Este libro trata sobre la historia reciente del transporte público de pasajeros de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Su foco está puesto en las decisiones de política y sus resultantes en la configuración de los mercados y las condiciones de prestación de los servicios, desde comienzos del siglo xxi hasta la irrupción de la pandemia en el año 2020. Pese a tratarse de un breve período de tiempo, los cambios ocurridos fueron muchos y se sucedieron a ritmos variables, lo que resultó en transformaciones que, hacia el final de la etapa, mostraron un sector marcadamente diferente. Nuevos actores, renovadas formas de intervención estatal en la actividad, así como perennes y novedosos desafíos, formaron parte del cuadro final.

El horizonte de lectura al que convocamos en estas páginas es el del problema del desarrollo entendido como bienestar de la población y, en particular, el interrogante sobre cuáles son las condiciones que promueven un tránsito en esa dirección. En el caso que nos ocupa, el interés se fundamenta en la importancia que asumen los servicios de transporte público de pasajeros en la calidad de vida de las personas, en sus posibilidades de reproducción e integración social, así como en el sistema económico y productivo por su demanda de empleos e insumos de distinto tipo. Es en esta dirección en que se acuerda que desempeñan una función estructural de los Estados nación (Solanes, 1999; Rosas Balbotín y Hantke Domas, 2013). Con esta bitácora nuestro punto de partida son las políticas estatales dirigidas a atender las necesidades de movilidad de los habitantes de la región y su incidencia en la organización económica que promueven a configurar para dar respuesta a las demandas y necesidades de la población en este campo.

Entendidas en los términos propuestos por Oszlak y O’Donnell (2007[1976]), las políticas estatales pueden considerarse como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado sobre una cuestión, y de la que puede inferirse una cierta orientación normativa que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social, hasta entonces desarrollado (p. 565). Pero, en la toma de posición resultante frente a una cuestión problematizada, el Estado no gravita como actor monolítico, sino que intervienen diversas dependencias estatales poniendo en juego objetivos, jerarquías, recursos y capacidades dispares. La cuestión de los objetivos resulta crucial en términos de las condiciones que promueven la construcción de racionalidad estratégica (Chibber, 2002, 2003), basada en la convergencia de objetivos entre las distintas dependencias con injerencia en el sector.

En esta dirección, el libro contempla una perspectiva amplia y dinámica de la estatalidad, que parte de reconocer que el Estado está constituido por una multiplicidad de organizaciones burocráticas que se desempeñan en cuanto actores^[1] (Acuña y Chudnovsky, 2013) en una arena de política pública. En esta perspectiva el carácter de actor no lo tiene el Estado en su conjunto, que tiende a representar más una estructura (al igual que el mercado), sino las organizaciones que lo integran, constituidas por personas que actúan en función de finalidades, a veces contradictorias o contrapuestas, y que disponen de recursos y procedimientos para alcanzarlas con mayor o menor éxito.

En suma, el carácter de actores de las organizaciones burocráticas implica también reconocer que las acciones corresponden a conjuntos de funcionarios y funcionarias, con trayectorias y roles específicos, y que simplificadamente pueden subdividirse entre los que integran la burocracia permanente (en general, de carácter más técnico especializado) y quienes integran una capa de alta dirección y de cargos de confianza, que tienden a rotar según los ciclos electorales o por motivos político-partidarios. El concepto de “gobierno” identifica a la élite burocrática de origen político-electoral, que anima o al menos lo intenta, al conjunto de la burocracia permanente y sus dispositivos organizacionales de producción de políticas públicas. En este trabajo atendemos al gobierno, sus aspiraciones y estrategias, de forma integrada y general^[2], pero en particular nos centramos en sus representaciones sectoriales: el gobierno en el sector del transporte, su orientación, sus recursos y sus capacidades de acción.

Atendiendo a las capacidades de las organizaciones burocráticas que participan del gobierno en el sector, entendidas como la eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales (Sikkink, 1993: 544), nos centramos en dos planos que afectan su construcción: el político, en el que destaca la autonomía del Estado respecto de actores no estatales, y el organizacional, en el que se encuentran los recursos administrativos, financieros, técnicos, burocráticos y organizacionales propiamente dichos, con los que cuenta el Estado para cumplir con sus objetivos (Bertranou, 2015).

La relación entre autonomía y capacidad es reconocida por distintos autores (Skocpol, 1985; Migdal, 1988; Sikkink, 1991), y, más allá del énfasis colocado en el elemento determinante (no hay autonomía sin capacidades o a la inversa^[3]), se reconoce su interdependencia. Es decir, no basta con que el Estado intervenga para garantizar un modelo de desarrollo eficaz, sino que estas intervenciones, además de autónomas, deben ser eficientes. Veremos que las capacidades del Estado en el campo de las políticas del transporte público de pasajeros fueron variables a lo largo del tiempo y se vieron afectadas alternativamente tanto por el grado de autonomía de los elencos gubernamentales para fijar objetivos propios, como por la escasez de recursos de distinto tipo. En este derrotero, la calidad de las intervenciones durante este corto período destacó por su variabilidad temporal y divergencia intrasectorial, conformando historias paralelas más que coincidentes entre los distintos subsectores de política que interesan a este trabajo: ferrocarriles de pasajeros de superficie y subterráneos y autotransporte público.

Recapitulando, entonces, los cursos de la acción estatal que materializan en una toma de posición del Estado frente a una cuestión problematizada son el resultado complejo y a veces contradictorio de ese entramado de relaciones al interior de la estructura del Estado, pero también resultan de las relaciones con actores económicos que giran alrededor de la cuestión y toman posiciones respecto de esta^[4]. Organizaciones públicas y privadas, con distinta incidencia, coproducen esta definición expresada en las políticas, y no cabe duda de que las empresas capitalistas y sus dirigentes son actores muy significativos de este proceso.

Llegados a este punto, el libro aborda las resultantes de la intervención del Estado en la configuración económica del sector, atendiendo a la historia de los actores económicos que participan del campo, sus vinculaciones políticas con los gobiernos de turno, sus trayectorias y culturas empresarias y algunas de las formas como estos se relacionan con el sector público^[5]. En esta trama de acciones recíprocamente referidas, se entretejen las políticas públicas como nudos, como

puntos de observación de ciertos tramos del proceso social: “hacia atrás”, en la confluencia de políticas estatales y privadas que influyen en la aparición de cada nudo y “hacia adelante”, en las nuevas tomas de posición que a su vez contribuyen a generar y que significan desplazamientos hacia un próximo nudo (Oszlak y O’Donnell, 2007: 568).

Finalmente, cabe mencionar que el libro también alude a otros observables de la estatalidad, como las reglas que hacen a la configuración funcional y espacial del Estado, y a la conformación y distribución del poder político que se expresa a través de sus organizaciones. En todas las políticas públicas, pero muy especialmente en las que se relacionan con los servicios públicos, las reglas que establece el Estado para su producción son muy relevantes para entender lo que ocurre en ese proceso productivo y en todas las relaciones sociales sobre las que se asienta. Estas reglas son muy exhaustivas respecto de las condiciones bajo las que deben proveerse estos bienes y servicios, de las cualidades de los proveedores, de los mecanismos de mercado aceptados, incluso de las remuneraciones al personal, entre muchas otras reglas que no están presentes con esta extensión en otros ámbitos de política pública.

En el análisis de reglas, atendemos a las consideraciones de Acuña y Chudnosvky (2013) acerca del alcance de estas. Los actores se desempeñan dentro de un marco de reglas, pero, en su accionar, pueden tomar distintas decisiones respecto de los grados de interpretación y acatamiento, o los grados de gradual modificación o redefinición, o simplemente pueden tomar decisiones relacionadas con su propia estructura interna de preferencias, recursos y capacidades. En ese sentido, concebimos que los actores económicos (como todos los actores sociales) pueden guiarse en su accionar por las reglas, por el contexto de cumplimiento de estas y también por preferencias nacidas de trayectorias propias, por ejemplo, trayectorias empresariales basadas en el aprovechamiento de saberes y tecnologías. Los derroteros del empresariado en el sector aportan distintas evidencias en esta dirección.

Con esta bitácora de sugerencias teóricas, nos abocamos al estudio de esta corta pero intensa historia del transporte público en la región, en la que abordamos las principales medidas estatales con incidencia (directa e indirecta) en el transporte público de pasajeros de la RMBA, entre los años 2002 y 2020. Sobre ellas, indagamos aspectos de su orientación y calidad y nos interrogamos por sus resultantes a nivel de la configuración de los mercados, así como por la gravitación que tuvieron las formas de relación entre sector público y privado en el camino de su desarrollo e implementación. Finalmente, identificamos algunos obstáculos y potencialidades para el desarrollo de políticas orientadas al bienestar social, atendiendo a los resultados de la experiencia reciente.

El libro se organiza de la siguiente forma. En el primer capítulo, describimos brevemente el ámbito territorial estudiado, la RMBA, en especial en función de los servicios de transporte y los intentos de dotarla de una institucionalidad estatal específica. El segundo apartado se concentra sobre las competencias y orientaciones de las principales organizaciones estatales de distinto nivel que operan en la RMBA, mientras que el tercero aborda hitos fundamentales del siglo xxi en el ámbito del transporte público metropolitano que afectaron transversalmente todos los servicios: la implementación de los subsidios o las compensaciones tarifarias a las empresas, el establecimiento del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE) y el siniestro ferroviario en la estación Once, ocurrido en el año 2012. En el cuarto apartado, describimos las principales políticas de autotransporte público durante el período que abarca este trabajo y sus resultantes a nivel de los cambios en la configuración del mercado, así como las trayectorias de algunos grupos empresarios, prestando atención a la historia de estas organizaciones. En el quinto capítulo, replicamos el análisis para el sector de los modos guiados. El apartado final de conclusiones contiene una recapitulación de los argumentos del libro en clave comparada de los subsectores.