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5 El estilo de gestión estatal

La experiencia de BDP en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación

1. Introducción

La participación de BDP en el Estado nacional, en un principio anclada en el territorio, dio un giro cuando a fines de 2003 BDP comienza a acercarse al espacio político kirchnerista. En este capítulo desarrollaremos la experiencia de BDP en la gestión pública del Estado nacional, específicamente en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Desde el 2004 cuando se incorpora una militante de BDP como asesora de la Ministro y hasta la renuncia de Jorge Ceballos como Subsecretario de Organización y Capacitación popular en diciembre de 2008, BDP ocupó diferentes cargos en el Ministerio, así como promovió e implementó una batería de programas de promoción social. Del análisis del estilo de gestión estatal, que emergió de la experiencia de BDP en los espacios de gestión y en los programas desarrollados, nos ocuparemos en este capítulo. Para esto utilizaremos la información surgida de nuestro trabajo de campo y de los aportes específicos sobre el caso, realizados por Perelmiter (2010 y 2012) Cortes (2010), Masetti (2011). Se presentará la experiencia de la Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria, el Programa de Promotores Territoriales para el Cambio Social, el Programa de fortalecimiento y participación de las mujeres Juana Azurduy, el Programa de capacitación en derechos humanos para jóvenes Claudia Falcón, y la experiencia de gestión en la Subsecretaría de Organización y Capacitación popular y sus respectivos programas e iniciativas. Para esto se utilizaron datos recolectados durante el trabajo de campo, a partir de las entrevistas y las observaciones realizadas, y a través del análisis de fuentes secundarias como la normativa de los programas, las memorias institucionales, los presupuestos oficiales, y documentos oficiales del Ministerio.

El argumento que guía este capítulo propone que el estilo de gestión construido por BDP en su experiencia en el Ministerio, implicó una revalorización de la militancia política, social y territorial como elemento estratégico de la modalidad de implementación de las mismas. Ahora bien, la experiencia de gestión de este actor, su capacidad de acción, su racionalidad y su experiencia organizativa, se encontraron con la racionalidad burocrática, la capacidad técnica y la experiencia de gestión del Ministerio, dejando emerger una síntesis entre ambos estilos de gestión. Este estilo de gestión, basado en la militancia y el protagonismo y sintetizado en la popular frase “disputar el Estado”, se arraiga en una experiencia cuyos matices y contradicciones iluminan, a nuestro entender, aspectos de la participación política de las organizaciones de desocupados en el Estado nacional. De esto nos encargaremos en los siguientes apartados.

2. Del territorio al organigrama del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación

La relación de BDP con las políticas sociales tuvo un giro, en términos de Massetti (2011), cuando a partir del 2003 se incorporaron al diseño de las políticas sociales, estrategias de fortalecimiento de capital social, la economía social y el desarrollo local, dando un salto en el tipo de programas que se implementaban. Se combinaron los programas masivos de transferencia condicionada de ingresos que analizamos en el capítulo anterior, con programas de promoción social, productivos, y/o educativos. Este nuevo formato de los programas sociales impactó en la trayectoria política de las organizaciones, aumentando sus recursos organizativos y su capacidad de movilización.

Ejemplo de este tipo de programas fue el Programa Manos a la Obra (PMO)[1]. BDP fue una de las primeras organizaciones que participó del mismo, accediendo a través de diferentes asociaciones civiles armadas especialmente para gestionar con el Estado, a una serie de proyectos de financiamientos de emprendimientos textiles y alimentarios. Estos proyectos fueron desarrollados por el Área de Economía Social de la organización, creada con el fin de desarrollar emprendimientos económicos y sociales. Según se pudo verificar en las entrevistas realizadas, la organización accedió a su primer proyecto de PMO en septiembre de 2003, luego de varios meses de gestión. El primer proyecto fue de una fábrica de zapatos que se instaló en la localidad de Matanza, en el conurbano, y en la cual llegaron a trabajar alrededor de 20 militantes de BDP en diferentes tareas. La organización llegó a tener alrededor de 18 emprendimientos productivos en todo el país vinculados a los proyectos Manos a la Obra. La cantidad de financiamiento y las posibilidades de inversión habilitadas por la normativa, permitió a BDP equiparse con maquinaria y vehículos que eran utilizados en los emprendimientos y en las actividades de la organización. En un intento de construir “empresas sociales” que le permitiesen a la organización dar un salto en su capacidad económica, se desarrolló desde el área de economía social un servicio de comedor y de catering para organismos estatales. Este servicio tuvo varias contrataciones según pudimos constatar en las entrevistas realizadas, pero su forma de funcionamiento no difería de la de una empresa privada. Lo mismo sucedía con la fábrica de zapatos, la fábrica de guardapolvos y de panificados. Su forma de organización y de funcionamiento era de tipo cooperativa, constituidas legalmente a través del Instituto Nacional de Asociativismo y la Economía Social (INAES). Esto respondía al objetivo de generar puestos de trabajo, legítimos y viables, para los integrantes de BDP, y también al objetivo de generar ingresos económicos que sustenten a la organización.

Otro ejemplo de programa de promoción social con participación de las organizaciones de desocupados fue el Programa Nacional de Alfabetización y Educación básica para Jóvenes y Adultos, Encuentro, del Ministerio de Educación de la Nación en 2004. Este programa consistía en el despliegue de una red de alfabetizadores que, durante los primeros años de implementación realizó un sin número de actividades y acciones vinculadas a la alfabetización de adultos. Las organizaciones de desocupados participaron de este programa desde el primer día, tanto en la planificación del mismo como en su implementación en los territorios. De esta experiencia, que no será abordada en detalle en este trabajo, podemos señalar que BDP para el año 2005 contaba con 129 centros de alfabetización entre la ciudad y la Provincia de Buenos Aires. De esos 129 centros participaban alrededor de 240 voluntarios alfabetizadores, provenientes de sectores medios, estudiantes universitarios, terciarios y secundarios. La mayoría de los centros de alfabetización funcionaban en los centros comunitarios de BDP, y sus estudiantes eran vecinos de los mismos. A través de relevamientos casa por casa y entre sus participantes, se detectaban las necesidades educativas del barrio y se implementaban acciones al respecto. Todas las actividades del programa Encuentro fueron canalizados por el área de Educación popular de BPD, al punto que una de sus referentes se integró a la estructura del Programa en el Ministerio de Educación como asesora del mismo, y otra militante se integró como coordinadora de la relación con las organizaciones de la sociedad civil.

En la experiencia del PMO y el Programa Encuentro, BDP comenzó a mostrar capacidad de gestión con respecto a las políticas estatales. Esto, según las entrevistas realizadas, fue un elemento importante en la construcción de la imagen de BDP hacia adentro de la alianza de gobierno. Conscientes de esta situación, y con el objetivo de afianzar y consolidar su imagen como actor de la gestión de políticas públicas, BDP organizó a fines del 2003 en la Universidad de Lomas de Zamora, un “Foro de Gestión: por un nuevo proyecto popular”, donde se mostraron todas las experiencias de gestión del área de economía social con el PMO, el área de Educación y el Programa de Alfabetización, y otros programas menores de terminalidad de secundaria y primaria para adultos[2]; y de las área de salud con el programa de detección de la desnutrición infantil que desarrollamos en el capítulo anterior.

La estrategia de participación en las políticas estatales sufrió un tercer giro cuando fueron convocados a “sumarse” a la estructura de gestión del propio Ministerio de Desarrollo social de la Nación. A mediados del año 2004, su coordinador nacional, Jorge Ceballos, fue convocado por Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social de Nación, para ocupar el cargo de Director Nacional de Asistencia Comunitaria (DNAC) de dicho Ministerio[3]. La experiencia de gestión en dicha Dirección, le permitió a BDP adquirir conocimientos, saberes y capacidades, así como formar cuadros políticos para dicha tarea. De la DNAC dependían la Dirección de Apoyo Logístico y Emergencia Social, la Dirección de Asistencia Directa a Organizaciones (DADO), la Dirección de Asistencia Directa por Situaciones Especiales (DASE), la Coordinación del Tren de Desarrollo Social y Sanitario, y la Coordinación del Área de Asistencia Directa e Inmediata. Cada Dirección de línea o coordinación respondía a objetivos particulares y estaba dirigida por diferentes sectores políticos, que no pertenecían a BDP ni a CPL. Por ejemplo, la DADO tenía por objetivo fortalecer las organizaciones sociales y de base mediante el subsidio de proyectos de fortalecimiento y capacitación en tres ejes de acción: desarrollo de infraestructura, capacitación y equipamiento. La DASE estaba orientada a resolver los problemas de salud de personas que no tuvieran obra social y que su municipio o provincia no pudiera dar respuesta a la situación, la demanda podía ser pequeña (un remedio muy simple) hasta un trasplante de elevado costo, imposible de acceder para una familia de bajos recursos. Una de las iniciativas más recordadas por los militantes de BDP fueron las campañas de salud ocular, que incluyeron la detección y operación de cataratas en adultos mayores, conocida como la “operación milagros”, en colaboración con el gobierno de Venezuela, como la entrega de anteojos para niños y jóvenes. Estas campañas fueron desplegadas con el apoyo del área de salud de BDP quienes realizaron los relevamientos internos y en el territorio para detectar las necesidades al respecto.

Por otro lado, el Área de Asistencia Directa e Inmediata estaba compuesta por un equipo de trabajadores sociales, y estaba a cargo de llegar al territorio frente a los pedidos que se hubieran hecho al presidente o la ministra. La Dirección de Apoyo Logístico se encargaba de llevar adelante la estructura operativa de aquellos reclamos que se canalizaban a través del Ministerio y a través de la asistencia directa. Atendía principalmente, las catástrofes naturales y sociales como las inundaciones, sismos, etc. Algunas de las participaciones más destacadas de BDP a través de esta dirección fueron las inundaciones en la provincia de Santa Fe en el 2004, y el Incendio de la discoteca Cromañón en diciembre de ese mismo año. Dependiente de esta dirección se encontraba el “Depósito” del MDS, donde se guardaba y desde donde se distribuía los bienes materiales que se entregaban a los beneficiarios.

En acuerdo con la Secretaría de Gestión y Articulación Institucional, y por iniciativa de BDP, la DNAC integró sus diferentes líneas de acción bajo la estrategia de intervención en el territorio denominada Jornadas Comunitarias, enmarcadas dentro de una política integral que apuntaba a la promoción social, el reconocimiento de la dignidad y los derechos de las personas. Esta modalidad recuperaba, claramente, la modalidad de intervención desarrollada por BDP-CPL en sus inicios. Sus objetivos, en términos de política estatal, eran impulsar nuevas formas de intervención comunitaria, construyendo junto a los vecinos organizaciones sociales e instituciones, espacios en los que la gente pudiera participar y reflexionar sobre sus problemas y posibles soluciones. Y también, fomentar alternativas que recuperaran el saber popular; que consideraran a las habilidades y capacidades productivas como pilares de la economía social, y que revalorizaran el trabajo artesanal, la creatividad y esfuerzo cotidiano por hacer realidad sus proyectos. A partir del contacto con organizaciones sociales, sus referentes e instituciones de la comunidad, se planificaban acciones conjuntas, se realizaban entrevistas domiciliarias para atender a la demanda, se creaban espacios de articulación y participaciones como “mateadas” y reuniones, con el objetivo de abordar integralmente las necesidades y demanda de cada comunidad. Si bien esta estrategia de intervención implicó una novedad en términos del modelo de gestión de las políticas sociales, su impacto real en términos de cobertura de la población objetivo fue mínimo. De hecho, según el Informe de Gestión 2003-2004, únicamente 590 familias participaron de las Jornadas Comunitarias en diferentes localidades. Si bien excede este trabajo realizar una evaluación de impacto de dicha estrategia, debemos señalar que parte de los problemas que se presentaron en la implementación respondían, según las entrevistas realizadas a trabajadores de la Dirección, a cuestiones vinculadas al contexto y disputas políticas que caracterizaron el período 2003-2005[4].

Sin embargo, conforme a una valoración positiva por parte del entorno cercano a la ministra sobre la experiencia de gestión desarrollada por BDP en la DNAC, se comenzaron a abrir diferentes espacios dentro del Ministerio, donde se fueron incorporando militantes de dicha organización con diferentes responsabilidades, funciones y posibilidades de acción. Según la información recolectada en las diferentes entrevistas, durante el periodo de gestión de la Dirección Nacional, BDP consiguió ingresar una cantidad de 10 militantes como trabajadores en el depósito del Ministerio, y varios militantes, se estiman que alrededor de 6, en otras direcciones nacionales de la mano de acuerdos políticos con otros sectores políticos.

En noviembre de 2004, el Ministerio convocó a BDP junto con otras organizaciones, para “transitar juntos el desafío de construir la propuesta del Programa de Promotores Territoriales para el cambio social”[5]. El objetivo del programa era fortalecer y acompañar los procesos de organización y participación comunitarios, articulando distintos aspectos de promoción de las políticas sociales implementadas por el Ministerio. Dicho programa fue una iniciativa de la propia ministra y en él se incorporaron varios militantes de BDP en diferentes espacios y funciones: desde el Co-Coordinador Nacional del Programa, 12 Facilitadores Nacionales, 33 Provinciales, un centenar de Promotores territoriales ad honorem. Este Programa fue recorriendo diferentes espacios en el organigrama del Ministerio, hasta consolidarse como Dirección de Promotores Territoriales, dependiente de la Dirección Nacional de Formación de Actores Territoriales de la Subsecretaría de Organización y Capacitación Popular, en el año 2008.

En ese mismo período, BDP, a través de su rama juvenil Jóvenes de Pie, se integró a la dirección Nacional de Juventudes (DINAJU). En la misma se integraron la cantidad de 4 militantes a cumplir diferentes funciones, quienes formaron parte de la coordinación de la DINAJU y de los Programas de la misma durante el período 2006-2007. Sus líneas de acción más importantes fueron el Programa de Formación para la Participación Claudia Falcón, y las Jornadas Juveniles Solidarias Argentina Somos Todos, con gran repercusión mediática y capacidad de convocatoria y movilización de jóvenes. El programa Claudia Falcón se componía de capacitaciones para jóvenes basadas en formación política y derechos humanos, desarrolladas en el territorio a través de organizaciones sociopolíticas. Las Jornadas solidarias repetían un formato utilizado en la construcción de la Venceremos universitaria y se implementaba a través de mesas de gestión espacialmente conformadas en las cuales se invitaba a participar a todos los actores políticos y sociales del territorio en el cual se desarrollaban. Las primeras Jornadas juveniles se desarrollaron en Tucumán en el año 2006, y tuvieron alrededor de 2000 jóvenes de todo el país, provenientes de diferentes organizaciones, realizando tareas solidarias en diferentes lugares de la provincia.

El 30 de junio de 2006, Jorge Ceballos fue nombrado Subsecretario de Organización y Capacitación Popular del Ministerio. Este cambio de rango, de director nacional a Subsecretario, fue “negociado” paralelamente en dos espacios, en el gabinete piquetero a través del asesor-militante, y en “la mesa chica” del Ministerio a través de la vinculación de Ceballos con la ministra. La mesa chica refería a la reunión de gabinete del Ministerio, en donde BDP participaba regularmente a través de Ceballos. La activa participación de BDP en la campaña nacional de las elecciones de 2005, así como su participación en las distintas iniciativas del Ministerio durante el primer periodo, fueron la piedra fundamental para este cambio en la gestión. La demanda de más espacios de gestión había sido enunciada en varias oportunidades por diferentes referentes de BDP en las reuniones tanto de mesa chica del Ministerio, como del gabinete piquetero, pero principalmente fue parte de todas sus actividades públicas de la Dirección Nacional y de los programas nacionales donde ya participaban. La demanda por mayor protagonismo dentro de la gestión del Ministerio respondía a su estrategia de disputar con los que BDP consideraba, “representaban el ala conservadora de la alianza de gobierno en el Ministerio, el sector vinculado al PJ, y el sector vinculado a Caritas y a la Iglesia” (Entrevista 9). Esta disputa interna se enmarcaba, obviamente, en la estrategia político electoral de BDP de disputar su lugar dentro de la alianza de gobierno nacional. De hecho el nombramiento de Ceballos fue casi en simultáneo al lanzamiento de Libres del Sur como herramienta política partidaria.

Desde sus comienzos, la subsecretaría adoptó un formato que reproducía la lógica de organización de BDP, incorporando a la gestión pública dos cuestiones fundamentales, la organización y el comunitarismo como formas de gestión, que BDP los sintetizó en el concepto de “protagonismo” como veremos más adelante. El protagonismo, entendido como forma colectiva de resolución de problemas, era parte de sus saberes y de sus prácticas en la gestión territorial de políticas estatales, como vimos en el capítulo anterior. Esto nos permite suponer que la organización puso a disposición de la gestión pública, su bagaje de experiencias y saberes construidos en la gestión social de su organización en el territorio. De hecho, los principales responsables de la construcción de las “áreas” fueron incorporados al equipo de trabajo de Ceballos.

La subsecretaría impulsó un abanico de programas sociales, cada cual vinculado a una problemática diferente. Entre ellos, se destacaron el Programa de Alfabetización en Salud, orientado a la formación de Promotores en Salud Comunitaria; el Programa Contalo Vos, de promoción y fortalecimiento de iniciativas de comunicación Comunitaria; el Programa Haciendo Historia, orientado a OSC y cuyos objetivos eran promover autonomía, capacidad de gestión y de incidencia en las políticas públicas; y el Programa Vínculos, experiencias comunitarias en Educación popular, que financiaba proyectos que desarrollaban prácticas comunitarias. En cada uno de estos programas se incorporaron militantes de BDP-LS como personal profesional y técnico del MDS.

A fines del año 2006, se lanzó el Programa de Fortalecimiento de Derechos y Participación de las Mujeres “Juana Azurduy”, con el objetivo de aportar herramientas para que las mujeres encuentren en un Estado promotor y presente, la garantía de sus derechos y sensibilizar a la comunidad y a los actores estatales acerca de la potencialidad de una cultura de equidad e inclusión en todos los ámbitos. El mismo pertenecía al ámbito del Consejo Nacional de Políticas Sociales, pero no tenía jerarquía de coordinación ni de Dirección de Línea, presupuesto propio, ni se encontraba oficializado a través de la normativa del Ministerio. Estaba conformado por un equipo de coordinación de 8 integrantes, de los cuales 5 eran militantes de BDP, y contaba con 8 contratos nacionales para referentes provinciales del mismo, los cuales fueron ocupados en su integridad por militantes de la organización. De todas las iniciativas de BDP en el Ministerio, “las Juanas” fue el programa con menor presupuesto y jerarquía institucional. Sin embargo, según las entrevistas realizadas y los materiales relevados, su implementación permitió a la organización ampliar su fuerza organizada en el Frente de Mujeres, y amplió su abanico de relaciones sociales y políticas alrededor de las cuestiones de género.

A fines de 2008, a raíz de una serie de diferencias planteadas por BDP en diferentes comunicados de prensa de la organización, se retiró de sus espacios de gestión en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y de otros ministerios[6]. La subsecretaría, que había sido “creada a medida” (Perelmiter, 2010: 138) para esta organización, sigue actualmente a cargo de otro sector político, desarrollando algunos de los programas impulsados durante este período.

3. La experiencia de los programas y espacios de gestión

En el siguiente apartado presentaremos los principales elementos que caracterizaron la experiencia de gestión de BDP en el MDS. Para dicho objetivo, como señalamos en el capítulo introductorio, hemos comparado los diferentes elementos de los dispositivos que emergieron de cada iniciativa y espacio de gestión. A partir de estos, construiremos el estilo de gestión de BDP en la gestión estatal del Ministerio. Este análisis recupera, amplía y profundiza los hallazgos desarrollados en la tesis de Maestría “El proceso de integración política de los Movimientos de Desocupados a la gestión del Estado en la Argentina Kirchnerista. Un análisis del estilo de gestión de los Programas Promotores Territoriales para el cambio Social y de Fortalecimiento y Participación de las Mujeres Juana Azurduy durante el período 2003-2009”, en el año 2013[7].

Para la organización de la exposición del análisis de los casos debemos diferenciar entre aquellas iniciativas que son programas nacionales, y que no se encuentran encuadrados en espacios de gestión dirigidas directamente por BDP como es el caso del programa de Promotores, el programa Juana Azurduy, y el programa Claudia Falcón. Y aquellas iniciativas que componen un espacio de gestión dirigido íntegramente por BDP y del cual se desprenden programas y políticas específicas, como son el caso de la DAC y la Subsecretaría. Para analizar el escenario estatal, partimos del supuesto de que concebir a la burocracia como materialización del aparato del Estado, y una arena de conflicto donde las interacciones o interdependencias dentro de ella, asumen diferentes rasgos según las características del régimen político en el cual se insertan (Oszlak, 1980). La forma de ejercicio del poder a través de las políticas estatales, consideramos que se encuentra condicionada por los saberes y valores propios de quienes acceden al poder, sus lógicas, racionalidades y prácticas que ponen en práctica en su paso por el Estado, su forma de vinculación con la sociedad civil y el sector privado, las estructuras de autoridad y las formas de circulación de la información al interior de la burocracia, la distribución de atribuciones, competencias y responsabilidades al interior de las diferentes áreas del Estado, los criterios técnico administrativos que las organizan y controlan, y por último, la forma que adquiere el flujo de bienes materiales y financieros entre las diferentes dependencias, las características de sus recursos, su procedencia y formas de distribución[8]. Estas serán las dimensiones que analizaremos de cada programa y espacio de gestión con el objetivo de desentrañar el estilo de gestión estatal de BDP durante el periodo analizado.

3.1 Los programas nacionales

Como señalamos, los programas nacionales analizados fueron el Programa Promotores Territoriales (Promotores), el Programa Juana Azurduy (Las Juanas) y el Programa Claudia Falcón (La Claudia). Estos programas presentaron dos formas de intervención específicas en el territorio, según sus propios objetivos. Por un lado, las “capacitaciones”, que podían durar una o varias jornadas, y que tenían como objetivo “instalar capacidades” en los actores territoriales, según la temática de cada iniciativa. Y, por otro lado, las “Jornadas” que tenían como objetivo visibilizar y/o difundir alguna problemática específica. Para ambas actividades, los programas gestionaban financiamiento a través de la figura administrativa del “Evento” destinado a cubrir las cuestiones operativas de la actividad. Para la realización de estas actividades, se realizaba un diagnóstico del territorio, en el cual invitaban a participar otras organizaciones, y en el cual se planificaban las actividades de cada barrio. Para todas las actividades se conformaba una “mesa” o espacio organizativo de encuentro entre los diferentes actores para poder organizar las mismas.

Como se desarrolló en el capítulo III, la relación entre el Gobierno y BDP se enmarcó dentro de los diferentes espacios y canales de comunicación propuestos desde la Presidencia, centralizando las decisiones políticas, así como la distribución de recursos materiales y simbólicos, en ese nivel. Este elemento dificultaba la relación política con los niveles inferiores ya que supeditaba cualquier decisión al nivel central, impidiendo la construcción de nuevos acuerdos sin su supervisión. De esta manera, podemos decir que estos programas tuvieron, durante el periodo analizado, un funcionamiento paralelo a las estructuras jerárquicas y de autoridad del Ministerio. Este funcionamiento paralelo, sin embargo, fue puesto en cuestión en diferentes ocasiones cuando, desde el nivel central, se les solicitaba a los programas que participaran aportando recursos humanos en diferentes iniciativas de las principales políticas del ministerio. Muchas veces, estas iniciativas coincidían con los objetivos y la planificación de cada programa. Pero, muchas otras, entraban en contradicción generando disputas entre los diferentes actores del ministerio. En palabras de los propios protagonistas, “eran utilizados” por el Ministerio para colaborar con otras iniciativas sin tener voz ni voto en su planificación y armado. Esta forma de articulación con las otras dependencias del propio ministerio fue una constante para “Promotores” y para “La Claudia”, no así para “las Juanas” quienes supieron utilizar esta forma de relación para el propio beneficio del programa, participando en diferentes actividades, mostrándose e instalando su iniciativa en la escena institucional y política del Ministerio.

Esta situación era reforzada por el lugar ocupado en el organigrama del Ministerio. Promotores territoriales, hasta el año 2006 en que se crea la Subsecretaría de Organización y Capacitación Popular, careció de un encuadre institucional claro. Esta etapa coincide con la etapa de formación de Facilitadores y Promotores, por lo que no hay registros de intervenciones públicas. El programa Juana Azurduy perteneció desde un primer momento al ámbito del Consejo Nacional de la Mujer, organismo del Ministerio. Sin embargo, según se pudo constatar en las entrevistas realizadas, la relación con la estructura de autoridad era escasa, no se contaba con reconocimiento institucional de tipo normativo, como una resolución o decreto ministerial que dé cuenta de su creación y existencia. Su relación con el Consejo de la Mujer era precaria, atada a la relación política con sus autoridades ya que no existían canales orgánicos de intercambio de información y de toma de decisiones. En el caso del Programa Claudia Falcón, si bien se encontraba encuadrado dentro de la Dirección nacional de Juventud, su relación funcional con la misma era débil, ya que las disputas con el sector político que dirigía la misma, le permitían un funcionamiento autónomo del mismo. Por ejemplo, los objetivos, orientaciones, prioridades y lugares de implementación eran definidos por BDP sin necesidad de consensuarlo con las autoridades de la dirección.

El nivel de autonomía operativo, es decir la capacidad de implementar los programas, se encontraba determinada por la disputa interna y también en la disputa territorial en la cual se insertaban. A nivel territorial, los tres programas analizados debían convivir y desarrollar sus actividades en el marco de los Centros de Integración Comunitarios (CIC)[9] o de los Centros de Referencias (CER)[10]. Esto trasladaba la disputa política al marco local, donde en aquellos municipios en los cuales la relación con el sector que dirigiese el CIC fuera buena, los programas encontraban espacio para desarrollarse. En los casos donde la relación política era mala o nula, debían encontrar otros espacios para desarrollar sus actividades, mostrando una clara debilidad institucional. En el caso de Promotores, la disputa territorial tuvo que ver tanto con la pelea por la referencia del ministerio en los barrios, como con la contienda entre el kirchnerismo y el duhaldismo que finalizó con la derrota de este último en las elecciones legislativas de 2005. La presencia de nuevas organizaciones como referentes de las políticas sociales en el territorio abrieron un escenario de competencia con aquellas que se consideraban los canales tradicionales de relación entre los vecinos y el Ministerio. La disputa por la representación del Estado en el territorio se reactualizó con la llegada de este tipo de programas que tenían a las organizaciones de desocupados como protagonistas. Esta disputa repercutía en los niveles de autonomía operativos de los programas, ya que la facilidad en el acceso a los recursos económicos del Ministerio, así como la capacidad de articular con otras dependencias estatales, dependían del escenario político general. Los programas se encontraban insertos en la disputa política nacional entre los diferentes sectores del oficialismo por el manejo de los recursos del ministerio.

Podemos decir que durante el periodo 2003-2008, los programas fueron funcionales a la estrategia el kirchnerismo de disputa con los sectores tradicionales del peronismo. La cercana relación política entre la ministra y BDP favoreció su capacidad de acción y de utilización de recursos en el territorio. En los programas analizados, durante este periodo se contabilizaron la mayor cantidad de intervenciones realizadas. Según datos oficiales para el año 2007, el Programa de Promotores realizó 1.873 intervenciones en todo el país con un total de 9.389 actores participantes, durante el periodo 2005-2007. Para el año 2007, el Programa Juana Azurduy había capacitado 75.517 mujeres en todo el país. Y para ese mismo año, el Programa Claudia Falcón declaraba actividades en la ciudad y provincia de Buenos Aires, y en las provincias de Salta, Tucumán, Chaco, Neuquén y Santa fe, contabilizando alrededor de 3000 participantes en todas las experiencias. Como analizamos en el capítulo IV, el periodo posterior a octubre de 2007 y fines de 2009, en el marco de la presidencia de Cristina Fernández, la relación entre BDP y el nivel central del Ministerio, se encontró mediada por la tensa relación política causada, según BDP, por la falta de espacios de representación en las listas de candidatos del armado electoral oficial, y por un evidente corrimiento del kirchnerismo hacia los sectores tradicionales del peronismo. Durante este periodo, se acrecentó el funcionamiento paralelo de ambos programas con respecto a las iniciativas ministeriales, y la disputa interna y territorial aumentaron de formas exponenciales.

La autonomía relativa de BDP para implementar sus iniciativas fue acompañada, en cada programa por la búsqueda constante de incorporación de nuevos actores sociales, ampliando su base de sustentación territorial y mostrando capacidad de convocatoria y movilización hacia adentro del ministerio. En el caso de Promotores, la amplitud de la convocatoria se relacionó a la búsqueda de los espacios progresistas y representativos de cada territorio donde se implementaba, para lo cual se diseñaron instrumentos especiales para favorecer su participación. La convocatoria se realizó en el marco del Ministerio y de sus propuestas en materia de políticas sociales, intentando no “partidizar” la misma. En el programa Claudia Falcón, se intentó contactar e invitar a organizaciones juveniles territoriales, y también con centros de estudiantes de colegios secundarios e Institutos terciarios de cada lugar donde se realizaban las actividades. La vinculación con otras organizaciones fue orientada desde la política, pero, según una entrevista realizada, se tuvo la amplitud como para contactar a organizaciones y sectores que no encuadraran exactamente dentro del espectro político esperado. En el caso de Las Juanas, en cambio, la incorporación de nuevos actores se realizó a partir de acuerdos políticos súper estructurales, o por relaciones partidarias. De esta forma, podemos decir que la capacidad de incorporación nuevos actores impactó en la relación política entre el nivel central del ministerio y BDP, ya que le permitió demostrar su capacidad de convocatoria y movilización, así como su legitimidad para implementar políticas estatales en el territorio.

Por otro lado, debemos señalar un aspecto importante para analizar el estilo de gestión de BPD en el escenario estatal. Su forma de organización de la gestión en los programas, reprodujo la forma de organización interna desplegada en sus cotidianeidad. La organización colectiva con reuniones periódicas de seguimiento y de debate, la presencia de “coordinadores” o de “referentes” y de “Promotores”, como las figuras que organizaron y distribuyeron las responsabilidades hacia adentro de cada programa, fueron un reflejo de la forma de organización propia de BDP. Este saber y estas prácticas organizativas le imprimieron sus propias características a la modalidad de implementación de los programas. En este sentido, debemos señalar dos elementos que caracterizaron su proceso de implementación. En primer lugar, la forma de planificación de las intervenciones y, en segundo término, pero en íntima relación, la dinámica organizativa de las intervenciones propia de cada uno.

En los casos analizados, la forma de planificación de las intervenciones era direccionada por el territorio, con la diferencia de que en Promotores era una instancia abierta a la participación de actores externos, mientras que en Las Juanas y la Claudia, era realizado por el programa únicamente. Esta forma de planificación, de abajo hacia arriba, buscaba diferenciarse de los clásicos programas “enlatados”, planificados por el nivel central sin tener en cuenta las particularidades y necesidades de cada territorio. Este elemento es fundamental para entender el segundo elemento, la dinámica organizativa que se dieron estos programas en sus intervenciones. Los operativos, campañas, jornadas, capacitaciones, y otras modalidades que adquirían las intervenciones de cada programa, se encontraban determinados por la forma en que había sido planificado. Por ejemplo, Promotores respondía un tipo de planificación participativo con eje en el territorio por lo cual sus modalidades clásicas de intervención fueron las “jornadas” y “capacitaciones” de actores, buscando ampliar el abanico de actores intervinientes. En cambio, Las Juanas y La Claudia respondieron a un tipo de planificación centralizado pero con el acuerdo en el territorio, donde las iniciativas eran decididas y propuestas por la coordinación central, y adaptadas a cada territorio. El formato que más se adecuaba a este tipo de planificación eran las campañas nacionales, las Jornadas Solidarias y los operativos de intervención directa. Sin embargo, todos programas adolecían de una dinámica esporádicas, sin funcionamiento sistemático en el territorio debido a que se encontraban atados a los vaivenes de los ciclos de la política tanto partidaria como de las políticas del Ministerio. Según el trabajo de campo, las intervenciones de Promotores en el territorio se desplegaron con mayor fuerza entre el 2005 y el 2007, donde se realizaron la mayor cantidad de actividades de formación, de articulación o de difusión en cada barrio. A partir del 2008, comienzan a decrecer la cantidad y calidad de las actividades, según los entrevistados, por la situación política general. Las Juanas tuvieron un ciclo similar de actividades, decayendo fuertemente en 2008.

Con respecto al acceso a recursos materiales y financieros necesario para el normal funcionamiento de cada programa, debemos comenzar señalando algunas características similares. Los tres programas analizados carecieron, durante el periodo analizado, de un presupuesto propio para ser ejecutado. Esto repercutió en la necesidad de articulación con otras dependencias que aportaran los elementos materiales para el desarrollo de las actividades. Paralelamente a la “articulación” como mecanismo para resolver la ausencia de recursos propios, se produjo otro proceso que fue descripto por una de las entrevistadas como de “oenegización” de los programas[11]. Es decir, para poder acceder a recursos para el desarrollo de actividades, los programas debían presentar un proyecto y firmar un convenio con la dependencia que correspondiera, como cualquier asociación civil que quisiera implementar una propuesta. Esta forma de acceso y administración de los recursos impactó en la implementación de los programas en el territorio, acotando su capacidad de intervención y redirigiendo sus intervenciones a los recursos disponibles. En el caso de Promotores, las “intervenciones” pusieron en relieve la falta de recursos propios para afrontar las demandas que habían surgido de los procesos de diagnósticos participativos. La falta de presupuesto acotó la capacidad de intervención a las propuestas únicamente de promoción social. De las problemáticas sociales más acuciantes para cada territorio, sólo se podía abordar aquellas vinculadas a cuestiones relacionadas a la promoción de derechos sociales, de capacitación comunitaria, o de prevención. De las necesidades y demandas relevadas durante la etapa de diagnóstico participativo, la capacidad de intervención de los Promotores se ceñía únicamente a cuestiones de promoción social, que a su vez no requerían de demasiado presupuesto ni gestión interministerial para su realización ya que se resolvía a nivel territorial todo lo relacionado a la convocatoria y articulación de actores, y a la gestión de los recursos materiales, financieros y humanos necesarios para la intervenir en el territorio. En el caso de Las Juanas, las temáticas a abordar en sus intervenciones, la forma de hacerlo y sus tiempos estaban determinados también por la posibilidad o no de conseguir recursos materiales y financieros para realizarlos. Una de las fuentes de obtención de recursos, así como de articulación de sus iniciativas, fue la Subsecretaría que durante el mismo periodo fue gestionada por la misma organización. Al no contar con presupuesto propio, no hay registro de los recursos materiales y financieros ejecutados. En el caso de la Claudia, si bien pertenecía a la DINAJU, tampoco tuvo presupuesto propio, por lo que los recursos eran gestionados a través de las diferentes líneas de acción que contaba provenía la Subsecretaría.

De esta forma, la búsqueda constante de recursos materiales y financieros para la realización de las actividades planificadas fue una característica del proceso de implementación de los programas en el territorio. La necesidad de articular territorialmente con las otras dependencias e iniciativas propias del Ministerio, así como con otros actores sociales y políticos de cada barrio se presentó como un desafío. La necesidad de “conveniar” o “articular” fue vista desde diferentes miradas por cada programa. En el caso de las Juanas, al ser su objetivo principal la articulación de políticas en relación a la promoción de la igualdad de género, combinado esto con la peculiar situación de carecer de recursos propios para la implementación de políticas, el programa contaba con un abanico de organismos públicos que participaban de diferentes maneras, en la implementación de sus iniciativas. En el caso de Promotores, la necesidad de articular respondió a la orientación hacia la conformación del programa como el vehículo de canalización de los recursos de los diferentes programas en el territorio. En todos los casos, esta necesidad de articulación presentó dificultades y trabas, tanto de coordinación como de cooperación, necesarias para el desarrollo de los programas en aquellos territorios donde el marco político no era favorable para su desenvolvimiento. Distinto es el caso de la Claudia, ya que los recursos materiales necesario para el desarrollo de los objetivos propuestos eran pocos, como los cuadernillos de formación y los formadores que eran técnicos del programa. Por lo cual podían ser garantizados por el propio programa sin la necesidad de conveniar o articular con otros programas o sectores del ministerio.

Otra de las características principales de las relaciones materiales y financieras de cada programa para con el Ministerio fue la existencia de dos niveles de agentes en la estructura de recursos humanos que motorizó cada iniciativa. Un nivel de coordinación centralizada donde sus integrantes fueron incorporados a la planta transitoria de los trabajadores del Estado, contando con sus beneficios y estabilidad. Y otro nivel ad honorem, compuesto por los promotores y referentes territoriales, quienes eran la columna vertebral de la implementación de los programas en el territorio. Esta estructura fue acompañada por una estructura legal, contable y administrativa paralela y externa, que permitió dar un salto en calidad en la gestión interna de cada programa. Este escenario caracterizó el proceso de implementación en el territorio ya que definió un alto nivel de precariedad institucional de los agentes encargados de su desarrollo, así como un alto nivel de volatilidad de los mismos, debido a la ausencia de una “renta”. Si bien desde el discurso institucional se buscó justificar la situación con argumentos relacionados a la intención de no construir un “plan social para referentes sociales”, este elemento terminó determinando una sobre representación del compromiso y de la voluntad política como únicos mecanismo legítimos para implementar una iniciativa de política pública. Estas características, la falta de recursos propios y la estructura de recursos humanos duales, tuvieron como consecuencia la implementación de acciones e intervenciones de bajo impacto social y con un bajo nivel de inversión promedio, que si bien respondían a los criterios de la promoción social, demostraban el lugar que dichos programas ocupaban dentro del esquema de políticas sociales del Ministerio durante el periodo analizado.

Otro elemento que condicionó la implementación de programas de promoción social fue el hecho de estar compuestos por “militantes sociales” incorporados por primera vez a la gestión pública. Su carácter de militantes aportó una nueva legitimidad y experiencia territorial, así como compromiso para con la propuesta para desarrollar en algunos casos una red de promotores o referentes territoriales que pudiera desarrollar los objetivos de cada programa. Sin embargo, su nula o poca experiencia de gestión pública impactó en su capacidad de acción hacia el interior Estado y de la burocracia estatal, quedando sometidos al devenir de su relación política con los mismos. En el caso de Las Juanas se incorporaron, además de militantes sociales, profesionales especializados en la temática, lo cual le aportó un valor agregado al desarrollo del mismo[12]. Cabe señalar que los participantes de dicho programa, consistían principalmente en la fuerza organizada por BDP en el territorio. La mayoría (aunque no todas) de las integrantes de la coordinación nacional como de las Coordinadoras Provinciales y referentes locales eran militantes de BDP, o de sus ramas universitarias o su expresión partidaria (LS). Este elemento le imprimió una dinámica y una potencia particular al desarrollo del Programa. De los 8 integrantes de la Coordinación, 5 eran militantes de BDP. De las 22 coordinadoras provinciales, todas eran militantes de la organización. De las referentes locales no se encontró detalle sobre el mismo, pero se presume que si bien no todas pertenecían a la organización BDP, si compartían la característica de ser militantes sociales previamente a su incorporación en el programa. En el caso de Promotores, si bien no se pudo acceder a información de ese tipo, se presume por los análisis realizados por sus propios protagonistas durante las entrevistas, que la formación de los Promotores no era profesional, sino que su valor agregado se encontraba determinado por ser referentes sociales de los barrios. Según los datos recolectados en la documentación oficial y en las entrevistas realizadas, la estructura del programa se compone por un coordinador y un co-coordinador, una instancia de dirección y acuerdo político compuesta por un representante de cada organización social (mesa política), una mesa de coordinación territorial compuesta por un facilitador nacional en representación de cada región, una mesa regional compuesta por los facilitadores nacionales y provinciales de cada zona, y una serie determinada, según cada región, de unidades de trabajo y participación (UTP) compuestas por los promotores territoriales y organizaciones e instituciones locales. Inicialmente el perfil de los facilitadores y promotores fue definido como “militantes sociales con amplia recorrida y trayectoria de trabajo comunitario, para aportar al aprendizaje colectivo impulsando procesos de organización y participación social”, es decir como referentes de distintas organizaciones y movimientos sociales que fueron convocados por sus experiencias de participación e inserción territorial, por desarrollar acciones de promoción y de acción social, por su militancia, su capacidad de incidencia, de gestión, de construcción con otros, de reclamo pero fundamentalmente de propuesta. Cada organización presentó candidatos para los diferentes roles, y la mesa de dirección política definió en consenso con todas las fuerzas, quienes serían convocados a integrar el programa. La condición de “militantes sociales” de los propios Promotores y Facilitadores, la estructura organizativa diferenciada en “promotores y facilitadores” y “administrativos”, la forma de funcionamiento de los espacios de dirección y coordinación, y la composición política de los actores intervinientes, fueron construyendo el escenario de implementación del programa. En el caso del Programa Claudia Falcón, la totalidad de sus 8 integrantes eran militantes de las ramas juveniles de la organización. No había distinción entre los capacitadores y los administrativos, ya que el mismo facilitador debía gestionar los recursos y el expediente para realizar la intervención. Contaban con un responsable nacional, que respondía tanto para con la Dirección Nacional de la Juventud como para con BDP.

El bajo grado de formalización del marco normativo de los programas y el desconocimiento de parte de sus integrantes, de los procedimientos y mecanismos operativos propios del Ministerio, contribuyeron a construir un contexto de incertidumbre con respecto a los aspectos legales y formales de la gestión propia de cada programa. La falta de experiencia y el desconocimiento, sumada a la falta de transparencia de algunos mecanismos propios del Ministerio, obligó a BDP a redoblar el esfuerzo en los proceso de gestión interna ya sea para conseguir recursos materiales y financieros, como para conseguir un aval o autorización política. Los militantes se convirtieron, así, en “seguidores de expedientes” según lo expresaba un entrevistado, ya que para garantizar que una actividad determinada se desarrollara, había que garantizar que un expediente “salga”. Es decir, que recorra todo el proceso normativo legal obligatorio para que el presupuesto solicitado sea posible de ser ejecutado. Este proceso, que implicó conocer y manejar los procedimientos técnicos administrativos y el marco legal-contable propio del ministerio, impactó en la forma de implementación de los programas ya que estableció tiempos, recursos disponibles y formas de aplicación a las cuales se debieron adecuar los objetivos y metas de cada programa. Así mismo, como señala Masetti (2010), el desconocimiento de los procedimientos y la poca capacitación de los militantes acentuaron la brecha entre éstos y los trabajadores de planta permanente o transitoria, incentivando a la emergencia de un clima de no colaboración entre ambos. La no adecuación de estos procedimientos para con los objetivos de cada programa e iniciativa analizada, promovía la discrecionalidad y la informalidad en el uso de las mismas, bajo el justificativo de que la necesidad política por sobre el respeto a normas y procedimientos. De esta forma se puede decir que BDP hizo uso de la informalidad normativa en que se desarrollaban ambos programas, buscando compatibilizar las normas y procedimientos clásicos del Ministerio a la consecución de los objetivos de cada iniciativa.

Ahora bien, a la imagen de “los seguidores de expedientes”, la acompaña una imagen descripta por casi todos los entrevistados donde el compromiso de los militantes para que “las cosas salgan”, era la otra cara de la moneda. “Ser parte el Estado” implicaba la responsabilidad de garantizar que las cosas. “Ser parte del Estado” implicaba una serie posibilidades de intervención en la realidad social pero también implicaban aceptar una serie de reglas de juego que ponían en tensión esta lógica política militante con la lógica burocrática administrativa del modelo normativo estatal. Así como el “paraguas” del Estado les permitió ampliar su capacidad de convocatoria y organización, las normas y procedimientos necesarios para poner en funcionamiento la “máquina” estatal limitaron sus posibilidades de intervención en el territorio. La capacidad de “seguir los expedientes” era vivido como una forma de “militar” los programas hacia adentro del propio Estado. La percepción de los propios militantes era que tenían que “disputar” tanto con el aparato burocrático como con los otros sectores políticos que componían el kirchnerismo, para garantizar la concreción de las actividades. En esta disputa, los aspectos subjetivos propios de los militantes, como el compromiso y la responsabilidad, eran la garantía de que los expedientes llegaran a buen puerto y que las actividades se realizaran correctamente. Y lo que primaba era la lógica política, con sus necesidades y sus tiempos, por sobre las lógicas técnicas burocráticas. Un entrevistado sintetizaba esta cuestión de forma muy clara:

Los promotores corrían atrás de los expedientes para garantizar que las Jornadas se realicen, las Juanas corrían atrás de las relaciones políticas para garantizar las actividades, y los pibes de la Claudia andaban rapiñando guita por todas las dependencias. Y había que acomodar las cosas. Cuando las cuestiones legales se ponían pesadas y no te dejaban avanzar, siempre encontrábamos la forma dentro de la normativa, para sacarla. No es que nos hacíamos los boludos, porque nos jugábamos muchas cosas… pero sí buscábamos los grises, las pequeñas cuestiones que a veces, te destrababan muchísimas cosas… (Entrevista 21)

De lo expuesto hasta aquí podemos señalar que la implementación de los programas analizados en relación a la participación de BPD presentaron características similares en cuanto a su encuadre institucional difuso y un funcionamiento paralelo con respecto a la estructura de autoridad dentro del Ministerio; un nivel de autonomía operativa mediada por la disputa política general, y la utilización de la ampliación de la participación a otros actores territoriales como forma de construcción de legitimidad propia y de cierta autonomía relativa; una forma de organización y de intervención en el territorio que claramente recupera la experiencia propia de BDP; y una forma de acceso precario a los recursos materiales y financieros para el normal funcionamiento de las iniciativas. La tensión entre las cuestiones normativas y procedimentales y la práctica de los militantes a la hora de la implementación de los programas fue quizás la característica más relevante de esta experiencia.

3.2 Los espacios propios de gestión

Tanto en la experiencia de la DAC como de la Subsecretaría, se presentaron elementos comunes con las características propias de los espacios de gestión propiamente supra estructurales. Es decir, espacios de gestión centralizados que contenían diferentes líneas de acción en relación a su misión y objetivos.

En ambas experiencias se conformaron gabinetes de gestión alrededor del Director o del Secretario, compuestos por militantes de BDP-LS, y principalmente vinculados al trabajo territorial pero también al frente juvenil. Cuando Ceballos asumió la DAC en 2004, se armó un equipo de militantes que lo acompañó toda la gestión y que luego pasaron a formar parte de la Subsecretaria. Ninguno tenía experiencia de gestión pública previa, y casi ninguno contaba con estudios universitarios ni formación profesional. Si acreditaban una extensa experiencia política y social. Según las entrevistas realizadas, los primeros meses de gestión fueron muy difíciles porque significaron conocer e incorporar una cantidad importante de “formas de hacer y de pensar” vinculadas a la práctica burocrática del ministerio. La DAC contenía en su seno varios programas y direcciones, que a su vez respondían a otros espacios políticos, por lo que fue fundamental entablar relaciones políticas con éstas para poder aceitar el funcionamiento general de la dirección. En el mismo sentido, se entablaron relaciones con otras dependencias a los fines de coordinar y facilitar acciones en conjunto. Si bien la relación política con el gobierno era centralizada por LS a través de su vinculación con Jefatura de gabinete como vimos en el capítulo III, era necesario construir relaciones con los diferentes sectores políticos que convivían en el Ministerio así como con los sindicatos y gremios presentes.

En el Ministerio convivían durante el periodo analizado, dos agrupaciones sindicales de tradiciones políticas muy diferentes, la Asociación de trabajadores del Estado (ATE) vinculada a la CTA, y la Unión de Personal Civil de la Nación (UPCN), vinculada a la CGT. Ambas expresiones sindicales, en franca disputa entre sí, entablaron relaciones poco amigables con los militantes de BDP, reproduciendo la clásica distinción entre administradores y políticos en la gestión pública, poniendo a BDP dentro de este último espacio[13]. Esto se expresaba también en la relación con los trabajadores de planta, como veremos más adelante.

3.2.1. La “DAC”

La forma de organización interna de la DAC fue colectiva, en tanto que, si bien Ceballos era el referente y responsable de la dirección, el equipo funcionaba colectivamente y corresponsablemente como una dirección política de BDP. De los cuatro integrantes, uno se encargaba de la relación con los sectores políticos internos del ministerio, otro se encargaba de la relación con la propia organización BDP-LS, y otro se encargaba de la relación con los otros programas y direcciones internos de la DAC. El cuarto integrante funcionaba de secretario privado de Ceballos, quien llevaba la agenda del Director y la mirada general del desarrollo de las actividades. Con el correr del tiempo se fueron incorporando otros militantes en funciones de técnicos o de personal administrativo de la Dirección, así como en otras organizaciones del Ministerio, gracias a acuerdos políticos generados por el equipo de la DAC. El criterio de selección de los militantes que ingresaban a la gestión, ya sea como trabajadores rentados o ad honorem respondió, según lo indicado por varios de los entrevistados, a la necesidad política de garantizar el funcionamiento de los espacios de gestión, a la necesidad de “hacer crecer la organización a partir de la implementación de los recursos del Ministerio” (Entrevista 1), y a la necesidad de fortalecer la organización para la disputa política. Y esto se relacionaba claramente a su forma de asumir la gestión. Como señala un entrevistado:

En el Ministerio nos conocían como los piqueteros, pero cada vez que venía alguien a pedir algo, y en ese momento eran muchos los que se acercaban, los mandaban a hablar con nosotros. Siempre, los policías de la entrada hasta las trabajadoras sociales de planta baja, cuando no podían hacer nada, nos los mandaban a nosotros…. ¿Por qué? Porque sabían que nosotros íbamos a agotar todas las posibilidades para ver si podíamos resolverlos… hemos estado hasta las 12 de la noche con personas dando vuelta por las diferentes dependencias, tocando puertas, tratando de gestionar soluciones (Entrevista 14).

Este estilo de gestión implicaba una sensibilidad especial con respecto de los problemas sociales y de las personas que se acercaban en busca de soluciones. Aquí como en los programas analizados en el apartado anterior, la forma de asumir la gestión de las iniciativas de estos espacios, se teñían del compromiso y el sentido de responsabilidad asumido por los militantes. Responsabilidad hacia adentro y hacia afuera del Ministerio. Es decir, para con los vecinos de BDP y de los territorios donde se implementaban las iniciativas, y para con la propia ministra y los otros sectores políticos del Ministerio, que observaban el despliegue de BDP con recelos y prejuicios[14].

Este compromiso con la gestión implicaba, también, que los militantes no pudieran contar con el tiempo para poder “militar” como antes de incorporarse a la gestión. Con el tiempo, “la gestión” se convirtió en un frente de masas, en términos de construcción política de la organización. Esto le dio calidad a la gestión de la DAC y requirió que se construyeran canales de comunicación con la propia organización para garantizar que “la gestión no nos alejara de la realidad del territorio” (Entrevista 3). A su vez, por el objeto propio de la DAC, la asistencia comunitaria, y la asistencia en caso de catástrofe natural o emergencia, era necesario para el equipo de gestión contar con la organización BDP-LS como

polea de trasmisión para con el territorio, no sólo con nosotros sino con las otras orgas del barrio. Ponele que había un operativo en algún barrio, nuestros cumpas de ese barrio ayudaban en la organización y en la planificación de las actividades, contactaban a los vecinos, a las otras organizaciones, iban y venían… Sin ellos no hubiéramos podido hacer nada… (Entrevista 2)

El enraizamiento territorial de la organización facilitaba las intervenciones de la DAC en los diferentes distritos. Y aquí la importancia del formato de Jornadas comunitarias asumidos para implementar todos los programas y recursos que tenía asignado. Este concepto de que la DAC, a través de las Jornadas comunitarias, realizaba un abordaje integral de las problemáticas sociales de una comunidad determinada, replicaba el formato de Jornadas solidarias realizadas por la organización en la etapa anterior[15]. Según el informe Rendimos Cuentas 2004-2005, las primeras jornadas comunitarias se realizaron en las localidades de Moreno, Malvinas Argentinas y Florencio Varela de la Provincia de Buenos Aires, y en la localidad de Concordia, Provincia de Entre Ríos. En ese informe, también, se declara que la asistencia directa a organizaciones alcanzó 280 proyectos y 336 organizaciones, implicando una inversión de $41.028.300. En el siguiente informe, Rendimos cuentas 2005-2006, se declara haber alcanzado a más de dos millones de personas con el programa de asistencia directa a organizaciones comunitarias a través de proyectos de integración de la comunidad, terminación y refacción de espacios comunitarios, instalación de servicios básicos, equipamiento, etc. En ese periodo se declara también que 3500 jóvenes participaron de las Jornadas Argentinas Somos Todos en la provincia de Tucumán, iniciativa de la DAC junto con la Dirección Nacional de Juventudes, en donde BDP-LS había incorporado algunos militantes del frente juvenil, y donde las organizaciones de desocupados BDP, Movimiento Evita y FTV tuvieron un rol protagónico.

Este formato, la jornada solidaria o comunitaria, va a ser una característica del estilo de gestión estatal de BDP ya que fue utilizado en sus diferentes experiencias. Caracterizada por ser una intervención limitada en tiempo y espacio, pero con potencialidad en cuanto a la capacidad de generar hechos políticos, las Jornadas permitían abordar una comunidad e “instalar capacidades para que los vecinos puedan mejorar su vida” (Entrevista 3). Se generaba un hecho político a través de la presencia del Estado con una batería de programas de promoción y prevención social vinculados a la salud, la alfabetización, los derechos humanos, etc. Los trabajadores sociales de la DAC realizaban informes sociales sobre las necesidades puntuales de las familias y se derivaban a las dependencias correspondientes. La relación con las otras organizaciones sociopolíticas de los territorios donde se desarrollaban las jornadas era mediatizada por BDP-LS quien se instalaba como referencia de la DAC en los barrios. Como nos contaba un entrevistado

Cuando el huevo asumió la DAC las direcciones regionales del territorio discutieron que había que ponerse al hombro la mochila de la DAC y salir a contactar otras organizaciones, ofreciéndoles los proyectos de asistencia a organizaciones, y otros recursos que había. Algunas zonas lo tomaron mejor que otras, porque la dinámica interna de la organización no te daba mucho margen para ir a visitar organizaciones. No teníamos muchos amigos antes de estar en el ministerio, pero se nos empezaron a acercar y eso nos permitió hacer política…. Claro que era un tema, porque las organizaciones del barrio pocas veces tenían toda la cuestión legal en orden, viste. Muchas veces nos tuvimos que poner a ayudarlos a ordenar sus cosas, y eso… (Entrevista 23)

En general, todos los entrevistados coincidieron que la política era de “abrir” los recursos, no “comérselos solos”. El criterio siempre fue amplio aunque el nivel de adhesión al oficialismo siempre fue un problema. No hay registro sobre el tipo de organizaciones que accedió a los proyectos de asistencia a través de la DAC durante la gestión de Ceballos, pero está claro que el espectro fue amplio aunque tuvo un recorte político. Se priorizaron organizaciones de base, comunitarias, clubes deportivos, centros de jubilados, etc.

3.2.2. La Subsecretaría

La subsecretaría, a diferencia de la DAC, además de contar con un rango más elevado en el organigrama del Ministerio, contaba con la posibilidad de crear y ejecutar programas propios, así como debía continuar implementando otros programas que se venían ejecutando. BDP focalizó sus esfuerzos y militantes en la Dirección nacional de enlace entre Organizaciones públicas y el tercer sector, que tenía por objetivo promover la creación redes horizontales de participación comunitaria entre el sector público y las organizaciones de la sociedad civil. De ésta dirección nacional dependían la Dirección de Prácticas en Oficios Populares (DIPOP) y la Dirección de Educación Social y Popular (DESP).Como parte del acuerdo político al interior del Ministerio, y con el resto de los integrantes de LS, BDP le “abrió” a la Corriente Nacional Martín Fierro la Dirección de Capacitación, dependiente de la Dirección Nacional de Diseño y evaluación de Programas. Para BDP la subsecretaría debía seguir tres objetivos internos “permitir el crecimiento y fortalecimiento de la propia organización, ampliar el abanico de alianzas políticas, y crecer en experiencia de gestión pública que le permita demostrar capacidad y que eso tenga un correlato en la política” (Entrevista 17).

La DIPOP impulsaba el apoyo técnico y financiero a proyectos de formación y capacitación en oficios ejecutados por organizaciones de la sociedad civil. La DESP, en un sentido similar, respaldaba proceso de capacitación, asistencia técnica, educación popular y formación de líderes comunitarios que promuevan la organización y la integración, estimulando la participación de la sociedad. Para cumplimentar este objetivo, la DESP implementaba un abanico de programas que fueron la cara visible de la subsecretaría y su “caballito de batalla” para disputar el territorio y el propio Estado. Los programas Haciendo Historia, Alfabetización en Salud comunitaria, Vínculos: experiencias participativas en educación popular, y el concurso nacional Contalo Vos, fueron pensados, diseñados y ejecutados por BDP. Todos los programas tenían por objetivo promover el “protagonismo” de las organizaciones de la sociedad civil a través de la capacitación y la asistencia técnica y financiera. Para el año 2006, se informa en Memoria detallada del Estado de la Nación, que 17000 personas pertenecientes a 2.229 organizaciones participaron en encuentros de capacitación sobre prácticas de salud, educación, derechos humanos, ciudadanía, entre otros.

Todas las iniciativas tenían la misma forma de implementación a través del desarrollo de proyectos sociales en el territorio. Estas iniciativas fueron diseñadas en la dirección nacional de BDP-LS, para lo cual se decidió utilizar un formato de programa de fácil implementación y con capacidad de cubrir un abanico amplio de problemáticas sociales. En este sentido, el formato de proyectos sociales, estructurados previamente en un formulario tipo, facilitaba la gestión y viabilizaba su desarrollo. Para esto era necesario “gestionar un subsidio”, para lo cual había que confeccionar un expediente con el proyecto, que debía ser acompañado por algún técnico militante que pudiera garantizar su normal procedimiento. Al igual que en el caso de los programas nacionales analizados en el apartado anterior, el principal inconveniente con que se encontró la organización fue la dificultad de adecuar la normativa y los procedimientos a las realidades heterogéneas de las organizaciones de base. La baja institucionalidad de las organizaciones dificultaba la posibilidad legal de incorporarlas como organismo ejecutor de algún programa específico, y por lo tanto, de transferirles recursos materiales y financieros que les permita fortalecer su trabajo.

En este sentido, según las entrevistas realizadas, se buscaron alternativas dentro del marco legal del Ministerio para poder contener a todas las organizaciones, aunque no contasen con los requisitos administrativos necesarios. Una forma fue el formato de concurso nacional como el “Contalo Vos”, que por su carácter de concurso permitía que se presentaran todas las organizaciones sociales que quisiesen, cuenten o no con personería jurídica. Según la Memoria detallada del Estado de la Nación 2006, 1655 grupos se inscribieron en el Concurso, de los cuales 48 fueron seleccionados como ganadores en el 2007, representando a las 24 Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires.

Como en los programas analizados, la forma utilizada por la subsecretaría para el desarrollo de actividades fueron los “eventos”, los cuales eran gestionados sin necesidad de que interviniese una asociación civil o un tercero, y permitían la adquisición de equipamiento para la actividad específica, que luego era “donada” a la organización que participaba del mismo. Según la información que pudimos observar en el trabajo de campo, para el año 2007 se realizaron una totalidad de 754 eventos en todo el país, de los cuales una parte importante eran actividades de presentación de los mismos programas o actividades vinculadas a su desarrollo. La figura administrativa de los “eventos” permitía financiar cualquier actividad, aunque no se encuadre en un programa específico.

Para garantizar el funcionamiento de la subsecretaría, y la “llegada” a diferentes territorios y organizaciones, BDP replicó el esquema de la DAC. Se organizó un gabinete de la subsecretaría donde participaban los responsables políticos de cada Dirección Nacional y de cada Dirección de Línea, así como los responsables de los diferentes programas. A su vez, cada dirección tenía su propio equipo de asesores y técnicos que se encargaban de desarrollar las políticas definidas por el gabinete. La relación con el territorio y las organizaciones era filtrada orgánicamente por BDP, a través de sus militantes. Cada regional tenía un referente interno dentro de la Subsecretaría con quién discutía y coordinaba las acciones de la misma en su territorio. Por ejemplo, si una regional establecía un vínculo con alguna organización, y quería que se la “atendiera” desde la subsecretaría, se coordinaba una reunión en el cual participaban los referentes de la misma, los referentes de BDP y los técnicos o asesores del Ministerio. Esta reunión se realizaba en el mismo Ministerio o en el territorio, según las expectativas y las proyecciones para con la organización. El criterio para la participación de las organizaciones, según los propios protagonistas, era “amplio”, al igual que la DAC. Los datos ofrecidos por las memorias institucionales respaldan esta afirmación, ya que es difícil suponer que las 2.229 organizaciones participantes en 2006 estuvieran todas vinculadas a BDP.

Por ejemplo, en relación a lo anterior, podemos señalar que la autonomía operativa de BDP en los programas mencionados se caracterizaba principalmente por encontrarse constreñida por las cuestiones normativas y procedimentales de la gestión interna del Ministerio. Aun contando con la autonomía política para implementar los programas que querían, los requisitos legales para la gestión de un proyecto o de un subsidio, así como los “tiempos” requeridos, eran los principales inconvenientes señalados. Estas cuestiones podían “enfriar” la relación con una organización, y “complicar” el proceso de gestión general de la subsecretaria. En este sentido, y al igual que en la gestión de los programas analizados en el apartado anterior, BDP intentaba acomodar las cuestiones legales y procedimentales a sus propias prácticas.

Las tecnologías que se incorporaron a la gestión tuvieron que ver, en esta línea, con cómo se adaptaron las prácticas de la organización a los lineamientos normativos y jurídicos que les imponía la propia administración pública. Entre las modalidades clásicas del expediente y el evento, BDP se apoyó principalmente en el formato del programa “enlatado”, simple para facilitar la gestión e implementación del mismo, los manuales y materiales de formación tipo cuadernillos, y los instructivos de presentación de proyectos. En este sentido, debemos señalar que estos formatos “enlatados” permitían organizar y canalizar la demanda. Esto facilitaba la gestión de los proyectos, pero limitaba la capacidad de acción de las organizaciones y de BDP. Al contrario, en los programas de la Dirección Nacional de Enlace territorial ejecutaba “a demanda”, principalmente proyectos de capacitación amplios, y de sumas importantes de dinero, con una mirada política sobre las relaciones con las organizaciones y con los territorios. La DNE implementaba proyectos de capacitación de amplio alcance y a demanda de las propias organizaciones que las solicitaban. Es esos proyectos se podía solicitar financiamiento para mejorar la infraestructura y el equipamiento de la misma, fortaleciendo su capacidad de acción, luego de la finalización del proyecto. Esto, por supuesto, implicaba que estos proyectos fueran “codiciados” por las organizaciones, por lo cual el proceso de elaboración y aprobación de los proyectos “era seguido políticamente de cerca” (Entrevista 17). Si bien no pudimos acceder a la cantidad de proyectos implementados por la DNE durante la gestión de BDP, si constatamos que las regionales de la organización tenían distribuidos una cantidad cada una para poder “hacer política”. Es decir, fortalecer vínculos con otras organizaciones de sus territorios. A su vez, según el trabajo de campo, BDP era muy cuidadoso de utilizar sus propias personerías jurídicas en este tipo de proyecto. De hecho, según un entrevistado, “la organización no implemento este tipo de proyectos, porque eran de mucha guita y no querían tener problemas internos ni para afuera…” (Entrevista 17).

En relación a la forma de canalizar las demandas provenientes del territorio, es significativa una apreciación realizada por un entrevistado “les propusimos hacer algo tipo el Ministerio dialoga en el territorio, y nos lo bajaron porque tenían miedo de activar la demanda. Lo que llegaba a la dirección, llegaba a través de la organización” (Entrevista 11). Efectivamente, BDP era la mediación entre el territorio y la subsecretaria, ya que la “demanda” no tenía otra forma de acceder a la batería de programas e iniciativas de la misma. Si bien hubo un alto grado de visibilidad de las iniciativas de la subsecretaría, “por decisión política de ellos y capacidad nuestra” (Entrevista 11), y hubo niveles aceptables de ejecución presupuestaria, las mismas tenían poco impacto real, según la propia organización, en cuestiones estructurales de la situación social del periodo. Se realizaron actividades de formación y difusión sobre cuestiones de salud, educación popular, derechos sociales y políticos, derechos humanos, formación en oficios, etc. Según un informe interno de BDP, el nivel de ejecución presupuestaria de la Subsecretaría en 2007 fue de alrededor del 85% del monto asignado.

Y en relación con lo anterior, como ya dijimos anteriormente, así como la organización “canalizaba la demanda” de las otras organizaciones sociopolíticas del territorio para con la subsecretaría, también canalizaba la demanda de los vecinos a través de “las cartas” a las ministra y al subsecretario[16].Los vecinos organizados en BDP, por iniciativa propia, comenzaron a escribir cartas solicitando ayudas sociales individuales, dirigidas a su referente “Huevo” Ceballos y a la ministra Alicia Kirchner. Estas cartas eran entregadas en mano a Ceballos cuando tenían oportunidad o a los militantes que, se sabía, formaban parte de su equipo. El Ministerio contaba con una dependencia espacialmente organizada para canalizar este tipo de demanda, la novedad estaba puesta en que las mismas incorporaban la referencia a la organización BDP. Para canalizar todas estas cuestiones, BDP dispuso de un militante que formaba parte del gabinete de Ceballos en la subsecretaría para centralizar y canalizar todas las cartas que iban llegando. Si bien no hay registros de cuantas demandas ni cómo se atendió a todas las cuestiones, en las entrevistas y en el trabajo de campo se hizo referencia en reiteradas oportunidades a los “operativos del ministerio” en los barrios, donde se entregaban muebles, herramientas de trabajo y demás cuestiones solicitadas a través de las cartas. Estos operativos eran acompañados por BDP para garantizar su normal desarrollo, y claramente, para construir referencia propia.

3.2.3. Militancia y trabajadores

La incorporación de militantes a la estructura de la subsecretaría fue según las entrevistas, “desordenada”, y muchas veces sin criterio político, lo cual generó varias tensiones internas. A su vez, se puso en evidencia la falta de experiencia pública y de profesionales dentro de la organización para absorber los espacios que se abrían. Para esto se convocaron profesionales externos a la organización, pero con algún nivel de vinculación con ella, para ocupar los lugares de técnicos, abogados, contadores, etc. Otro elemento que aparecía en relación a la incorporación de militantes era la cuestión de la “falta de cultura de trabajo”. Según varios entrevistados, la falta de experiencia laboral por parte de muchos de los militantes de BPD, vinculados a sus trayectorias personales durante la etapa de crisis, fue un gran desafío para la gestión cotidiana de la subsecretaría:

Había que explicar cuestiones básicas como la puntualidad, venir todos los días, no faltar porque había una actividad en el barrio, sino que había que había que hacer un equilibrio entre el barrio y la gestión… costó, pero pudimos ir dándole solución. En un momento nos asustamos, al principio… así que el Huevo hizo una reunión plenaria de todos y nos cagó a pedos (risas)… y creo que lo entendimos… nos jugamos muchas cosas (Entrevista 11)

Sin embargo, y en estrecha vinculación con la cuestión anterior, en varias entrevistas también aparecía la relación entre el trabajo y la militancia, pero desde otra perspectiva. Los militantes que se incorporaban como trabajadores de la subsecretaría continuaban participando de sus frentes de militancia. De hecho la mayoría tenía responsabilidades políticas en los mismos, lo cual fue uno de los criterios que les permitió acceder a esos lugares de trabajo. Esto generaba una fuerte tensión interna con respecto a la dedicación que estos militantes debían “darle” a la subsecretaría. Los frentes y las regionales reclamaban a los militantes que no abandonasen sus responsabilidades, y la dinámica de la subsecretaría exigía cada vez más tiempo de parte de ellos. Muchos fueron reemplazados en sus responsabilidades políticas en los frentes de masas, y algunos fueron reemplazados en la gestión, tratando de encontrar un equilibrio entre ambas cuestiones. Según un entrevistado, “terminamos militando la gestión hacia adentro de la propia organización” (Entrevista 13). Esto significaba que los militantes debían convencer a sus propios compañeros de frente, sobre la importancia de la gestión de la subsecretaría en el marco de la estrategia política de construcción de la organización. Esto generó en una primera etapa muchos debates internos, que con el correr del tiempo y con los primeros resultados visibles de la gestión, se fueron resolviendo. Efectivamente, cuando los proyectos de capacitación, los eventos, y los subsidios, “comenzaban llegar al barrio”, ya sea para uso propio o para la consolidación de relaciones políticas, la militancia territorial comenzó a entender la importancia de la gestión de la Subsecretaría.

Por otro lado, la relación con los trabajadores de planta permanente del Ministerio, según los entrevistados, era buena por dos motivos especialmente. En primer lugar por necesidad de la propia organización que desconocía los procedimientos de gestión interna del Ministerio. Es decir, porque los trabajadores de planta tenían el saber técnico necesario para gestionar la subsecretaría. Y, en segundo lugar, porque paralelamente a la asunción de BDP en la subsecretaría, el Ministerio impulsó la incorporación de centenares de trabajadores sociales, en su mayoría jóvenes, que renovaron la planta de técnicos y con los cuales “fue más fácil trabajar[17]. De hecho, al ser la subsecretaría completamente nueva, los trabajadores sociales y técnicos que se incorporaron a la misma, lo hicieron con mayor libertad y con más entusiasmo, según las entrevistas realizadas. La estrategia de BDP en este sentido fue por un lado, incorporarlos como actores a la gestión cotidiana, “democratizar el Estado”, y por otro defender los derechos del trabajador para con el Ministerio como patronal. Esto construía un escenario complejo para gestionar diariamente, pero que era muy valorado por los propios técnicos y profesionales. Según la información recolectada en el trabajo de campo, la subsecretaría contaba con alrededor de 182 trabajadores en todas sus dependencias, de los cuales el 60% eran militantes de BDP, y el resto trabajadores de planta transitoria o permanente del Ministerio.

Con respecto a la relación con los trabajadores no militantes de la subsecretaría, los entrevistados señalaron dos cuestiones que atravesaron sus prácticas. En primer lugar, los “prejuicios” que existían tanto de parte de BDP para con la “burocracia” (usado en términos peyorativos), como viceversa. Los prejuicios de los trabajadores para con los militantes de BPD, igualándolos a los “políticos” (también peyorativamente). Estos prejuicios teñían la relación entre ambos actores, pero con la práctica, según los entrevistados, fueron desarmándose. Ni los trabajadores eran tan “burócratas”, ni los militantes tan “políticos”. La clave era construir el equilibrio entre ambas cuestiones, los requerimientos normativos y las necesidades políticas, y entusiasmar en la práctica a todos los actores involucrados del proceso de gestión de las políticas, sean o no militantes de BDP. Según una entrevistada

Teníamos voluntad de resolver los problemas, de hacernos cargo, no dejábamos a nadie tirado. Trabajábamos todo el día, y además, los fines de semana. Entusiasmábamos a los de planta y demás trabajadores. Con dos pesos hacíamos políticas con fuerte impacto mediático (Entrevista 13)

De la mano con esto, apareció otra limitación de la relación con los trabajadores de planta, el “secretismo”, es decir la acusación de que BDP decidía unilateralmente y sin consultar cuestiones fundamentales y no tanto, de la gestión de los programas. La comunicación con los trabajadores, en este sentido, era fundamental para evitar las acusaciones de secretismo y para evitar la circulación de comentarios o “chismes” que pudieran complicar la gestión cotidiana de la subsecretaría. Desde un primer momento, BDP se propuso construir una relación constructiva con los trabajadores de planta, al punto de que “se realizaba un trabajo político con ellos para sumarlos a la organización” (Entrevista 14). Si bien no hay datos sistematizados sobre estas cuestiones, de las entrevistas y el trabajo de campo pudimos contabilizar alrededor de 15 trabajadores sociales, que se “sumaron” a BDP desde la subsecretaría.

Al igual que las experiencias de los programas nacionales analizados en el apartado anterior, la experiencia de los espacios de gestión presentó características específicas que iluminan la participación de BDP en el Estado nacional. La relación con la propia organización, con las otras organizaciones sociopolíticas del territorio y sus demandas, con las estructuras estatales territoriales, con los otros sectores políticos y con los propios trabajadores del Ministerio, fueron los ejes que caracterizaron esta experiencia. Todas estas relaciones estuvieron atravesadas por las cuestiones normativas y económicas que condicionaron la capacidad de acción de BDP en sus espacios de gestión. Esta capacidad de acción se cristalizó en un estilo de gestión de sus iniciativas estatales. De ello nos encargaremos en el último apartado de este capítulo.

4. El estilo de gestión estatal de BDP: Militar, disputar y representar al Estado

En primer lugar, debemos señalar que el estilo de gestión de BDP no se puede entender, como ya hemos señalado, sino en el marco del estilo de gestión del Ministerio[18] durante el período analizado, ya que fue condición de posibilidad para la emergencia de esta experiencia. Perelmiter (2012), analiza en profundidad como se reconfiguró el rol del trabajador social y de su expertise en la micro política del Ministerio de Desarrollo social de la nación. El intento por reconstruir el vínculo entre el Estado y los sectores populares a partir de 2003, tiño las prácticas de los agentes estatales, que Perelmiter (2012) sintetiza en los conceptos de sensibilidad y territorialidad. Sensibilidad en tanto la personalización de la asistencia y el compromiso emocional desplegado por los trabajadores sociales, y territorialidad en tanto que el Estado “baja al territorio”. Este “saber asistir” que los trabajadores sociales despliegan desde las agencias estatales del Ministerio, se condensa según la autora en una serie de tecnologías de aproximación que intervienen en la práctica cotidiana del Estado. Un nuevo entramado institucional con fuerte presencia territorial, a través de los CIC, los centros de referencia y los diferentes programas, la modificación en la estructura y en la dinámica de trabajo con la incorporación y revalorización de los trabajadores sociales por sobre los técnicos de la etapa anterior; junto con los dispositivos de asistencia directa, fueron las herramientas utilizadas para redefinir la relación del Ministerio con los sectores populares. A su vez, estas estrategias de territorialización y sensibilización en la atención de demandas dieron como resultado la emergencia de lo que Perelmiter denomina ethos militante (2012: 143), sensible a la atención de los sectores vulnerables, en oposición al ethos tecnocrático de las burocracias asistenciales. Es claro, en este trabajo, como los aspectos subjetivos de la práctica de los agentes estatales, como el compromiso y la sensibilidad, adquieren un lugar relevante en el sentido de la acción estatal.

Este ethos militante que caracteriza la práctica de los agentes estatales del Ministerio según Perelmiter (2012), en este trabajo y para nuestro caso de estudio, lo denominamos estilo de gestión militante, cuya principal tecnología se puede sintetizar en la idea de “protagonismo” cristalizada en la consigna “militar y disputar el Estado”. A esta forma de conceptualizar el estilo de gestión subyace el supuesto de que la acción política no puede ser entendida en términos de racionalidad limitada de March y Simon (1958), que sino las acciones de los actores políticos como las organizaciones de desocupados, y específicamente como BDP, deben ser comprendidas en relación a sus experiencias históricas y a sus marcos interpretativos desde donde construyen sus estrategias y tácticas cotidianas y a largo plazo. En este sentido, y para analizar el estilo de gestión estatal de BDP, consideramos que

La forma en que las estructuras sociales condicionan la racionalidad de las acciones queda en evidencia al observar el modo en que la experiencia construye la “caja de herramientas” de estrategias, interpretaciones, y tácticas que son organizadas de acuerdo con lógicas relacionales […] La experiencia conforma las categorías y lógicas empleadas por los actores al otorgar sentido a eventos presentes y posibles cambios futuros (Beltrán y Strauss, 2012: 346-347).

En este sentido, el estilo de gestión estatal de BDP recupera sus experiencias y saberes, sus prácticas y las tecnologías de gestión utilizadas durante su participación territorial como vimos en el capítulo anterior. Este estilo se caracterizó por presentar una mayor gravitación de los aspectos subjetivos por sobre los aspectos técnicos implicados en el proceso de implementación de una política estatal. La voluntad, la capacidad individual del militante, el compromiso con los vecinos, aparecieron como elementos diferenciadores de este estilo. A su vez, este introdujo elementos novedosos para pensar la implementación de programas. La organización, la participación y la territorialidad fueron tecnologías que cobraron relevancia pública en este período, y que luego fueron retomadas por otras iniciativas del Ministerio. En otro trabajo, Perelmiter (2012b) sostiene que el ingreso de las organizaciones de desocupados al Ministerio se apoyó en el reconocimiento por parte del Estado de las tareas sociales llevadas a cabo por estos actores durante la década anterior, y en la asignación de una misión específica como al relación entre el centro, el Estado y la periferia, el territorio. Este reconocimiento se cristaliza en la idea de que las organizaciones “subieron” al Estado, y desde ahí, su misión era “bajar al territorio”. En ese “subir y bajar”, las organizaciones de desocupados debían disputar la mediación de los sectores populares con otros agentes estatales, los burócratas de escritorio y los políticos locales. En esta resignificación de la mediación de los sectores populares, las organizaciones de desocupados debían “traducir su actividad política a un nuevo lenguaje” (Perelmiter, 2012b: 448), el saber burocrático. Conocer y dominar las prácticas técnicas administrativas fue un desafío que atravesó la experiencia de participación de BDP en la gestión estatal. Y en este sentido, Perelmiter señala una cuestión que apareció frecuentemente en el trabajo de campo, y que tiene que ver con la dimensión subjetiva y la dimensión técnica de la práctica de las organizaciones de desocupados en el Estado. En palabras de Perelmiter

En ese sentido, la eficiencia que presuntamente aportaban a través de la mística militante encontraba su límite en la dificultad para aprender y transmitir hacia abajo el valor de adaptar sus prácticas a los requerimientos burocráticos legales de la gestión pública (2012b: 449)

En base a esto, la autora señala cómo el Estado también transforma a los militantes en cuanto a que deben abandonar su enraizamiento a un territorio particular, para asumir la universalización de lo local. Y por otro lado, los transforman en cuanto a que representar al Estado en el territorio implicaba recibir y asumir una cantidad de demandas sociales que, las organizaciones, no tenían capacidad de canalizar, frustrando las expectativas generadas por su participación en la gestión estatal.

En este marco, y vinculado a la implementación de las iniciativas aquí analizadas, aparece la aspiración de BDP a “representar al Estado nacional en el territorio”. Y aquí aparece una consigna que sintetiza y expresa claramente esta cuestión: “militar el Estado” en el territorio (Perelmiter, 2010; Gradin, 2012, 2014; Lozano; 2014; Vázquez, 2014). Es decir, que a través de la organización, a través de sus militantes como representante del Estado nacional, y articulador de sus diferentes programas y recursos estatales en el territorio. Como representantes del Estado los militantes tuvieron “llegada” a instituciones, organizaciones y vecinos con los que carecían de relación en tanto miembros de BDP. El “paraguas” del Estado nacional les abrió posibilidades de alianzas y relaciones que como organización social tenían vedadas. Organizar significaba establecer contacto con una cantidad grande de organizaciones e instituciones, siempre en el marco de un mínimo acuerdo político, para ser parte de la solución de sus propios problemas. Para esto era necesario convocar, promover el protagonismo popular, organizar para representar.

Ahora bien: ¿qué significaba representar al Estado nacional en el territorio? Por un lado, significaba “hacerse cargo” de las demandas de los vecinos, con sus complejidades y complicaciones, ya que el nivel de desigualdad social en el cual se comenzó a operar en el territorio presentaba a las cuestiones de primera necesidad (como alimentos, vestimenta, ingreso, trabajo, vivienda) como las prioridades a resolver. La imposibilidad de darles solución desde la propia organización por escapar a sus capacidades aun con los recursos estatales que manejaba, hacía que el trabajo de los promotores, y de las organizaciones, encontrara frecuentemente conflictos sociales de difícil resolución. De hecho muchas de las demandas de la población se encontraban teñidas por el reclamo y la desconfianza constante hacia el Estado “ausente”, tanto por parte de los propios vecinos como de las organizaciones convocadas, en clara referencia a la etapa anterior.

Por otro lado, representar y “militar al Estado” en el territorio le abría a la organización un paraguas para su acumulación política que les permitía posicionarse de mejor forma con respecto a los actores tradicionales como las estructuras estatales territoriales, los partidos y los sindicatos, y por lo tanto “disputar” la orientación de las políticas estatales. Al mismo tiempo, la posibilidad de acumulación política se encontraba determinada por su capacidad de resolver las demandas sociales de su territorio. Es decir, la tensión entre las demandas y la capacidad de intervención de la organización, también entraba en contradicción con la lógica política de las mismas, y su necesidad de legitimarse social y políticamente en el territorio. La necesidad de mostrarse eficientes en la gestión de las demandas entraba en permanente tensión con los tiempos y procedimientos de la gestión estatal característica de los programas gestionados. La consigna de “Militar el Estado” en el territorio remitió claramente a la necesidad de reconstruir el entramado institucional y la autoridad del mismo de cara a la sociedad civil, cuestión que BDP asumió como propia a partir de su participación en el espacio político kirchnerista. A la vez, permitió a la organización potenciar su capacidad de relacionarse con otros actores, así como aumentar cuantitativa y cualitativamente su potencialidad de movilización y de referencia en el barrio. En un trabajo sobre la experiencia legislativa de la FTV, Marfil (2015) llama la atención sobre el vínculo entre representantes y representados de las organizaciones de desocupados con sus integrantes. Si bien las experiencias aquí analizadas son diferentes a la estudiada por la autora, nos interesa rescatar una idea planteada por la autora que, consideramos, ilumina un aspecto sustancial del estilo de gestión estatal de BDP. Dice la autora

Los integrantes de movimientos sociales procuraban con el ingreso al Estado, abrir el efecto cierre del monopolio de la representación política en manos de profesionales. Constituir un mandato consistía en crear representación de intereses colectivos (Marfil, 2015: 233)

Crear representación de intereses y canalizarlos a través de la participación política fue la forma en que BDP se constituyó como mediador en el Estado y la sociedad.

De lo anterior podemos señalar que de la experiencia de participación debe BDP en el Ministerio, el estilo de gestión se caracterizó por la “politización militante de la gestión” (Gómez, 2010) entendida ésta como la racionalidad política basada en la militancia en tanto tecnología legítima de gestión estatal. La politización de la gestión, en tanto “militar, disputar y representar al Estado”, fue una característica de la práctica cotidiana de BDP en la gestión del Ministerio que se desarrolla en este capítulo. En este sentido, coincidimos con Vázquez (2014) que esta cuestión significó, por un lado, una legitimación de los capitales militantes de las organizaciones, y por otro lado, un proceso de reconversión de dichos saberes a partir de su participación en el Estado. El Estado, se constituyó así, en un espacio, entre otros, de militancia. Y en este escenario de militancia, la autora señala dos elementos que se vuelven importantes en la relación con la gestión. Las tareas burocráticas administrativas como “sacar los expedientes”, se volvieron una tarea heroica y altruista, a la vez que las “buenas” causas defendidas fueron las que les otorgaron a los militantes la legitimidad de sus expertise. Como señala la autora

El activismo en, desde y para el Estado involucra el desarrollo de una manera de trabajar que los actores definen como comprometida, y que es el centro del repertorio de las acciones militantes (Vázquez, 2014: 99)

De esta forma, este estilo se caracterizó por presentar una mayor gravitación de los aspectos subjetivos por sobre los aspectos técnicos implicados en el proceso de implementación de una política pública. La voluntad, la capacidad individual del militante, y el compromiso, aparecieron como elementos sustantivos de este estilo. A su vez, éste introdujo elementos novedosos para pensar la implementación de las iniciativas y programas. La organización y el protagonismo fueron tecnologías que cobraron relevancia de la mano de este actor, y que luego fueron retomadas por otras iniciativas del Ministerio. Estas formas de acción recuperaron su experiencia de trabajo territorial a través de las áreas de educación, salud, género, comunicación, derecho popular, juventud, y emprendimientos, desarrolladas en el capítulo III.

La introducción del militante social como agente de gestión de los programas se contrapuso a la figura del “técnico” del estilo gerencial y al “burócrata” del estilo tradicional en políticas sociales. Este nuevo agente combinaba la racionalidad política como lógica de acción, con tecnologías y formatos de intervención social de la tradición de los movimientos sociales. Tanto el técnico como el burócrata expresaron una particular tensión entre la dimensión política y la administrativa. Mientras que el burócrata nos remite a la preeminencia de los criterios legales administrativos por sobre los objetivos políticos de los programas, el técnico expresa la importancia de los objetivos, y por lo tanto de los resultados de las políticas, por sobre los aspectos legales administrativos tradicionales. El militante, podría decirse, también prioriza los resultados por sobre los aspectos legales administrativos, pero se compromete con las “causas” que asume como propias. En este sentido, adquiere un valor relevante los aspectos subjetivos de la gestión. La imagen del militante como el agente que gestiona soluciones claramente depende de su voluntad, compromiso y capacidad para movilizar recursos, es decir de la capacidad política más que de las cuestiones legales administrativas. En contraposición, el técnico del estilo gerencial se encuentra asociado a otro referente: el “gerente” de los programas sociales que debe velar por los recursos disponibles y su implementación eficiente, eficaz y económica. Este técnico, devenido en “gerente”, se diferencia del militante ya que este último pone el acento de su trabajo en la resolución de las demandas populares por sobre la forma de utilización de los recursos. Esto generaba graves tensiones con la racionalidad técnica burocrática que todavía perdura en el Ministerio. Esta tensión se expresó en la consigna el “Estado en Disputa” y en “Gestionar el Estado”, ya que buscaba la adecuación de las prácticas y los procedimientos a sus objetivos políticos.

¿Cómo administrar esta tensión entre la racionalidad política que guiaba las acciones de BDP en las iniciativas analizadas, y la racionalidad técnico-burocrática del esquema normativo-legal del Ministerio? Esta tensión devino en un reacomodamiento de los objetivos de BDP a las posibilidades habilitadas por el esquema normativo. Su falta de experiencia en la gestión pública, así como la ausencia de técnicos o profesionales dentro de sus militantes, y su ímpetu por “resolver” las problemáticas sociales, le implicaron muchas veces no observar las normas legales, y accionar desde los márgenes de este esquema. Esta falta de observancias de las reglas formales, puso en diferentes oportunidades en riesgo el normal desarrollo de la gestión de los programas aquí analizados. A su vez, esta situación reforzaba aquella imagen de los militantes como “seguidores de expedientes” ya que debían tener particular cuidado con garantizar que “en los papeles, las cosas salgan”. Esta práctica, difundida en el Ministerio en general, nos permite suponer que existía una fuerte brecha entre lo que se dejaba constancia en los expedientes con lo que realmente se implementaba. De la experiencia realizada por BDP podemos decir que, a partir de ésta, se construyó una síntesis entre la lógica política presente en sus prácticas de gestión y la lógica burocrática administrativa propia del Estado. Esta síntesis no estuvo al margen de las disputas internas entre los diferentes actores políticos y sociales presentes en el Ministerio, y con los trabajadores del mismo. La incorporación de este tipo de organizaciones a la gestión pública también trajo aparejado tensiones y transformaciones al interior de la administración pública, incorporando nuevos saberes y experiencias, así como una nueva correlación de fuerzas. Todo esto se expresó en las tensiones entre las dos lógicas antes mencionadas, y se fue sintetizando parcialmente en las prácticas de gestión de BDP. Esta síntesis se fue construyendo a partir de la experiencia y la adaptación de dicha organización a las normas y procedimientos requeridos para la gestión pública de recursos materiales, financieros o simbólicos.

Claro está, a manera de epílogo, que los resultados de esta experiencia no fueron la organización masiva y comprometida de los sectores populares en las iniciativas propuestas por BDP desde el Ministerio. La renuncia de BDP a sus espacios de gestión y a su participación en el Ministerio, abortaron prematuramente la experiencia, que duró tan sólo 5 años.


  1. Este programa se constituyó en el paradigma de este nuevo tipo de diseño ya que implicaba la transferencia de sumas importantes de dinero (un subsidio promedio rondaba los 5.000 y 10.000 pesos), directamente a las organizaciones sociales para la implementación de proyectos socio-productivos.
  2. Nos referimos a la experiencia de participación en el Programa Adultos 2000 de la ciudad de Buenos Aires, que consistía en la organización de un punto de terminalidad de secundaria donde se preparaban a los alumnos para rendir los exámenes libres de las materias correspondientes. Posteriormente se implementaron otros programas similares del Ministerio nacional de Educación.
  3. En la Resolución conjunta Nº 35/2004 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y de la Secretaría de la Gestión Pública de la Presidencia de la Nación, con fecha del 4 de Junio de 2004, se estableció la reorganización, derogación y creación de nuevas unidades ejecutoras dentro de la estructura ministerial, de acuerdo al proceso de transformación del rol del Estado, y a los objetivos y líneas estratégicas definidos por el Ministerio. En este marco, entre otras unidades, se crearon la Secretaría de Gestión y articulación cuyo objetivo general era la construcción del modelo de gestión social estratégico e integral sustentado en interacción y articulación con otros organismos del Estado y las organizaciones de la sociedad civil, desde una mirada territorial y transversal de las problemáticas sociales. Dependiendo de dicha Secretaría, se creó la Dirección Nacional de Asistencia Comunitaria, para la cual se incorporó Jorge Ceballos como Director Nacional.
  4. La disputa política hacia adentro del oficialismo por el armado de las listas de legisladores en octubre de 2005, que enfrentó al kirchnerismo con el duhaldismo, tiñó las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno y hacia adentro del propio Estado. Este tema fue desarrollado en el capítulo III.
  5. En Construcción Participativa en el Estado, Relato de una experiencia Programa de Promotores Territoriales para el cambio social, Dirección Nacional de Formación de Actores Territoriales, Subsecretaría de Organización y Capacitación Popular, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2008.
  6. Este tema fue desarrollado en profundidad en el capítulo III y será retomado en las conclusiones.
  7. Disponible en goo.gl/BjubgE.
  8. Oszlak (1980) señala tres tipos o modalidades de interdependencia intra-burocrática: las interdependencias jerárquicas vinculadas a las relaciones de autoridad y a la forma de circulación y acceso a la información; las funcionales, que responden a criterios técnicos administrativos de distribución de competencias, responsabilidades y tareas entre las diferentes unidades funcionales; y por último, las interdependencias materiales o presupuestarias, vinculadas a la forma de distribución y flujo de los recursos materiales y financieros hacia el interior de la burocracia, necesarios para la implementación de cualquier política.
  9. Espacios públicos de integración comunitaria, construidos en todo el país, para el encuentro y la participación de diferentes actores que trabajaban de modo intersectorial y participativo con el objetivo de promover el desarrollo local en pos de la inclusión social y del mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades.
  10. Espacios conformados por equipos interdisciplinarios que articulaban las diversas líneas de acción del Ministerio para construir, junto con la comunidad, estrategias de desarrollo local y provincial desde un abordaje integral: participativamente y desde todas las miradas.
  11. Oenegizacion refiere al término Organismo No Gubernamental (ONG), para referirse a un tipo de organización de la sociedad civil.
  12. El Programa estuvo compuesto desde un principio por un equipo de coordinación conformada por 8 profesionales, de los cuales algunos eran militantes de BDP y otros únicamente técnicos profesionales.
  13. La distinción entre política y administración es un debate académico que atraviesa a las teóricas de las políticas públicas desde sus inicios, ver Vilas (2001), Thwaites Rey (2001).
  14. En varias entrevistas se señaló el hecho de que la mirada de los otros actores del Ministerio para con BDP era “prejuiciosa”. Los llamaban “los piqueteros” despectivamente, como una forma de evidenciar su falta experiencia en la gestión.
  15. Esto se desarrolló en profundidad en el capítulo II.
  16. Para ver un excelente análisis sobre el rol de las cartas en los dispositivos de políticas sociales, ver Pantaleón (2005).
  17. Más información en La Bisagra (2007).
  18. Según documentos públicos del Ministerio y las entrevistas realizadas, podemos pensar en un estilo de gestión donde el compromiso social y la gestión pública como forma de resolución de los problemas, se combinan en la idea de técnico-social. Este aspecto fue desarrollado con mayor profundidad en la tesis de maestría de la autora.


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