Reflexiones finales en clave comparada
La producción y el suministro de servicios públicos como el del transporte colectivo de pasajeros urbanos se asienta en una variedad de intervenciones públicas que se expresan en regulaciones (normas, procedimientos) y en instrumentos económicos y simbólicos que median las relaciones entre actores diversos. Estas intervenciones se orientan en un nivel más macro a garantizar derechos como el de la movilidad a partir de distintos modelos de organización social de las prestaciones. En el nivel meso y micro, estas intervenciones también fijan las condiciones técnicas y financieras de producción, así como las funciones y responsabilidades de los actores intervinientes y entre sí. En su actuación a través de las diversas políticas, los gobiernos contemplan las características de cada modalidad de prestación (modo) y las condiciones existentes de cada mercado prestador. En el despliegue de estas políticas, que implican el desenvolvimiento de acciones recíprocas entre los actores que participan del campo, los marcos generales establecidos por las intervenciones públicas se redefinen en su proceso de implementación, así como también las estructuras de los mercados que sustentan las prestaciones.
En la lógica que finalmente caracteriza un modelo de prestación de servicios, no solo inciden las autoridades gubernamentales munidas de sus recursos, capacidades, instrumentos y orientaciones ideológicas, sino también los propios agentes prestadores o aprovisionadores, que interpretan estas políticas y ponen en juego sus propios intereses y recursos. Los actores privados estudiados en este libro son principalmente los empresarios de los servicios guiados y de autotransporte. Estos interactuaron con el marco de reglas de juego establecido por las autoridades gubernamentales, convalidándolo o adaptándolo en un proceso de acomodación a sus propios intereses, que implicó el despliegue de estrategias económicas de posicionamiento en estos (y otros) mercados y estrategias de posicionamiento frente a los actores estatales.
Las políticas y sus regulaciones, así como los mercados que sustentan las prestaciones, se conforman, como vimos, en un juego de acciones mutuamente referidas entre actores estatales y empresariales, que, en el desenvolvimiento de esta reciprocidad, pueden dar lugar a modelos virtuosos de relación que promueven mejores estándares de provisión, o bien lo opuesto. En la configuración final de estas relaciones, destacan las asimetrías de poder (basadas en la información y en recursos políticos y económicos), así como las culturas y orientaciones ideológicas de los actores que participan del campo.
En los principales sistemas masivos de transporte urbano en la RMBA en la posconvertibilidad, observamos una rica interacción público-privada en el proceso de producción de los servicios. La riqueza de los eventos y las transformaciones fue descripta en los capítulos centrales de este libro y ofrecen, al final del período de nuestro estudio, un panorama de servicios cuya organización y prestación es significativamente diferente de aquella que se observaba a comienzos del año 2002. Aun así, el recorrido de esta veintena de años no ha sido simétrico en los modos principales estudiados, el autotransporte y los medios guiados, por lo que nos parece pertinente culminar con algunas reflexiones en clave comparativa, donde podamos repasar someramente las trayectorias e identificar las similitudes y diferencias en términos de ejes y orientación de las políticas y de estructuración del mercado.
El recorrido de estos últimos veinte años en el transporte público metropolitano muestra algunos rasgos generales importantes. Por un lado, tal como describimos en los capítulos 2 y 3, el Estado nacional asumió un rol más protagónico en la organización y producción de los servicios, de la mano de algunas estrategias muy concretas y efectivas, algunas de las cuales constituyeron hitos para el sector: el financiamiento masivo para todos los modos (compensaciones tarifarias), la adopción y supervisión de nuevas tecnologías (SUBE, sistemas de gestión de flota) y la operación directa de algunos servicios (estatizaciones). La alternancia de las fuerzas políticas a cargo del gobierno del Estado y luego la pandemia de covid-19 no alteraron este patrón. Sin embargo, el contexto macroeconómico volátil que caracterizó a buena parte de los años bajo estudio expuso frecuentemente dificultades para que el Estado nacional sostuviera este rol más protagónico, especialmente por cuestiones financieras, y con mayor incidencia negativa en los modos guiados. Este crecimiento de la presencia nacional en la producción de servicios urbanos de transporte es uno de los rasgos más destacados del período, y, en particular, su mayor involucramiento en la RMBA.
Por otro lado, con muy distintas características según los modos, el mercado de los servicios fue testigo de un proceso de mayor concentración (privada, pero también pública). Este proceso se repite en ambos modos, aunque por causales diferentes. En los modos guiados, el Estado se convierte en el prestador casi pleno de la red. En el autotransporte, obedece en parte al efecto de algunas regulaciones operativas, pero también al despliegue de tácticas empresarias no asimilables a idénticas estrategias.
Una mirada sobre cada uno de los modos estudiados nos puede permitir resumir las particularidades de cada trayectoria durante este período. En los modos guiados, especialmente en el ferrocarril, gran parte de la etapa mantuvo el marco de gestión de servicios heredado de los años 90. Pero, bajo nuevas condiciones políticas y económicas, el tipo de relación entre Estado y empresas concesionarias que se fue configurando habilitó el incumplimiento de los parámetros contractuales iniciales, lo que dio lugar a nuevas reglas que convalidaron progresivamente el derrumbe de la calidad de las prestaciones. El profundo carácter disruptivo que tuvo el siniestro de Once instó al gobierno nacional a revisar este marco general y comprometerse a realizar mejoras extraordinarias en la infraestructura fija y móvil, y adecuaciones y actualizaciones regulatorias y de operación de los servicios. El proceso culminó con la estatización casi plena de la operación de la red ferroviaria. El subterráneo se “desempalmó” del ferrocarril en un disputado proceso de descentralización de la competencia a la CABA que tiene raíces históricas propias, pero que desembocó en la reposición de un modelo de concesionamiento con características diferentes de las conocidas en los años 90.
En el autotransporte de pasajeros, el Estado nacional asumió pronto un protagonismo significativo sobre la base de cambios regulatorios y financieros e innovaciones tecnológicas en los sistemas de información de toda la red de la RMBA. Las empresas continuaron un vínculo más sistemático e institucionalizado con el Estado, aunque fueron sometidas a un disciplinamiento estatal apalancado en la tecnología y el financiamiento. Cabe recordar que una parte importante de los servicios es de jurisdicción provincial y municipal, pero este recurso de poder económico le provee al gobierno nacional la capacidad de imponer a las empresas y a las jurisdicciones condiciones operativas y tecnológicas de funcionamiento. En esta dirección, este mayor disciplinamiento implicó mejoras continuas en los estándares de calidad de los servicios, aunque con algunas heterogeneidades según las jurisdicciones. La mayor accesibilidad económica derivada del congelamiento tarifario destacó durante buena parte del período, mientras que la geográfica mejoró con el crecimiento de servicios municipales, aunque, como vimos en el capítulo 1, la RMBA todavía cuenta con territorios sin acceso a transporte público. Las reglas establecieron una base de comportamiento empresario, aunque se identificaron diferencias o matices entre modos y empresas. En el caso de los modos guiados, el sistema de reglas fue alterado en los hechos y promovió el deterioro progresivo de los servicios (especialmente en el ferrocarril, aunque con leves matices por empresa). Esto ocurrió hasta su revisión y restablecimiento en el marco de las estatizaciones producidas y la descentralización (subterráneo). En cambio, en el autotransporte, las nuevas reglas y procedimientos promovieron gradualmente mayor calidad y eficiencia en los servicios y mayor transparencia en la información, así como colaboraron además en el proceso de concentración del mercado. La evolución de los marcos de reglas también se produjo en sentidos no comunes entre ambos modos. En el autotransporte este proceso fue en dirección a una mayor coherencia administrativa, apoyada en el mejor ordenamiento y complementariedad de las reglas. Mientras que en los ferrocarriles de superficie los cambios fueron abruptos, pasando por modelos de organización distintos, por ciclos de atención cambiantes y por momentos de extrema vulnerabilidad.
En suma, aun compartiendo un mismo escenario público caracterizado por una mayor intervención nacional, por un marco macroeconómico inestable y por una tendencia a la concentración, las trayectorias de los modos guiados y el autotransporte mostraron diferencias en el plano de la calidad y sostenibilidad de sus servicios, en los modos de interacción público-privada y en las posibilidades mismas de organización de la producción de los servicios. Y en esas trayectorias y desempeños diferentes, interviene una variedad de factores. A continuación, nos proponemos exponer algunos de ellos, que cubren las particularidades tecnológicas y organizacionales asociadas a la prestación de los servicios, las características del mercado y de las empresas, y los contenidos de las regulaciones.
Sobre cuestiones tecnológicas y organizacionales de los servicios
Las características tecnológicas y operativas de los modos guiados fueron brevemente mencionadas en los capítulos 4 y 5. Un aspecto central que diferencia a los guiados del autotransporte es el rol y las condiciones que debe cumplir la infraestructura (en especial, la fija) en la prestación del servicio, y la forma en que su costo queda incorporado en la valuación económica y en las tarifas. Los incumplimientos en materia de mantenimiento de la infraestructura en los modos guiados perjudican inmediatamente (o en plazo perentorio) la calidad del servicio, o, incluso, su viabilidad. Los márgenes de tolerancia son significativamente menores en los modos guiados dado el mayor acople operativo y tecnológico requerido entre infraestructura y material móvil. En ese sentido, los servicios guiados son mucho más vulnerables a la inestabilidad macroeconómica, que repercute directamente en el financiamiento de los planes de mantenimiento o renovación de la infraestructura y el parque móvil. En el autotransporte, el nivel de acople entre infraestructura fija y móvil admite un rango amplio de opciones, y, más allá de algunos impuestos asociados, la infraestructura fija (calles, rutas) no está incluida formalmente en el cálculo económico del servicio, aunque la relación km/hora, afectada por el estado del pavimento y el nivel de congestión, intervenga en el costo real de este. En resumidas cuentas, las restricciones financieras recurrentes ligadas a la inversión preponderantemente pública fijaron condiciones muy negativas para el desarrollo de los servicios guiados (en especial, los ferroviarios), lo que se sumó al creciente deterioro del poder de disciplinamiento de las autoridades públicas en relación con los concesionarios.
La cantidad de personas usuarias transportadas por cada servicio es un factor interesante para considerar. Más allá de que el autotransporte sirva a muchas más personas, sus servicios están divididos en múltiples prestaciones de menor tamaño, en comparación con los modos guiados. Al ser en estos últimos mucho mayor la concentración de viajantes (quienes, a su vez, se trasladan en promedio distancias mayores), el riesgo de descontento eventual por los servicios puede ser un factor de alerta para las autoridades. En los hechos, desde el inicio y hasta cerca de la mitad del período que cubre este estudio, las recurrentes manifestaciones abiertas de disconformidad social por las deficiencias de los servicios protagonizadas por personas usuarias promovieron algunos cambios importantes en el modo y las condiciones de las prestaciones. En cambio, por su forma de organización, la red de autotransporte presenta mayores barreras a la acción colectiva.
Sobre el mercado y las empresas
La morfología del mercado y dentro de él, la cantidad de empresas proveedoras es otro factor que incide en la forma en que el Estado (o las organizaciones públicas) se relaciona con ellas. Por cuestiones tecnológico-productivas, hay pocas (y más grandes) empresas en los modos guiados y, por el contrario, muchas (algunas muy pequeñas) y con variados perfiles en el autotransporte, tal como fue ampliamente detallado en el capítulo 4.
La poca cantidad y el mayor tamaño de las empresas ferroviarias, sumado al hecho de que algunos concesionarios tenían una larga trayectoria previa como contratistas de obra pública del Estado, facilitaron la relación directa entre este último y cada empresa, para las distintas instancias de renegociación de los contratos o el establecimiento de nuevos dispositivos de emergencia para la prestación de los servicios como fueron las distintas Unidades de Gestión Operativa. La inexistencia de otras empresas nacionales con la expertise y el capital necesarios para hacerse cargo de los servicios fue un elemento limitante en las opciones reales disponibles para su operación. Así también la inicial ausencia de capacidades por parte del Estado para hacerse cargo de los servicios, o al menos la percepción gubernamental de esta condición. Todos estos elementos colaboraron en la posibilidad de desarrollo de un sistema de financiamiento espurio para beneficios privados de las partes, como el mencionado en el capítulo 5, que afectó gravemente el bienestar de las personas usuarias. La gran cantidad de accidentes con saldos de víctimas fatales que se produjeron durante buena parte del período resulta una evidencia diáfana en esta dirección, como mostramos en el capítulo 3. En el caso del autotransporte, dada la mayor cantidad de empresas con dedicación previa casi exclusiva al servicio en cuestión, y de organizaciones de representación de sus intereses con larga trayectoria en el sector, el tipo de arreglos público-privados constatados en el ferrocarril tiene menores probabilidades de afectar al sector en su totalidad. El elevado número de cámaras empresarias también indica menores grados de consenso frente a temas sensibles al sector. Las entrevistas a varios de sus representantes confirman esta afirmación.
Otro aspecto que señalar refiere a las estrategias de las empresas, que también muestra diferencias. Como ya mencionamos, en el autotransporte las empresas y los grupos tienen una larga trayectoria previa en la prestación de los servicios y, si bien existen algunos procesos de diversificación, tienden a concentrar su actividad económica en ese rubro. En el caso de los concesionarios ferroviarios de los años 90, la experiencia previa en ese servicio (o al menos en el aprovisionamiento) no fue acreditada en todos los casos, aunque la diversificación económica de los grupos se expandió más allá de las fronteras de los modos guiados. Asimismo, tanto las estrategias de acumulación como las culturas empresariales expusieron diferencias importantes.
Sobre regulaciones e instituciones
En parte por razones esgrimidas anteriormente, el modelo de regulación del servicio prestado por empresas privadas es muy diferente (concesión o permiso). En los modos guiados, el marco de reglas de juego fue más explícito y en cierta medida rígido, y, por ende, más fácil de analizar en cuanto a su cumplimiento o no. En cambio, el autotransporte opera en un marco más diverso y heterogéneo de reglas, en gran parte con permisos precarios y márgenes mayores de flexibilidad asociadas a las desiguales capacidades de las jurisdicciones, lo que hace más difícil la apreciación sobre su cumplimiento. En cuanto al ingreso de operadores, cuenta con sistema de ingreso formal pero no real de licitación de líneas, en particular en lo que respecta a las de jurisdicción nacional, mientras que en el ferrocarril las barreras de entrada son mucho más altas.
Los cambios en la organización institucional del ferrocarril fueron mucho más acentuados durante los años 90. Además del nuevo marco regulatorio y de las nuevas empresas privadas operadoras, lo que se produjo previamente fue un proceso muy profundo de desestructuración de las relaciones imperantes durante la gestión estatal previa. La liquidación de la empresa estatal implicó también la pérdida de personas capacitadas y de saberes consolidados, más allá de muchos traspasos de estas capacidades a la órbita privada. Siendo además el sector donde se produjo el mayor número de retiros voluntarios, el debilitamiento de los saberes en el Estado afectó tanto al diseño de políticas, como a su regulación y control. En suma, el shock organizativo e institucional de principios de los 90 tuvo importantes consecuencias en las prácticas, en los saberes y en las capacidades estatales posteriores para el disciplinamiento de las empresas privadas en lo que respecta al cumplimiento de estándares de calidad de los servicios, aunque, como vimos, no fue el único elemento que intervino en esta dirección. El subterráneo dentro de los modos guiados no percibió el mismo tipo de transición que el ferrocarril de superficie, en buena parte porque estuvo bajo otra empresa estatal que no quedó desafectada, aunque sí debilitada. Asimismo, sus mejores condiciones tecnológicas previas le permitieron resistir mejor las restricciones financieras posteriores.
El autotransporte ofrece, como dijimos, una trayectoria evolutiva con más continuidades que discontinuidades. No sufrió la desorganización operativa de una empresa estatal única, ni una fractura tan marcada en cuanto a las capacidades estatales de regulación y fiscalización. Su escenario institucional es más diversificado desde el punto de vista de las jurisdicciones intervinientes, pero las tendencias a la fragmentación en el tratamiento de los servicios fueron neutralizadas por el nuevo liderazgo nacional durante el período.
Políticas y mercados, actores públicos y privados, regulaciones y estrategias, factores comunes y particularidades modales, proveedores y personas usuarias, derecho a la movilidad y accesibilidad son dimensiones que pueden encontrarse en el recorrido por el transporte metropolitano reciente que propone este libro, cuya investigación finalizó en el 2020.
Como advertimos, hacia el final del período, nos encontramos frente a un sector reconfigurado que sugiere la necesidad de atender nuevos y viejos desafíos para su contribución al bienestar de la población. Frente a la mayor intervención del Estado en el sector, la mejora institucional sigue siendo una tarea ineludible, así como la transparencia del Estado. La opacidad que aún presenta la información pública, e incluso la ausencia de información oficial sobre quiénes son y cómo se organizan en sus actividades económicas los proveedores de un servicio público esencial como el transporte de personas son cuestiones de relevancia para la construcción de mayor conocimiento, excluyente para la definición de mejores políticas que atiendan el bienestar social.
Asimismo, la reestructuración de la red de transporte en un sentido que contemple las transformaciones de la movilidad metropolitana en estos últimos veinte años reclama atención. Esto requiere, a su vez, una mirada de planificación integral que equilibre sustentabilidad y sostenibilidad con bienestar social.
