Aquí se pretende caracterizar la posición del gobierno norteamericano, sus argumentos y las condiciones propuestas en las negociaciones multilaterales que desencadenaron en el definitivo ingreso de China a la OMC en 2001. La exposición se organiza en cuatro apartados. Primero indagamos en las características del organismo internacional. Especialmente focalizamos en su historia y funciones, sus formas de intervención en el mercado mundial y el rol diferenciado de Estados Unidos en el organismo. En segundo lugar, abordamos las negociaciones multilaterales, focalizando en la posición de Estados Unidos. Luego, analizamos el significado del acuerdo en sí mismo: cuáles fueron las principales concesiones de China y las polémicas sobre por qué Estados Unidos permitió que el gigante asiático sea admitido como un país en vías de desarrollo, condición que detenta hasta hoy. Por último, brevemente describimos la concreción del ingreso de China al organismo en la Ronda de Doha, atendiendo al cambio en la coyuntura internacional y especialmente a la política exterior norteamericana tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. Tras esa descripción, indagamos en las posteriores acciones de Estados Unidos para lograr que China cumpla con los compromisos alcanzados en 2001.

La Organización Mundial de Comercio: funcionamiento y conceptualizaciones

La OMC fue creada en 1994 luego de la experiencia del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), manteniendo la estructura y dinámica de las rondas de negociación de su antecesor, pero funcionando como un organismo internacional en sí mismo con una estructura burocrática, un presupuesto millonario y con un órgano de solución de diferencias. A diferencia del GATT, la OMC incorpora en su tratamiento no sólo el comercio de manufacturas sino también uno de los sectores más controvertidos: la agricultura, sumado a otros no contemplados anteriormente como, por ejemplo, servicios, propiedad intelectual, patentes, marcas e inversiones.

La OMC, a diferencia de la mayoría de los organismos internacionales creados durante la posguerra bajo el acuerdo de Bretton Woods, se materializó en el marco del Consenso de Washington y fue uno de los puntos álgidos de la “estocada institucional” para consolidar al neoliberalismo a nivel internacional (Harvey, 2015, p. 103).

Ahora bien, repasemos primero cómo se estructura el organismo. Las instancias principales son las Conferencias Ministeriales que funcionan como plenarias^[1] de los ministros de comercio de los estados miembros y el Consejo General con representantes estables de los distintos países, con sede en Ginebra y presidido por el Director General del organismo. A éstas se le suman la Secretaría, los consejos técnicos y el Órgano de Solución de Diferencias. A su vez, encontramos las ya mencionadas rondas de negociación donde se reúnen todos los países-miembro para discutir la agenda de liberalización comercial y avanzar en más reducciones arancelarias.

El proceso de ingreso de un país a la OMC consta de distintas etapas. Primero, se realiza un pedido de ingreso y se establece un grupo de trabajo específico, abierto a todos los miembros interesados. El grupo de trabajo se encarga de evaluar la solicitud, elevar recomendaciones y es encargado de consensuar el borrador del protocolo de acceso al organismo que luego debe ser aprobado en la Conferencia Ministerial. En ese proceso, se desenvuelven además de las reuniones formales del grupo de trabajo, otras reuniones bilaterales, plurilaterales y otras informales, muy relevantes para la dinámica del organismo:

Lo que no dice es que las decisiones clave se toman en los llamados “salones verde” (green rooms, en inglés), los cuales son reuniones pequeñas y secretas entre los principales países desarrollados y algunos periféricos invitados especialmente para ser objeto de presiones a fin de que cedan en sus posiciones de negociación. De esas reuniones no se lleva registro alguno, ni minutas, ni listas de asistencias; es más, nada de lo que allí se habla se hace público (Ghiotto y Echaide, 2006).

La falta de transparencia y de publicidad en las negociaciones de la OMC ha sido una de las principales denuncias de los distintos sectores y actores que cuestionan al organismo. La incapacidad de acceder a registros y transcripciones lógicamente obstaculiza el acceso a información para la presente investigación sobre las negociaciones multilaterales por el ingreso de China a la OMC. Se encuentran solamente disponibles los borradores del informe del grupo de trabajo, el protocolo de acceso, los comunicados de prensa y las distintas declaraciones del Director General del organismo. Por ello, complementamos el corpus documental con un relevamiento de prensa escrita y los discursos de B. Clinton, G. W. Bush y otros funcionarios.

Ahora bien, antes de pasar al análisis propiamente dicho, amerita señalar las distintas conceptualizaciones sobre la OMC y los organismos supranacionales en su conjunto que predominan en la literatura académica. Principalmente primaron las discusiones sobre la tensión entre el proceso de internacionalización del estado y su relación con la persistencia y autonomía de los estados-nación (Ciolli, 2020). Al respecto, especialmente durante los años 90 prevalecieron, desde distintas perspectivas teóricas y disciplinas, las conceptualizaciones que caracterizaron que ante la globalización se desarrollaba un retroceso del poder de los estados-nación (Hardt y Negri, 2002; Held, 1991; W. I. Robinson, 1996; Strange, 1996).

Por nuestra parte, retomamos las conceptualizaciones que desestiman esta pérdida de poder de los estados-nación, partimos del reconocimiento del papel central de éstos en el proceso de internacionalización del capital y especialmente de Estados Unidos como líder y artífice de los distintos organismos internacionales (Meiksins Wood, 2001; Panitch y Gindin, 2013a). En este sentido, inscribimos el análisis sobre su accionar en la OMC en este capítulo. Comprendemos que, con la OMC, Estados Unidos buscó no sólo imponer y hacer respetar -con el órgano de solución de diferencias- las políticas de liberalización comercial, sino también darle una legitimidad a su intervención sobre otras economías mediante “un sistema de reglas”. Estas normas a su vez buscan generar condiciones de homogeneidad y previsibilidad para los capitales, posibilitando un marco para su expansión.

La institucionalización de la OMC, sin embargo, trajo aparejados otros conflictos para Estados Unidos: la posibilidad de críticas e incluso demandas por sus medidas proteccionistas para ciertos sectores de su economía (Chorev, 2005). En este sentido, potencialmente se pueden divisar problemas para el dominio imperialista cuando Estados Unidos no cumple con las demandas y exigencias de otros países y avanzan los cuestionamientos a su accionar tanto en las calles como en la diplomacia, a la vez que se abren escenarios de mayor tensión interna por no poder garantizar los intereses de ciertos capitales. Contradicciones y cambiantes relaciones de fuerza a nivel internacional que han llevado incluso a la paralización del organismo.

Con esta perspectiva atenta a las contradicciones, resulta especialmente interesante para la presente investigación, la conceptualización de las instituciones supranacionales como condensaciones de segundo orden de las relaciones de fuerza, entendiendo que las estrategias de los estados nacionales son una primera expresión de la condensación de relaciones de fuerza a nivel nacional (Brand et al., 2011).

Pretendemos aquí divisar las particularidades de Estados Unidos: por su papel privilegiado en los organismos internacionales y por ser el principal impulsor de éstos, su actuación es diferenciada del resto de los estados-nación. Por lo tanto, también lo son sus efectos en la dominación a nivel doméstico. En este sentido, y atendiendo al desarrollo de los anteriores capítulos, observaremos aquí el desenvolvimiento de Estados Unidos en las negociaciones multilaterales, a partir de los límites y potencialidades por su doble papel de dominación a nivel doméstico e imperial.

Negociaciones multilaterales y la posición de Estados Unidos

La historia de China con la OMC debe remontarse en el tiempo. Si bien el país asiático formó parte del GATT en sus inicios, tras la Revolución China, su participación se interrumpió. Fue reiniciado el vínculo con la presentación del pedido de ingreso de China al GATT en 1987 que abrió un proceso de reuniones de trabajo hasta 1995, luego continuado en el marco de la OMC. La comisión de trabajo del GATT se reunió 20 veces entre 1987 y 1995 y otras 18 veces entre 1995 y 2001 hasta el ingreso formal a la OMC. Estas negociaciones fueron lentas y con pocos avances por las diferencias entre Estados Unidos y China. Recién cuando el acuerdo bilateral se concretó en noviembre de 1999 se destrabaron y se concretaron los acuerdos con otros países miembros (Alexandroff et al., 2003).

En ese proceso, por ejemplo, el entonces director de la OMC, Mike Moore intervino en conjunto con el Ejecutivo para concretar PNTR para China en el Congreso:

The United States loses nothing from this deal. But it stands to gain enormously. These benefits are real. China knows it has to stick to its WTO commitments. If it doesn’t, the US or any other WTO member government can use the organisation’s dispute-settlement procedures to ensure it does. Of course, American business and workers will only get these benefits if Congress votes for permanent trade relations with China. In this, I agree with President Clinton: if Congress votes for permanent trade relations, 10 years from now everyone will wonder why it was a hard fight. And if Congress votes against it, they’ll be kicking themselves 10 years from now.^[2]

La contradicción entre el Ejecutivo y el Congreso, analizada en el capítulo anterior, como expresión de las tensiones por el doble nivel de acción doméstico e imperial, aparece como el obstáculo para el avance en la liberalización comercial. La intervención del director de la OMC, en ese sentido, resulta relevante^[3].

Aprobado el status de PNTR en Estados Unidos, alcanzado el acuerdo de China con la Unión Europea y mientras se desarrollaban negociaciones bilaterales con otros países, en los espacios multilaterales de la OMC las principales disputas respondían a cómo se amalgamaban los acuerdos. Las concesiones que China otorgó a Estados Unidos y a la Unión Europea no fueron estrictamente iguales y, por lo tanto, se desarrollaron ciertos debates. Especialmente se destacaron las diferencias respecto al acceso del mercado chino para las compañías de seguros, la cual fue la última gran traba que tuvo que sortear el gigante asiático para entrar a la OMC^[4]. American International Group (AIG) ya estaba habilitada desde principios de los 90’ para operar en China sin tener socios locales, derecho que las empresas europeas exigían. Según los acuerdos bilaterales, el resto de las empresas del sector que quisieran invertir en China luego del ingreso a la OMC debían mantener un 50% de sus acciones en manos de empresarios chinos.

La resolución de este último aspecto vinculado a los privilegios de una sola gran empresa norteamericana no fue clara:

It remains unclear how officials from the United States and the European Union worked out the dispute over access to China’s insurance market, a single paragraph in a treaty of more than 1,000 pages. News service reports from Geneva suggested that the two sides endorsed a provision stating that new companies joining China’s life insurance market must be 50 percent Chinese-owned. U.S. negotiators appeared to have settled for the ambiguity of that provision, abandoning an earlier push for a clarification that AIG, which has run wholly owned insurance subsidiaries in China since 1994, would be permitted to expand its operations without having to take on a domestic partner. The Associated Press, quoting unidentified trade sources in Geneva, reported that negotiators satisfied European concerns by agreeing to a footnote stating that the EU firms would receive equal treatment under the most-favored-nation provisions at the core of the WTO.^[5]

Si bien no fueron publicadas las actas de las negociaciones ni los acuerdos bilaterales firmados, en el informe del grupo de trabajo sobre la admisión de China se establecía lo pedido por Estados Unidos:

El representante de China confirmó que las condiciones exigidas a los aseguradores extranjeros que soliciten licencia para entrar en el mercado chino no se exigirán a los aseguradores extranjeros ya establecidos en China que soliciten autorización para abrir sucursales principales o secundarias.^[6]

Mientras que, en el anexo del protocolo de ingreso de China, aparece la nota al pie mencionada en la prensa escrita, que habilita el posterior reclamo de las empresas europeas:

Cualquier nueva autorización que se otorgue a aseguradores extranjeros después de la adhesión en condiciones más favorables que las que figuran en esta Lista (incluyendo la extensión de inversiones amparadas por la anterioridad a través de la creación de sucursales o dependencias o cualquier otra forma jurídica) se otorgará también a los demás proveedores de servicios extranjeros que así lo soliciten.^[7]

Es decir, las empresas europeas, en el marco de esta ambigüedad, se veían envueltas en la posibilidad de tener que recurrir a demandas en el Órgano de Solución de Diferencias para hacer cumplir sus reclamos^[8], lo cual implicaba una considerable demora para su efectiva aplicación.

En esta discusión final del acceso de China a la OMC que logró trascender el secretismo del organismo, podemos dilucidar elementos del accionar de Estados Unidos en las negociaciones multilaterales. El gobierno estadounidense buscó defender e imponer los intereses de las grandes empresas norteamericanas para acceder preferencialmente al mercado chino. Esto se condice con lo observado en los capítulos anteriores: la cantidad de discursos y debates a nivel doméstico que destacaban el temor al avance de la Unión Europea como competidor. La posición de Estados Unidos muestra la condensación de la relación de fuerzas doméstica y la competencia entre capitales a nivel internacional se traduce con mediaciones también en el plano de las negociaciones entre estados en la OMC.

En este sentido, no se observa en esta intervención concreta un accionar del gobierno norteamericano regido por “el ‘interés nacional’ de Estados Unidos en términos de la extensión y defensa del capitalismo global” (Panitch y Gindin, 2013a, p. 23), sino que aquello que prima es la expansión y defensa de las corporaciones estadounidenses a nivel global. Reafirmamos, en ese sentido, que el desarrollo de la globalización y el crecimiento de las empresas multinacionales no implicó la constitución tampoco de una clase transnacional como sostuvo Robinson (1996). Vemos aquí, por el contrario, como persisten los vínculos entre esos capitales y los estados-nación (Duménil y Lévy, 2004a; Meiksins Wood, 2002), a la vez que observamos en las posiciones de las potencias imperialistas una expresión de la competencia entre capitales.

Ahora bien, Estados Unidos terminó aceptando una formulación abierta a la ambigüedad y cedió ante las presiones europeas en el marco de determinadas relaciones de fuerza a nivel internacional. Al respecto, amerita contextualizar estas negociaciones finales en el marco de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Este ataque al poder imperial en su propio territorio puso a Estados Unidos en una situación de debilidad que buscó revertir no sólo militarmente interviniendo en Medio Oriente sino también articulando y organizando a sus propios aliados. Esto puede verse en las declaraciones de Robert B. Zoellick, U.S Trade Representative en aquel momento bajo la administración de Bush:

We’re showing that the United States and Europe can work together in this environment to get China into the W.T.O. and that we’re not paralyzed by this […] It’s really more important than ever that the U.S. demonstrate leadership on international economic issues even as we focus on security issues.^[9]

En este sentido, es importante señalar que se buscó el fortalecimiento del rol de Estados Unidos en las instituciones multilaterales y la política de engagement de China tanto a nivel geopolítico como aliada en la “lucha contra el terrorismo” como a nivel económico. El apuro por concretar finalmente el ingreso de la OMC fue parte de esa perspectiva.

El acuerdo para el ingreso de China a la OMC: significado y perspectivas

Considerado un hito importante del organismo, la integración al mercado mundial de China fue ampliamente celebrada, el director de la OMC sostuvo al respecto:

[…]the accession of China and Chinese Taipei to the WTO was a massive achievement. Indeed it was enough in itself to make this conference a defining moment in the development of the trading system. These two countries alone, accounted for half of world trade which until now remained outside of WTO rules. Their integration into the WTO is an event of major political and economic importance.^[10]

Efectivamente, se trató de un hecho importante. El acuerdo fue considerado excepcional porque las condiciones impuestas a China fueron más estrictas respecto las aplicadas a otros países en vías de desarrollo e incluso, en ciertos aspectos, China aceptó compromisos mayores a los que suelen asumir países desarrollados (Breslin, 2007; Lardy y Branstetter, 2008; Panitch y Gindin, 2013a).

China a partir de estos acuerdos de apertura comercial tuvo que profundizar sus procesos de reforma, avanzar en privatizaciones y modificar parte de su legislación nacional. En esta línea y entre otras cuestiones, China se comprometió a reducir ampliamente sus aranceles; eliminar los controles de precios; proveer un tratamiento no discriminatorio a todos los miembros de la OMC; a no mantener ni introducir subvenciones a la exportación de productos agrícolas; respetar los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual y eliminar restricciones para inversiones extranjeras, abriendo especialmente el sector de servicios^[11]. Sin embargo, estas aperturas no eran totales. Por ejemplo, como vimos anteriormente con las aseguradoras, las empresas de telecomunicaciones extranjeras podían establecerse, pero de manera conjunta con capitales chinos. El porcentaje de participación de la inversión extranjera en estas empresas se estipulaba que aumentaría en un cronograma de varios plazos llegando hasta un 49% y alcanzando progresivamente a todo el territorio nacional^[12]. Como resultado, se profundizó el desenvolvimiento de formas de propiedad mixtas donde aparecen asociados capitales chinos, participación estatal y capitales extranjeros en varios sectores.

Amerita, por lo tanto, señalar algunos aspectos que dan cuenta de los límites del acuerdo y con ellos, la incapacidad de Estados Unidos de imponer otras condiciones. Si bien China se mostró abierta a ceder en varios aspectos con tal de lograr tener una voz dentro del organismo, se mantuvo firme con el status en el cual acceder: país en vías de desarrollo^[13]. La diferencia entre las categorías no está formalmente estipulada por el organismo:

En la OMC no existe ninguna definición de países “desarrollados” o “en desarrollo”. Los Miembros pueden decidir por sí mismos si son países “desarrollados” o “en desarrollo”. Ahora bien, otros Miembros pueden no aceptar la decisión de un Miembro de acogerse a las disposiciones previstas para los países en desarrollo.^[14]

La cuestión central radica en que los países en vías de desarrollo pueden acceder a determinadas ventajas, especialmente vinculadas con los plazos para la implementación de acuerdos y otras más específicas como el límite para subsidios a la agricultura. En el caso del ingreso de China a la OMC, esta última cuestión fue especialmente discutida. El representante chino en las negociaciones, el viceministro Long Yongtu sostuvo luego de una de las reuniones multilaterales:

The key to achieve progress in these important areas is to handle the relevant provisions of the Agreement on Agriculture and the SCM Agreement in an appropriate manner and to recognize the fact that China is a developing country so as to develop a package solution.^[15]

Este tipo de declaraciones se repitió en otras oportunidades^[16]. El interés de China al respecto era explícito, más aún teniendo en cuenta el protagonismo estatal en la propiedad de la tierra. El acuerdo final resultó en un punto medio: se estableció limitar las subvenciones a la producción agrícola al 8,5% del valor de la producción agrícola mientras para los países desarrollados estaba estipulado un 5% y para los en vías de desarrollo un 10% (Breslin, 2003).

La magnitud de las concesiones de China en el marco de un “abordaje pragmático”^[17] de su ingreso al organismo, minimizó, en ese entonces, la cuestión del status de país en vías de desarrollo. Sin embargo, esta terminó siendo la condición que China detenta hasta el día de hoy, que le permitió desenvolver vínculos con los llamados “BRICs” y que ha sido objeto de polémica de las denuncias de Donald Trump^[18].

Ahora bien, más allá de la nomenclatura, resulta pertinente señalar que para comprender el posterior desarrollo de China, debe tenerse en cuenta que su ingreso a la OMC fue tardíamente y sin ataduras de endeudamiento con otros organismos internacionales como el FMI o el Banco Mundial (Glenn, 2016). Por lo tanto, y en el marco del foco de la política exterior norteamericana en Medio Oriente, China pudo tener un margen de acción y condiciones que no detentaron otros países, incluso logró mantener un control estatal de ciertos sectores clave de la economía más allá de la apertura a inversiones extranjeras.

En esta línea, el hecho de que el proceso de apertura de la economía china y especialmente de privatizaciones haya sido parcial y no total, permitió una autonomía de China -sedimentada sobre los logros de la propia Revolución- imposibilitando así una subordinación plena. La integración de China al mercado mundial a partir de su adhesión a la OMC fue sin dudas importante como muchos autores han señalado, pero lo fue principalmente en la medida que posibilitó una gran acumulación y expansión de capitales sobre ese vasto mercado. En otras palabras, se cumplieron los augurios de deslocalización de capitales y de ganancias extraordinarias para las empresas extranjeras, especialmente las estadounidenses, sin embargo, no se desarrollaron los supuestos procesos de reforma política y democrática, caída del Partido Comunista chino y su control sobre el Estado y con éste de los principales sectores de la economía. Es decir, si bien “la fuerza de trabajo china ha sido así mayormente integrada al circuito del capital global y al mercado mundial” (Maito, 2020), aún persisten preferencias para las empresas bajo la órbita estatal o capitales chinos y restricciones para las inversiones extranjeras generando límites para el acceso pleno a la explotación de mano de obra en ciertos sectores. “El Estado chino se agarró a su capacidad para determinar el ritmo y la dirección de la inversión, no solo en la siderurgia, sino también en los sectores del petróleo, petroquímicas, automóviles, ferrocarriles y telecomunicaciones, sobre todo mediante el control del Estado de los mayores bancos chinos” (Panitch y Gindin, 2013a, p. 437). En este último aspecto, es importante destacar que al quedar el sistema bancario bajo el control chino, se mantuvo relativamente al margen del proceso de globalización financiera (Amin, 2013). Por estas particularidades, estamos ante un desigual modelo de la integración de China en el capitalismo global mediante la estrategia de desarrollo del partido-Estado (Panitch y Gindin, 2013a), especificidades en las cuales se anclan una serie de discusiones sobre cómo caracterizar al gigante asiático^[19].

Ahora bien, aquí estamos por lo tanto ante un fenómeno específico visto desde la perspectiva del imperialismo norteamericano. Aparece una dislocación entre acumulación y dominación, primando la primera. ¿Por qué sucede esto? Aquí volvemos a un aspecto teórico central: el Estado no “sabe” más que los capitales individuales y el proceso es “ciego”, responde a las necesidades de valorización de los capitales por fuera de sus fronteras. Esto efectivamente se logra con el acuerdo de ingreso de China a la OMC, el crecimiento de la inversión extranjera fue abrumador profundizando el desarrollo desigual y combinado. Sin embargo, en ese “ensayo y error” propio del accionar estatal (Álvarez Huwiler y Bonnet, 2018), lo que para muchos países contribuyó para reproducir la acumulación y dominación imperial, en China no fue suficiente o lo fue sólo momentáneamente. En el 2001, en Estados Unidos no se divisaban estos límites^[20]: el optimismo y el éxito se veían en la amplitud del mercado chino y sus concesiones para la adhesión a la OMC y con éstas, las garantías que ofrecía el propio Estado chino de proporcionar gran cantidad de mano de obra barata. En estas condiciones radican ciertos aspectos que permiten comprender esos años de crecimiento virtuoso y la “relación simbiótica” que han llevado a muchos a hablar de “Chimerica” (Ferguson y Schularick, 2007).

Sin embargo, ese proceso empezó a mostrar sus límites y contradicciones y China hoy se presenta como un rival. Como venimos señalando, las particularidades del proceso de restauración capitalista y sus tiempos no fueron plenamente controlados por Estados Unidos. En este sentido, se observan también límites de la dominación imperialista estadounidense mediante los organismos internacionales. La cantidad de demandas a China por incumplimiento de acuerdos en la OMC dan cuenta también de ello. El ingreso de China a la OMC no resolvió “de una vez y para siempre” la liberalización comercial y las garantías que necesita el capital extranjero, especialmente la cuestión de los derechos de propiedad intelectual y el “robo” de tecnología aparecen como un problema cada vez más presente (Harvey, 2015). En este sentido, se terminaron generando más conflictos comerciales y se continuó profundizando la politización de la relación comercial entre China y Estados Unidos (Breslin, 2007). Sin embargo, la forma que adoptó el conflicto y el escenario internacional cambiaron.

China en la OMC y los nuevos desafíos de la política exterior estadounidense

El acuerdo para el ingreso a China a la OMC fue alcanzado en septiembre del 2001, pero se ratificó en la Conferencia Ministerial en Doha en noviembre. El acceso de una de las economías más grandes al marco institucional liderado por Estados Unidos se desenvolvió junto con varios elementos que dieron lugar a un nuevo escenario internacional y doméstico para Estados Unidos. El triunfo de Bush en las elecciones, el impacto de los atentados del 9-11 y el desarrollo de la “guerra contra el terrorismo” se conjugaron con la crisis financiera de las “puntocom” y la recesión económica.

La Ronda de Doha, en ese contexto, intentó presentarse como un logro capaz de aminorar el “daño psicológico” y la “mancha”^[21] que había significado Seattle para el organismo. A la vez, sólo en ese marco y con una paranoia global por los atentados del 11 de septiembre se logró el consenso necesario para poder relanzar las negociaciones y la agenda de liberalización comercial (Ghiotto y Echaide, 2006). El intento de derrotar al movimiento antiglobalización con más liberalización comercial a partir del ingreso de China a la OMC fue el éxito de esa primera ronda de negociaciones iniciada en Doha.

Sin embargo, sus límites comenzaron a verse en el corto plazo. Si bien la desarticulación del movimiento antiglobalización en Estados Unidos fue posible en este marco y con la previa derrota al aprobarse PNTR para China en el Congreso, sus repercusiones a nivel internacional marcaron los acontecimientos posteriores, influyendo por ejemplo en el fracaso del ALCA.

A su vez, empezó a divisarse cómo Estados Unidos en tanto impulsor de las condiciones para la internacionalización del capital, asumió todas las contradicciones del proceso. La deslocalización masiva de capitales y el crecimiento de la economía china dieron lugar a nuevas transformaciones domésticas con efectos tanto en la acumulación como en la dominación, a la vez que el propio proceso de expansión global de los capitales norteamericanos se encontró con límites por la incapacidad de subordinar a China y profundizar la inserción en su economía.

Dentro de estos límites se inscriben las posteriores demandas que realizó Estados Unidos a China en la OMC para hacer efectivo el Protocolo de Acceso consensuado y los acuerdos generales del organismo. Durante las presidencias de Bush y Obama, Estados Unidos presentó 21 reclamos contra China en el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.

En las distintas demandas es posible divisar las dificultades para la subordinación de China y afianzar la dominación imperialista. Al respecto, amerita destacar que las denuncias remiten a cuestiones vinculadas a privilegios que detentan empresas chinas por sobre las estadounidenses^[22]. Entre estos encontramos reclamos por cuestiones impositivas^[23], de subsidios, subvenciones o donaciones especiales^[24], por derechos de propiedad intelectual^[25] y mayoritariamente por aranceles y restricciones que afectan a exportación, importación o distribución interna^[26]. Estamos, por lo tanto, ante peticiones para poder acceder y abrir el mercado chino buscando limitar el papel del Estado chino en el control de su economía.

China es el país que Estados Unidos más ha demandado en la OMC. Ahora bien, ¿cuál ha sido el resultado de esos procedimientos? En la mayoría de los casos, se terminó resolviendo a favor de Estados Unidos. Sin embargo, hay que destacar dos aspectos: 8 de los casos presentados bajo los gobiernos de Bush y Obama se encuentran sin resolución y 11 de los casos resueltos fueron procesos demorados en el tiempo, por fuera del plazo aproximado de un año y tres meses que estipula la OMC^[27]. Observamos entonces, que el organismo internacional resulta incapaz de resolver rápida y efectivamente las demandas, lo cual da cuenta de los límites que presenta el dominio a través de “reglas” y el entramado institucional impulsado por Estados Unidos. Situación que además se expresa en que las resoluciones de las demandas, aunque sean favorables, no tienen un impacto significativo, cuestión advertida incluso por la prensa^[28]. A su vez, amerita señalar que si bien China comenzó su participación en el organismo con una actitud defensiva, progresivamente fue adoptando un accionar más agresivo, presentando también denuncias en la OMC hacia otros países incluido Estados Unidos^[29] (Manjiao, 2012). Todos estos reclamos cruzados se desenvolvieron en un contexto trabas y parálisis de la Ronda de Doha, con problemas del organismo para profundizar la agenda de liberalización comercial (Ghiotto y Echaide, 2006; Zelicovich, 2019).

Las cuantiosas demandas presentadas por Estados Unidos a China también dan cuenta de límites y problemas de dominación doméstica. Aquí observamos una relación entre política doméstica y exterior. La mayoría de las denuncias que elevó Estados Unidos fueron en años electorales y como producto de presiones internas, convirtiéndose en un mecanismo del Ejecutivo para poder contener críticas y descontentos. De los 21 casos presentados durante las presidencias de Bush y Obama, 13 se realizaron en años pares: en el marco de elecciones legislativas y/o ejecutivas.

Observemos algunos de estos casos con mayor detenimiento. La primera demanda (DS309) presentada en 2004 se desarrolló en el marco de la campaña electoral y de varias críticas al gobierno de Bush. Contó con el aval de la asociación del sector empresario involucrado, la Semiconductor Industry Association, y de la National Association of Manufacturers^[30], a la vez se encuadraba en una serie de pedidos de la AFL-CIO para endurecer la política respecto a China^[31]. La segunda demanda (DS340) en materia de autopartes, también se desenvolvió en año electoral y en el marco de presiones en el Congreso^[32]. Los tres reclamos presentados en 2007 (DS358, DS362 y DS363) si bien no se dieron en el marco de debates electorales, sí se desarrollaron en contextos de críticas por parte del Congreso y especialmente a partir de la intervención y el lobby de grandes empresas como Microsoft y Disney^[33]. Los reclamos realizados en 2008 (DS373, DS387) implicaban una defensa de ciertas empresas financieras^[34] y se desenvolvieron no sólo en el marco electoral sino también de la crisis y los rescates millonarios^[35].

En 2010 nuevamente en contexto electoral se destacan tres demandas (DS413, DS414 y DS419), momento en el cual encontramos una fuerte presencia del sindicato United Steelworkers exigiéndole al gobierno de Obama que tome medidas respecto a China^[36]. En 2012 se realizaron otros tres reclamos (DS431, DS440 y DS450) de los cuales dos directamente fueron presentados por Obama en campaña en estados del Rust Belt, donde especialmente el gobierno buscaba lograr apoyo de los trabajadores^[37].

Luego, en 2015 una de las demandas de Estados Unidos a China (DS489) se desarrolló en el contexto de las discusiones sobre Trade Promotion Authority (el poder otorgado por el Congreso al Ejecutivo anteriormente conocido como fast-track) y el Acuerdo Trans-Pacífico (TPP)^[38]. Por último, destacamos que, durante la campaña electoral de 2016 signada por el debate sobre el TPP, Obama presentó otras dos demandas (DS508^[39] y DS511)^[40] y se jactó públicamente de haber sido el presidente que más denuncias había realizado a China^[41].

Observamos entonces, cómo la política doméstica resulta un motor de las intervenciones de Estados Unidos en la OMC. En este sentido, encontramos una consonancia con lo anteriormente mencionado: vemos que el Estado actúa mediado por las necesidades de grandes corporaciones norteamericanas y por la propia correlación de fuerzas a nivel doméstico. Percibimos el doble papel de Estados Unidos y su expresión en la relación entre Ejecutivo y Congreso que abordamos en los capítulos anteriores.

No aparece, en este sentido, una diferencia sustancial en el uso que le dieron Bush y Obama a las demandas realizadas contra China en la OMC. Vemos una continuidad y un empleo del mecanismo buscando que sea un canalizador de presiones domésticas. Sin embargo, en los contextos de mayor descontento interno e incertidumbre como lo fueron la explosión de la crisis del 2008 y la agudización de la discusión sobre el TPP y el vínculo con China en las elecciones 2016, las demandas en la OMC se vieron impotentes e irrelevantes a tal punto que su cobertura mediática fue escasa^[42].

A su vez, si bien la presión doméstica resulta un motor para el desarrollo de las denuncias a China en las instancias de la OMC, por la propia lentitud del proceso que anteriormente mencionábamos, tampoco lograron ni Bush ni Obama capitalizarlas. Las demoras en los procesos generaron que algunos casos no se resolvieran, otros no se hicieran efectivos o que su respuesta llegara una vez terminado el mandato presidencial.

Esto permite comprender, que además de los reclamos en la OMC, Estados Unidos también decidió adoptar otras formas de intervención como, por ejemplo, la aplicación de aranceles a determinados productos^[43], desarrollándose diversas políticas ante el comercio con China.

Sobre estos límites y dificultades, se formuló, como veremos, la necesidad de una reorientación política, el “pívot asiático”, con el Acuerdo Trans-Pacífico (TPP) como un eje fundamental, impulsando una nueva forma de abordar el ascenso de China a través de la contención y el aislamiento.

Conclusiones del capítulo

Recapitulando, el análisis del ingreso y la posterior relación de China con Estados Unidos en los marcos de la OMC nos permitió advertir aspectos centrales sobre el accionar estatal y la relación entre política doméstica y exterior. Observamos, en ambos ejes, particularidades de Estados Unidos como principal potencia imperialista.

Respecto a la dinámica del accionar estatal podemos distinguir ciertas características. En primer lugar, señalamos cómo el Estado interviene buscando garantizar los intereses y exigencias de las grandes empresas estadounidenses en su competencia con las europeas. Aquí encontramos que no prima una intervención guiada por la defensa y extensión del capitalismo global, como plantean Panitch y Gindin. Aquello que motiva el accionar de Estados Unidos es una estrategia de acumulación basada en la expansión global de los capitales norteamericanos, sin saber “más” que ellos. El Estado no conoce cuáles son las condiciones para la reproducción del capitalismo global y eso permite comprender que se desenvuelva una disociación entre acumulación y dominación imperialista, afianzándose la primera. La integración de China al mercado mundial posibilitó sin dudas, una gran acumulación y expansión de capitales sobre ese gigantesco mercado, se profundizó el proceso de deslocalización de capitales y especialmente así las empresas extranjeras aprovecharon la reserva de mano de obra barata china, obteniendo ganancias extraordinarias. Sin embargo, los pronósticos de reforma política, pérdida de poder del Partido Comunista Chino y su control sobre la economía aún no se concretaron. En la autonomía que logró conservar el gigante asiático tras el acuerdo de ingreso a la OMC podemos rastrear elementos sustanciales para comprender su transformación en un rival desafiante para los Estados Unidos.

Aquello que “sirvió” para subordinar a otros países, no operó en el caso de China, la dominación imperialista de Estados Unidos no logró afianzarse tras el acuerdo. El protocolo de ingreso de China a la OMC fue ampliamente festejado, sin advertir los límites que allí estaban contenidos. A su vez, las sucesivas denuncias por incumplimientos de los acuerdos evidenciaron lo engorroso del proceso, su incapacidad de sanción efectiva y cómo el intento de imponer una dominación mediante “un sistema de reglas” y una instancia multilateral resulta insuficiente para la subordinación de China.

Esto se debe a que el proceso es “ciego”, el Estado actúa en pos de garantizar la expansión global de las empresas estadounidenses, pero a través de una dinámica compleja de “ensayo y error”, mediada por relaciones de fuerza cambiantes. Esto se aprecia en el análisis tanto de las negociaciones por el ingreso de China al organismo como en las posteriores demandas para su cumplimiento.

De allí se desprende la necesidad de dar cuenta de las características que asume en Estados Unidos el vínculo entre política doméstica y exterior. Observamos, al igual que en los capítulos anteriores, el doble papel que asume Estados Unidos: la dominación doméstica y la imperialista y cómo se expresa en la relación entre Ejecutivo y Legislativo. En este capítulo el Congreso, como caja de resonancia de la política interna, expresó un límite que debía ser superado para avanzar en las negociaciones multilaterales, a la vez que funcionó como motor para el desarrollo de posteriores demandas en el Órgano de Solución de Diferencias a China por incumplimiento. En este sentido, comprendemos que estas denuncias se constituyeron como un mecanismo del Ejecutivo para encauzar las críticas expresadas en el Congreso y las presiones de distintos actores sociales en particular en contextos electorales. Vemos entonces que se tratan de políticas exteriores que no están disociadas de la política doméstica, sino todo lo contrario.

Las relaciones de fuerza en ambos niveles resultan fundamentales para poder comprender el accionar estatal y las especificidades que asume en una potencia como Estados Unidos. No aparecen en nuestro análisis como esferas escindidas, por el contrario, la interconexión es lo que nos permite captar los límites y problemas que el ingreso de China a la OMC provocó. Como advertíamos, en el propio acuerdo al tratarse de una apertura parcial y no total del mercado chino, permitió al Estado chino detentar de cierta autonomía y retener el control de resortes fundamentales de su economía en el marco de un contexto internacional en el cual el foco de la política exterior norteamericana no estaba puesto en China. A la vez, el propio proceso de crecimiento de China y la expansión de la deslocalización de capitales, generó transformaciones en Estados Unidos, tanto en su estructura de clases como en su dinámica política doméstica.

Los intentos por subordinar a China mediante el “sistema de reglas” de la OMC se mostraron cada vez más ineficaces e impotentes ante el crecimiento sostenido de su economía. La búsqueda a su vez, de acallar el descontento al interior de Estados Unidos mediante demandas en el organismo también se vieron incapaces en tanto no generaban un impacto visible y rápido, quedaban como meros trámites burocráticos que se demoraban en el tiempo.

Esta situación, como veremos en la segunda parte de la tesis, devino en la búsqueda de nuevas estrategias para la subordinación de China, especialmente analizaremos el intento de contención y aislamiento mediante el Acuerdo Trans-Pacífico.