Mario M. Roitter

Introducción

Este capítulo presenta, a grandes rasgos, una discusión sobre lo mensurable y lo que no puede cuantificarse en referencia a las nociones predominantes sobre sociedad civil, así como también una somera revisión de los enfoques cuantitativos aplicados a su medición en Argentina. En tal sentido, procuramos ubicar los datos como un aspecto importante, pero con limitada capacidad de mostrar de manera cabal el aporte efectivo que realizan las organizaciones de la sociedad civil en aspectos fundamentales como la democracia, los derechos humanos, la participación ciudadana, la convivencia y la equidad social.

Si bien mucho se ha escrito y discutido, la noción de sociedad civil, esta noción no cuenta con una delimitación conceptual establecida y dado que ha sido objeto de intensos debates, no nos adentramos en el estado del arte en esta materia. Así, el capítulo aborda básicamente y de manera no exhaustiva, algunos de los ángulos posibles de discusión sobre la mensurabilidad de la sociedad civil. La argumentación parte del principio de que dicho constructo no puede ser concebido como la mera suma de organizaciones o cuantificada tomando en consideración, por ejemplo, la cantidad de personas que emplean y el trabajo voluntario que movilizan.

Tomando como punto de partida las dificultades y desafíos que plantea la mensura de la sociedad civil, consideramos como factible y plausible aquellas estimaciones referidas a la infraestructura organizacional de dicho constructo, entendiendo por infraestructura a las organizaciones sin fines de lucro como sector institucional de la sociedad civil^[1]. Al respecto, exponemos la información cuantitativa disponible de fuentes oficiales en Argentina, así como la aportada por trabajos que plantean indicadores cualitativos proxis sobre la significación que tienen las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Específicamente, se analizan los datos que contiene el Censo Nacional Económico 2023 (CNE), producido por el INDEC sobre estas entidades, lo cual representa una novedosa apertura de esta fuente, ya que es la primera vez que el Instituto publica datos desagregados específicos sobre estas organizaciones. Se trata de una iniciativa altamente encomiable, pero que padece de un conjunto de limitaciones que, si bien algunas de ellas son propias de este tipo de instrumentos, en el caso del CNE 2023 se ven aumentadas por imprecisiones metodológicas y otras cuestiones que planteo en este artículo.

Otro aspecto de lo mensurable que tomamos en consideración refiere a la estimación del trabajo voluntario y las formas internacionalmente estandarizadas para su medición. Para ello, analizo las Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT) (INDEC, 2013 y 2021/22), ya que se trata de una fuente que brinda información sobre la tasa de participación y el tiempo asignado a tareas voluntarias en marcos organizacionales y fuera de ellos. Al respecto, realizamos una evaluación del poder descriptivo que tienen estos instrumentos estadísticos para dar cuenta del componente voluntario que conforma, conjuntamente con la ocupación remunerada, la suma de la fuerza de trabajo que moviliza una parte relevante de las organizaciones de la sociedad civil.

La inconmensurable sociedad civil

En este apartado haremos una revisión no exhaustiva de algunos textos académicos que han discutido tanto las nociones sobre sociedad civil, así como también la discusión sobre su mensurabilidad. A tal fin, tomaremos como referencia los aportes conceptuales que han realizado diversos autores acerca de los desafíos y las limitaciones de este concepto y su valuación cuantitativa en un determinado país o región o, como base para la realización de estudios comparativos entre naciones.

Como primer paso presentamos algunos de los conceptos que intentan captar a este constructo imaginario que llamamos sociedad civil. Entendemos que este espacio no es un sector^[2], ya que la idea sectorial se condice sólo con la de organizaciones proveedoras de servicios (salud, alimentación, recreación, etc.), en el marco de un determinado régimen de bienestar, sino que la concebimos como una suerte de escenario en el que se expresan múltiples voces, movimientos y organizaciones que intervienen en cuestiones de interés público por fuera (aunque no necesariamente aisladas, independientes) del sector público, empresas y el sistema político. No hay aquí un componente valorativo (“los buenos”) ya que la sociedad civil no tiene una única lógica ni una única orientación de conjunto, sino que en su seno se manifiestan orgánica o inorgánicamente las diferencias sociales, culturales y políticas, o sea, la multiplicidad de intereses existentes en la sociedad.

La sociedad civil abarca una pluralidad de actores, formas organizativas y prácticas sociales que, además, varían según los contextos históricos, políticos y culturales. Por ello, su mensurabilidad resulta intrínsecamente problemática: no existe un consenso universal sobre qué debe incluirse o excluirse del dominio de la sociedad civil, ni sobre cómo ponderar las diversas expresiones del asociativismo, la acción colectiva o la participación ciudadana.

Ahora bien, más allá de esta aproximación conceptual, resulta necesario considerar el contexto contemporáneo del debate sobre la noción misma de sociedad civil. Al respecto, nos parece conveniente advertir sobre un clima de época que se ha ido conformando en medios académicos y no académicos, que podríamos denominar como una cierta fatiga, una pérdida de momento, alrededor de la definición y delimitación de este tópico como objeto de estudio. En tal sentido, ya en la primera década de este siglo Volkhart F. Heinrich (2004) manifestó interrogantes tanto sobre el contenido de la noción de sociedad civil, como su operacionalización, especialmente cuando su cuantificación se orienta a la comparación entre países. Crítica que salió al encuentro de la propuesta de comparabilidad entre “tamaños” de sociedad civil, que tuvo una amplia difusión en círculos académicos, a partir del Proyecto Comparativo Internacional sobre el Sector sin Fines de Lucro de la Universidad Johns Hopkins (CNP-JHU, por sus siglas en inglés), iniciado a mediados de la década de 1990.

Heinrich (2004) postulaba que el debate sobre la utilidad del concepto de sociedad civil para el análisis social ha alcanzado una etapa crítica, y sostenía que las llamadas a su abandono estaban en aumento. Por ello este autor manifestaba que, para demostrar su relevancia en la formulación de políticas, la práctica y la investigación, se requerían conceptos operativos más precisos y una investigación empírica más rigurosa sobre la sociedad civil. Y, particularmente, en relación a los estudios comparativos destacaba tres desafíos: la definición de los límites de la sociedad civil, ¿qué queda dentro y qué queda fuera (familia, mercado, Estado); la variabilidad contextual (la sociedad civil puede funcionar muy distinto según el país, el sistema político, la historia institucional), y, la tensión entre la definición normativa (lo que debería ser) y definición descriptiva (lo que es).

Por su parte Anheier (2023) retomó la discusión sobre la necesidad de diferenciar la noción de tercer sector de la sociedad civil, así como el vínculo entre ambas nociones: “La primera tarea para replantear el concepto de sector sin fines de lucro consiste en dejar de tratarlo como sinónimo de sociedad civil. La sociedad civil es más que organizaciones; incluye valores y normas culturales y políticas, nociones de ciudadanía, compromiso cívico y solidaridad. Por encima de todo, se refiere a la capacidad de las sociedades, comunidades y ciudadanos para la auto-organización y el autogobierno (…) Por lo tanto, parece más apropiado considerar al sector sin fines de lucro (y los diversos roles de las organizaciones sin fines de lucro) como la infraestructura organizacional de la capacidad de gobernanza de la sociedad civil, de manera análoga a la capacidad regulatoria y administrativa del gobierno” (2023:1117-1118).

Se puede deducir entonces que Anheier (2023) plantea que, en tanto infraestructura, las organizaciones que conforman el tercer sector, traducen la energía cívica y los valores normativos de la sociedad civil en formas institucionales estables -asociaciones, fundaciones, ONG, movimientos, redes- que posibilitan la cooperación, la representación de intereses y la producción de bienes públicos por fuera o en complementación con el Estado, sosteniendo la gobernanza social, la participación ciudadana y la defensa del interés público. A partir de lo señalado, este autor propone como tarea analizar de qué manera esta suerte de infraestructura organizacional, que podemos adjetivar como la base material de la sociedad civil, canaliza la acción colectiva, la incidencia política y la sostenibilidad institucional a través de la capacidad cívica, y el capital social. En virtud de ello, la fortaleza de una sociedad civil no se mide solo por el número de organizaciones, sino por su capacidad para autogobernarse, contrapesar al Estado y sostener un orden social plural y democrático. Aspectos que, señala Anheier (2023), son esquivos a la cuantificación^[3], aunque puedan operacionalizarse en base a indicadores proxi, cuestión sobre la cual no nos adentraremos^[4].

La idea de sociedad civil queda así planteada como un espacio en el cual participan tanto las asociaciones que proyectan su acción hacia la construcción de una ciudadanía participativa, como otros actores sociales que conforman iniciativas o colectivos transitorios o permanentes -movimientos sociales, coaliciones, foros, redes, etc.-. En este espacio simbólico se procura incidir en las políticas públicas, en la construcción de agendas, y se construye poder en diálogo, en coordinación o enfrentamiento con el Estado y/o con el poder económico. Ni separado ni aislado de la esfera de lo político y lo económico, es un escenario del disenso y del consenso social. Allí, sin que ese allí tenga ninguna dimensión física, se procesan y articulan opiniones, peculiares formas representación y defensa de ciertas causas políticas y sociales, así como acuerdos y conflictos (Roitter, 2016)^[5].

Así como el planteo acerca de una función estructural de las organizaciones en la sociedad civil, otros autores, como De Leonardis (2001), enfatizan la necesidad de analizar sus orientaciones normativas y su papel frente al Estado y el mercado. Para esta autora, un aspecto central a considerar consiste en observar qué actores de la sociedad civil, ayudan a consolidar y jerarquizar una idea de lo común basada en la condición pública del Estado y en la perspectiva de limitar el poder de las corporaciones privadas, y cuáles adoptan otro tipo de posiciones. Esta autora pone de manifiesto que, ante la creciente asimetría de poder impuesta por la primacía del mercado y la consiguiente desigualdad social, el sector, lejos de enmascarar estas diferencias sociales bajo la retórica de la benevolencia y el altruismo, debería contribuir con su accionar a fortalecer los mecanismos institucionales que permitan la participación de los ciudadanos, reconociendo la índole pública de los problemas sociales y de las soluciones para enfrentar tales problemáticas.

Lo dicho implica distanciarse de cierto “esencialismo bien pensante” que tiende a ver a las organizaciones de la sociedad civil, de manera general, como intrínsecamente buenas, excepto, claro, cuando contradicen sus opiniones o sus visiones sobre un determinado tema. Tal como lo ilustró alegóricamente Carlos Acuña (2007) la sociedad civil no es necesariamente “bella”.

De Piero (2005), a su vez, manifiesta algunas perspectivas similares a las ya enumeradas, pero hace expresa su disconformidad con la visión funcionalista y reduccionista de algunas concepciones sobre sociedad civil. Al respecto, destaca que la noción de sociedad civil puede diluirse si se emplea sin tomar consideración la heterogeneidad interna, las relaciones de poder, la dependencia del Estado o del mercado, o si se asume implícitamente que “la” sociedad civil es un actor homogéneo, virtuoso, autónomo. De Piero lo propone como “el espacio de tensiones” más que de armonía automática, y refiriéndose a los vínculos entre las organizaciones de la sociedad civil, Estado y mercado, señala que esos grupos no se encuentran escindidos de estos dos fundamentales espacios de las sociedades modernas, “ya que sus intervenciones se manifiestan e influyen en el campo de lo político, lo económico, lo social y la cultura en términos generales, al trabajar y buscar la representación de los derechos, del espacio público, de tradiciones y opciones culturales o sociales, constituyendo a su vez las prácticas propias de la vida de los ciudadanos” (De Piero, 2020:48). De esta manera se ubica en una posición opuesta a la concepción liberal que tiende a oponer sociedad civil y Estado como polos independientes, donde la primera representaría la autonomía, la espontaneidad o la moralidad social frente a la racionalidad burocrática o el poder coercitivo estatal. En tal sentido, plantea que la sociedad civil no puede pensarse como un espacio que se opone al Estado, sino como una dimensión constitutiva de lo público, “como espacio político, ya que el conflicto no se presenta de manera reducida a una cuestión de Estado vs. sociedad civil, sino que la disputa se conforma a partir de las construcciones que realizan los distintos actores sociales sobre cómo plantear esa relación y el rol que las organizaciones deben tener en términos generales en lo político y económico” (De Piero, 2005:25).

Coincidimos en que ninguna entidad funciona de manera aislada de su contexto. En tal sentido, dentro de la fuerte heterogeneidad que caracteriza a las OSC, ocupa un destacado lugar el acceso a recursos. Si se exceptúa a aquellas capaces de generar sus propios fondos mediante la venta de servicios o el cobro de cuotas por membresía, generalmente instituciones consolidadas, estructural y profesionalmente, que por lo general prestan servicios a sectores medios, queda la vasta mayoría de las organizaciones que pugnan por acceder a las fuentes estatales de financiamiento y, en menor medida, a las donaciones privadas o recursos autogenerados. Esta polarización es lo que Gonzalo Delamaza (2010) ilustra lo que acontece en tal sentido en Chile, representando al espacio asociativo como aquel en el que convive una suerte de “alta sociedad civil”, las menos, con una “baja sociedad civil”, conformada por una infinidad de organizaciones.

La problemática de la medición adquiere especial relevancia cuando se utiliza otro tipo de indicadores cuantitativos para evaluar el desarrollo de la sociedad civil. Al respecto, Malena y Heinrich (2007) complementando las observaciones ya argumentadas acerca de la limitada capacidad heurística que puede lograrse mediante el uso unilateral de los aspectos claramente mensurables (nivel de ocupación, número de voluntarios), advierten sobre los riesgos de utilizar indicadores de desempeño o de fortaleza institucional como equivalentes del “grado de desarrollo” de la sociedad civil. Desde la perspectiva de estos autores, indicadores -como densidad organizativa, niveles de participación, recursos financieros o capacidad de incidencia-, si bien pueden ser útiles descriptivamente, no captan la dimensión cualitativa de los vínculos sociales, las motivaciones de la acción colectiva, ni las modalidades informales de organización que particularizan a muchas sociedades del Sur Global. La vitalidad cívica no puede, por tanto, reducirse sólo a métricas organizacionales ni a estándares de eficacia institucional.

Prácticamente la totalidad de los autores mencionados parten de reconocer que la sociedad civil es un concepto multidimensional y polisémico, por ello, la búsqueda de indicadores estandarizados tiende a simplificar realidades densas y contextualmente situadas, sacrificando matices fundamentales que pueden generar un efecto de “cosificación” de la sociedad civil, presentándola como una entidad fija o cuantificable, cuando en realidad se trata de un entramado dinámico de relaciones sociales, con un carácter vivo y cambiante, una red de vínculos, prácticas, valores, significados y normas que evolucionan constantemente. Es un proceso social en movimiento, algo relacional y dinámico, no un stock cuantificable que puede desdibujar su naturaleza política, simbólica y cultural en constante transformación.

Desde una perspectiva crítica, esta observación invita a reflexionar sobre los “efectos performativos” de la medición, es decir, la capacidad de las definiciones y métricas para modelar el propio campo que pretenden describir, incide en la consideración acerca de lo que se cuenta (o se excluye) como componente de sociedad civil y cómo debe medirse. Así, los instrumentos cuantitativos no sólo describen, sino que también configuran la manera en que actores públicos e internacionales conciben y conducen este campo. Por ello, la cuantificación puede contribuir tanto a su reconocimiento como a su despolitización, desplazando la atención desde los procesos de acción colectiva y disputa por el sentido hacia la mera gestión técnica de indicadores.

En suma, se trata en encontrar la forma de equilibrar la necesidad de datos y su eventual comparabilidad, con una comprensión más densa y reflexiva de la sociedad civil como un espacio de relaciones dinámicas y normativamente cargadas, cuya riqueza no puede reducirse a lo cuantificable sin pérdida de significado.

La cuantificación de lo cuantificable: las organizaciones sin fines de lucro en Argentina

Tal como lo destacamos previamente la pretensión de medir “la sociedad civil” parece basarse en premisas no necesariamente compatibles con el objeto a mensurar: no es una unidad estable, no están claras sus fronteras y las propiedades mensurables (por ejemplo, cantidad de organizaciones, nivel de participación, volumen de voluntariado), sólo capturan una parte del fenómeno: la sociedad civil organizada. Precisamente a este conglomerado, también denominado como sector sin fines de lucro o tercer sector, está dedicado este apartado.

Medir este sector comporta capturar evidencia empírica que, entendemos, puede permitir un acercamiento necesario, no el único, para entender algunas de las características del universo asociativo. Pero no sólo se trata de contar o generar datos, sino que, además, es importante tomar la precaución de asegurar ciertos estándares de calidad tanto en la definición del objeto o unidad de análisis a estudiar, como la de los datos recolectados y en su interpretación. Se trata de una advertencia ciertamente obvia pero que, como veremos, no siempre es tomada con la adecuada previsión.

Las fuentes en las que se basa la conversación que proponemos, provienen del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC): el Censo Nacional Económico 2020-2021 Resultados provisorios (publicado en 2023) y las encuestas de uso del tiempo (ENUT, 2013 y 2021, publicados en 2014 y 2022, respectivamente).

El Censo permite una aproximación cuantitativa parcial al sector sin fines de lucro de Argentina, en la medida que ofrece datos sobre la cantidad de unidades de actividad económica relevadas y el empleo^[6] que generan estas instituciones. Las “unidades económicas” no lucrativas captadas por el CNE parecen estar circunscripta aparentemente al subconjunto denominado Instituciones sin Fines de Lucro que Sirven a los Hogares (ISFLSH)^[7], siguiendo en tal sentido las recomendaciones y principios establecidos por el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN). Sin embargo, en el documento de difusión de los resultados, en vez de utilizar esta denominación, refiere a ellas como “organizaciones sin fines de lucro” (OSFL), no especificando si este agrupamiento responde o no al recorte que propone el SCN.

Como es lógico para una agencia estadística oficial como lo es el INDEC, su marco metodológico responde a las directrices del SCN^[8], directrices que no permiten la identificación exhaustiva del conjunto de las OSFL y que, por lo tanto, subestima su importancia. Dentro de su lógica, las únicas organizaciones no lucrativas son exclusivamente las que sirven a los hogares (ISFLSH), vale decir, aquellas cuyos ingresos no dependen mayoritariamente del gobierno (en cualquiera de sus tres niveles jurisdiccionales) ni tampoco provienen en lo fundamental de actividades de mercado (venta de bienes y servicios)^[9]. Vale decir bajo el rótulo ISFLSH se incluye solamente aquellas que son sostenidas por sus miembros o socios, donaciones en dinero o especie y/o el tiempo de trabajo no remunerado (voluntariado), pudiendo contar con una combinación entre éstos y recursos de mercado o del Estado siempre que no superen el 50% de sus ingresos.

Las exclusiones que establece el SCN no son necesariamente arbitrarias ya que permiten homogeneizar las unidades económicas abarcadas por la denominación “sin fines de lucro”, a costa de que quede fuera de este conjunto, un número importante de entidades basadas en lo fundamental, más allá de su estructura de ingresos, en el esfuerzo común y la cooperación, bien sea que sus actividades se orienten a sus miembros/asociados o a la comunidad en general. Esto no implica desconocer que existe un número nada desdeñable de organizaciones formalmente no lucrativas, pero cuya fuente de ingresos y su desempeño no está lejos de la que muestra una entidad empresarial, al menos en la percepción de sus usuarios^[10].

Además, para tener una adecuada imagen de la estructura de ocupación de las OSFL se requiere estimar con el aporte de mano de obra voluntaria, que es uno de sus rasgos distintivos. Este componente no debe confundirse con el trabajo no remunerado que pueda existir en otras actividades, por ejemplo, explotaciones de carácter familiar dentro de la cuales hay trabajo no pagado o el trabajo de cuidado que se realiza en el marco hogareño, aunque comparte con estas formas laborales el hecho de que no es contemplado como valor económico por el SCN^[11].

En efecto, el trabajo voluntario no es capturado por lo general en los censos económicos, por ello la Organización Internacional del Trabajo (OIT) recomienda una herramienta estadística muy adecuada para medirlo, que consiste en implementar un módulo complementario de las encuestas de hogares^[12]. Estas encuestas, tienen un alto poder descriptivo debido a que son realizadas sobre la base de muestras representativas y, por ello, capturan datos útiles para analizar el perfil demográfico de voluntarios. En su defecto, también recomienda apelar a información sobre el trabajo voluntario que pueda obtenerse en las encuestas sobre el uso del tiempo (OIT, 2011;2021).

También existen relevamientos llevados a cabo por consultoras privadas (Gallup^[13] a nivel internacional y VOICES a nivel local^[14]) o entidades independientes (Latinbarómetro, Encuesta Mundial de Valores), que, haciendo las salvedades del caso, pueden proporcionar datos útiles, particularmente sobre participación ciudadana y las percepciones/opiniones sobre temas vinculados con la democracia y el espacio público.

A nivel internacional, el proyecto CNP-Johns Hopkins University, iniciado en 1990, fue pionero en plantear la necesidad de superar las limitaciones del SCN como fuente capaz de permitir un mapeo de las entidades no lucrativas y de utilizar esta metodología con fines comparativos^[15]. Estos esfuerzos dieron lugar a la construcción de la denominada Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro como parte de los criterios del sistema estadístico de Naciones Unidas^[16]. Se trata de una herramienta concebida para medir la contribución del sector sin fines de lucro en su conjunto al empleo y a la economía de cada país^[17] y suele construirse a partir de una amplia gama de fuentes de datos, incluidos archivos administrativos (registros de impuestos y de la seguridad social)^[18], censos, encuestas regulares e información de cuentas públicas^[19].

Si bien se mencionó en el inicio de este artículo su carácter no exhaustivo en materia de reconocimiento a los trabajos de investigación en el campo de la mensura y caracterización del universo asociativo, no resultaría apropiado cerrar este apartado sin mencionar otros abordajes que, desde el ámbito académico y con alcance nacional, se ubican a medio camino, sin que esta expresión sea la más adecuada para referenciarlos, entre la cuantificación, la descripción y el análisis acerca de las OSC en Argentina, según el caso. En efecto, las dos investigaciones que mencionaremos a continuación se asentaron tanto en lo cuantitativo, como en otros aspectos que emergen a partir de distintas modalidades que tuvieron los respectivos relevamientos y la focalización en el análisis que desplegaron. A partir de ello, lograron evidencias sobre los rasgos y el desempeño de las OSC: sus estructuras de funcionamiento, el trabajo en redes, el tipo de actividad que desarrollan, las áreas temáticas de intervención, los espacios de participación ciudadana y de gestación de procesos de incidencia en políticas públicas.

Al respecto, mencionamos en primer lugar la investigación llevada a cabo por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y la Fundación SES (2021). Esta investigación, se basó en un trabajo de campo que les permitió mapear a 689 organizaciones a nivel nacional, en base a lo cual definieron una tipología de organizaciones, su estatus jurídico, las áreas temáticas de intervención, el modo de intervención y sus destinatarios, los ámbitos de actuación y el alcance geográfico, entre otros aspectos. La investigación abordó cuestiones referidas a la estructura de las organizaciones (sus ámbitos de dirección, su personal, los voluntarios que participan, y la composición por género; la dimensión económica de las entidades (la estructura del gasto y las fuentes de financiamiento); el marco normativo que las regula tanto en lo fiscal, como en lo laboral; y, la incidencia de las organizaciones en los asuntos de interés comunitario y social. Como puede observarse, se trata de una investigación que abarca una amplia gama de temáticas, cada una de ellas basada en evidencia empírica. Si bien la muestra utilizada no es estadísticamente representativa del conjunto, el amplio número de entidades relevadas le da a este trabajo un carácter ilustrativo de importancia significativa.

El otro relevamiento de importancia, nacido al igual que el anterior en tiempos de pandemia, es el llevado a cabo por una alianza entre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina), el Instituto del Conurbano de la Universidad de General Sarmiento (UNGS) y Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET). Del trabajo de relevamiento surgió una nutrida base de datos, de carácter voluntario, que al año 2024 había alcanzado los 8276 casos^[20]. A partir de esta base, emerge el documento elaborado por Gradin, Rofman y Rosa (2025), en el que exponen la investigación que han realizado, orientada a la caracterización del universo organizacional a partir de diferentes dimensiones, tales como su campo de acción principal, su alcance territorial, su participación en redes, su relación con el Estado en sus diferentes niveles. Estas evidencias les han permitido a las autoras identificar algunos ejes de trabajo a partir de los cuales se centran “en el análisis y la caracterización de las diferentes modalidades de intervención que estas OSC despliegan cotidianamente en las comunidades y/o territorios [y] profundizar la mirada sobre qué hacen las organizaciones en la actualidad y cómo lo hacen” (Gradin, Rofman y Rosa, 2025: 2) Una de las ideas centrales que proponen consiste en avanzar más allá de tipologías estáticas y enfocarse en qué hacen las organizaciones hacia afuera, en los territorios, cuáles son sus agendas, sus formas de articulación, su inserción en redes y su vinculación con políticas públicas. Con esta premisa las autoras señalan tres ejes clave para entender la sociedad civil organizada actual en Argentina: [1] diversificación (expansión de tipos de organizaciones, agendas temáticas más amplias), [2] territorialización (creciente presencia e intervención de OSC en los territorios, proximidad al día a día de la comunidad), y [3] variedad en los formatos de intervención y entramados (redes entre sí y articulaciones con otros actores). Este abordaje les ha permitido detectar la presencia de nuevos formatos organizaciones, una fuerte implicación en políticas sociales (articulando servicios e incidencia/participación) y una extensa vinculación con el Estado. Sobre esta cuestión las autoras detectan la presencia de oportunidades para un mayor impacto, pero también riesgos: dependencia de fondos públicos, pérdida de autonomía, profesionalización excesiva o burocratización. Asimismo, señalan en sus conclusiones la importancia de contar con datos actualizados, mapeos y relevamientos como los generados por el proyecto conjunto Territorios en Acción. A partir del análisis de estos datos pudieron “construir una mirada actualizada sobre el universo de las OSC, que se presenta como heterogéneo en sus formas, fuertemente anclado en los territorios, y articulado en entramados complejos que vinculan lo público y lo social de maneras diversas”, permitiendo así visibilizar este universo cambiante y heterogéneo.

En síntesis, la medición de la sociedad civil enfrenta un problema conceptual de delimitación y las estadísticas oficiales sólo alcanzan a capturar el universo de la sociedad civil organizada -el tercer sector-, dejando fuera amplios márgenes de acción social y comunitaria. Los trabajos basados en relevamientos académicos recientes aportan enfoques complementarios cualitativos y mixtos que superan los límites de las fuentes oficiales. Además, muestran la posibilidad de transitar caminos alternativos, susceptibles de ser ampliados o repetidos ya que los provenientes de fuente oficial resultan cada vez más escasos, más aún en esta coyuntura de ataque a lo público y lo social, y poco fructíferos en lo analítico, en la medida que no se complementen, articulen y potencien combinando enfoques cuali y cuantitativos.

La estimación del INDEC sobre las organizaciones de la sociedad civil y el trabajo voluntario

En Argentina existe un antecedente en la utilización del CNE (1994/95) como fuente de datos para estimar el peso que tienen las ISFL en el empleo y en la economía. Esta estimación la realizó el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y sus resultados fueron publicados en el año 2000 en el marco del Proyecto Comparativo Internacional de la Universidad Johns Hopkins (CNPS-JHU) ^[21].

En fecha reciente ha sido el propio INDEC quien ha utilizado los datos censales para producir una estimación sobre la importancia de las ISFL en Argentina dentro de la estructura del SCN y, por lo tanto, contemplando sólo a aquellas organizaciones que sirven a los hogares, que, como ya fuera señalado, representan sólo una porción del conjunto^[22]. A través de este relevamiento^[23]. En la actualidad se dispone de datos referidos a la cantidad de unidades económicas, su distribución provincial y sectorial, así como la cantidad de empleados (denominado por el INDEC como empleo asociado) de las organizaciones no lucrativas.

A continuación, exponemos los datos generados por el Censo y presentamos algunas críticas sobre la manera en que aparecen representadas las organizaciones no lucrativas. La intención de esta mirada no es poner el profesionalismo del personal del INDEC, profesionalismo que es claramente un positivo atributo de esta institución, sino dar cuenta de las dificultades de mensura que se presentan a la hora de estimar la importancia cuantitativa de este tipo de entidades, particularmente, cuando no se toman en cuenta algunos recaudos en materia de lo que se incluye dentro del conglomerado organizaciones sin fines de lucro.

Número de entidades y empleo generado

El tipo de organizaciones contempladas bajo el rótulo no lucrativo no ha sido aclarado por el INDEC en el documento en el que se publican los resultados provisorios del Censo. Pero es evidente que se privilegió dar cuenta de los resultados agrupándolos según tres tipos jurídicos: Asociaciones, Consorcios de propietarios y Fundaciones. A estos se suma uno, de carácter genérico: Otros no especificados.

Tomando en consideración las cifras que contiene la Tabla N° 1, puede verse que, sobre un total de 76.084 unidades económicas catalogadas como organizaciones sin fines de lucro, el 57,4% corresponde a consorcios de propietarios, vale decir que, si se excluye a estos, las entidades relevadas alcanzan a un modesto número neto de 32.393 unidades, de las cuales la vasta mayoría están bajo el rubro jurídico Asociaciones^[24]. Para que esta información tenga una utilidad que trascienda lo meramente descriptivo, hubiera sido conveniente que se desagregara la información por las temáticas que abordan dichas organizaciones.

Tabla N° 1. Unidades económicas y empleo, según persona jurídica privada. Año 2019

Organizaciones no lucrativas	Unidades económicas	Porcentaje	Empleo asociado	Porcentaje
Asociación	23.095	30,4	337.164	51,8
Consorcio de propietarios	43.691	57,4	56.317	8,6
Fundación	3.575	4,7	88.738	13,6
Otros	5.723	7,5	169.281	26,0
Total	76.084	100,0	651.500	100,0

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional Económico (CNE 2020-2021). Resultados provisorios^[25]

Con respecto a los Consorcios de propiedad horizontal, diversas fuentes consideran inapropiada su inclusión con las restantes instituciones ya que si bien sirven a los hogares (por oposición por ejemplo a una cámara sectorial que sirve las empresas o un sindicato que sirve a sus afiliados), está ausente el animus societatis ya que sus integrantes no pueden elegir si participan o no de estos consorcios. Por un lado, el Código Civil y Comercial los incluye en la lista del artículo 148, inciso h^[26]. Pero de esto no podría necesariamente deducirse que son entidades sin fines de lucro. Sobre esta discusión cabe citar a Pablo R. Barreiro (2018) que en su trabajo El consorcio de propietarios como persona jurídica, señala: “Esta persona jurídica [refiriéndose a los Consorcios] está integrada obligatoriamente por todos los titulares de unidades funcionales, quienes dejan de serlo en el momento en que las transfieren a terceras personas, los que, a su vez, pasan automáticamente a integrarlas. No existe voluntad asociativa, nadie selecciona quiénes son los otros integrantes, no es factible no integrarla o renunciar” (2018:16).

En tal sentido, cabe considerar que su inclusión en los datos censales no constituye en sí mismo un error, pero sí lo es la decisión adoptada de sumarlos sin más al conjunto de las organizaciones sin fines de lucro, puesto que como se señaló carecen, entre otros atributos, del componente voluntario propio del asociativismo. No está claro por qué fueron tomados en cuenta, particularmente cuando tal criterio ha introducido un sesgo relevante por representar más de la mitad de las censadas^[27]. Sesgo que también vulnera lo esperable en materia de distribución entre el mundo de las empresas y el de las OSFL. En efecto, puede observarse que, si se toma como referencia al total de las unidades económicas -lucrativas y no lucrativas-, excluidos los denominados cuentapropistas, las OSFL parecen representar el 21,8% del total relevado censalmente, proporción que difícilmente pueda corresponderse con la efectiva gravitación del número de entidades no lucrativas en el total de organizaciones privadas existentes en el país^[28].

Concentración espacial en CABA

Otro aspecto a considerar es la notoria concentración territorial de las ISFL. En efecto, tal como puede observarse, la distribución en las principales jurisdicciones del país de empresas e instituciones, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contaría con el 50,6% del total unidades económicas correspondientes a organizaciones no lucrativas relevadas. Le siguen en importancia Buenos Aires (22,0%), Santa Fe (7,0%) y Córdoba (5,8%). Estas cuatro jurisdicciones reúnen el 85,4% de este tipo de entidades.

Tomando los datos de la Tabla 2, al comparar con las instituciones con fines de lucro (empresas) se observa una fuerte disimilitud en la distribución: en el caso de las empresas CABA absorbe el 31,08%, o sea una proporción menor que las no lucrativas (50,6%), pero esta relación se invierte en las restantes ya que, en las tres provincias, las empresas representan una proporción mayor que las ISFL, lo cual guardaría coherencia con lo que se espera de este tipo de distribuciones estadísticas.

El INDEC no ha presentado ninguna explicación sobre la muy notable concentración en CABA de las ISFLSH capturadas por el CNE, lo cual no deja de llamar la atención. Una de las posibles razones puede relacionarse con la inclusión de los Consorcios de propietarios, aspecto sobre el que ya se comentó previamente. Como sustento del fuerte sesgo que tal inclusión supone, esta hipótesis encuentra fundamentos en los datos que publica el INDEC del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 (INDEC, 2023). En esta base de datos, se puede observar que una parte importante de los edificios de departamentos y, por lo tanto, forzando las evidencias, de los consorcios, se ubica en CABA, representando el 33% del total nacional. Vale decir que es plausible atribuir el que produce la inclusión de los consorcios en la concentración espacial de las organizaciones sin fines de lucro en CABA, pero sólo el propio INDEC podría corroborar o desmentir esta presunción.

Tabla N° 2. Unidades económicas por jurisdicción. Año 2019

Jurisdicción	Número de empresas	Proporción	Número de organiza­ciones no lucrativas	Proporción	Total
Total del país	273.176	100,0%	76.084	100,0%	349.260
CABA	84.898	31,1%	38.479	50,6%	123.377
Buenos Aires	81.040	29,7%	16.756	22,0%	97.796
Santa Fe	24.553	9,0%	5.317	7,0%	29.870
Córdoba	25.220	9,2%	4.412	5,8%	29.632

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, Censo Nacional Económico (CNE 2020-2021). Resultados provisorios.

La potencialidad analítica que abren los datos expuestos originados en la fuente censal, escasamente habilita un análisis que exceda lo meramente descriptivo. En efecto, el Censo brinda información sumamente agrupada sobre la estructura y magnitud del sector no lucrativo. El número total de organizaciones sin fines de lucro por rama de actividad económica (por ejemplo: educación, salud, asistencia social, cultura, deporte, investigación), no ha sido abordada. Sí, ha generado datos sobre la proporción de entidades con respecto al total de unidades económicas activas, lo que en otras circunstancias hubiera permitido dimensionar el peso del sector dentro del conjunto de la economía formal. Por lo expuesto previamente, sabemos que la inclusión de los consorcios de propietarios introduce distorsiones en este aspecto, como así también sobre la distribución territorial de las entidades, cuestión que hubiera revelado eventualmente desigualdades geográficas efectivas en la presencia institucional del sector no lucrativo.

Más allá de las limitaciones expuestas, no deja de ser meritorio que el INDEC haya tomado la decisión de diferenciar y visibilizar por primera vez la contribución del sector sin fines de lucro al empleo total y, consecuentemente, su rol como generador de trabajo. Seguramente en un futuro el INDEC podrá producir una medición de mayor calidad y alcances sobre el universo asociativo.

Las Encuestas de Uso del Tiempo y la medición del trabajo voluntario

Las Encuestas de Uso del Tiempo, tienen por objeto registrar cómo las personas distribuyen su tiempo a lo largo del día o la semana, cubriendo tanto actividades económicas como no económicas. Su gran virtud se centra en que hace visibles formas de trabajo no remunerado que suelen quedar fuera de los marcos tradicionales de las estadísticas laborales y económicas. Dentro de esas formas, el trabajo voluntario -entendido como una actividad no remunerada, realizada de manera libre y en beneficio de otros hogares o de la comunidad- puede ser identificado, cuantificado y caracterizado si la encuesta ha sido diseñada con criterios compatibles con las recomendaciones internacionales de la OIT.

Se trata de una cuestión clave ya que las OSC tienen una característica singular en su estructura de ocupación, en virtud del aporte que implica el trabajo voluntario. En cambio, las empresas y las entidades públicas no tienen en su estructura laboral, salvo excepción, trabajo no remunerado como lo es el del voluntario^[29].

El INDEC publicó en 2014 los resultados definitivos de la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo referido al año 2013^[30], entre cuyos objetivos figura “cuantificar el voluntariado y la ayuda a otros hogares, y contar con información sobre la población que realiza actividades de trabajo gratuito para la comunidad y para otros hogares, así como el tiempo que destina para llevarlas a cabo”^[31]. Por su parte, en la ENUT (2021), publicada en 2022, se obtuvieron resultados referidos a los tres tipos de trabajo no remunerado: trabajo doméstico; trabajo de cuidado a miembros del hogar; y trabajo de apoyo a otros hogares, a la comunidad y voluntario.

Si bien ambos relevamientos mencionan al voluntariado, existen diferencias que conviene tener en cuenta. En la ENUT (2013) se define al trabajo voluntario de la siguiente manera: “todas las actividades no remuneradas hechas libremente para el beneficio de personas ajenas a la familia. Abarca tanto las actividades realizadas en el marco de organizaciones, como las realizadas directamente para otras personas” (INDEC, ENUT, 2023: 6), vale decir incorpora tanto al voluntariado formal o institucionalizado, como así también al individual de carácter informal. En este documento del INDEC, se indica que el tiempo medio de dedicación de cada voluntariado alcanzó las 7,8 horas/semanales^[32] promedio, y, de este aporte, el 65% se realiza a través de organizaciones^[33].

En cambio, la ENUT (2021), si bien incluye dentro del concepto trabajo no remunerado, a las “actividades productivas de los hogares para sus propios miembros, y de apoyo para otros hogares, para la comunidad y voluntario” y brinda datos para cada una de sus tres formas: (1) Trabajo de cuidado, (2) Trabajo no remunerado para otros hogares, para la comunidad y voluntario^[34], y (3) Trabajo doméstico, como puede verse el cuestionario no especifica que los “otros hogares” deben ser ajenos a la familia. Aclaración que aparece, en primera instancia, como redundante pero que, en el terreno, puede haber introducido un sesgo, en la medida que el o la respondente, considere que por “otros hogares” se entienda también en de un pariente. Típicamente, llevar y/o buscar a los nietos a la salida de un establecimiento educativo o una actividad recreacional. Vale decir, potencialmente incluye las actividades de trabajo no remunerado para otros hogares tanto de familiares, como de no familiares.

La agregación de los tres tipos de trabajo no remunerado mencionados en el párrafo anterior, ciertamente dificulta identificar o aislar con claridad las horas que corresponden a cada una de estas formas, más aún cuando la ENUT (2021) no aclara qué parte del trabajo voluntario se realiza a través de organizaciones y cuánto de manera informal. Se trata de un problema para quien, como nosotros, intenta estimar la participación social o comunitaria, sea o no percibida como voluntariado por los actores sociales involucrados. Este desafío no puede resolverse al menos en el marco del diseño de la ENUT (2021), ya que ésta releva como proxy de participación, la realización de alguna actividad durante el día anterior a la encuesta, lo cual conlleva a que la tasa de participación referida exclusivamente al grupo de voluntariado, resulte demasiado chica para ser significativa estadísticamente y por ende los resultados se presentan de forma agrupada.

Tomando en consideración los datos que exhibe la ENUT 2021 en contraste con la ENUT (2013), asigna un promedio referido a 3,53 horas/día, valor que es muy superior a las 7,8 horas/semanales, que la ENUT 2013 le otorgaba al trabajo voluntario. Dada esta disonancia entre ambos relevamientos, una medición semanal contra una diaria, no resulta posible estimar la variación en el quantum del aporte voluntario entre ambas estimaciones^[35].

La tasa de participación voluntaria^[36] es el porcentaje de personas que realizan alguna actividad voluntaria (formal o informal) durante el período de referencia, pudiendo diferenciarla por sexo, edad, nivel educativo, condición de actividad, región o ingreso. Vale decir, puede permitir la obtención de evidencias sobre quiénes participan y cómo se distribuye espacialmente el voluntariado

En la ENUT (2013), los datos referidos a tasas de participación y horas promedio por semana dedicadas a actividades que componen el trabajo no remunerado refiere a población de 18 años y más. En lo referido a Actividades de apoyo a otros hogares, asigna un promedio de 9,8% de participación y 7,8 horas semanales (INDEC, ENUT 2013:30). Puede notarse, que la ENUT (2021) realiza la estimación para un grupo etario más amplio (14 años y más) restando así comparabilidad.

Partiendo de que la propia ENUT (2013) establece el número de habitantes que debe tomarse como referencia^[37] 26.697.022 personas de 18 años y más de edad, dada ya mencionada tasa de participación estimada en el 9,8%, puede inferirse que el número de voluntarios total para ese año alcanzó a alrededor de 2,6 millones de personas que realizaron estas tareas, lo cual representa una cuantía ciertamente relevante y que de ser valorado en función de las horas dedicadas (7,8 horas semanales)^[38] daría por resultado seguramente un importante aporte a la economía nacional.

En síntesis, a pesar de los problemas mencionados, las encuestas de uso del tiempo son sumamente útiles si se pretende contar con información sobre el trabajo voluntario, sin que esto vea opacado por algunos de los aspectos mencionados como cuestiones a revisar o a fundamentar con mayor profundidad. Además, vale la pena ponderar esta herramienta estadística en sí misma ya que permite una cobertura integral del trabajo voluntario y la participación comunitaria, basado en principios relativamente estandarizados que pueden permitir la comparabilidad internacional, si se armoniza con las recomendaciones del Manual de la OIT (2011).

Asimismo, las ENUT posibilitan la visualización de los datos sobre el trabajo no remunerado con perspectiva de género, y permite analizar las diferencias en la participación voluntaria entre varones y mujeres, así como su articulación con las tareas domésticas y de cuidado. Entre sus limitaciones y desafíos, cabe mencionar el riesgo de subregistro del voluntariado informal, debido a que algunas actividades voluntarias son estacionales o esporádicas, y pueden no registrarse en el día o semana de referencia; la falta de vinculación con el sector de actividad en que se lleva a cabo el voluntariado, debido a que las EUT captan la actividad de las personas, pero no identifican necesariamente el tipo de organizaciones involucrada y sus áreas temáticas de intervención.

En síntesis, los datos que contiene CNE representan un avance al incluir a las organizaciones no lucrativas, pero su valor analítico es limitado. La inclusión de los consorcios de propietarios distorsiona la magnitud del sector y su distribución territorial, generando una sobrerrepresentación de CABA y una imagen poco precisa del universo asociativo. Por su parte, las Encuestas Nacionales sobre el Uso del Tiempo (ENUT, 2013 y 2021) son una herramienta clave para visibilizar el trabajo voluntario, pero presentan problemas de comparabilidad y definición. La versión 2021 amplía la categoría de “trabajo no remunerado” hasta incluir actividades de ayuda a otros hogares familiares, lo que dificulta aislar el voluntariado formal y cuantificar su aporte real. A pesar de sus limitaciones, las ENUT ofrecen gran potencial analítico: permiten estimar la participación voluntaria por sexo, edad o nivel educativo; visibilizan el aporte de las mujeres; y posibilitan comparaciones internacionales si se alinean con los estándares de la OIT. Su perfeccionamiento sería crucial para construir una cuenta satélite del trabajo voluntario y del sector sin fines de lucro.

Reflexiones finales

El análisis desarrollado en este artículo ha pretendido enfatizar que la medición de la sociedad civil enfrenta desafíos conceptuales y metodológicos que no pueden ser resueltos únicamente mediante la expansión o mejora de los instrumentos estadísticos disponibles. En su primera parte, el artículo subraya que la sociedad civil es un fenómeno heterogéneo, relacional y dinámico, cuyo carácter polisémico dificulta su reducción a categorías estables o cuantificables.

Hemos planteado que las tensiones conceptuales se reflejan directamente en las capacidades y limitaciones de las fuentes estadísticas nacionales. Registros administrativos, encuestas económicas y encuestas de uso del tiempo aportan información valiosa sobre distintos segmentos del campo asociativo, pero lo hacen desde recortes parciales, centrados en unidades organizacionales formalizadas y económicamente visibles. La consecuencia es una representación incompleta y fragmentada de la sociedad civil, donde prácticas informales, comunitarias o efímeras quedan sistemáticamente sub-representadas. Asimismo, los marcos internacionales de clasificación -aunque útiles para ordenar la información disponible- no logran resolver la heterogeneidad conceptual ni garantizar la plena comparabilidad entre contextos nacionales.

Los instrumentos usuales orientados a dar cuenta de la dimensión económica y en el peso en el empleo que tienen las instituciones no lucrativas, permiten observar, con mayor o menor precisión, algunas cuestiones susceptibles de ilustrar su función como proveedoras de servicios de bienestar, pero poco dicen sobre el aporte efectivo que realizan tales instituciones a aspectos fundamentales como la democracia, los derechos humanos, la participación ciudadana, la convivencia y la equidad social. Vale decir, tienen una utilidad limitada y de su cuantificación no puede inferirse que necesariamente más organizaciones sean sinónimo de una sociedad civil más activa. Menos aún, cabe concebir que la participación en el empleo de las ISFL sea “la variable” a partir de la cual se infieran características de las sociedades, sin apelar a aspectos fundamentales que refieren a la estratificación social y a las dinámicas y relaciones entre los actores que la conforman.

Por ello, más que abandonar la cuantificación, se requiere avanzar hacia enfoques metodológicos integrados que articulen distintas fuentes de información y que reconozcan explícitamente sus límites. Este enfoque supone combinar registros administrativos, encuestas específicas, indicadores proxi y análisis cualitativos que permitan aproximarse a dimensiones de la sociedad civil que difícilmente pueden ser captadas por medios exclusivamente cuantitativos. Tal perspectiva puede contribuir a equilibrar la necesidad de producir datos relevantes para la formulación de políticas públicas con la comprensión más profunda de la sociedad civil como un espacio de relaciones, tensiones y significados que excede largamente lo mensurable.

En suma, parece necesario considerar que las mediciones suponen un ejercicio tanto analítico como político. Las definiciones adoptadas, los criterios de inclusión y las métricas utilizadas no solo describen el fenómeno, sino que también modelan su comprensión pública. Reconocer esta doble dimensión es condición necesaria para desarrollar aproximaciones más reflexivas, transparentes y contextualizadas, capaces de captar la riqueza y complejidad de la vida asociativa sin reducirla a un conjunto limitado de indicadores.

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