5.1. Introducción

Los medios guiados de transporte de superficie (ferrocarril) y subterráneos, en comparación con los servicios de autotransporte analizados en el capítulo anterior, tienen rasgos que otros autores caracterizan como industriales (Müller, 2018), ya que tienen detallados requerimientos en términos de seguridad en sus interacciones con el entorno y de “acoplamiento” en sus procesos productivos, en orden a garantizar altos niveles de confiabilidad (Cantero y González, 2015). La estrecha integración entre parque móvil e infraestructura tiene requerimientos de inversión y seguridad operacional que distinguen a estos modos guiados de otros modos de transporte terrestre.

En términos de mercado, los modos de transporte guiado de pasajeros tienen también una morfología distinta a la del autotransporte, que guarda relación con sus requerimientos de producción. Este servicio de infraestructura económica se basa en importantes economías de escala y la necesidad de cuantiosas inversiones fijas no líquidas, lo que coadyuva a que se reduzca la cantidad de sus potenciales oferentes. Estas características económicas son las que, a la vez que justifican la regulación del Estado en numerosos aspectos que hacen a su prestación, propenden a que la propiedad de los activos quede en sus manos, ubicándolo en un lugar nodal respecto de las condiciones bajo las cuales se prestan los servicios.

Una buena parte de la historia de los modos guiados y en especial del ferrocarril en Argentina estuvo signada por la prestación directa de los servicios por el Estado, a través de empresas públicas. La empresa Ferrocarriles Argentinos (FA) se creó con la nacionalización total de la red en 1948, y Subterráneos de Buenos Aires (SBA) heredó en 1963 los servicios que estaban bajo la Administración General de Transportes de Buenos Aires, los que luego pasaron a jurisdicción de la antigua Municipalidad de Buenos Aires en 1977. La red ferroviaria metropolitana se mantiene sin modificaciones desde entonces, a diferencia de la de subterráneos, que ha tenido una expansión, aunque menor a la esperada (mapas 7 y 8).

En los albores de la década de los años 90, la ola de reestructuración estatal y privatización de los servicios públicos también se abatió sobre este sector de actividad. En lo que a los ferrocarriles metropolitanos respecta, fueron transferidos a cuatro grupos económicos para su explotación mediante la modalidad de concesión integral, uno de los cuales asumió también la red de subterráneos. Desde ese entonces, y principalmente a partir del siglo xxi, las formas sociales de organización de su prestación fueron objeto de recurrentes cambios, que se orientaron de manera creciente en dirección a una mayor intervención del Estado en la actividad y en lo que al subte se refiere, asociado a un proceso de descentralización político-institucional. En contraposición con el sector autotransporte que estudiamos en el capítulo anterior, los modos guiados fueron afectados por numerosos cambios institucionales, organizacionales, operativos y financieros en los últimos 30 años, que incluyeron la transferencia de su operación al sector privado, así como la gradual recuperación de funciones operativas y financieras por parte del Estado, sin que se haya producido hasta el momento una estatización completa de los servicios.

Las nuevas modalidades organizativas de producción de los servicios inauguradas en los años 90 tanto para el ferrocarril de superficie como para el subterráneo incluyeron la confección de normas (contratos) en un principio muy formales y rígidas, que dieron cuenta de todas las dimensiones necesarias para la prestación de los servicios. Este contrato con cada una de las empresas concesionarias estableció las reglas básicas que rigieron (o debieron regir) las operaciones y los requerimientos de mantenimiento e inversión de la infraestructura, pero especialmente estableció las responsabilidades tanto de los operadores privados como del Estado en la prestación de los servicios y entre sí. Observar los cursos de acción estatal en el sector ferroviario a partir del análisis de cómo se fueron transformando los contratos con los prestatarios de los servicios muestra de manera diáfana la relevancia que tienen las instituciones en su incidencia sobre los comportamientos. Las permanentes modificaciones del tipo y alcance de las responsabilidades asignadas a los operadores fue sin duda un elemento interviniente en la configuración de conductas que afectaron crecientemente la calidad de las prestaciones. Si bien no puede desconocerse la importancia del contexto macroeconómico como variable relevante en el recurrente cambio de reglas de juego, buena parte de este tuvo su anclaje en características propias de las innovaciones que buscaban los nuevos marcos normativos que se iban ensayando, a medida que los preexistentes mostraban su incapacidad de arribar a un modelo de articulación público-privada virtuoso para el sector.

Pero estos contratos no operaron en el vacío. Más allá de sus ineficiencias intrínsecas, el entramado de intereses económico-políticos que se desenvolvió en el sector durante buena parte del período, así como las propias debilidades estatales cuya génesis se remonta más allá de nuestro recorte temporal, sumaron lo suyo en el camino de la degradación incremental de los servicios que describiremos en este capítulo.

La dinámica de estas interacciones dio lugar a un proceso de recurrentes cambios en las formas sociales de organizar la prestación de los servicios, atravesado por una creciente participación del Estado en la actividad que alcanzó su punto más alto en 2015 con la estatización casi plena de la red ferroviaria metropolitana. Desde entonces, el eje problemático sobre las relaciones público-privadas sumó el de las relaciones al interior de la propia organización estatal. Los conflictos entre empresas del Estado y organismos con competencia sobre el sector, que referimos en el capítulo 2, muestran algunos de los obstáculos que todavía permanecen en el camino de la recuperación de servicios ferroviarios que atiendan al bienestar social. Sobre esta breve pero convulsionada historia de los ferrocarriles metropolitanos de superficie y subterráneos, versa este capítulo.

Mapa 7. Red metropolitana de transporte ferroviario, 2020

Fuente: PICTO 4803/2016.

Mapa 8. Red de subterráneos, 2020

Fuente: página web de Buenos Aires Ciudad.

5.2. Las concesiones y la morfología inicial del mercado ferroviario

Como mencionamos anteriormente, los antecedentes de la configuración del mercado ferroviario tal como se encontraba a inicios de los años 2000 se remontan a una década atrás, cuando, en el marco del proceso de reforma del Estado del año 1989 (ley n.º 23.696), se declaró sujeta a privatización a la empresa Ferrocarriles Argentinos, a través de un sistema de concesiones^[1] para el transporte de pasajeros, carga, infraestructura y servicios. La modalidad adoptada para las concesiones fue la de explotación integral del servicio^[2], lo que incluía la prestación y la inversión en infraestructura y material rodante y su mantenimiento, así como el de los bienes inmuebles que transferir^[3]. Este punto fue un elemento destacado del tipo de traspaso, pues dejaba en manos de la empresa concesionaria el manejo de todas las variables (técnicas, comerciales y económicas) del negocio, situación que se esperaba favorecería una eficaz integración entre las distintas actividades bajo una conducción estratégica única (Martínez, 2007).

Para la transferencia de los servicios metropolitanos de pasajeros, se los desvinculó del sistema ferroviario nacional y las líneas se traspasaron a la empresa Ferrocarriles Metropolitanos SA (FEMESA), creada para tales fines en reemplazo de la Administración de los Ferrocarriles Suburbanos^[4].

El marco normativo general para las transferencias (Decreto 1.143/91) asignó distintos roles a los actores involucrados. El Estado, mediante la autoridad de aplicación, asumía su responsabilidad en la determinación de las tarifas básicas, la definición de los programas de servicios mínimos que cumplir y el plan de obras que cotizaría el concesionario. El oferente cotizaba su cuenta de explotación^[5], el plan de obras a diez años y la ganancia esperada. El primer componente (cuenta de explotación) podía ser positivo y entonces se ofrecía pagar canon; en caso de resultar negativo se habilitaba el requerimiento de subsidios al Estado^[6]. Toda esta sumatoria conformaba un valor neto presente, al que se aplicaba una tasa de interés del 12,5 % anual para permitir la comparación de las cotizaciones de obras a diez años^[7]. Serían adjudicatarios aquellos oferentes que presentaran las mejores propuestas, en términos de introducción de máximas mejoras en el sistema y menor subsidio estatal^[8].

En el Pliego de Bases y Condiciones Generales^[9] para el llamado a licitación de los servicios ferroviarios de superficie y subterráneos, se establecieron las pautas generales de operación que estos debían cumplir. En primer lugar, el Estado nacional conservaría la propiedad de la planta física, de las instalaciones y del material rodante afectados a las líneas de FEMESA, poniéndolos a disposición del concesionario por el término que durara la concesión. También se definió un conjunto de estándares para la calificación del desempeño de los servicios, que debían ser alcanzados mediante un proceso de mejoramiento gradual. En dicha dirección, se definió un sistema de incentivos y penalidades relativos, entre otros aspectos, a la oferta global comprometida, el tiempo de viaje y la frecuencia, la puntualidad, la limpieza, el mantenimiento y la atención al público. El sistema de incentivos se estructuró con base en permitir a los concesionarios, en proporción a la mejora global del servicio, aplicar tarifas superiores a las originalmente aprobadas. Las penalidades serían pecuniarias. Finalmente, se dispuso la libre determinación del número de empleados, sin exigencia de elegirlos entre el personal de FEMESA^[10].

Pese a que en el año 1991 ya se encontraban establecidos los marcos que guiarían el traspaso de los servicios, el proceso de selección y adjudicación sufrió demoras derivadas, en la generalidad de los casos, de cuestionamientos e impugnaciones de distintas características, presentadas por algunos consorcios en las licitaciones (Azpiazu y Schorr, 2003). En este contexto, la primera adjudicación se concretó recién en el año 1993, y el traspaso de todas las líneas se completó en el año 1995^[11].

Cuadro 8. Concesiones de servicios ferroviarios de pasajeros según empresa concesionaria^[12]

Fuente: elaboración propia con base en contratos de concesión.

Como puede leerse en el cuadro anterior, Metrovías SA fue la única empresa que accedió a un plazo de concesión por veinte años, contados a partir de la toma de posesión y prorrogable por períodos de diez años, con la concesión de la línea Urquiza y el subterráneo de Buenos Aires. En el resto de los casos, el plazo fue de diez años, prorrogables también.

Los procesos de transferencia de los ferrocarriles metropolitanos al capital privado implicaron una considerable transferencia de recursos y capacidades desde el Estado hacia los privados. En el caso del subterráneo, buena parte de los mandos medios formados por la empresa estatal continuaron trabajando para la nueva concesionaria, aportando la base de su know–how. Tal es el caso de algunos cargos directivos, gerencias de línea e incluso la gerencia general de la empresa, cuya titularidad continúa desde entonces en manos de quien fuera el jefe de Obras Civiles de la empresa Subterráneos de Buenos Aires, al momento de la privatización (Machaín, 2021). Esta lógica de puerta giratoria (Canelo y Castellani, 2017) también marcaría el tenor de la relación entre el Estado y la concesionaria privada en los años futuros, tema que será abordado más adelante en este capítulo.

En los ferrocarriles de superficie, el panorama era similar, con la transferencia de mandos gerenciales de Ferrocarriles Argentinos y FEMESA a las nuevas concesionarias y parcialmente al nuevo ente regulador, la CNRT.

Con relación a la conformación de los consorcios adjudicatarios, todos siguieron un mismo patrón; nucleaban empresas constructoras y consorcios de empresas de autotransporte de pasajeros de origen nacional y empresas de material rodante o prestatarias, mayoritariamente de origen extranjero (cuadro 9).

Cuadro 9. Composición de los consorcios adjudicatarios de la red ferroviaria de pasajeros de la RMBA, según sector de actividad de las empresas y origen del capital social

Fuente: Pérez (2013 y 2015).
(*) COMETRANS SA.
(**) TRAINMET SA.

La entrada de empresarios del transporte automotor de pasajeros al negocio de los ferrocarriles destacó por su importancia. Como se observa en el cuadro precedente, estos representaron la porción más grande en la repartición del mercado, con una media del 35,5 % y con mayor participación en los consorcios Trenes de Buenos Aires y Metropolitano, los que controlaban la mayor parte del mercado de pasajeros (80 %).

Las Cámaras Empresarias jugaron un rol destacado en esta inclusión. El grupo TRAINMET, principal accionista del consorcio Metropolitano, estaba integrado por empresas de la Cámara de Transporte de la Provincia de Buenos Aires (CTPBA) y de AAETA, ambas integrantes de la Federación Argentina de Transporte Automotor de Pasajeros (FATAP) (Gutiérrez, 1998). COMETRANS SA, con participación relevante en Metrovías y Trenes de Buenos Aires, nucleaba empresas de la Cámara de Empresas de Autotransporte de Pasajeros (CEAP). Pero la participación del sector autotransportista en el negocio ferroviario, a excepción de TBA, no fue duradera. La crisis de los primeros años del siglo xxi afectó también a estas relaciones iniciales^[13].

No obstante, la composición de los consorcios fue muy dinámica en su transformación. Algunos cambios se dieron a muy poco de haber finalizado las transferencias de los servicios. Otros se produjeron de manera más lenta con el transcurrir de los años. Como tendencia general, con el tiempo se fortaleció la posición del grupo empresario nacional más importante del consorcio original.

En esta dirección, COMETRANS SA, que, al inicio de las concesiones, tenía el 47 % de las acciones de Trenes de Buenos Aires, pasó a tener el control pleno apenas tres años después^[14]. Su suerte no fue la misma en Metrovías, donde redujo su participación en detrimento de Benito Roggio e Hijos, que, en el año 1999, pasó a controlar el 55 % de las acciones de la empresa y, para el año 2008, ya poseía el 90,66 %. En el año 2004, COMETRANS ya no formaba parte de este consorcio. Como se ve, tanto los consorcios TBA como Metrovías, que iniciaron su participación en el negocio con la misma composición accionaria, rápidamente la transformaron. También EMEPA, que, a inicios de la concesión, poseía el 46,2 % de las acciones de Ferrovías, pasó a tener el control pleno de la línea Belgrano Norte en 2001, desplazando la participación de los autotransportistas.

El consorcio Metropolitano fue el que mostró una mayor intensidad en el ritmo de los cambios. La primacía de la constructora ORMAS en los inicios fue desplazada por el grupo TRAINMET, que, en los años 2000, poseía el 51 % de las acciones del concesionario, y para el 2004 ya se alzaba con el 71 % (Pérez, 2013 y 2015).

Los 90 fueron un período virtuoso para los grupos ferroviarios en términos de rentabilidad. En esta dirección, y ligado a la envergadura del negocio, dos consorcios ingresaron al ranking de las 200 empresas de mayor facturación del país, en el año 1996. Metrovías lo hizo con el puesto 180, mientras que Trenes de Buenos Aires se ubicó en el lugar 161. Cinco años más tarde, ambas habían mejorado su performance y se posicionaron en los puestos 180 y 118 respectivamente (Pérez, 2012).

En cuanto a su origen, los consorcios que ganaron las licitaciones de los servicios metropolitanos fueron muy distintos. En algunos casos, las empresas que los integraron pertenecían a grupos económicos locales con longeva participación en la construcción de obra pública, así como también con incidencia directa en la política argentina a través de su participación en cargos públicos, o en cámaras empresarias con fuertes vinculaciones con el poder político. En otros, se trató de empresas que emergieron al calor de las privatizaciones de la década de los 90, o que, siendo pequeñas, crecieron fuertemente aprovechando las condiciones abiertas por el nuevo contexto económico y político. En todos los casos, los propietarios y directivos de estas empresas mantuvieron relaciones directas con el poder político de turno, las que se configuraron en el marco de la provisión de numerosos servicios de infraestructura económica a nivel nacional, en la participación directa en el negocio de la obra pública, o en el desarrollo de trayectorias sociales compartidas. En lo que sigue describimos, los orígenes y las trayectorias de estos grupos, con algunas referencias a sus relaciones y formas de participación en la arena política.

5.3. Los grupos ferroviarios

Metrovías pertenece al grupo Roggio^[15], con larga tradición en la participación en la construcción de obras públicas en el país. Benito Roggio, su fundador, fue un inmigrante de origen italiano que creó en el año 1908 la constructora homónima. En sus primeras épocas, la empresa creció construyendo viviendas particulares para familias de la ciudad de Córdoba y sus alrededores. En 1927, con la incorporación de Marcelo Héctor, el mayor de los cinco hijos de don Benito, la razón social cambió a “Benito Roggio e Hijos”. En 1934, la empresa tomó la forma societaria de S.R.L., cuando se incorporaron Dino y Remo, otros dos hijos de Benito. A partir de 1930, se produjeron cambios en la escala de proyectos encarados. En 1939 la empresa realizó su primera obra civil, el puente sobre el Río Primero en la calle Santa Fe, y los siguientes años se expandió con sus proyectos fuera de la provincia de Córdoba.

En 1944 falleció Don Benito Roggio, y lo sucedió en la conducción de la empresa el mayor de sus cinco hijos, Marcelo Héctor, quien en 1931 había obtenido el título de arquitecto en la Universidad Nacional de Córdoba. Entre 1951 y 1960, la empresa (sociedad anónima desde 1954) consolidó su experiencia en obras de arquitectura y fue contratada por distintos entes nacionales y clientes privados para la realización de importantes obras en todo el país. Entre ellas destaca la construcción del Teatro General San Martín para la Municipalidad de Buenos Aires. En estos años también se diversificó hacia otros rubros de la construcción, como las obras civiles en hormigón y las obras viales. Paralelamente, el otro de los hijos de Benito, Vito Remo (padre de Aldo Roggio), con activa participación en la Bolsa de Comercio de Córdoba y en la Cámara Argentina de la Industria de la Construcción, fue designado en comisión en la Municipalidad de Córdoba por el entonces presidente José María Guido (1962).

El grupo logró un crecimiento significativo durante el gobierno de la última dictadura militar en Argentina (1976-1983), donde obtuvo la adjudicación de la construcción de grandes obras, como el canal público ATC (Argentina Televisor Color), el estadio Chateaux Carreras, obras de una central térmica, los aeropuertos de Tucumán y de Córdoba y la central de policía de esta última ciudad, entre otras. También se encargó de la recolección de basura en la Ciudad de Buenos Aires, aprovechando la buena relación con el intendente de ese entonces, Osvaldo Cacciatore. En el año 1977, el grupo fue partícipe activo, junto con otras 34 empresas de la provincia de Córdoba^[16], en la creación de la Fundación Mediterránea, dedicada a promover el pensamiento liberal y formar futuros funcionarios para distintos gobiernos^[17]. Varios de sus técnicos asumieron cargos públicos durante el gobierno radical de Eduardo Angeloz en Córdoba (1983-1995) y de Carlos Menem en la Presidencia de la Nación (1989-1999). Entre ellos destacó Domingo Cavallo, primero como canciller y luego como ministro de Economía (1991-1996).

Entre 1970 y 1989, la empresa se consolidó y siguió diversificándose, incorporando la prestación de servicios de limpieza y recolección de residuos en distintas ciudades. Con el transcurso de los años, esta se convertiría en una actividad estratégica a través de la firma Cliba. En 1987, el arquitecto Marcelo Héctor Roggio fue designado presidente de la Cámara Argentina de la Construcción. Dos años más tarde, y luego de más de 40 años de dirigir el grupo, cedió la presidencia a su hermano Remo y la conducción ejecutiva a su sobrino Aldo. Unos años después este último asumiría la presidencia del grupo.

A partir de 1990, el grupo Roggio adquirió presencia internacional, al participar en los procesos de privatización de servicios públicos en varios países de Latinoamérica: Brasil, Paraguay, Ecuador, Bolivia y México. En 1995 adoptó una nueva organización societaria acorde con la diversificación geográfica y temática de sus negocios, creando la tercera generación de accionistas de la compañía holding Roggio SA, a la que hoy pertenece Benito Roggio e Hijos, concentrando el área de energía y construcciones. Las otras áreas centrales de negocios de Roggio SA son ingeniería ambiental y transporte. Durante esta década, el grupo participó no solo en el negocio de las concesiones ferroviarias, sino también en las concesiones de peajes, servicios de recolección de basura y la construcción de la represa Yacyretá. Según señalan Garro y Gil (2011), se trató de la mejor época en cantidad de licitaciones ganadas, la que asocian a la participación simultánea de Sergio Mario Muzi, como sindico titular del directorio de CLISA (una de las empresas más importantes del grupo), asesor legal del secretario de Obras y Servicios Públicos de la Nación y asesor legal de la Cámara Argentina de la Construcción, de la que Aldo Roggio fue su presidente entre 1996 y 1999.

En la actualidad el grupo está ampliamente diversificado. Se conforma por más de una decena de empresas que emplean a más de 15.000 personas en Argentina, Uruguay, Perú, Paraguay y Brasil^[18] (cuadro 10).

Cuadro 10. Empresas pertenecientes al Grupo Benito Roggio e Hijos SA, según sector de actividad

Fuente: Brochure Institucional Roggio (2022). Disponible en bit.ly/3ZafiEt.

Ferrovías forma parte del Grupo EMEPA SA, cuyas siglas corresponden al nombre Empresa Metalúrgica Patricias Argentinas. Su nacimiento se remonta al año 1986, cuando su dueño, Benjamín Gabriel Romero, compró una planta de fabricación y mantenimiento de vagones ferroviarios, ubicada en la localidad de Chascomús, Provincia de Buenos Aires, de la que mantiene su nombre original. Con el paso del tiempo, EMEPA se expandió hacia otros rubros. Según señalaba en el año 2012 en su página web^[19], con la incorporación de Ferrovías a su cartera de negocios, pudo diversificar “aún más sus negocios iniciales”. Sus contactos estrechos con líderes políticos datan del origen de la empresa, vinculándolo con la familia Alfonsín, en la localidad de Chascomús. Según informaciones periodísticas^[20] y entrevistas con informantes clave del sector, su departamento de Barrio Norte habría sido sede de las negociaciones del llamado “Pacto de Olivos”, que permitió la reelección del entonces presidente Carlos Menem.

La década de los 90 fue una de importante crecimiento para el grupo con la participación de EMEPA SA en el consorcio Hidrovía SA, junto a la firma Jan de Nul de Bélgica, para el dragado y balizamiento del río Paraná (cada una con el 50 % del paquete accionario)^[21].

En la actividad de fabricación y mantenimiento de material rodante, el holding tuvo la empresa Rioro SA ubicada en la ciudad de Pérez, Santa Fe, que cerró sus instalaciones^[22] en el año 2017 debido a la transformación y reorganización del mercado ferroviario y a la caída de los contratos de reparación de material rodante con el Ministerio de Transporte de la Nación^[23].

En la actualidad, mantiene la actividad en los talleres de Laguna Paiva en Santa Fe y los talleres de Chascomús, primeros en la genealogía del grupo. Además, cuenta con otra empresa de transporte ferroviario, la Línea 1, en la ciudad de Lima, Perú. Por otro lado, es controlante de Herso y Ferromel, dedicadas a la ingeniería y la construcción, Torres del Yacht, dedicada a la actividad de servicios inmobiliarios, PC Vía Pública y Omnigraphics, para servicios en vía pública y mobiliario urbano, y Nítida, empresa dedicada a servicios de higiene urbana y cinco empresas de agronegocios: Don Benjamin, Pilar SA, Wagyu Argentina SA, Kobe Beef Argentina y MDN. Asimismo, si bien la concesión de la Hidrovía del río Paraná se encuentra finalizada, continúa realizando tareas de balizamiento.

El consorcio Metropolitano se formó en el año 1994 al calor del Plan de Reforma del Estado, recibiendo en concesión la operación de los servicios ferroviarios de las líneas Roca, Belgrano Sur y San Martín. Inicialmente constituido por una sociedad entre la constructora cordobesa Ormas y el consorcio de autotransporte TRAINMET, su composición fue la más dinámica en transformaciones, como ya referimos. En el año 2000, TRAINMET quedó a cargo de una nueva sociedad de inversores conformada por Servicios Urbanos de Buenos Aires (SUBA), cuyo titular era un exintegrante de la organización Montoneros dedicado al negocio de la seguridad privada^[24], y Electromac, controlada por Sergio Taselli, uno de los empresarios más cuestionados dentro del negocio ferroviario. Rápidamente, esta nueva TRAINMET se constituyó en la principal accionista de Transportes Metropolitanos. En el año 2004, poseía el 70 % de las acciones^[25].

El empresario Sergio Taselli, titular del grupo homónimo y oriundo de la ciudad de Regia Emilia, ubicada en el norte de Italia, llegó al país a los seis años. Comenzó su actividad con una empresa de distribución de energía eléctrica (IATE) y con la provisión de chatarra, adquirida al Estado luego del cierre de ramales ferroviarios. Con los años se fue diversificando a otras áreas de negocios.

En 1994 obtuvo la concesión para explorar Yacimientos Carboníferos Fiscales en Río Turbio^[26]. En 1998 adquirió la planta industrial Petroquímica Bermúdez, en la localidad homónima. En 1999, compró Altos Hornos Zapla. Un año después, la empresa Materfer, en quiebra, dedicada a la reparación y el mantenimiento de material rodante. En 2001 adquirió Marani-Agrinar, una empresa fabricante de tractores, maquinaria vial, agropecuaria y forestal, ubicada en la provincia de Santa Fe.

Con la recuperación iniciada en el año 2002, avanzó en la compra de otras empresas en quiebra, como la exindustria siderúrgica Grassi en Mendoza, los frigoríficos Santa Elena y Villa Ruiz, la planta de jugos SACIC. En el año 2004, ya poseía, además, Electroaleaciones, Molinos Brüning, Rosario Tractores (ex-Massey Ferguson) y ACEPAR. Con la absorción de Parmalat ese mismo año mediante la subsidiaria Lácteas del Sur^[27], Taselli consolidaba su presencia en el mercado de alimentos^[28].

Cuadro 11. Empresas pertenecientes al Grupo Metropolitano, según sector de actividad, año 2010

Fuente: elaboración propia con base en distintas fuentes.

La estrategia del empresario, según declaraba en una entrevista con la revista Fortuna, era comprar negocios que estaban “mal”, pero que se podían “dar vuelta”^[29]. Sin embargo, varias de las empresas adquiridas por el grupo Taselli se convirtieron en experiencias fallidas. Entre ellas destaca el caso de la concesión de Río Turbio, cuyo contrato fue rescindido por el entonces gobernador de la provincia de Santa Cruz en 2002, o de Petróquímica Bermúdez, vaciada por la empresa y recuperada por sus trabajadores en 2003. También se puede mencionar Parmalat, declarada en quiebra en 2008, y la más reciente quiebra de Acepar en Paraguay (2014)^[30]. Esta lógica de vaciamiento de empresas tendría su desarrollo también en el negocio ferroviario, tema que retomaremos más adelante.

Finalmente, el concesionario Trenes de Buenos Aires (TBA) se conformó, al igual que el anterior, en el marco de la reforma del Estado de los años 90. Su controlante, el Consorcio Metropolitano de Transporte SA (COMETRANS), lo hizo en dicho contexto con el objeto de “participar en el proceso de concesiones y privatizaciones de los servicios ferroviarios y subterráneos de transporte de pasajeros del área metropolitana de Buenos Aires”.^[31] Las empresas que conformaron COMETRANS, según declaraba el grupo en su página oficial, eran el Grupo Plaza Inversiones, 4 de Septiembre SATCP, Vuelta de Rocha SA, Expreso Esteban Echeverria S.R.L., Expreso San Isidro SATCIFI, Transporte Sur-Nor CISA y Turismo La Plata SA, entre otras, todas nucleadas a la Cámara Empresaria de Autotransporte de Pasajeros (CEAP). Sus accionistas principales eran los hermanos Claudio y Sergio Cirigliano, controlantes a su vez del grupo Plaza, que operaba en el mercado de autotransporte colectivo de pasajeros de la RMBA, al que ya nos referimos en el capítulo anterior. En lo que respecta al negocio del transporte ferroviario, entre enero de 1994 y junio de 2000, tuvo participación en Metrovías SA y, a partir de 1995, también en TBA. Entre 1998 y 2007, participó en el consorcio Opportrans Concessão Metroviária SA en la explotación del metro de Río de Janeiro. Hacia el final de la década del 90, ganó la licitación para la remodelación, puesta en valor y modernización del hall central de la estación Retiro de la línea Mitre.

Entre otros negocios, en el año 1993, COMETRANS adquirió a través de una licitación pública la Fábrica Militar General San Martín, juntamente con Morrison Knudsen Rail Corporation, que también participó en los orígenes del consorcio Trenes de Buenos Aires, pero que rápidamente vendió sus acciones y así cedió a COMETRANS el lugar de controlante principal. En dicho predio, instaló la empresa de construcción, mantenimiento y reparación de material ferroviario Emprendimientos Ferroviarios (EMFER), y la empresa Tecnología Avanzada de Transporte (TATSA), dedicada a la fabricación de carrocerías.

Según un informe publicado en el año 2012 por el despacho del entonces diputado del Frente Amplio Progresista, Ricardo Vago^[32], los negocios del grupo se diversificaban, para ese año, en distintas actividades (cuadro 12).

Cuadro 12. Empresas del grupo COMETRANS, según sector de actividad, año 2012

Fuente: Ricardo Vago (s/f) Grupo Cirigliano – TBA – Estado. Responsabilidades ineludibles. Disponible en bit.ly/3FIQqeV.

5.4. Adendas contractuales, crisis y emergencia ferroviaria

Luego del inicio de las concesiones de los distintos ramales entre 1994 y 1995, los servicios comenzaron a mostrar mejoras en sus resultados operativos de acuerdo con los indicadores más comunes, desde la cantidad de pasajeros transportados (boletos pagos) hasta la regularidad de las operaciones. Pero, tempranamente, las condiciones acordadas comenzaron a mostrar algunos incumplimientos por parte tanto de las empresas (inversiones), como del propio Estado (subsidios, fiscalización). En este contexto el gobierno nacional abrió un proceso de renegociación contractual con los concesionarios, bajo el argumento de la necesidad de adaptar los programas de inversión originales al incremento de la demanda de viajes, la que había superado las expectativas iniciales. En esta dirección, se propuso un aumento de las inversiones previstas, la posibilidad de incrementar las tarifas para financiar parcialmente estas obras y la extensión de la vigencia de los contratos por veinte años más (hasta los treinta), garantizando la “preservación del patrimonio público y la calidad de los servicios en favor de los usuarios” (Decreto 543/97).

Las primeras renegociaciones llevaron más de un año y revelaron desacuerdos sobre puntos clave entre los principales actores del sistema^[33]. Sin contemplación de los intereses de una parte de estos (los usuarios representados por defensores y organizaciones de la sociedad civil), en el año 1999 se aprobaron las adendas a los contratos. Mediante ellas, se previeron aumentos tarifarios escalonados que llegaban al orden del 100 %, se extendió a treinta años el plazo de la concesión, se estipularon nuevas inversiones a cargo del Estado o de los usuarios por la vía de aumentos tarifarios y se habilitaron cambios societarios que pudieran permitir el ingreso de nuevos inversionistas, aunque, como vimos, algunos de estos ya se habían consumado. Las adendas también incluyeron un ambicioso plan de modernización de 5.000 millones de pesos a cargo del Estado (a pesar de las restricciones presupuestarias que ya se manifestaban en el atraso de los pagos) y una proyección de demanda sumamente optimista. Algunos puntos también dejaron dudas sobre su razonabilidad^[34].

Durante el contexto de renegociación, se conocieron públicamente algunos de los incumplimientos al contrato original. Del lado estatal se suspendieron incrementos tarifarios previstos y se demoraron transferencias monetarias para operaciones y obras, de forma que se generó una deuda que se engrosaría con los años. Del lado empresario, emergió como evidencia el desarrollo de lógicas de prestación de servicios reñidas con los marcos normativos que habían regido los traspasos. Las débiles capacidades estatales asociadas al desgranamiento del personal técnico de la CNRT, producto de la reorganización institucional de los entes de fiscalización y control y de la jubilación anticipada de su personal, también fueron un tema al que atendieron distintos medios de comunicación.

El gobierno que asumió en 1999^[35] suspendió los acuerdos previos y abrió un nuevo proceso de renegociación con los concesionarios que abarcó todo el año 2000. En 2001 se aprobaron las adendas correspondientes a los contratos de TBA y Ferrovías^[36], en las que se reformuló el plan de inversiones reprogramando obras a ser financiadas con aumentos tarifarios, reinversión del canon, aportes del Estado nacional y la obtención de financiamiento internacional por parte del concesionario. También se redujo la extensión propuesta del plazo de las concesiones de treinta a veinticuatro años y se revisaron las optimistas proyecciones de demanda plasmadas en las adendas de 1999. En cuanto a las tarifas, se eliminaron incrementos automáticos de la tarifa básica en virtud de acreditar mejoras de los servicios y se decidió que una parte de los aumentos se destinara a saldar parte de la deuda que el Estado mantenía con los concesionarios. Finalmente, atendiendo a que las nuevas inversiones comprometidas se recuperarían con la tarifa, se otorgó un plazo adicional de diez años a Ferrovías (el plazo original era de diez años) y de cuatro a Metrovías (el plazo original era de veinte años). En consecuencia, los contratos de concesión se extendieron hasta el 31 de marzo de 2018 para la primera y hasta el 31 de diciembre de 2017 para la segunda. Cabe mencionar que la revisión de las adendas aprobadas a fines de los años 90 se llevó adelante en un contexto de crecientes asimetrías: funcionarios estatales contratados al efecto debieron interactuar con representantes empresarios munidos de información y experiencia en la gestión operativa de los servicios.

El recrudecimiento de la crisis económica en 2001 desestructuró las condiciones sobre las que se asentaba la posibilidad de cumplimiento de las ya inestables reglas que regían –o buscaban regir– los compromisos mutuos entre Estado y empresarios. En este punto del proceso, los incumplimientos iniciales de las partes, el temprano proceso de renegociación contractual y sus resultados en términos tanto de ventajas adicionales para las empresas, como de inestabilidad normativa, sumados a las debilidades organizacionales del Estado y la deuda creciente con los concesionarios, marcaron el punto de inicio de un nuevo ciclo de cambios en las reglas de juego, que se sucederían a ritmos crecientes a partir de 2002.

Para los servicios ferroviarios (como para todos los servicios públicos), el impacto de la crisis de inicios del milenio fue categórico. La caída del poder adquisitivo de la población producto de la devaluación monetaria y los altos índices de desocupación y pobreza afectaron drásticamente la demanda de servicios. La posibilidad de aumentar tarifas para compensar el impacto en la ecuación económica de las empresas no emergió como una opción de gobierno en el contexto de crisis. Por su parte, la suspensión de los pagos de la deuda a organismos internacionales de crédito bloqueó el acceso al crédito internacional, contemplado como variable para afrontar necesidades de prestación adecuada de los servicios. En este escenario, luego de la constitución de la Comisión de Renegociación de Contratos a principios de 2002 y de las primeras medidas de congelamiento de tarifas que tratamos en el capítulo 3, el gobierno decretó la emergencia ferroviaria (Decreto 2.075/2002).

Esta disposición fue muy importante de cara al futuro de los ferrocarriles, ya que produjo una especie de “borrón y cuenta nueva” al obturar la posibilidad de una revisión de lo actuado por los concesionarios durante el período previo. En su letra, se aceptaba el argumento sostenido por la parte empresaria acerca de que el empeoramiento progresivo de los principales indicadores de calidad de los servicios se debía al incumplimiento de los pagos del Estado, en el contexto de crisis fiscal^[37].

La etapa abierta por la emergencia ferroviaria auguraba una degradación mayor del sistema, ya que suspendía la ejecución de obras y trabajos programados y en curso y daba un plazo muy poco realista a los concesionarios para presentar un Programa de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables y de Prestación del Servicio. Este plazo fue de diez días. También ratificaba la suspensión de los incrementos tarifarios, reconocía mayores costos debidos a la modificación del tipo de cambio y no incorporaba ningún incentivo al mejoramiento de la calidad de los servicios.

La tensión entre congelamiento de tarifas y el reconocimiento de mayores costos de prestación fue resuelta mediante nuevas compensaciones financiadas por medio del fondo proveniente de una tasa sobre la venta doméstica de gasoil, al que ya nos hemos referido en el capítulo 3. Hasta el año 2003, el monto de esta compensación estuvo atada a la cantidad de pasajeros transportados por cada concesionario y a lo recaudado por dicha tasa, pero, a partir de ese año, por Resolución 126/2003, publicada por el Ministerio de la Producción un día antes del traspaso de la presidencia al candidato electo Néstor Kirchner, el criterio de cantidad de pasajeros fue reemplazado por el de costos de explotación que pudiera justificar cada operador. Esta disposición, vista en retrospectiva, pudo ser leída por los concesionarios como una oportunidad para ampliar sus márgenes de acción en la búsqueda de una mayor rentabilidad del negocio.

Los Planes de Emergencia presentados por los distintos concesionarios tuvieron varios denominadores comunes. En todos los casos, propusieron la reducción de frecuencias y formaciones, un plan de inversiones mínimo a ser financiado enteramente por recursos estatales^[38], la implementación de un régimen de penalidades adecuado a la situación de emergencia –esto es, más laxo que el vigente–, y la realización de licitaciones por las propias firmas sobre las cuales cobrarían una comisión, pese a que el financiamiento de las obras corría por cuenta del Estado. También plantearon la incorporación de una cláusula gatillo de indexación de costos (Azpiazu y Schorr, 2003).

A fines de diciembre del 2002, el gobierno aprobó los Planes de Emergencia^[39] priorizando obras de renovación y mejoramiento de vías, así como de señalización y de infraestructura de estaciones, atendiendo a su relación con la seguridad y velocidad de marcha de los ferrocarriles y a la implicancia de dichas inversiones en el empleo de mano de obra intensiva. Anualmente, el Ministerio de la Producción aprobaría los planes de obras indispensables fijando un precio máximo a partir del cual no se reconocerían derechos o compensaciones. También impuso a los concesionarios la responsabilidad del efectivo pago de las penalidades aplicadas por la CNRT, basadas en infracciones detectadas durante el período de concesión, y la firma de un acta acuerdo mediante la cual estos desistieron de las presentaciones judiciales o los recursos administrativos interpuestos por aquellas. Con base en dichos acuerdos, se estableció un nuevo régimen de penalidades acorde con los planes aprobados en contexto de emergencia. Finalmente, y en línea con el pedido de las concesionarias, la Resolución también incluyó una cláusula de reconocimiento en la variación de costos cuando estos superasen el 6 %.

Pese a los acuerdos anteriores, el proceso de renegociación de contratos aún continuaba abierto cuando se produjo el traspaso de gobierno en 2003. Esta situación se repetía en distintos servicios públicos. Para avanzar en esta dirección, el nuevo gobierno desarmó la Comisión de Renegociación de Contratos creada en 2002 y la reemplazó por la Unidad de Renegociación de Contratos (Decreto 311/03), pero tampoco se lograron avances en ferrocarriles, debido a que la vigencia perenne de la emergencia ferroviaria obturaba incrementos tarifarios, suspendía planes de obras y establecía que los ingresos de los operadores solo se volcaran a requerimientos operativos de los servicios. El gobierno que asumió en diciembre de 2015 devolvió la facultad de renegociación de contratos a los ministerios competentes en cada materia, en forma conjunta con el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas (Decreto 311/2016), por lo que se abrió una nueva etapa de renegociación en un contexto totalmente reconfigurado por los cambios producidos en la etapa previa.

El contexto operativo signado por la emergencia se caracterizó por la creación de espacios de nulo riesgo empresario y una responsabilización creciente del Estado sobre el sostenimiento de la actividad. Los subsidios se convirtieron en la principal fuente de ingresos de los concesionarios, pasando de los $141 millones para el año 2003 a los $4.063 millones para el 2011, lo que equivale a un crecimiento de 28,5 veces su volumen inicial^[40]. Por su parte, las transferencias estatales, que en el año 2003 representaban el 35 % de los recursos operativos de las prestatarias, pasaron a representar 86 % en 2011 (ITF UNSAM, 2013).

Sin embargo, este esfuerzo público por sostener un servicio esencial para millones de usuarios no logró materializarse en mejoras en las condiciones de viaje. El gráfico siguiente muestra el deterioro agregado de los servicios en los años subsiguientes a la emergencia. Esta tendencia se revirtió tímidamente en el año 2007, cuando comenzó un proceso de mejora que volvió a interrumpirse en 2010, iniciando un descenso que alcanzaría su peor performance en 2013. Más elementos para comprender estas variaciones serán aportados en los subapartados siguientes.

Gráfico 16. Evolución de la regularidad absoluta de los servicios. Sistema Ferroviario de Pasajeros de la Región Metropolitana de Buenos Aires. 2002-2015

Fuente: elaboración propia con base en datos de la CNRT 2015.

5.5. Profundización de la degradación de los servicios y de los términos contractuales

A partir del nuevo marco de reglas plasmado en los acuerdos derivados de la emergencia ferroviaria, se desenvolvieron decisiones y prácticas, no siempre coherentes entre sí, tanto estatales como privadas que se reforzaron mutuamente en dirección a una virtualización de las laxas reglas establecidas. El imaginario colectivo sobre el derrotero de los ferrocarriles metropolitanos hasta por lo menos las primeras estatizaciones (2013) suele reducir la explicación última de su problemática a un caso de corrupción. Como compartimos en el capítulo 3, “La corrupción mata” fue el lema que sintetizó el sentir y pensar público sobre las causas últimas del siniestro de Once. Sin embargo, esta imagen reduccionista no permite avanzar hacia la comprensión de cuál fue el ambiente propicio para el cultivo y despliegue de estas prácticas, ni observar otros elementos intervinientes en la trayectoria del sector. En lo que sigue, proponemos una línea de interpretación.

Un primer grupo de elementos compete al accionar del Estado, en cuanto actor con jerarquía en lo que refiere a su potencial capacidad de disciplinamiento. Una capacidad que depende, a su vez, de la puesta en práctica de un conjunto de acciones que requieren recursos y un marco propicio para su ejercicio. En este nivel, la debilidad de capacidades de fiscalización y control del Estado que ya se había manifestado durante el período anterior fue una de las condiciones de posibilidad para el despliegue de conductas privadas que afectaron gravemente las prestaciones. La falta de procedimientos de monitoreo por parte de la CNRT y las debilidades organizativas de esta última agencia en la programación y efectivización de los controles^[41] fueron advertidas tempranamente por el organismo auditor del Estado.

A su vez, la debilidad de estas capacidades se vio profundizada por la ausencia de poder de sanción bajo la órbita de la CNRT, un rasgo de incoherencia intraestatal en el plano administrativo, si el objetivo se orienta en dirección al disciplinamiento. Ya desarrollamos sucintamente este rasgo en el capítulo 2, el que ampliamos aquí: la CNRT establece el monto de las sanciones que aplicar a cada concesionario con base en los incumplimientos detectados y su cuantificación establecida. Pero es la Secretaría de Transporte la que, como organismo de alzada, tiene el poder de aplicarlas. Buena parte del periodo de este estudio muestra la falta de ejecutividad de las sanciones en el ámbito ferroviario, apoyada en la apelación al recurso jerárquico sobre las decisiones de las CNRT (Bertranou, 2020). En otros trabajos describimos la cuantía de los montos económicos en concepto de sanciones por distintos tipos de incumplimientos establecidos por la CNRT y su falta de correspondencia con las acciones implementadas por la Secretaría de Transporte (Pérez, 2015). Causales de rescisión fueron desestimados en función de la vigencia de una ética política en el sector ajena al bienestar de los pasajeros, sobre la que volveremos más adelante.

Desde nuestro marco interpretativo, el cual retoma algunas de las sugerencias de Schneider (1999) para analizar la relación entre el Estado y las empresas, la supervisión y la implementación de sanciones son un elemento relevante en dirección a la construcción de relaciones de reciprocidad. Este concepto hace referencia a la existencia de una relación jerárquica unilateral en la que los protagonistas oficiales procuran obtener de las empresas el comportamiento deseado. Pero, si los representantes vacilan en tomar medidas contra ellas, aun contando con buena información sobre incumplimientos, los convenios de reciprocidad pierden credibilidad. Su propuesta encuentra en el caso argentino de los ferrocarriles metropolitanos una diáfana evidencia empírica en dicha dirección. Numerosos informes de la Auditoría General de la Nación (AGN) y resoluciones judiciales advirtieron tempranamente sobre las debilidades del proceso combinado de fiscalización y aplicación de sanciones por parte del Estado, siendo la CNRT uno de los organismos especialmente señalados, aunque no el único.

No obstante, si bien la reciprocidad permite pensar cuáles son los obstáculos al desarrollo de relaciones virtuosas desde el punto de vista de lo que se espera con base en acuerdos formalizados, del mismo modo que lo hacen las capacidades estatales, esta aproximación no contempla la pregunta de cómo intervienen los acuerdos informales entre funcionarios y empresas en la consecución de los fines manifiestos. Esta cuestión asume relevancia crucial en el sector que nos ocupa, pues parte de las debilidades estatales referidas se resignifican a la luz de ella. Podemos decir, siguiendo la metáfora de Portes (2013) y con base en la evidencia suministrada por distintas causas judiciales que recayeron sobre funcionarios y empresarios, que la morada oculta^[42] estuvo presente durante buena parte del período.

En esta dirección, la ausencia de racionalidad estratégica del Estado en el sector no se debió únicamente a la incoherencia administrativa referida, sino también a la falta de metas comunes entre las dependencias estatales con responsabilidad sobre los servicios. Como señala Ascencio (2020) siguiendo a Chibber (2002), este tipo de coherencia interna al interior del Estado excede (aunque incluye) la coherencia administrativa planteada por Skocpol (1985), ya que establece que las diferentes instituciones deben estar relacionadas entre sí a partir de una meta común y corresponderse con propósitos más amplios que pueden (o no) ser ejercidos por una agencia superior que los coordine. Entre la evidencia sobresaliente con relación a esta ausencia de racionalidad, destacó la coexistencia de objetivos contrapuestos entre las distintas dependencias, constatándose la existencia de un mecanismo ilegal de recaudación que operó bajo la órbita de la Secretaría de Transporte a cargo de Ricardo Jaime (2003-2009). Este mecanismo se utilizaba como un facilitador para la participación de las empresas en distintas obras de infraestructura, así como un inhibidor de la efectivización de las sanciones aplicadas por el organismo de control. De aquí nuestro uso de la metáfora de Portes, la morada oculta^[43]. Estas prácticas, tipificadas como delitos^[44] en el código penal, obstaculizaron la materialización de las sanciones por incumplimientos contractuales, debilitando las funciones de la CNRT, y colaboraron en la consolidación de relaciones simbióticas y de carácter colusivo entre funcionarios estatales y empresarios del sector (Pérez, 2015). En suma, los acuerdos formales plasmados en distintos dispositivos se subsumieron a otras lógicas que trasvasaron los aspectos concernientes al funcionamiento y desarrollo del sistema ferroviario.

Pero aquel elemento no fue el único que intervino en el bloqueo al desarrollo de una racionalidad estratégica que guiara las intervenciones sectoriales. Las distintas visiones y preferencias que se expresaron en las actuaciones de las dependencias estatales con competencias sobre el sector tuvieron participación también. Ya mencionamos las divergencias entre CNRT y la Secretaría de Transporte, la primera con una racionalidad técnica basada en el cumplimiento de las normas, y en la segunda gravitaron objetivos no oficiales, ocultos. A estas diferencias se sumaron también otros intereses que jerarquizaron la defensa de los puestos y las condiciones laborales en el sector ferroviario, sobre otras necesidades emergentes de las falencias que mostraban los servicios. Esta orientación político-ideológica presente en los gobiernos que se sucedieron entre 2003 y 2015, así como el despliegue de una estrategia de construcción de gobernabilidad apoyada en la doble alianza gobierno-sindicatos (Etchemendy, 2013) en la gestión iniciada en 2003, tema que referimos en el capítulo 2, tuvo una de sus expresiones en la ocupación de cada una de las subsecretarías modales de transporte por referentes de espacios sindicales sectoriales. En el caso del transporte ferroviario, estas preferencias y estrategias de política se expresaron en la designación de Antonio Luna como subsecretario de Transporte Ferroviario de la Nación en el año 2006. Luna se desempeñaba como secretario de Política Ferroviaria del Consejo Directivo del sindicato de maquinistas La Fraternidad. Otro espacio de participación sindical se abrió con la creación de la primera de las Unidades de Gestión Operativa de Emergencia, lo que retomaremos más adelante (UGOFE), cuya Gerencia de Recursos Humanos fue ocupada por un dirigente, también de La Fraternidad. Adicionalmente, con la Promulgación de la Ley de Reordenamiento Ferroviario (2008), la presidencia de ADIF fue otorgada a un dirigente del mismo sindicato (José Nicanor Villafañe), mientras que la de SOFSE, a un abogado de la Unión Ferroviaria (Juan Araya) y persona de confianza de su líder de entonces, José Pedraza.

En el marco de esta ausencia de racionalidad estratégica, se desarrolló la gestión de la emergencia, sin un plan rector que considerara al sistema en su conjunto. Este aspecto continuó manifestándose durante la gestión estatal de los servicios, aunque por otras causales. La apelación a un recurso más pragmático que programático como lo fueron las distintas Unidades de Gestión Operativas de Emergencia implementadas frente a la caída progresiva de las concesiones muestra este carácter desdoblado de la acción estatal en el sector, a partir de la convivencia de distintos marcos institucionales para la operación de las líneas, con participación de nuevos y viejos actores que trasladaron viejas prácticas empresariales a las nuevas unidades.

Recapitulando el proceso, la creciente precarización del marco de reglas adquirió nuevos niveles a partir de la primera rescisión de un contrato: el de Transportes Metropolitanos en la línea San Martín (2004), por el deficiente desempeño de la empresa. Sin alternativa viable, el Estado asignó la operación de la línea a una nueva empresa, denominada “Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia SA” (UGOFE), conformada en partes iguales por los restantes concesionarios (TBA, Metrovías y Ferrovías). El Estado no tuvo posibilidad de acudir a otras empresas que pudieran asumir la operación de los servicios, dados los saberes y la experiencia requerida para su operación, y las empresas no tuvieron margen para no aceptar. Ante los riesgos que implicaba la gestión de activos muy degradados, impusieron algunas condiciones en el nuevo Acuerdo de Operación: no se estipularon metas de servicio ni pautas de fiscalización para la CNRT (que se incorporaron recién en 2013), se admitieron tácitamente prácticas empresariales reñidas con la eficiencia y la calidad, permitiendo un gerenciamiento tripartito de alto costo, así como la subcontratación de obras con empresas del entorno empresarial y la asunción por parte de UGOFE de gastos de las empresas integrantes y originados en sus propias concesiones. Las actuaciones de AGN documentaron estas prácticas, no siempre con la contemporaneidad necesaria para permitir una mejor respuesta, aunque la permisividad ministerial tampoco posibilitó la consecución de las observaciones^[45].

Este esquema de gestión precario y de emergencia no solo incorporó las otras dos líneas a cargo de Transportes Metropolitanos en 2007 (Roca y Belgrano Sur), luego de los incidentes protagonizados por pasajeros disconformes con el servicio en la estación Constitución de la línea Roca^[46] (Pérez, 2013), sino que se replicó en una nueva empresa denominada UGOMS (Unidad de Gestión Operativa de Emergencia del Mitre y Sarmiento SA), creada con el concurso de los dos concesionarios remanentes para operar los servicios rescindidos a TBA con posterioridad al siniestro de Once. Cabe destacar que, ya en 2008, más de la mitad de los usuarios viajaba en servicios ferroviarios gestionados por la UGOFE con marcos legales precarios e incompletos.

Adicionalmente, se reintrodujeron dentro de estas unidades prácticas empresariales de subcontratación de servicios a empresas ligadas no solo a los concesionarios, sino que sumaron un nuevo actor: las cooperativas pertenecientes a gremios del sector^[47] que contrataban a empleados de forma precarizada, sin derechos laborales y con salarios por debajo de los que pagaba el Estado. Esta práctica de contratación precarizante exacerbó los conflictos laborales, en particular en la línea Roca, donde se produjo el asesinato de Mariano Ferreyra en octubre de 2010, en el marco de una protesta de trabajadores tercerizados que pedían su pase a la planta permanente de la empresa^[48].

La búsqueda de rentabilidad por medios reñidos con la legalidad o que operaron en vacíos normativos se produjo dentro de este marco de degradación institucional y ausencia de racionalidad estratégica.

La estructura de cálculo de la rentabilidad empresaria comenzó a resquebrajarse a partir de distintos procesos, el más relevante fue el congelamiento tarifario, y su contrapartida, la expansión de las compensaciones tarifarias, así como también las condiciones impuestas por la emergencia ferroviaria. Esto, sumado a los rasgos del accionar estatal recientemente mencionado, construyó condiciones propicias para el desarrollo de comportamientos orientados a maximizar beneficios que afectaron gravemente las prestaciones, a las que nos referiremos en el apartado siguiente.

Contemporáneamente, como ya mencionamos, el Estado creó dos empresas estatales (SOFSE y ADIF, 2008) para la operación y administración de la infraestructura de los servicios, sumando dos nuevos interlocutores institucionales al entramado de actores, que prácticamente no asumieron funciones hasta luego del evento de Once. El inicio de su actuación fue tímido, pero, a partir de 2013, habrían de ocupar un rol más importante (en especial la primera), aunque en un marco de roles desdibujados o en contradicción con la CNRT (Bertranou, 2019, 2022).

En suma, el marco original de reglas se vio fuertemente afectado por un conjunto de incumplimientos y prácticas enfrentadas con la legalidad, pero posibilitadas por el despliegue de una ética política de colusión entre intereses públicos y privados, con grave afectación de los primeros. Este equilibrio precario de reglas y prácticas, contradictorias y confusas no generó incentivos para introducir mejoras en la prestación de los servicios por parte de sus prestatarios. El marco original de reglas orientado a desencadenar conductas precisas de todos los actores se fue transformando en dirección a unos donde los objetivos y los roles se fueron desdibujando. El Estado relajó las exigencias a las empresas (en cuanto al servicio) porque no cumplía con sus compromisos de inversión y pasó a exigir otras prestaciones por fuera de los canales formales, que desbordaron los intereses circunscritos a los servicios ferroviarios. Las empresas adujeron incumplimientos y activaron prácticas no previstas con el objeto de asegurarse mayores rentas.

En esta descripción general de la relación entre el Estado y las empresas, destacamos la producción conjunta de un orden con reglas formales e informales que retroalimentó en los hechos las prácticas iniciales de incumplimiento de las partes y se posicionó en un equilibrio inestable del sistema anclado en la degradación progresiva de los servicios.

Ahora bien, aunque la responsabilidad en la coproducción de este orden y sus efectos resultantes en las condiciones de prestación de los servicios implicó a todas las empresas (en su relación con el Estado), destacan algunos leves matices respecto del comportamiento empresario en lo que refiere a sus resultantes en la performance de las prestaciones, que nos sugieren la importancia de incluir otras observaciones como las culturas y trayectorias empresarias, que retomaremos en el siguiente subapartado. Estas intervienen en la relación entre actores y reglas, mostrando que existen factores que no habilitan una caracterización unívoca ni lineal. En el caso ferroviario, estas diferencias asumieron alguna visibilidad, en cuanto, siendo pocas empresas intervinientes y pocos grupos controlantes, las negociaciones y los intercambios entre Estado y empresarios se desarrollaron de manera unilateral y no mediante organizaciones corporativas de representación de sus intereses, como son las cámaras. En el marco de estas relaciones bilaterales, si bien se habilitaron prácticas perjudiciales para los servicios en todos los casos, la performance de los concesionarios, aunque deficiente en general, no fue la misma.

En apoyo a lo anterior, la evolución del índice de regularidad absoluta de los servicios^[49], que, como mencionamos, resulta un indicador que permite inferir la calidad del mantenimiento de las infraestructuras y material rodante, se muestra disímil entre las distintas líneas, resultando un patrón de correspondencia con los grupos que las tuvieron a su cargo.

Gráfico 17. Evolución de la regularidad absoluta de los servicios según línea (2002-2015)

Fuente: elaboración propia con base en datos de la CNRT.

Como se observa en el gráfico precedente, las líneas Urquiza (Metrovías) y Belgrano Norte (Ferrovías) mantuvieron mejores niveles en este indicador durante los trece años analizados que el resto de las líneas ferroviarias. La línea Sarmiento (TBA) se ubica, junto a las líneas Roca y San Martín (Metropolitano), entre las de peor performance. Esta situación se revirtió moderadamente para las dos últimas luego de la quita de la concesión a Metropolitano, pero se mantuvo durante todo el ciclo para la primera. Pese a estas diferencias, cabe destacar que, según estándares internacionales, para considerar que un servicio es eficiente, este índice debe alcanzar al menos el 95 % del programa. La única línea que alcanzó este parámetro fue la Urquiza, pero solo seis años de los trece analizados.

La producción de accidentes según línea también acompañó esta diferenciación. En otros trabajos en los que abordamos esta línea analítica, mostramos que las líneas Mitre y Sarmiento, a cargo del concesionario TBA, representaron casi el 63 % del total de descarrilamientos acaecidos entre 2004 y 2014, mientras que las líneas Roca, San Martín y Belgrano Sur, a cargo de Metropolitano primero y de UGOFE después, representaron, tomadas en conjunto, el 35 %. En contraposición, las líneas Urquiza (Metrovías) y Belgrano Norte (Ferrovías) prácticamente no fueron escenario de estos eventos (Pérez y Rebón, 2017: 70). La cuantía y el objeto de las multas aplicadas por la CNRT a los concesionarios entre 2008 y 2011 también muestran el resultado del comportamiento dispar entre los grupos. Mientras que las aplicadas a TBA oscilan entre los 2.900.000 y los 4.500.000 pesos según los años considerados, las de Ferrovías y Metrovías en ningún año superan los 500.000 pesos. La composición de las multas se corresponde con el indicador mencionado de accidentes, estos explican gran parte de los montos aplicados por la CNRT en concepto de multas a TBA.

5.6. Culturas y estrategias en el desempeño de los consorcios ferroviarios

La performance de las empresas no puede deslindarse de las oportunidades ofrecidas por el marco legal-institucional, de las decisiones que fueron adoptando los gobiernos y de las estrategias que, en función de estos elementos, pero más allá de ellos, fueron adoptando las empresas.

Una de las estrategias económicas principales de los concesionarios^[50] fue la de integración vertical. Como anticipamos en el apartado 5.3, todos los grupos tenían o adquirieron durante los primeros años de las concesiones talleres de construcción, mantenimiento y reparación de material rodante. Estas empresas ocupaban un lugar importante en la estrategia de negocios de los concesionarios ya que les permitía manejar una variable principal de los costos de operación. Recapitulando, EMEPA, controlante de Ferrovías, contaba desde los años 80 con el Taller Metalúrgico Patricias Argentinas, que se dedicaba exclusivamente a la reconversión de vagones ferroviarios de carga y de pasajeros. Durante el proceso abierto para la adjudicación de la explotación de los ferrocarriles por capitales privados, Trenes de Buenos Aires adquirió, a través de COMETRANS, Emprendimientos Ferroviarios (EMFER) en 1993. Metropolitano hizo lo mismo en el año 2002 con la compra de Material Ferroviario SA (MATERFER), una planta industrial constructora de material ferroviario instalada en la provincia de Córdoba, que había sido construida por FIAT Ferroviaria a fines de los años 50. Finalmente, aunque más tardíamente que el resto de los concesionarios, Metrovías creó Benito Roggio Ferroindustrial en la localidad cordobesa de Estación Juárez Celman (2011)^[51].

Entre las principales prácticas que se apoyaron sobre esta estructura organizacional, destacan la postergación de las tareas de mantenimiento de material rodante, el traspaso al Estado del financiamiento del mantenimiento diferido (como obra nueva)^[52], la subcontratación con empresas pertenecientes al grupo operador^[53] ya señalada, e incumplimientos administrativos en general. Como referimos, bajo el marco de las Unidades de Gestión Operativa, estas prácticas se expandieron conforme a las posibilidades abiertas por el relajamiento normativo que las rigió y los acuerdos informales entre los actores del sistema.

Por su parte, el mismo marco normativo de concesión integral habilitaba el manejo de los negocios colaterales (ingresos por publicidades en televisores, estaciones y formaciones, arriendo de locales y espacios comerciales), lo cual traccionó el desarrollo de nuevas unidades de negocios relacionadas directamente en contratos con las empresas concesionarias. Un ejemplo en esta dirección, destacado por Machaín (2021), es el caso de Metrovías en su función de concesionario a cargo del subterráneo de Buenos Aires. El tendido de fibra óptica a través de los túneles le permitió a la firma CPS Comunicaciones SA (conocida por su nombre comercial Metrotel) crear y expandir su negocio a lo largo de la zona de cobertura de los túneles del subterráneo^[54]. Asimismo, tras la llegada de Metrovías, el servicio de limpieza de las instalaciones del subterráneo fue tercerizado. La empresa contratada fue Taym SA, cuya conformación accionaria al momento de la delegación de tareas era en un 60 % de Tecsan y un 40 % de Cliba, ambas empresas del grupo Roggio.

En la misma dirección, COMETRANS (TBA) tenía participación en un conjunto de empresas que proveían servicios de distinto tipo, ligados a la prestación del ferrocarril metropolitano. Como se observa en el cuadro 12, estas empresas gestionaban locales comerciales y se dedicaban al mantenimiento de vías y obras, así como a otras actividades relacionadas con la prestación de los servicios. En el fallo que dispuso la ampliación de la medida cautelar de intervención judicial de la firma COMETRANS SA, en el marco de la quiebra de TBA^[55], sociedad controlada por la primera, se acreditaba:

Alrededor de TBA SA se había conformado un grupo artificial de empresas cuyos dueños resultaron ser directivos o accionistas de la primera y su controlante, COMETRANS SA, las cuales facturaban distintos tipos de servicios con el objetivo de hacerse de manera espuria de los recursos económicos de la empresa prestataria del servicio ferroviario, de modo de presentarla como deficitaria a fin de continuar con la percepción de subsidios del Estado Nacional.

En suma, la evidencia disponible es diáfana en presentar esta estrategia de desvío de recursos públicos hacia otros negocios, como estrategia de acumulación desarrollada por los concesionarios del sector.

No obstante, pese a algunas semejanzas en las tácticas desplegadas, cabe destacar también diferencias en los desempeños de los consorcios, que pueden comprenderse a la luz de culturas empresarias divergentes. Algunos de los elementos que hacen a su configuración tienen su especificidad más allá del ambiente político-institucional. En otras palabras, funcionan en las instituciones y más allá de ellas, y en parte explican también sus desempeños y trayectorias diversos. En nuestra hipótesis, lo anterior se encuentra relacionado con que, como referimos al inicio de este libro, la acción empresaria es una forma de acción social (Swedberg y Granovetter, 2001) y, en tal sentido, se encuentra atravesada por valores y tradiciones que son fundamentales para entender las estrategias de las firmas. En otras palabras, los ambientes político-institucionales propician ciertos comportamientos, pero no lo explican todo.

El origen de los consorcios y la experiencia previa de las empresas en actividades ferroviarias o ligadas al sector son unos de los elementos que ayudan a comprender estos desempeños divergentes. En esta dirección, tanto Metrovías como Ferrovías, los dos consorcios que mostraron una relativa mejor performance en la mayoría de sus indicadores de calidad durante el período de estudio, son empresas insertas en el sector antes de que se abrieran las oportunidades de participar en las concesiones ferroviarias y son también las que en la actualidad continúan prestando estos servicios. No obstante, merece destacar que se trata de las líneas más pequeñas de la red.

Algunos de los indicadores que revelan estas distintas performances son el de regularidad absoluta ya presentado que, en el período 2003-2014, fue del 84 % para el conjunto del sistema, pero del 93 % y 87 % para las líneas Urquiza (Roggio) y Belgrano Norte (EMEPA), respectivamente. También el promedio de descarrilamientos por kilómetro entre los años 2004 y 2014 arroja diferencias significativas, superando el 1 en la mayoría de las líneas, pero con valores de 0,1 en el Urquiza y Belgrano Norte^[56]. Estos diferentes desempeños de las líneas se correspondían también con la calidad percibida por los usuarios. En 2011 un estudio representativo de la población de la RMBA sobre la calidad percibida del transporte público revelaba que el servicio ferroviario era considerado el transporte de menor calidad según la población. No obstante, se distinguían percepciones de los usuarios de este servicio marcadamente contrastantes. Las líneas Urquiza y Belgrano Norte eran las mejor evaluadas globalmente, con puntajes de 8 y 6,8 respectivamente, en una escala de 1 a 10. Por el contrario, las líneas Sarmiento (TBA) y San Martín (Metropolitano) se destacaban como las que poseían los peores indicadores de calidad percibida, con 4,4 y 5,3 respectivamente (Arcusín, Guerrero y Barbero, 2012).

La apreciación respecto de la importancia de los saberes técnicos requeridos para el desarrollo del negocio fue enfatizada en una de nuestras entrevistas por un técnico con larga trayectoria en la arena ferroviaria:

En Metrovías, los que se meten vienen de construir ferrocarriles. Tienen un haber técnico. Arrancan, pese a todo, con una razón técnica de qué es lo que van a hacer y cómo lo van a hacer. El resto, van a exprimir la naranja (entrevista a técnico ferroviario, 2014).

En el caso de Ferrovías, el mismo entrevistado relataba la trayectoria de uno de los accionistas del consorcio, al que atribuyó una participación relevante en el diseño de la propuesta en las concesiones:

Ferrovías la inventa Luis Javier Picco, ingeniero naval de Cañuelas. En sus viajes a Europa, contacta a portugueses y arma la propuesta de dos corredores, el Belgrano Norte y Belgrano Sur. En la concursa los pone, pero pierde el Belgrano Sur a manos de Metropolitano, que en ese momento no era Taselli, sino los colectiveros de Carral. Javier se trae a los portugueses y gana la licitación del Belgrano Norte. Pero la ley portuguesa le prohíbe a la empresa portuguesa ser la parte. Se le cae la estantería siendo ya presidente de la concesión en marcha […]. Pierde el espacio de presidente, de comandar todo. Pero queda instalado el haber técnico cultural en Ferrovías.

En la misma dirección, y respecto del consorcio Metropolitano, un funcionario de la CNRT durante todo el período de nuestro estudio mencionaba que, cuando el concesionario era controlado por la empresa Ormas, “al principio, funcionó bastante bien”.

Y, cuando lo agarró Taselli, lo destrozó. Fue terrible lo que hizo. Taselli lo terminó de reventar. Hacia el final veías dos grupos muy notorios, que eran Ferrovías y Metrovías, haciendo las cosas razonablemente bien. Y el grupo Metropolitano y TBA haciendo las cosas muy mal (entrevista a CNRT, 2015).

Proponemos que las diferencias en la performance de los servicios se relacionan en parte con la cultura y trayectoria empresarial de estos grupos y su experiencia previa en la actividad, así como por la posición que ocupan en actividades que tienen al Estado como su principal contratante. En esta dirección, como describimos en el punto 5.3, tanto Roggio como EMEPA se originaron previo a las concesiones y crecieron en sectores de actividad ligados a la obra pública, siendo, en el caso de EMEPA, su actividad madre la ferroviaria. En cambio, TBA y Transportes Metropolitanos fueron creadas al calor de las privatizaciones de servicios públicos en los años 90, con motivo de participar de las oportunidades abiertas por el nuevo contexto, y no tenían ninguna experiencia previa en la actividad ferroviaria. La expertise en el sector gravita como un elemento interviniente en el derrotero de los distintos servicios.

En suma, y haciéndonos eco de las palabras utilizadas en las conclusiones de la Comisión Especial de Renegociación de Contratos (Resolución 182/2016 del Ministerio de Transporte, 9/06/2017), si bien ningún concesionario ferroviario del país (pasajeros o cargas) ha cumplido en todo momento con todas las obligaciones contractuales, en general puede decirse que tanto Ferrovías como Metrovías resultaron los menos incumplidores.

5.7. Reorganización y rehabilitación con apoyo en la estatización y en la descentralización de los servicios

Luego de producirse el siniestro de Once y con la transferencia de la cartera de transporte al Ministerio del Interior, que pasó a llamarse “Ministerio de Interior y Transporte”, se abrió un período de intensos cambios tendientes a la reorganización y la rehabilitación de los servicios ferroviarios metropolitanos. La gradual estatización y la transferencia del subte a la CABA fueron instrumentos importantes de este proceso, a la par de las nuevas decisiones de inversión. En el contexto de la perturbación política producida por el hito referido, el ministro logró el respaldo político y económico clave para encarar unas de las principales apuestas de inversión pública en la Argentina en ese momento, con la masiva compra de material rodante a la República Popular de China y con la renovación de vías y obras de señalamiento y seguridad operativa. También, logró el respaldo político necesario para adoptar decisiones importantes centradas principalmente en la recuperación del ferrocarril, y especialmente el metropolitano, así como en culminar el proceso de traspaso de la gestión del subte a la CABA, cuyo comienzo data de finales de la década de los años 90.

Además de las cuantiosas inversiones, esta gestión encaró un proceso de reordenamiento o recomposición del marco de reglas que regían el servicio ferroviario. En esta dirección, fijó los parámetros y las penalidades para las Unidades de Gestión de Emergencia^[57] de una deuda de al menos nueve años, eliminó en 2014 estas Unidades de Gestión (UGOFE y UGOMS) y las reemplazó por Acuerdos de Operación directos con los dos concesionarios remanentes, aunque bajo nuevas figuras societarias como Argentren SA, controlada por EMEPA, y Corredores Ferroviarios, a cargo de Roggio^[58], lo que produjo mayor certidumbre en todos los actores públicos y privados y diluyó las tensiones que se habían generado durante la gestión conjunta entre ambos concesionarios. En esa dirección, en la letra de los nuevos acuerdos de gerenciamiento, quedó plasmado que sería de prever

que la asignación de la operación de cada línea a una única empresa permitirá una mayor homogeneidad de criterios entre sus directivos, lo que debería conducir a simplificar los procesos de toma de decisión internos y, en consecuencia, reducir los tiempos para la implementación de las acciones necesarias para la operación y mejora en la prestación del servicio (Res. MT 41/14).

Finalmente, aunque más tardíamente, la nueva gestión aprobó una reglamentación de penalidades para operadores públicos (Resolución 2.210/15).

En cuanto al desafío del fortalecimiento de capacidades estatales en el sector, si bien este proceso había comenzado en años previos con el crecimiento de la planta de personal calificado destinado a supervisión, así como por el mejoramiento de los procesos organizacionales en CNRT (CNRT, 2015), continuó su curso. La nueva gestión a cargo del ministro Randazzo normalizó la CNRT y aprobó un nuevo estatuto (Decreto 1.661/15). También promovió la creación de espacios de formación ferroviaria, así como la creación del Instituto Argentino de Transporte (IAT), donde numerosas universidades participaron en la generación de diagnósticos y propuestas para el sector. No obstante, este instituto tuvo una corta vida, siendo discontinuadas sus actividades por la nueva gestión de gobierno que asumió a fines de 2015^[59].

En la búsqueda de construir condiciones de posibilidad para lograr cierta racionalidad estratégica en la gestión del sector, se avanzó en un proceso de descorporativización del sistema a partir del desplazamiento de algunos referentes sindicales con altos grados de exposición pública (Pérez y Rebón, 2017). La conflictividad sindical reverdeció al calor de estas decisiones y otras que se orientaron en dirección a un mayor control sobre los procesos productivos^[60]. A escala más general, y en la misma dirección, aunque desbordando las necesidades del sector ferroviario, promovió la creación de la Agencia de Transporte Metropolitano (ATM) para facilitar la coordinación de los servicios multijurisdiccionales en el AMBA. Ya nos hemos referido a los numerosos intentos de puesta en funcionamiento de un organismo con capacidades de coordinación. Aunque en esta nueva apuesta tampoco se lograron avances sustantivos.

La intervención del Estado en la actividad se profundizó con la gestión directa de la línea Sarmiento, estatizada luego de un accidente que evocó el de Once, esta vez ocurrido en la estación Castelar en 2013. La decisión acarreó la puesta en funcionamiento de SOFSE, creada en 2008 y sin servicios hasta ese momento. En febrero del año 2015, se rescindieron los acuerdos de operación de las líneas Mitre, Roca, San Martin y Belgrano Sur^[61] y se las transfirió a SOFSE. Desde entonces quedaron únicamente bajo contratos de operación privada las líneas más pequeñas de la red (en términos de kilómetros recorridos) y las que menos deficiencias habían presentado, Urquiza y Belgrano Norte. En abril del mismo año, el Congreso Nacional aprobó la Ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos, promulgada al mes siguiente por el Poder Ejecutivo. El proyecto planteó como objetivo la “recuperación definitiva de la administración de los ferrocarriles por parte del Estado, partiendo de la idea central de que el mismo puede gestionar incluso de una manera más eficiente que los privados”. La premisa encerró un cambio de paradigma respecto de los postulados que sostuvieron su transferencia a operadores privados a inicios de los 90 y fue percibida por algunos sectores como una de las pocas veces en que el Estado asumía la iniciativa sin quedar bajo la presión de los acontecimientos (Müller, 2015).

Con estas medidas, lo más importante tuvo que ver con una mejora en la previsibilidad y en la certidumbre de los comportamientos de los distintos actores del sistema, acompañada por inversiones largamente demandadas. El desempeño del ferrocarril tuvo una mejora significativa a partir de 2013 en términos de parámetros del servicio, principalmente en las líneas Sarmiento, Mitre y San Martín (ver gráfico 17).

La gestión de la Alianza Cambiemos desde diciembre de 2015 no aportó cambios importantes en la relación entre el Estado y las empresas, al menos desde el marco logrado desde 2012. Algunas tendencias se profundizaron, como el fortalecimiento de la empresa estatal SOFSE y la consolidación de los principales jugadores del sistema (SOFSE, ADIF y Belgrano Cargas y Logística SA), en desmedro de la CNRT y de la estructura central ministerial.

Sin embargo, la nueva organización institucional en el sector a partir de la creación de FASE en 2015 no resolvió la ausencia de racionalidad estratégica. En efecto, una de las primeras medidas del nuevo gobierno fue desaparecer el nombre y el logo de Ferrocarriles Argentinos y volver a la marca de fantasía Trenes Argentinos, por lo demás, cada una de las empresas continuó manejándose en forma independiente^[62]. Pese a que FASE se diagramó como un dispositivo orientado a coordinar integralmente la política del sector, no hubo voluntad política de avanzar hacia su puesta en funcionamiento. Sobre este tema también versaron sendos informes de la Auditoría General de la Nación y la CNRT, que advirtieron sobre la descoordinación entre SOFSE y ADIF, en sus respectivas acciones^[63].

Una de las mayores diferencias del nuevo gobierno en el sector con relación al anterior fue el giro de 180 grados respecto de la política tarifaria. Mientras que la regulación tarifaria durante los gobiernos del Frente para la Victoria (2003-2015) fue utilizada como una herramienta de contención del poder adquisitivo del salario o, en otros términos, como salario indirecto, la política hacia el conjunto de los servicios públicos de la Alianza Cambiemos estuvo centrada en la propuesta de una reestructuración entre tarifas y subsidios, a partir del incremento de las primeras. En este marco, se produjeron actualizaciones de la tarifa ferroviaria por encima de la inflación.

Asimismo, el gobierno avanzó en el llamado a licitación para nuevos concesionamientos en las líneas de gestión privada, decisión que respondió más a un imperativo ideológico que a una razón operativa o estratégica. El caso quedó sin resolverse en 2019 y hasta entrado el nuevo gobierno^[64].

La estatización del grueso del tráfico desde 2015 (con el antecedente de 2013) le ha restado importancia a la relación entre el Estado y los privados. La empresa estatal SOFSE es responsable actualmente de más del 85 % del tráfico metropolitano. Si bien de propiedad estatal, la empresa heredó la necesidad de redefinir el “contrato” implícito que tiene con su “principal”, el Ministerio de Transporte. Con características diferentes, se renovaron los impulsos al autogobierno, intentando apartarse de sus responsabilidades en relación con la agencia fiscalizadora CNRT (Bertranou, 2020)^[65], así como de establecer metas estratégicas de mejoramiento de la calidad de los servicios a ser aprobadas por el ministerio.

Cierto nivel de autogobierno, en el marco de tensiones funcionales con otros organismos estatales, reedita bajo otro formato el problema de la relación entre operación, regulación y control. Emerge también la pregunta acerca de cómo, bajo este nuevo contexto, el Estado regula y controla al Estado, siendo que hereda una institucionalidad regulatoria construida sobre la base de la privatización de los servicios, que lleva ya casi treinta años.

La gestión del subte y su traspaso a la esfera de la CABA merecen algunos párrafos aparte. Como mencionamos al comienzo, en el proceso de concesionamiento de los servicios ferroviarios, el Subterráneo de Buenos Aires^[66] quedó en manos de la empresa Metrovías SA junto con el ferrocarril Urquiza (grupo de servicios 3), que, como vimos, pasó luego a ser controlada casi íntegramente por el grupo Roggio. Puede suponerse que, dado el volumen menor de tráfico del ferrocarril Urquiza, la influencia ferroviaria y empresarial en general de Metrovías y del grupo Roggio estuvo asentada en el tamaño del negocio del subte, que, en los hechos, transportaba en 1994 cerca de ocho veces más pasajeros que el ferrocarril a su cargo.

Lo cierto es que, si bien integró el mismo grupo de servicios por razones técnicas (principalmente por compartir la misma trocha), por motivos históricos, tecnológicos, organizacionales e institucionales, el sistema del subte operó de forma autónoma al ferrocarril de superficie asociado. Dadas su traza enteramente capitalina y su histórica asociación a la antigua Municipalidad de Buenos Aires, su tratamiento diferenciado en términos de las opciones jurisdiccionales para su gestión se puso en evidencia especialmente luego de la sanción del Decreto nacional 393/99, que aprobó la adenda al contrato de concesión con Metrovías, en cuyo artículo 4.º prevé el traspaso de la fiscalización y el control del servicio del subterráneo y el premetro a favor de la CABA. Desde entonces, y con renovada frecuencia, en la gestión del subte comenzaron a converger tensiones y decisiones que involucraron a más actores que en la propia gestión del ferrocarril de superficie asociado.

El artículo 16.º de la adenda al contrato establece explícitamente como objeto de traspaso “la actividad de fiscalización y control del Servicio de Transporte Ferroviario de Pasajeros –Subterráneos y Premetro– correspondiente al contrato de concesión y su adenda modificatoria”. El traspaso queda limitado a estas actividades de fiscalización y control sin disolver el grupo de servicios 3 y manteniendo la concesión integral con Metrovías en el ámbito nacional. La Ciudad, entonces, podría contar con facultades como la de sancionar a la empresa concesionaria, pero sin posibilidades de rescindir el contrato. La Ciudad adhirió al traspaso por ley n.º 373 del año 2000, pero este no se concretó sino hasta 2012. En este interregno, diversas decisiones y procesos caracterizaron la convulsionada gestión del subte, en la que se superpusieron distintos modelos de gestión de los servicios y de la infraestructura. Los ejes de diferenciación tuvieron que ver con el responsable de las obras –la Nación o la CABA– y con la vigencia o no del contrato original de concesión.

Por lo pronto, y referido a las obras, la Legislatura de la Ciudad sancionó a fines de 1999 la ley n.º 317, que ordenó la construcción de la línea H, la primera desde 1944. Ocho años después, con la conclusión del primer tramo, la CABA, bajo la jefatura de gobierno de Jorge Telerman, otorgó su operación a Metrovías a través de un permiso precario y estableció que la CNRT sería el organismo responsable de la fiscalización y el control. La obra se inauguró, pero no así el servicio, ya que la CNRT no aprobó la circulación del material rodante que dispuso para este efecto Metrovías, proveniente de la línea C. Hubo también una disputa del ente regulador de la CABA por la designación de la CNRT, decisión que contravino el Estatuto de la Ciudad. Finalmente, a fines de 2007, se inició el servicio con el control de SBASE y el Ente Único de Control. El contrato de operación que finalmente se firmó para la línea H y su prórroga en 2010 por otros tres años no pasaron por la Legislatura. En ese nuevo contrato, Metrovías no explotó los negocios colaterales, como en la concesión original para el resto de las líneas.

Además de la gestión de la nueva línea, Metrovías, a través de su empresa controlante Benito Roggio e Hijos, fue adjudicada en distintas licitaciones encaradas por la Ciudad para realizar la obra de extensión de la línea B y para la construcción de las cocheras de la línea D, más recientemente.

En relación con el financiamiento bajo responsabilidad nacional, durante la renegociación de los contratos entre 1997 y 1999, se acordó que la concesionaria ejecutaría la obra de extensión de la línea E entre Bolívar y Retiro, lo que fue finalmente incluido en la adenda al contrato firmada en 1999, bajo el “Programa 6 – Extensiones de líneas”. Luego de la declaración de la emergencia ferroviaria, el Estado nacional reabsorbió la obra y en 2005 pidió a las empresas que habían cotizado que reformularan sus ofertas económicas (Martínez y Agosta, 2011: 260), resultando adjudicataria la firma Benito Roggio e Hijos. Mediante la Resolución 153/2007, el gobierno nacional le adjudicó la obra para extender la línea E a Retiro mediante la construcción de tres estaciones: Catalinas, Correo Central y Retiro. En 2013 la empresa Benito Roggio e Hijos también resultó ganadora en la compulsa para ejecutar la obra de renovación integral de vías de la línea E. Previamente, la modernización de la línea A, que estaba en el contrato de concesión, fue desafectada del plan y absorbida por el Estado nacional, que la adjudicó a Benito Roggio Construcciones en 2005.

La experiencia previa del grupo Roggio como contratista de obra pública fue un activo imprescindible para capitalizar la posición privilegiada de Metrovías como operador del sistema en cuanto a acceso a información de las licitaciones y de las propias condiciones de la infraestructura que operaba. Sin embargo, es la propia condición de concesionario de los servicios lo que brinda a Metrovías la posibilidad de ampliar los negocios por dentro y por fuera del contrato de concesión. Por lo pronto, la gestión de los servicios colaterales estuvo prevista en el contrato de concesión original (alquiler de locales comerciales, publicidad, entre otros). En segundo lugar, y como ya referimos, con base en el aprovechamiento de los túneles, Metrovías tendió fibra óptica para proveer servicios de internet a través de una sociedad controlada denominada “Metrotel”, así como cobró un fee a otras empresas por el mismo servicio de cableado. En tercer lugar, Metrovías tercerizó servicios a empresas pertenecientes al grupo Roggio, tanto en los servicios de limpieza como en los talleres. Como hemos visto, esta práctica replicó la observada en todas las empresas que operaron en los ferrocarriles de superficie. Finalmente, se puso en marcha un sistema de pago electrónico, Monedero, propiedad del grupo, previo a la instalación del SUBE, y que luego debió dejarse sin efecto a partir del acta acuerdo de traspaso de los servicios en 2012.

El traspaso a la CABA (incluso solo de la fiscalización) no se concretó hasta que en noviembre de 2011 la presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció la intención del gobierno nacional de cumplir con lo adeudado. Esta demora se debió a múltiples factores, entre los que destacan la reticencia de la CABA a aceptar responsabilidades sin la transferencia de los recursos necesarios, así como las propias dificultades de la operación institucional, debidas a la permanencia del contrato de concesión original en cabeza de la Nación, con sus correspondientes responsabilidades en cuanto a infraestructura y regulación. La desconfianza entre las autoridades, en especial luego de la asunción de Mauricio Macri, asociadas a las complejidades institucionales y financieras del traspaso prevalecieron durante todo el período. Pero la CABA fue asumiendo responsabilidades paulatinamente a partir de las nuevas obras encaradas, por lo cual el traspaso se convirtió en un hecho que tarde o temprano tendría lugar.

A partir de este anuncio, el gobierno de la Ciudad se vio comprometido a recibir la devolución de competencias, pero no estuvo dispuesto a aceptarla sin que se acompañara de compensaciones económicas. El planteo que hizo el gobierno de la Ciudad fue aceptar la transferencia de la red de subterráneos solo si esta incluía los subsidios operativos que permitieran sostener la tarifa.

El gobierno de la Ciudad y la Nación firmaron el 3 de enero de 2012 el acta acuerdo que dio inicio al proceso de devolución de la red de subterráneos y el premetro a la órbita porteña. El acta acuerdo estableció en su artículo 1.º que la Ciudad ratificaba la “decisión de aceptar la transferencia de la concesión de la Red de Subterráneos” y, en su artículo 2.º, que asumía el control y la fiscalización de los servicios, así como la potestad de fijar unilateralmente las tarifas. Adicionalmente, la Nación garantizó un aporte significativo para el pago de las compensaciones por un año, transfiriendo esta obligación a la Ciudad a partir del año 2013. El SUBE quedó como el único instrumento de percepción de los boletos. Tras 18 años de administración nacional, el servicio de subterráneo volvería a la órbita de la Ciudad de Buenos Aires, ahora convertida en Ciudad Autónoma. Pero, de forma casi inmediata, el 29 de febrero de 2012, luego del siniestro de Once, se suspendió el proceso de traspaso debido principalmente al temor del gobierno de la Ciudad por las posibles réplicas en el subte de lo que reclamó eran los efectos de “más de 10 años de desinversión”. Para forzar a la Ciudad a aceptar el traspaso, el gobierno nacional impulsó la sanción de la ley n.º 26.740, con apoyo incluso de sectores de la oposición, la que ratificó el traspaso a la Ciudad de la potestad de fiscalización y control del contrato con Metrovías y de 33 líneas de colectivos de jurisdicción nacional, cuyo recorrido se realiza dentro de los límites de la CABA. El gobierno de la Ciudad consideró que la ley nacional debía ser ratificada por la Legislatura y continuó desestimando la instrumentación del acta acuerdo.

El año 2012 transcurrió en un marco precario, ya que, para el gobierno nacional, el acta acuerdo estaba vigente, por lo que comenzó la transferencia de fondos a la Ciudad. Para el gobierno de la CABA, la Nación debía seguir financiando directamente la operación del subte. Ante la discontinuidad de los aportes, la CABA aumentó el boleto de $1,10 a 2,50, desestimando una decisión judicial que permitía el uso de los fondos depositados por Nación para el funcionamiento del servicio. El 12 de diciembre de 2012, el gobierno de la Ciudad finalmente logró conseguir la mayoría necesaria para que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionase la Ley n.º 4.472 de Regulación y Reestructuración del Sistema de Transporte Ferroviario de Pasajeros de Superficie y Subterráneo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que convalidó la transferencia, tras acordar con la oposición la eliminación de los artículos controvertidos contrarios a los intereses sindicales y la incorporación de la posibilidad de que la operación del subterráneo pudiera ser proporcionada por cuenta y orden de SBASE, que quedó como autoridad de aplicación de la ley, algo no contemplado en el proyecto original remitido por el gobierno de la Ciudad.

La norma de traspaso estableció la devolución de la totalidad de las competencias sobre la red de subterráneos, el premetro y el Tranvía del Este –hoy desmantelado– a la órbita de la CABA, estipuló la “regulación y reestructuración del transporte ferroviario subterráneo y de superficie” y estableció herramientas y pautas con relación al proceso de traspaso, así como procedimientos para determinar el tipo de operación del servicio, el nombramiento de la autoridad de aplicación, la designación del órgano auditor y la incorporación del concepto de “tarifa técnica”, entre otros.

En abril de 2013, las empresas SBASE y Metrovías firmaron un Acuerdo de Operación y Mantenimiento (AOM), que reemplazó al contrato de concesión nacional de los años 90. Este nuevo marco normativo, vigente hasta 2020 en virtud de sucesivas prórrogas dentro de lo permitido por la emergencia ferroviaria, implicó un severo recorte de las funciones y del margen de acción de Metrovías, transformada desde ese momento en un simple operador encargado de la gestión del servicio. El nuevo contrato implicó asimismo la separación legal del subterráneo y el ferrocarril Urquiza, cuya concesión (también prorrogada en 2017) permaneció en la órbita nacional.

Si bien las compras de material rodante o las obras de extensión de la red siempre fueron funciones a cargo del Estado, con el AOM se agregaron otras, como la administración integral de todas las explotaciones colaterales (publicidad, locales comerciales) por cuenta y orden de SBASE, la ejecución de todas las obras de infraestructura como el señalamiento, la renovación de vías, la mejora de estaciones y escaleras mecánicas, el diseño y la provisión de cartelería, y hasta algunas tareas de mantenimiento. SBASE, a su vez, quedó ampliamente facultada para controlar a la operadora y fiscalizar su desempeño.

El AOM reflejó un reconocimiento de las dificultades suscitadas por las antiguas concesiones integrales, con fronteras difusas en cuanto a los roles del concedente y el concesionario respecto de la infraestructura, así como con márgenes significativos para la explotación por parte de los concesionarios de negocios colaterales. Pero, si bien el AOM refleja un cambio en la modalidad de regulación del servicio, no menos cierto es que las autoridades porteñas buscaron consolidar estos cambios a través de un nuevo proceso licitatorio. En diciembre de 2017, la Legislatura sancionó la ley n.º 5.885, que facultó al Poder Ejecutivo a llamar a licitación para seleccionar un nuevo concesionario del subterráneo. El proceso licitatorio comenzado en 2018 fue largo y complejo, y, de los tres oferentes iniciales, solo quedó el que integraba el grupo Roggio y Metrovías. El 29 de diciembre de 2020, un año después de la resolución del directorio que le otorgó un año más de operación precaria a Metrovías, SBASE emitió un comunicado donde informó sobre la adjudicación de la concesión de la operación del subterráneo por un período de doce años, con opción de tres años de prórroga, al consorcio Roggio–Metrovías, bajo la nueva denominación de “Emova SA”. La adjudicación fue oficializada por el directorio de la empresa estatal mediante la Resolución 3.382/2020 y firmada por la presidenta de SBASE, Manuela López Menéndez. El nuevo contrato de concesión reemplazó el Acuerdo de Operación y Mantenimiento (AOM) firmado en 2013, que fuera sucesivamente prorrogado.

El caso del subterráneo ofrece algunas diferencias y similitudes con respecto al ferrocarril de superficie de jurisdicción nacional. Dentro de las primeras, podemos comenzar destacando las ventajas o los adelantos tecnológicos y organizacionales que impidieron que los servicios fueran marcadamente afectados durante los períodos más críticos en términos de flujo de inversiones. Se trata de tecnologías más avanzadas en cuanto a medidas de seguridad y de una cultura organizacional heredada de la gestión estatal preprivatización e incorporada en la matriz gerencial de la empresa concesionaria. El trasvase operativo y gerencial de la empresa estatal Ferrocarriles Argentinos a las concesionarias ferroviarias no fue tan marcado como el que se produjo en el segmento subterráneo, donde incluso la empresa Subterráneos de Buenos Aires, aun de forma limitada y residual, siguió existiendo y teniendo alguna incidencia en la dirección del servicio. Otra diferencia está asociada a la demanda, que ha tenido un comportamiento menos volátil, con un crecimiento gradual y continuo, ligado a la expansión del servicio y a su consolidación como dispositivo articulador de la movilidad en la Ciudad, lo cual se suma a las mejores medidas de prevención de la evasión instaladas por Metrovías desde 1994. Otra diferencia tiene que ver con la competencia y disputa interjurisdiccional sobre su regulación y gestión, que ofreció instrumentaciones con modelos distintos que permitieron explorar variantes, aunque también provocaron intersticios institucionales que generaron incertidumbre sobre su gestión y control.

Dada la pretensión de la Ciudad de asumir en algún momento su gestión, por un largo período el financiamiento de la infraestructura fue compartido, así como los modelos de gestión resultantes de un nuevo servicio (línea H). El hecho de ser un servicio operado de forma monopólica en toda la red impone exigencias mayores en cuanto a la calidad y la pertinencia del marco regulatorio y de los mecanismos de supervisión estatal. Ligado a esto último, la fiscalización por parte de las autoridades (CNRT y Ente Único de Control de la CABA) tuvo momentos de superposición, pero fue más efectiva en términos del cumplimiento de estándares operativos. Finalmente, es importante destacar la diferencia en cuanto a la relación con los sindicatos del sector, en la medida en que en el subterráneo se consolidó una representación gremial distinta (Asociación Gremial de Trabajadores del Subte y el Premetro, más conocida como “Metrodelegados”), que disputa con uno de los sindicatos más antiguos (Unión Tranviarios Automotor) y plantea estrategias de lucha y negociación orientadas principalmente a los reclamos de las personas trabajadoras, pero también a la calidad del servicio.