mayor institucionalización de las articulaciones, también se identifican matices. Uno de los referentes cuestionó sus propias ideas preconcebidas sobre cómo deberían ser las articulaciones en el marco de los programas estatales:

A mí siempre me llamó la atención que, siendo parte del Ministerio, tenga que ser tan artesanal la comunicación con las escuelas y no puede ser algo más institucionalizado, ¿no? Quizás es un prejuicio mío de qué idea tengo yo en la cabeza de cómo son las articulaciones, ¿no? Incluso dentro del aparato estatal, o de la burocracia estatal […] Porque incluso los canales institucionalizados muchas veces también se vacían de sentido […] Entonces, quizás un canal institucionalizado tampoco es garantía de que las cosas vayan a funcionar y uno más artesanal a veces sí. (Entrevista referente regional RCAE, zona centro y sur, 25 de junio de 2024).

Retomando las perspectivas teóricas que guían este análisis, este testimonio refleja una tensión entre una práctica artesanal y contingente (Hall, 2010) y la necesidad de vínculos más formales o con un mayor grado de institucionalización y por ende de estabilidad. En relación con ello, podemos decir que la práctica de articular oscila entre sentidos que van de lo institucional-burocratizado a lo artesanal-personalizado. Sin embargo, y en línea con la pretensión de superar posturas dicotómicas, la reflexión de este referente advierte que una mayor institucionalización puede tener como riesgo que las articulaciones se vacíen de sentido o de contenido. Así, consideramos que las articulaciones, vistas desde esta lógica, pueden aportar un valor agregado para la gestión si se tiene en cuenta que dichas conexiones son movilizadas por sentidos únicos y particulares, que posibilitan un anclaje singular, concreto y situado de la práctica de articular.

En esta línea, el análisis de Maurizio Lazzarato sobre las políticas del acontecimiento (2006) permite ampliar la mirada. Si, como plantea Hall (2010), las articulaciones son contingentes, dependen de contextos específicos y marcan tendencias de posibilidades, en un sentido similar, Lazzarato (2006) invita a pensarlas como procesos que producen “lo posible” en términos de que algo no existe de antemano, sino que debe ser creado.

Lazzarato (2006) relaciona la “apertura de posibles” (p. 45) con el acontecimiento político. Las articulaciones, leídas como acontecimientos, no constituyen simplemente la resolución de problemas prácticos, sino la apertura de nuevas posibilidades de acción y de sentido. Desde esta perspectiva, este tipo de relaciones pueden entenderse no sólo como una limitación derivada de la falta de institucionalización, sino como un terreno fértil para la invención y la creación de vínculos singulares que reconfiguran las subjetividades implicadas.

En este sentido, Lazzarato (2006) afirma que “abrirse a lo posible es recibir la emergencia de una discontinuidad en nuestra experiencia, y construir, a partir de la mutación de la sensibilidad que el encuentro con el otro ha creado, una nueva relación, un nuevo agenciamiento” (p. 49). De esta manera, se trata de un proceso impredecible, abierto y arriesgado, lo cual guarda relación con la contingencia de las articulaciones y con el peso que tienen las condiciones sociales e históricas para que éstas se lleven a cabo (Hall, 2010).

Las articulaciones, en tanto procesos abiertos e imprevisibles (acontecimientos), ponen en juego autonomía, responsabilidad y capacidad de adaptación de las y los actores. De esta manera, expresan el modo en que, en el capitalismo contemporáneo, la cooperación y la producción de lo posible se vuelven centrales. Es decir que las formas de producción en el capitalismo contemporáneo ya no solo explotan el trabajo productivo, sino la creación de mundos posibles. Especialmente, estas nuevas formas de producción impactan en el mundo laboral, en donde la organización del trabajo se transforma en un conjunto de acontecimientos imprevisibles que requieren atención y capacidad de adaptación. Esto impacta en las subjetividades laborales, configurando nuevas formas de autonomía y responsabilidad en donde la “invención” es el resultado de la colaboración de múltiples agentes, lo que desafía la noción de trabajo tradicional (Lazzarato, 2006).

En relación con ello, consideramos que pensar las articulaciones como acontecimientos que abren mundos posibles también puede vincularse con las transformaciones más amplias de las políticas sociales contemporáneas. Al respecto, el análisis de Merklen (2013) muestra cómo, en el plano de las políticas territoriales, esta apertura puede quedar enmarcada por dinámicas de individuación que trasladan la responsabilidad a los sujetos. Como señala el autor, la tendencia hacia la personalización de las políticas en contextos de retirada del Estado -a partir de los 80- se traduce en procesos en donde la producción de subjetividades activas y responsables desplaza las protecciones universales hacia lógicas centradas en la responsabilización individual. Esto hace que, al interior de las instituciones, se de una responsabilización de los individuos sobre sí mismos y sobre su actuación y participación social que les exige una activación de la voluntad individual mediante la cual tienen que mejorar su desempeño y asegurarse a sí mismos constantemente (Merklen, 2013, p. 47).

Las políticas de individuación nos permiten entonces una mayor comprensión del carácter personal que asumen las articulaciones para los entrevistados y las entrevistadas: frente al debilitamiento de las protecciones sociales, la individuación implica que las acciones se sostengan mayormente en consideraciones y movilizaciones personales.

Desde esta perspectiva, podría decirse que las características que asumen las articulaciones en el marco de la RCAE no son únicamente un efecto de las prácticas situadas, sino también la expresión de un modo de gobierno que promueve intervenciones individualizadas y responsabiliza a los sujetos por su desempeño.

En sintonía, Alucin y Marioni (2017;2021) han señalado cómo esta lógica se despliega bajo políticas de “focalización abierta”, en las que las estrategias de acción se definen según las percepciones que los sujetos tienen del territorio. Esto genera distintos tipos de estrategias y mecanismos de trabajo en contextos de actuación específicos (Santos, 2023). De este modo, la contingencia, la personalización y la individuación se entrelazan: por un lado, posibilitan respuestas que no están predeterminadas, movilizadas por sentidos singulares a partir de la agencia de las y los actores (Hall, 2010; Lazzarato, 2006). Pero, por el otro, se corre el riesgo de promover un régimen de políticas sociales y/o socioeducativas que, en el nivel local, tienden a desinstitucionalizar protecciones colectivas y a reforzar la responsabilización individual (Merklen, 2013).

Así, las articulaciones en el marco del programa RCAE condensan tensiones propias de las políticas sociales contemporáneas: entre la invención situada que habilita lo posible y la individuación que refuerza la responsabilización individual. Esta ambivalencia constituye un rasgo central a tener en cuenta en el análisis de este tipo de políticas.

Reflexiones finales

Este capítulo tuvo por objetivo caracterizar y analizar la complejidad de la articulación social en el territorio, en el marco de la implementación de un programa socioeducativo. El hallazgo transversal del trabajo de campo ha sido el carácter artesanal de las articulaciones, lo que muestra cómo se concretan distintos tipos de vínculos en contextos diversos para el sostenimiento de la escolarización. Esta artesanalidad es la expresión de vinculaciones altamente personalizadas, dependientes de la iniciativa y voluntad individual. Asimismo, dependen de conexiones más bien informales a partir de canales de comunicación que no necesariamente se encuentran institucionalizados.

Si bien éstos son los atributos que definen a estas mediaciones, el análisis mostró que, en el marco del programa RCAE, las mismas se sostienen en una tensión constitutiva: entre la búsqueda de institucionalización y/o mayor estabilidad y la persistencia de prácticas artesanales. Estas tensiones configuran el modo en que las y los actores estatales y de las organizaciones sociales experimentan y hacen posible la política en el territorio.

En este sentido, las articulaciones no aparecen como meros instrumentos de coordinación, sino como procesos atravesados por sentidos singulares, que expresan un lenguaje propio de la materialización de las relaciones entre actores estatales y actores sociocomunitarios. Sin embargo, su carácter artesanal, aunque abre posibilidades de acción y cooperación, también refleja los límites de un escenario en el que el debilitamiento de las protecciones colectivas refuerza la responsabilización individual y la precariedad de las intervenciones.

En este marco, al referirnos particularmente al vínculo entre los y las referentes regionales del programa RCAE y quienes se desempeñan en las organizaciones sociales, hemos visto cómo la gestión asociada asume características diferentes según los perfiles de las organizaciones sociales, su pertenencia territorial y profesionalización educativa. Esto impacta en las vinculaciones posibles y, por lo tanto, en la forma en que el Estado orienta la política socioeducativa. Si bien las lógicas de gestión post-burocrática, más horizontales, expresan un cambio en las formas de coordinación entre el Estado y otros actores, chocan con barreras tales como la burocratización, la alta rotación de recursos humanos y la escasez de recursos materiales. Tal es así que nos preguntamos ¿en qué medida estas modalidades expresan nuevas (o viejas) formas en la hechura de las políticas públicas?

Consideramos, entonces, que la gestión asociada se presenta como una herramienta ambivalente. Por un lado, como una modalidad que crea marcos institucionales y alienta la construcción de redes de apoyo para sostener experiencias socioeducativas en los barrios. Por el otro, reproduce dinámicas de individuación que tienden a desplazar hacia los sujetos -funcionarias, referentes regionales, coordinadores y educadoras- el sostenimiento de la política, lo que refleja un riesgo permanente para la continuidad del programa. Es por ello que visibilizar y comprender esta ambivalencia resulta clave para valorar el alcance y los límites de las políticas socioeducativas contemporáneas.

Con este recorrido, esperamos contribuir al debate más amplio sobre cómo el Estado produce política educativa en contextos de desigualdad. Las articulaciones muestran un modo particular de “hacer” política que combina invención situada y desinstitucionalización, lo que invita a reflexionar sobre los alcances de la gobernanza en clave socioeducativa: ¿Cómo pensar la construcción de la política pública desde articulaciones artesanales? ¿Qué implicancias tiene esto en el sostenimiento de trayectorias escolares? Finalmente, la relación entre artesanalidad y contingencia abre el interrogante acerca de si las articulaciones podrían configurarse de otro modo, bajo otras lógicas, o si por el contrario son siempre, en esencia, contingentes.

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