3.1. Introducción

A comienzos del siglo xxi, la Argentina se encontraba atravesando una profunda crisis política, económica y social sin antecedentes en cuanto a su magnitud^[1]. Crisis de deuda, altos índices de ocupación y pobreza^[2], ausencia de un horizonte de futuro y deslegitimidad del sistema político^[3] conformaban un clima de tensión y desaliento que encontró en la protesta social la forma dominante para su canalización.

Durante el mes de diciembre de 2001, ocurrió el pico más alto de acciones colectivas en contra del gobierno y sus políticas, en el marco de un ciclo de protesta protagonizado por un amplio espectro de organizaciones sociales, políticas, económicas y ciudadanos de a pie. El estallido social del 19 de diciembre que tuvo como precipitante inmediato^[4] la declaración de estado de sitio por el entonces presidente Fernando de la Rúa desencadenó su salida anticipada. En un clima de marcada convulsión social, en el lapso de tan solo once días, cinco presidentes ocuparon el sillón presidencial^[5].

El gobierno asumido por Eduardo Duhalde el 1 de enero de 2002 como presidente provisional se propuso un cambio de modelo económico en el que los principales ejes de acumulación dejaran de ser las finanzas, el endeudamiento estatal y las empresas privatizadas y pasaran a ser los actores llamados “productivos”, como la industria y el campo (Zícari, 2016: 37). En esta dirección, la principal medida implementada por el equipo económico encabezado por Remes Lenicov fue poner fin al modelo de convertibilidad, basado en un tipo de cambio fijo de paridad un peso, un dólar, que impactaba fuertemente en la rentabilidad de las empresas privatizadas en la década previa.

A menos de una semana de asumir, el nuevo gobierno promulgó la Ley n.º 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Entre otras disposiciones, la norma eliminaba las cláusulas de indexación tarifaria disponiendo una pesificación de precios y tarifas (artículo 8.º) y facultaba al Poder Ejecutivo a iniciar una renegociación de los contratos con las empresas que habían sido privatizadas, debiendo considerar el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y la distribución de los ingresos, la calidad de los servicios y planes de inversión y la rentabilidad de las empresas, entre otros (artículo 9.º). Entre el listado de 61 empresas privadas incorporadas al proceso de renegociación de contratos (Azpiazu y Schorr, 2003: 13), se encontraban las prestatarias de transporte público automotor y ferroviario de personas, de superficie y subterráneo.

El proceso se planteó como una renegociación integral encomendada a una Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos (Decreto 293/2002), presidida por el ministro de Economía o quien sea designado por él, y con participación de asociaciones de usuarios y consumidores, además de otros actores que se consideren idóneos para la misión encomendada (artículo 4.º). Sin embargo, la comisión tuvo una baja participación en muchas de las resoluciones que se aplicaron en el contexto de emergencia económica^[6]. Por su parte, las múltiples disposiciones que en un corto período se orientaron a conducir el proceso, en un contexto atravesado por la renegociación de deuda con el Fondo Monetario Internacional y una crisis social, política y económica con pocos signos de estabilización, terminaron por desvirtuar las metas originales de renegociación integral, apoyadas en sus inicios por el consenso tácito de que las privatizadas habían operado en condiciones de privilegio, afectando negativamente el bienestar social.

En este contexto, el gobierno de Duhalde llevó adelante una estrategia dual y dilatoria (Azpiazu, 2005) y menos integral que la planteada en su origen. En algunas empresas, las medidas fueron funcionales al proceso de acumulación y reproducción de capital, como la dolarización de tarifas o tasas. En cambio, en aquellos servicios donde la cuestión tarifaria asumía una mayor sensibilidad social –agua y saneamiento, transporte ferroviario, servicio básico telefónico y transporte y distribución de gas natural y energía eléctrica–, se tendió a dilatar la renegociación integral de los contratos (Azpiazu, 2005).

Durante el interregno que duró la administración de Duhalde, las medidas económicas implementadas agravaron la situación de las mayorías y retroalimentaron la protesta social. El 26 de junio de 2002, en el marco de una manifestación que tuvo lugar en Puente Pueyrredón, partido de Avellaneda, fueron asesinados en una brutal represión policial Maximiliano Kosteki, de 24 años, y Darío Santillán, de 21. La querella por los crímenes involucraba al presidente provisional, así como a parte de su elenco gubernamental. El hecho empujó a un llamado a elecciones anticipado, que, previsto inicialmente para diciembre de 2003, se adelantó al mes de abril.

El proceso político abierto con la asunción de Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación en mayo de 2003, en condiciones de muy baja legitimidad social^[7], ubicó desde el inicio al Estado como uno de los elementos centrales del discurso político (Pérez y Natalucci, 2012), y, en esta dirección, la creciente intervención del Estado en la economía fue uno de los elementos distintivos, contrastante con la tendencia a la desregulación de la década precedente (Zaiat, 2012). Sin embargo, como señalan Castellani y Gaggero (2016), esta mayor intervención estatal no fue acompañada por un mejoramiento de su calidad, y la progresiva mayor autonomía del Estado en la formulación de políticas se fue erosionando en el proceso de implementación. En lo que respecta a los intereses de este libro, el caso de los ferrocarriles metropolitanos constituye un ejemplo emblemático en esta dirección.

Uno de los principales ejes de intervención en esta nueva etapa política continuó por el sendero de cuestionar las resultantes negativas que había tenido el proceso privatizador de empresas públicas, considerado como el corazón de las reformas de la década precedente (Costa, 2005). Desde el inicio se produjo un replanteo de las relaciones del Estado con las empresas privatizadas (Azpiazu, 2005) que, en su desenvolvimiento y al calor de una dinámica política atravesada por diferentes núcleos de confrontación, condujo a mayores intervenciones que, en algunos casos, implicaron la reestatización de empresas^[8]. No obstante, este regreso del Estado como prestador directo tuvo una lógica más pragmática que programática. Si bien cada uno de los procesos de reestatización tuvo condiciones diferentes, estos se inscribieron en la obligación última que le compete al Estado en lo que refiere a la prestación de servicios públicos de infraestructura económica: garantizar condiciones de regularidad, continuidad, universalidad, generalidad y uniformidad (Solanes, 1999).

La estrategia del gobierno kirchnerista durante sus primeros años con respecto a las renegociaciones abiertas con las empresas privatizadas, al igual que la de su antecesor, no fue unívoca. En mayo de 2003, prorrogó el plazo para realizar las revisiones contractuales hasta diciembre de 2004 (ley n.º 25.790), disponiendo, a diferencia de la norma previa, que los acuerdos de renegociación podrían abarcar aspectos parciales de estos.^[9] En julio de 2004, disolvió la comisión de renegociación de contratos y creó una nueva, llamada “Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos” (Decreto 311/2003), que, como correlato de la reorganización del organigrama del Estado, pasó a depender de los nuevos Ministerios de Economía y Producción y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Sus resoluciones debían ser refrendadas por el Poder Ejecutivo. La unidad estaba compuesta por un equipo técnico que tenía entre sus funciones la revisión del cumplimiento de los compromisos empresarios, el funcionamiento de los entes de regulación y la elaboración de un marco general de funcionamiento y regulación de los servicios.

En lo que concierne a la relación entre el Estado y las empresas de servicios públicos, la primera etapa del gobierno kirchnerista fue caracterizada como heterogénea, controvertida, condicionada y discontinua (Azpiazu, 2005: 58). Y, si bien el estudio comparado no forma parte de los objetivos de este libro, en nuestro campo de interés identificamos parte de estos atributos. Por ejemplo, en la dispar y polémica forma de relacionamiento del gobierno con los distintos concesionarios ferroviarios. Pero también ubicamos una línea de tendencia creciente hacia una mayor intervención del Estado en la actividad y un tardío punto de llegada como prestador directo en la mayor parte de la red metropolitana y una de las concesiones de carga. Sobre estos procesos nos abocaremos pormenorizadamente en los distintos capítulos de este libro.

Esta breve contextualización sirve de base interpretativa para situar los eventos que identificamos como hitos en la historia del transporte colectivo de personas durante el período comprendido en este trabajo. Les atribuimos el carácter de hitos principalmente por la gravitación que tuvieron tanto en el desencadenamiento de transformaciones en las formas de organización social de las prestaciones, como en la configuración de nuevas relaciones entre el Estado y los prestatarios privados de los servicios, objetos de indagación en este libro.

Identificamos un primer hito cuando se produjo la pesificación de las tarifas de servicios públicos en el año 2002, referida anteriormente, y su posterior congelamiento. La contracara de esta medida fue la implementación de compensaciones tarifarias a las empresas prestatarias del sector. El crecimiento de las erogaciones estatales para sostener los servicios y los débiles efectos positivos sobre las condiciones de movilidad cotidiana de millones de personas fueron elementos destacados en las críticas circulantes. Sin embargo, un aspecto frecuentemente solapado y también virtuoso desde la perspectiva que aquí proponemos refiere a que la implementación de las compensaciones abrió la puerta a un acopio progresivo de información sobre el sector que nunca había estado en manos del sector público y generó mejores condiciones para la adecuación de las políticas, tema que será desarrollado en el capítulo 4.

La direccionalidad de los cambios referidos se profundizó con un evento que consideramos como un segundo hito: la implementación del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE) en el año 2009. Esta fue la base para una reorganización de las relaciones público-privadas, que dotó al Estado de unas capacidades inexistentes hasta el momento.

Finalmente, un tercer hito se produjo en el contexto de una profunda degradación del sistema ferroviario cuyo máximo exponente fue el evento mediáticamente instalado como la “Tragedia de Once”. Se trató de uno de los accidentes más importantes entre los ocurridos en la historia ferroviaria, por el elevado número de muertos y heridos y sus impactos directos sobre la organización institucional del sector. Ocurrió el 22 de febrero de 2012 en la estación terminal de Once. Aunque tuvo efectos expandidos hacia todo el sistema de transporte, las transformaciones más relevantes se produjeron en el modo ferroviario. Se trató de un hecho que puso en jaque, en la perspectiva de los principales cuadros políticos del gobierno, la continuidad del proyecto político en curso^[10].

Nuestra propuesta es que todos estos casos son hitos porque constituyen puntos de referencia ineludibles en la comprensión del derrotero del sector y, en particular, en lo que respecta a uno de los núcleos analíticos de este trabajo: todos operaron en dirección a una importante reconfiguración de las relaciones entre el Estado (y los gobiernos) y las empresas (y empresarios) prestatarias. Propiciaron también reorganizaciones a nivel político-institucional, así como en las formas bajo las cuales se organizó socialmente la prestación de los servicios hasta entonces. A continuación, nos abocamos a su descripción con el objeto de aportar inteligibilidad a los análisis y las discusiones que expondremos en los capítulos 4 y 5 de este libro.

3.2. El congelamiento de tarifas y los subsidios al transporte

Como referimos en la introducción de este capítulo, la entrada al nuevo milenio en Argentina se dio en un contexto de profunda crisis social, económica y política. En este marco, en enero de 2002, fue promulgada la Ley n.º 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, mediante la cual se pesificaron y congelaron las tarifas, hasta tanto se concretase un proceso de renegociación contractual con las empresas privatizadas. Con base en dicha ley, en abril de 2002, fueron implementadas por primera vez en su historia compensaciones tarifarias en el autotransporte público colectivo de pasajeros (Decreto 652/02). La medida buscaba encontrar un equilibrio entre contención del poder adquisitivo de la población y resguardo de la rentabilidad empresaria. En el caso del sector ferroviario la cuestión de los subsidios no constituyó una novedad, pues los operadores ya eran receptores de estos desde el inicio de las concesiones. Pero las condiciones de su implementación durante el contexto de crisis dieron lugar a cambios significativos que quedarían plasmados en la Emergencia Ferroviaria decretada en el mes de octubre de 2002 (Decreto 2.075/02), evento que analizamos en el capítulo 5.

Previo a la llegada de Eduardo Duhalde a la Presidencia de la Nación, durante el gobierno anterior, se habían comenzado a construir una serie de dispositivos económico-financieros para hacer frente al pago de subsidios a las empresas ferroviarias (entre otros destinatarios), retrasados en el marco de los coletazos que tuvo la llamada “crisis del tequila” para las economías del sur. El reconocido laberinto de los subsidios al transporte se originó en este momento cuando, por el Decreto 802 de junio de 2001, se encomendó al Ministerio de Infraestructura y Vivienda la elaboración de un sistema de infraestructura vial, por lo que se creó una tasa sobre el gasoil (artículo 4.º) y otras tasas viales (artículo 7.º). Un mes más tarde, se conformó un fideicomiso^[11] cuyo patrimonio quedó constituido por las tasas gravadas por el decreto anterior (gasoil, viales, otras) ^[12] (artículo 12.º). En este se estableció que el 20 % de los recursos provenientes de la tasa sobre el gasoil podría financiar obras o servicios de infraestructura ferroviaria de pasajeros o carga.

Posteriormente, en el mes de noviembre, se conformó el Sistema de Infraestructura del Transporte (SIT) dentro del Plan Federal de Infraestructura, con base en el Sistema Vial Integrado (SISVIAL) y el Sistema Ferroviario Integrado (SIFER), que, como principales beneficiarios del fideicomiso, recibirían, en una relación de 80-20 entre el primero y el segundo, el 100 % de los fondos provenientes de la tasa sobre el gasoil. Del monto correspondiente al SIFER, el 25 % correspondería a la red ferroviaria de la RMBA. La autoridad de aplicación de este fideicomiso se asignó al Ministerio de Infraestructura y Vivienda, al cual se encomendó la formulación de políticas y el establecimiento de criterios y procedimientos para determinar las necesidades de inversión de los sistemas, tanto de obras, operación o mantenimiento, como de percepción de tasas viales y regulación del sistema (Decreto 1.377/2001).

De modo que, cuando asumió la administración Duhalde, ya existía en el sector un dispositivo para poner en marcha el sistema de compensaciones tarifarias requerido frente al congelamiento de tarifas dispuesto por la Ley de Emergencia Pública, aunque este se mostraba insuficiente para atender a las necesidades de los nuevos sectores que, a partir de entonces, fueron incorporados a este régimen. En esta dirección, los requerimientos económicos del sector autotransportista de pasajeros se comenzaron a atender a partir de la creación del Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU) y su inclusión a un SIT reestructurado mediante el Decreto 652 con fecha de abril del año 2002. Este nuevo SIT quedó conformado en un primer nivel por el SISVIAL y el Sistema Integrado de Transporte Terrestre (SISTRANS), del cual pasaron a depender el SIFER y el recientemente creado SISTAU.

El ampliado SIT arrastró consigo una reestructuración en la distribución de los fondos del fideicomiso provenientes de la tasa sobre el gasoil, que se fijó en un 40 % para el SISTRANS y el 60 % restante para el SISVIAL. Dentro del SISTRANS se dispuso un límite máximo a derivar hacia el SISTAU que se fijó en un 65 % de los recursos provenientes de la tasa sobre el gasoil, la que a su vez se estableció en un 18,5 % por litro, libre de impuestos. Otra de las disposiciones relevantes del decreto 652 fue el establecimiento de un precio diferencial del gasoil a pagar por las empresas de autotransporte público de todas las jurisdicciones.

Este complejo esquema de compensaciones al transporte continuó siendo objeto de cambios. En 2004 se modificó nuevamente la estructura del SIT mediante la incorporación al SISTRANS de un nuevo instrumento, el Sistema de Compensaciones al Transporte (SISCOTA) (Decreto 301/2004), y se dispuso una rebaja del 30 % en la tarifa de peajes en corredores viales nacionales para el autotransporte de carga y la gratuidad para los permisionarios del servicio de transporte automotor de pasajeros por carretera de carácter interjurisdiccional. Luego, mediante el Decreto 1.488/2004, se adecuó el procedimiento de distribución de los fondos correspondientes al SITRANS, para dotar de fondos al SISCOTA, con vistas a atender las rebajas en las tasas de peajes mencionadas.

A lo largo de los años, además de una creciente complejización de la estructura y de los procesos de este sistema, el peso relativo de los distintos modos de transporte respecto de la recepción de los recursos provenientes del fideicomiso fue orientándose de manera creciente hacia el sector autotransportista de pasajeros y específicamente hacia los prestatarios de la RMBA. Siguiendo esta dirección, en el año 2006, se creó el Régimen de Compensaciones Complementarias (RCC) con aportes directos del Tesoro Nacional, con el objeto de compensar los incrementos de costos incurridos por las empresas de jurisdicción nacional prestatarias de servicios en la región definida como Área Metropolitana de Buenos Aires (Decreto 678/2006). Estas empresas, según los considerandos del citado decreto, se habían visto particularmente afectadas por los incrementos de costos, por las tarifas congeladas desde el 2001 y por los costos regulatorios superiores a los de igual naturaleza en otras jurisdicciones. Esta nueva compensación se calcularía teniendo en cuenta la diferencia entre los montos percibidos por SISTAU y el incremento de costos declarado, priorizando los de personal, renovación del parque móvil afectado a los servicios y costos de formación y capacitación obligatoria del personal del sector.

A su vez, el decreto del 2006 volvió a reestructurar el SIT, que ahora quedó conformado en un segundo grado por el SISVIAL y el SISTRANS –tal como venía siéndolo–, al que se adicionó el Régimen de Fomento de la Profesionalización del Transporte de Cargas (REFOP). Por su parte, los sistemas de tercer grado dependientes del SISTRANS siguieron siendo los antiguos SISFER, SISTAU y SISCOTA, del que pasó a depender el recién creado RCC. Tiempo más tarde, y por reacción de las empresas prestatarias de servicios de autotransporte público en otras latitudes del país, se creó un régimen de compensaciones complementarias con destino a ellas. En la figura 1, puede verse un modelo de este esquema de financiamiento.

Figura 1. Esquema de financiamiento y destino de los subsidios al sector transporte, 2002-2010

Fuente: elaboración propia con base en Castro y Szenkman (2012) y datos propios.

La cuestión de los subsidios fue ganando espacio en las agendas mediáticas y académicas. Tópicos como el creciente peso de las erogaciones estatales sobre las finanzas públicas, sus rasgos de inequidad distributiva y la ausencia o poca transparencia en la información sobre su destino fueron de recurrente atención. También circularon argumentos que proponían vínculos causales entre subsidios y comportamiento empresario, en la dirección de su promoción de conductas entre predatorias y de aprovechamiento de la oportunidad. Estas orientaciones serían, según esta línea de interpretación, suscitadas por la falta de incentivos para el mejoramiento de los servicios y la debilidad de las capacidades estatales en materia de control y fiscalización de sus usos. No obstante, como veremos, la cuestión de los subsidios en los distintos modos de transporte no transitó por las mismas vías, aunque la profunda deslegitimidad social que afectó a los destinados al ferrocarril de superficie, anclada en la marcada degradación de los servicios, expandió sus efectos hacia el resto del sistema de transporte.

Gráfico 1. Subsidios al transporte^[13] como porcentaje del total de subsidios económicos y porcentaje sobre el PIB, 2007-2020

Fuente: elaboración propia con base en datos del monitor de subsidios de la administración nacional. Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC).

Como se observa en el gráfico precedente, el peso de los subsidios al transporte sobre los subsidios totales rondó cerca de un tercio de estos en la mayoría de los años considerados. Los años 2008 y los que van de 2013 a 2016 muestran una proporción más moderada con relación a su incidencia sobre el total de los subsidios económicos. Algunas de las razones que permiten interpretar esta caída serán tratadas en los próximos capítulos. Cabe mencionar también que, en lo que respecta a su incidencia sobre el producto bruto interno, luego de un pico de 0,94 % en 2011, comenzó a desenvolverse una tendencia decreciente.

Considerando únicamente el monto de los subsidios al ferrocarril y los destinados al autotransporte de pasajeros, puede observarse en el gráfico 2 que ambos mostraron una tendencia creciente durante el período, aunque los segundos resultaron considerablemente más cuantiosos que los primeros. Entre los años 2010 y 2018, los subsidios al APP representaron más del 60 % de los dirigidos a estos dos modos. Respecto de su crecimiento, mientras que en el año 2007 representaban el 36 % de ese total, en 2012 habían alcanzado el 71 %. El monto en dólares durante ese año fue, además, el mayor de la serie (3.223 millones de dólares).

Gráfico 2. Composición de subsidios al transporte, en millones de dólares y porcentaje de los destinados a APP, 2007-2020

Fuente: elaboración propia con base en datos del monitor de subsidios de la administración nacional. Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC).

Esta condición abonó duras críticas sobre su razonabilidad, en un contexto donde estos llegaron a representar el 80 % del ingreso de los operadores hacia el año 2013 (Melamud, 2014). Asimismo, sirvió de base para el desenvolvimiento de sospechas respecto de los destinos de sus usos y la connivencia, o, en el mejor de los casos, incapacidad estatal sobre su fiscalización^[14]. Sin embargo, menos atención recibió el hecho de que similares niveles de dependencia respecto de transferencias estatales se constataron en empresas de autotransporte de pasajeros de otros países como Estados Unidos o Reino Unido (Estupiñán et al., 2007, citado en ASAP, 2014), así como en otras ciudades del mundo (Gonzálvez, 2015).

Continuando con el sector de APP, como hemos mencionado, su inequidad distributiva también fue objeto de reprobación, ya que la mayor proporción de subsidios se concentró en la RMBA. En este territorio reside alrededor de un tercio de la población total del país, siendo, además, su núcleo principal de actividad económica (concentra casi un 53 % del PBI). A su vez, en ella se produce el 56 % de los viajes en transporte público del país (Neri, 2017). En esta clave, podría problematizarse el concepto de “inequidad” atendiendo a las externalidades negativas asociadas al uso del automóvil particular u otras opciones con menor capacidad de transporte de personas, que afectan con mayor intensidad a las grandes urbes: mayor congestión, riesgo de accidentes y contaminación. En suma, la política de alentar el uso del transporte masivo a partir de fijar una tarifa competitiva se comprende asimismo en dirección a la mitigación de estas problemáticas.

Otra resultante positiva y también frecuentemente soslayada de la política de subsidios al APP refiere a su potencial sobre el control de la informalidad, que se desprende de los requisitos que deben cumplir las empresas para su percepción. Sobre estos aspectos, Domecq et al. (2014) señalan:

La aplicación de subsidios en el transporte público también apuntala las mejoras y en muchos casos las maximiza, ya que las empresas se ven obligadas a una serie de exigencias virtuosas para mantener el beneficio, zanahoria muchísimo más eficaz que los sumarios y las multas. Debido a las exigencias que supone el cobro del subsidio para las empresas, el nivel de informalidad es prácticamente nulo. Por otra parte, generan un efecto colateral (con las bajas tarifas del servicio público) de cuasi eliminar el transporte ilegal, “trucho”, que es uno de los flagelos más difíciles de combatir para el organismo [CNRT].

En la misma dirección, un gerente de la CNRT señalaba en una entrevista realizada en 2019 que, “si toda la economía tuviera el nivel de formalidad que tienen los colectivos urbanos, el sector fiscal estaría mucho mejor”.

Adicionalmente, cabe mencionar que la política de subsidiar al transporte automotor de pasajeros tiene vigencia en la mayor parte del mundo y cumple una función como desaliento al uso del automóvil particular^[15]. No obstante, su eficacia también se articula con otras acciones gubernamentales, como, por ejemplo, los subsidios atados a indicadores de calidad (Chile) o mayores costos al uso de transporte individual (Londres), por citar algunos. Pese a las limitaciones del caso local, estimaciones realizadas por Müller (2014) muestran que, entre 2007 y 2014, el uso de modos masivos creció del 39 % al 43 % en la región, mientras que el automóvil particular pasó de representar el 40 % de los viajes al 38 %. No obstante, cabe retomar algunos señalamientos de Sánchez (2020) respecto de la incidencia del precio del boleto en el desaliento al uso del automóvil particular, para el caso local. Sin negar la importancia de una tarifa competitiva, el autor sostiene la necesidad de atender a los cambios en los patrones de movilidad y usos del suelo urbano en la región. Refiriéndose al Área Metropolitana de Buenos Aires, sostiene:

El uso del automóvil creció de manera exponencial a la par del aumento en el patentamiento y de la ampliación de los accesos viales a CABA, lo que potenció el establecimiento de unas 250 nuevas urbanizaciones privadas. Con una mayor dispersión poblacional y cambios en la localización de actividades productivas y nuevas centralidades, […] no sorprende que las líneas provinciales y/o municipales de colectivos hayan mostrado crecimiento desde inicios de este siglo, así como las combis, las motos, las bicicletas y la caminata^[16].

El caso de los ferrocarriles metropolitanos presenta varias diferencias respecto del APP. Si bien los montos destinados a subsidiar el sistema fueron menores que los de aquel, la evidencia respecto del desvío de recursos públicos hacia negocios ajenos a las necesidades requeridas para la prestación de los servicios, tema que será tratado en el capítulo 5 de este libro, asumió un peso contundente e irrefutable luego del juicio por el evento mediáticamente conocido como “Tragedia de Once”, que abordamos en este capítulo.

3.3. El Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE)

A comienzos del nuevo milenio, la gran mayoría de las personas usuarias del sistema de autotransporte público masivo de la RMBA requerían de un recurso excluyente para poder materializar sus viajes: dinero en forma de monedas de curso legal^[17]. En ese entonces, el pago de la tarifa de transporte se realizaba mediante máquinas expendedoras de boletos colocadas en las unidades de servicios que despachaban el pasaje a cambio de una cantidad de monedas que expresaran su valor en forma exacta, es decir, las máquinas no “daban vuelto”. Este método de pago había comenzado a implementarse en el año 1992 mediante el Decreto 1.149 y reafirmaba su gravitación definitiva con la Ley de Tránsito n.º 24.449 del año 1995, que incluyó una mención específica a que las unidades de transporte urbano debían contar con un equipo especial para el cobro de pasajes, o bien dicha tarea debía estar a cargo de una persona distinta de la que conduce (artículo 29.º). En parte por el mayor costo de prestación relativo de esta última opción respecto de la primera, progresivamente el cobro de pasajes en los servicios de autotransporte metropolitano fue realizándose con la mediación de estas máquinas. Hacia los años 2000, el nuevo sistema se encontraba plenamente en funcionamiento.

Un actor relevante en las posibilidades de funcionamiento de este mecanismo de cobro de pasajes era el Banco Central de la República Argentina, pues era el encargado de poner en circulación la cantidad de monedas necesarias para cubrir, entre otras, las necesidades de movilidad de los habitantes de la región. En el año 2008, esta condición se hizo evidente cuando, como producto de un incremento en el ritmo de la inflación en Argentina, la expectativa de aumento del precio final de la moneda fue menor a la esperada para su costo de producción, atado al valor del aluminio y el cobre. En otras palabras, la brecha entre precio y costo de producción cada vez era menor y se esperaba que se redujera aún más. En este contexto comenzaron a escasear las monedas y se fue conformando un mercado informal de reventa del que se acusó de formar parte a una transportadora de caudales y a las empresas prestadores de servicios de autotransporte^[18]. La escasez de monedas vino a precipitar una decisión que ya se encontraba en agenda desde hacía varios años: la implementación del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE).

El SUBE inició su proceso de introducción mediante el Decreto 84 de febrero de 2009, involucrando a la totalidad de los servicios de transporte público, automotor, ferroviario de superficie y subterráneo de pasajeros de carácter urbano y suburbano, y fluvial de pasajeros con tarifa regulada, que fueran beneficiarios del SISTAU y del régimen de compensaciones complementarias (RCC). Si bien el decreto daba un plazo de 90 días para el cambio de sistema, tomaba en cuenta la necesidad de flexibilizar los tiempos permitiendo la coexistencia de ambos sistemas de cobro por un plazo definido como prudencial. El costo de su implementación sería afrontado con fondos provenientes del Tesoro Nacional. En el mismo decreto, se definió como autoridad de aplicación a la Secretaría de Transporte, en ese entonces a cargo del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y en carácter de agente de gestión y administración al Banco de la Nación Argentina, los que firmaron un convenio marco un mes después.

El convenio marco materializado en el Decreto 1.479/2009 estableció los roles y las obligaciones de los actores principales. La Secretaría de Transporte definiría los requerimientos funcionales y operativos y dictaría las normas complementarias para alcanzar los objetivos de su implementación. Por su parte, el Banco Nación tendría entre sus competencias prácticamente todas las vinculadas a la puesta en funcionamiento del sistema^[19]. La conducción del proyecto SUBE quedó a cargo de Nación Servicios, una de las empresas vinculadas al Banco Nación que tuvo a su cargo la emisión, la administración y el procesamiento de las tarjetas, así como el desarrollo tecnológico necesario para el procesamiento, la recaudación, el clearing y el back office del servicio, incluyendo las contrataciones necesarias para alcanzar dichos objetivos, las que debían ser refrendadas por la Secretaría.

Asimismo, se dio participación en este sistema, además de a los organismos mencionados, a las empresas operadoras de transporte y a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)^[20]. En julio de 2010, se instruyó a la Secretaría de Transporte a que garantice los procedimientos de gestión participativa del sector privado^[21] en la gestión del SUBE. Dos meses antes se había conformado la Asociación Civil del Transporte, ACTrans, nucleando a empresas de transporte de la RMBA. Su financiamiento se realizaría por una cuota incluida en la estructura de costos de las empresas. En agosto del mismo año, finalmente se aprobó el Protocolo de Participación y Funcionamiento del SUBE, y se encomendó a ACTrans los siguientes objetivos y funciones:

1. emisión de las tarjetas del SUBE;
2. establecimiento inicial y autorizaciones posteriores de operadores de red de recarga de las tarjetas;
3. procesamiento central de las transacciones de la información para realizar el clearing;
4. cualquier otro tipo de funcionalidad definida en el software central;
5. nuevos usos que se dispongan para la tarjeta;
6. fijación de los cargos y las comisiones a cargo de prestadores y usuarios del SUBE^[22].

Según entrevistas con empresarios del sector, la actuación de esta entidad fue muy restringida en sus inicios, ya que estuvo casi dos años sin recibir los archivos de venta de la SUBE (denominados “UD”), que permiten controlar las transacciones del sistema. El relato de un entrevistado ilumina este proceso:

… eso se logró después de muchos tira y afloje, no nos querían compartir la información, de a poquito fuimos ganando terreno. Lo que nunca se pudo hacer es coadministrar la plata que se recauda por el SUBE. Lo que sí hace ACTrans es controlar toda la trazabilidad de cada transacción que se hace con la tarjeta y se le informa a cada empresa lo que debería haber cobrado con la tarjeta del SUBE. […]. ACTrans no se mete con la distribución de subsidios […] es solamente la parte técnica de los archivos que se cobran por cada transacción. Es un control paralelo (entrevista a empresario de ACTrans, 2022).

La potencialidad del SUBE respecto del fortalecimiento de las capacidades estatales no se redujo únicamente a las posibilidades abiertas para una mejor planificación de la movilidad basada en variables de demanda^[23], como fue la posibilidad de implementar la integración tarifaria, sino que incorporaron variables relevantes respecto de la oferta de servicios, tanto sobre las unidades como sobre los conductores^[24]. Sin embargo, el ritmo de avance en cada una de estas áreas de conocimiento se fue desarrollando de modo desparejo. La información sobre algunas variables de la oferta requería de la implementación de los sistemas de navegación y localización de satélites en las unidades (GPS)^[25], la cual se completó recién en el año 2014, en el marco de un cambio en la política del Ministerio de Interior y Transporte, propiciada a su vez por los coletazos políticos del siniestro de Once, tema que será analizado en el siguiente apartado.

Otros elementos disruptivos de la implementación del SUBE que abordaremos en el próximo capítulo fueron la enajenación por parte del Estado del control de la recaudación, hasta entonces en manos de los empresarios, y la posibilidad de reestructurar el esquema de subsidios a la oferta, apoyado hasta entonces en la presentación de declaraciones juradas por las empresas. Con respecto al primero, la mediación del Banco Nación en la operatoria configuraría una nueva relación entre el Estado y las empresas, dejando en manos del primero el control sobre una variable nodal del sistema. El SUBE es un sistema de pago, pero también lo es del control y la bancarización del flujo de dinero utilizado en transporte público.

En suma, fueron muchos los beneficios asociados al SUBE con relación a su potencial para la planificación y fiscalización del sector. En palabras de un partícipe de su implementación, fueron varios los objetivos y problemas que se propuso resolver:

La falta de estadísticas claras, actualizadas y confiables, una estructura de subsidios y pago de impuestos basado en declaraciones juradas, la inseguridad para los pasajeros y para las empresas ante el transporte y guarda de efectivo, la cantidad de tiempo necesario para abonar el boleto que provocaba largas colas para subir al colectivo, los costos crecientes de mantenimiento de las máquinas expendedoras de boletos y sobre todo la necesidad de dar el puntapié inicial para avanzar hacia un esquema de transporte más moderno, que contemple la posibilidad de una integración tarifaria y que prevea la posibilidad del pago del pasaje sin intervención del conductor (Castro León, 2012: 12).

3.4. El siniestro de la estación Once

El 22 de febrero de 2012 a las 8:33 de la mañana, un tren de la línea Sarmiento chocó con el paragolpes del andén número 2 de la estación terminal de Once, a 20 kilómetros por hora. El impacto a una velocidad que se calculó en cuatro veces la normal para esta maniobra produjo el acaballamiento de los vagones, 52 muertes y 789 heridos. En este tren viajaban alrededor de 1.500 personas. Este accidente fue el más importante en la historia de los trenes metropolitanos y el tercero a nivel nacional^[26] (Hernandez, 2020).

El impacto político de este evento tuvo efectos determinantes, y se convirtió en un punto de inflexión en la historia del ferrocarril metropolitano. A partir de su ocurrencia, se implementaron transformaciones en distintas direcciones, quita de concesiones, cambios institucionales y cuantiosas inversiones sin precedente histórico (Kohon, 2019), entre las más destacadas.

Los problemas ligados al transporte ferroviario ya venían ocupando un lugar preponderante en la agenda mediática y habían desencadenado decisiones de gobierno tendientes a la reorganización del sistema^[27]. Las acciones colectivas de violencia protagonizadas por pasajeros enfurecidos por las deficiencias de los servicios estimularon una mayor circulación de información relacionada con los problemas que arrastraba la red metropolitana^[28]. Así también, se dieron las protestas de trabajadores tercerizados en el marco de las nuevas unidades de gestión operativa de emergencia (UGOFE) implementadas frente a las quitas de concesiones, en cuyo desarrollo fue asesinado el joven Mariano Ferreyra. Un relevamiento de prensa realizado entre los años 2002 y 2015^[29] muestra cómo estos eventos dispararon una tendencia creciente a la producción de noticias. El evento de Once fue el de mayor impacto mediático. El gráfico 3 siguiente es diáfano en esta dirección.

Gráfico 3. Cantidad anual de notas sobre el servicio ferroviario de pasajeros del AMBA, 2002-2015

Fuente: elaboración propia con base en noticias publicadas por el diario La Nación.

Esta mayor cantidad de noticias no se restringió a los eventos referidos. Incorporaban también informaciones diversas acerca de las condiciones de viaje, de los subsidios al transporte, de los accidentes, de las acciones judiciales referentes a ellos, de editoriales que referían a la temática, de denuncias de corrupción, entre otras cuestiones. Así, en concomitancia con el desarrollo de estos eventos, se convirtió en mediáticamente observable el tema del transporte ferroviario urbano de pasajeros, transformándolo en un problema social, que fue objeto de discusión e intervención pública por diferentes actores.

Para cuando ocurrió la llamada “Tragedia de Once”, el problema de la creciente producción de accidentes en la red ferroviaria metropolitana no era nuevo. Según la Gerencia de Control Técnico Ferroviario de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT, 2019)^[30], entre los años 2004^[31] y 2017, se produjeron en el conjunto de la red ferroviaria de la RMBA 35.206 accidentes, con un promedio anual de 2.708. El pico más alto fue en el año 2008, en el que se computan 3.152 eventos, a partir de lo cual se registra una tendencia decreciente que se interrumpió en 2012. Ese año volvieron a crecer, aunque a niveles inferiores a los de 2008, y también ocurrió uno de los más graves de la historia ferroviaria. Los valores más bajos del período fueron en 2016, cuando alcanzaron los 1.949 casos.

Cabe resaltar que los accidentes incluyen una categorización amplia^[32], en la que el mayor número corresponde a pasajeros golpeados o caídos. Estos casos representaron el 60 % de los producidos durante el período 2004-2017. Les siguieron en importancia los categorizados como arrollamiento de personas (17 %) y apedreamientos a formaciones (14 %) (tabla 2).

Si bien los accidentes producidos por pasajeros golpeados o caídos –que son además los de mayor proporción y los que producen mayor número de muertes– no son considerados como de exclusiva responsabilidad de las empresas por parte de la CNRT, su calificación fue objeto de disputa entre el organismo y los familiares de las víctimas durante el período. Estos últimos argumentaban que estos accidentes se producían por las precarias condiciones de seguridad en las que se realizaban los viajes^[33]. En esta dirección, en el año 2004, la situación llevó a que la CNRT dispusiera que ningún tren saldría de la estación terminal de Retiro de la línea San Martín hasta tanto todas las personas usuarias se encontraran en su interior. El día anterior a la disposición de la medida, un hombre había caído al intentar subir a un tren en movimiento (La Nación, 11 de mayo de 2004, edición impresa).

Tabla 2. Accidentes producidos en la red ferroviaria de pasajeros de la RMBA, según tipo, heridos y muertos, en valores absolutos y porcentuales, entre 2004 y 2017

Fuente: Hernandez (2017a).

Por su parte, los descarrilamientos, las colisiones con objetos u obstáculos y los choques entre trenes, que son jerarquizados en función de la responsabilidad que pudieran tener las prestatarias en los hechos (CNRT, 2015), mostraron una tendencia creciente –con una leve mejoría entre 2008 y 2011– que continuó su ritmo ascendente aun luego de ocurrido el evento de Once (gráfico 4). El ente regulador categoriza estas clases como “accidentes graves o potencialmente graves”. Siguiendo a Hernandez (2017a), los interpretamos como eventos con necesaria responsabilidad empresarial por la relación directa que presentan con la falta de mantenimiento de los activos ferroviarios.

Gráfico 4. Cantidad de accidentes producidos en la red ferroviaria metropolitana con presunta responsabilidad empresarial (2004-2017)

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Gerencia de Seguridad de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT, 2019).

En suma, para cuando ocurrió la Tragedia de Once, las señales de degradación y de consecuentes riesgos de accidentes para las personas usuarias eran evidentes. Este hecho fue entonces la punta del iceberg de un proceso que llevaba ya muchos años de desarrollo. No obstante, y como ya mencionamos, el impacto mediático y político que tuvo no solo desencadenó las transformaciones más profundas en el sector, sino que fue un potente acelerador del ritmo de cambios. Todos estos temas serán tratados pormenorizadamente en los capítulos siguientes.

Recapitulando lo expuesto en esta sección, tanto la implementación de las compensaciones tarifarias, como la del Sistema Único de Boleto Electrónico constituyen, junto con la mediáticamente llamada “Tragedia de Once”, hitos en el sector del transporte, en cuanto operaron en dirección a una reconfiguración de las relaciones entre los actores privados y estatales con responsabilidad directa en la prestación de los servicios. Su emergencia tuvo, a su vez, efectos expansivos en la totalidad del sector que ocupa a este libro.