4.1. Introducción

En este capítulo abordamos las políticas estatales y algunas de sus resultantes en el mercado de autotransporte público de pasajeros de la RMBA. Iniciamos con una breve reseña de la evolución del sector desde su aparición, para luego adentrarnos en las políticas y decisiones estatales implementadas por los distintos gobiernos que se sucedieron desde 2002 hasta 2019. Hacia el final, proponemos una línea de análisis entre políticas y cambios en el mercado, atendiendo también a las estrategias desplegadas por algunos de los grupos más importantes que operan en la región.

4.2. Breve reseña sobre la historia del colectivo

El colectivo como opción de movilidad en nuestro país tiene una larga historia, pronta a su centenario. En 1928, en el marco de la crisis económica general de los años 30, los propietarios de taxis se organizaron y, autonomizados de la intervención estatal, comenzaron a ofrecer servicios de taxi-colectivo por las calles de Buenos Aires, parasitando las líneas tranviarias. En sus inicios trasladaban hasta cinco pasajeros, con frecuencias de cuatro minutos.

Su rápido crecimiento impulsó las primeras intervenciones de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que en 1932 reglamentó los servicios y comenzó a habilitar legalmente las líneas, otorgándoles una numeración propia. También estableció tamaños máximos, lo que dio lugar a la aparición de vehículos carrozados con capacidades progresivamente más cercanas a las que conocemos hoy. Estas primeras intervenciones en el sector no incluyeron regulaciones tarifarias, ni supusieron otras restricciones que sí regían para los demás sistemas.

Esta forma de desenvolverse el mercado llegó a su fin tempranamente cuando, a mediados de la década del 30, se creó la Corporación de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires (CTCBA)^[2] mediante una concesión cuasi-monopólica y por un período de 56 años, con el objeto de centralizar la oferta de servicios en la Ciudad de Buenos Aires y entre esta y los partidos aledaños. Años más tarde, no sin haberse producido fuertes conflictos con los propietarios de los vehículos, el Estado nacional llamó a licitación internacional para adjudicar los servicios y bienes a cargo de la CTCBA, pero la oferta quedó desierta y, por fuerza de los acontecimientos, la empresa quedó a cargo de la Administración General de Transportes de Buenos Aires (AGTBA), dependiente del holding Empresa Nacional de Transportes^[3], de propiedad estatal (Ruiz Díaz et al., 2008).

Durante la gestión de TBA, en el año 1955, se procedió a la transferencia de 68 líneas de colectivos al personal que las operaba. Este hecho inauguró un lento pero progresivo proceso de reprivatización de las líneas de colectivos, imbricado en uno más amplio de privatización de la empresa de Transportes de Buenos Aires. Los servicios a su cargo fueron ofrecidos a distintos entes privados mediante licitación pública, a excepción del subterráneo^[4].

En el marco de este proceso, en 1961, por Decreto 3.106 se estableció el régimen de otorgamiento de permisos definitivos para la prestación de servicios en la Capital Federal y la Región Metropolitana. Si bien la Secretaría de Transporte de la Nación conservaba sus facultades de regular dentro de la Capital Federal el servicio de las líneas de autotransporte público de pasajeros (APP) en aspectos relevantes como recorridos, tarifas, horarios y habilitación del parque móvil, las decisiones emanadas de organismos provinciales y municipales generaban desacoples de políticas. Este decreto tuvo por intención resolver las anomalías sometiendo los servicios que unieran la Capital Federal con la provincia al ámbito de la jurisdicción nacional. Sin embargo, a pocos años de su vigencia, fue suspendido bajo el argumento de que se debía contar, previo a su ordenamiento, con un plan racional de servicios^[5] (MOSP, 1972: 176).

En 1961 se transfirieron 49 líneas de ómnibus a capitales privados, y la Secretaría de Transporte decidió el alargue en el recorrido de varias, permitiéndoles en algunos casos el ingreso a la capital y la penetración en el centro de otros partidos de Buenos Aires, en una política de fuerte competitividad con los modos guiados como el ferrocarril suburbano, el subterráneo y el tranvía. En 1962 se reemplazaron todos los tranvías por ómnibus privados y, un año después, todos los trolebuses por ómnibus y colectivos^[6], dando mayor preeminencia a estos últimos. En este período también se numeraron las líneas: de 1 a 199 para la Jurisdicción Nacional, de 200 a 499 para las de Provincia de Buenos Aires, y de 500 en adelante a los municipios. Un año después, la Secretaría de Transporte de la Nación dispuso no acordar permisos para nuevas líneas de transporte público de pasajeros de su jurisdicción en el Área Metropolitana de Buenos Aires. El último permiso otorgado había sido en 1962 a la línea 297 (actual 97). Desde entonces, y hasta el año 1978, no se concedió ningún otro^[7] (Ruiz Díaz, 2003: 37).

Ya en los albores de la década de los años 70, continuando con la iniciativa de ordenar el sistema, el Estado dispuso los mecanismos para el pedido de modificaciones de recorridos o de otros parámetros operativos. Mediante Resolución 44/1969 de la Secretaría de Transporte y Obras Públicas (SETOP), se estableció que las empresas debían realizar el pedido a la Secretaría de Transporte y que esta implementaría los trabajos necesarios para establecer si había “necesidad pública” y “afectación a otras líneas”. Esta última condición se habilitaba si otras líneas no presentaban reparos a la modificación solicitada. Pero los pedidos sin contestar se fueron acumulando, evidencia no solo de la falta de capacidades estatales para hacer frente a las solicitudes, sino también de la informalidad de un mecanismo que propiciaba distintos conflictos de intereses.

En esta dirección, un funcionario de la Dirección Nacional de Transporte que en ese entonces se desempeñaba en el organismo afirmaba lo siguiente respecto a la referida norma:

No era nada estructural ni orgánico. Cada empresa que quería un nuevo recorrido o prolongación presentaba la solicitud. No existía control de cumplimiento de obligaciones […]. No tenía exigencia de información a suministrar mínima para demostrar conveniencia del recorrido, la factibilidad de que la empresa lo atendiera, etc. Era todo mercado libre […]. Los pedidos se demoraban mucho porque después estaban las instancias del trámite administrativo, la posibilidad de impugnaciones por parte de los que se consideraban afectados. Ahí era todo un manejo político, porque estaba también la actitud de la cámara […] además de los manejos y las influencias políticas. En el caso de las [líneas] urbanas, los políticos y funcionarios de turno, por razones de amistad o cosas, llamaban al secretario de Transporte [para que interviniera].

Debieron pasar 16 años hasta que se instituyera un mecanismo claramente normado para pedir modificaciones en las condiciones de la oferta de los servicios.

Durante la década del 70, la injerencia estatal en el sector fue escasa, aunque las pocas disposiciones emanadas repercutieron en la configuración de la oferta, como veremos más adelante en este capítulo. En este decenio se dictaron las primeras normas regulatorias de la actividad, que obligaban a los operadores a constituirse en personas jurídicas bajo el Código de Comercio (sociedad anónima, de responsabilidad limitada o cooperativa). No obstante, a fines de los años 70, la mayoría de las empresas conservaba de hecho las características organizacionales de sociedad de componentes^[8].

Un rol más activo en materia de calidad de los servicios asumió la SETOP cuando en 1978, por Resolución 33, obligó a las empresas a renovar los vehículos que tuvieran más de diez años de antigüedad. También en esta década se ensayó un primer intento por desarrollar una mirada integral de la movilidad de la región a partir del pedido, por parte del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, de un Estudio Preliminar de Transporte de la RMBA, el que se completó en 1972. Sin embargo, las recomendaciones de política emanadas de este importante estudio nunca fueron llevadas a la práctica. A excepción del Plan Nacional de Transporte del año 1987, que también incluyó una capacitación a jóvenes que luego ocuparon cargos públicos, el rol planificador del sector público no volvería a tener presencia sino hasta los años 2009-2010, cuando se realizó una capacitación a jóvenes profesionales y se elaboró un Plan Federal de Transporte (PFETRA), publicado en el año 2015. Como en el caso anterior, sus resultantes no fueron más allá de su publicación.

En los años 80, se retomó la iniciativa de dar un poco de orden al sistema, ya que, derivados de la disposición del año 69 ya referida, se habían acumulado cientos de pedidos de modificaciones de recorridos sin resolver. La nueva norma dictada a los fines de atender la situación profundizó la enajenación de la iniciativa estatal a favor de los privados, al transferirles la responsabilidad de realizar los estudios necesarios para viabilizar los cambios solicitados^[9]. Con base en ella, entre 1985 y mediados de la década del 90, se aprobaron alrededor de 30 pedidos de modificaciones, durante el corto período de gobierno de la Alianza (1999-2001) apenas dos, mientras que, en el lapso de los doce años de gestión de los gobiernos del Frente para la Victoria (2003-2015), ninguno. La brecha entre pedidos y respuestas del sector público se fue ampliando progresivamente. En este contexto, la entrada de nuevos operadores a la actividad no asumió carácter competitivo vía licitaciones, sino que las líneas que caducaban se asignaban a determinadas empresas, en general con cierta familiaridad territorial y, en especial, por los activos donde guardar los vehículos. La licitación como mecanismo de ingreso fue, hasta hoy día, la excepción y no la norma: no más de 25 líneas de jurisdicción nacional se licitaron en el RMBA desde la aparición del colectivo hasta la actualidad^[10].

La década de los años 90 constituyó un punto de inflexión para el sistema de transporte público de pasajeros, tal como se venía desarrollando. Como veremos más adelante en este capítulo, las disposiciones regulatorias dirigidas a reordenar el APP dieron lugar a un fuerte proceso de concentración y a la configuración de nuevos entramados de relaciones entre Estado y empresarios y también ampliaron la densidad de las relaciones entre empresarios de los distintos modos de transporte.

En términos de control y fiscalización, en sintonía con el clima de época, por primera vez se creó un órgano de fiscalización del transporte automotor: la Comisión Nacional de Transporte Automotor (CoNTA). Como describimos en el capítulo 2 de este libro, esta tuvo una corta vida y, en el año 1996, fue absorbida por un nuevo órgano de control con injerencia en todo el sector transporte terrestre de Jurisdicción Nacional: la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT). Bajo el nuevo paradigma de regulación asociado al proceso de privatización de empresas de bienes y servicios públicos llevado a cabo durante los años 90, la orientación estatal vía regulaciones no cubriría exclusivamente aspectos de tarificación y defensa de la competencia (visión neoclásica), sino temas vinculados a la cobertura (universalización y tarifas accesibles), defensa de los derechos de los usuarios y sustentabilidad del servicio a mediano y largo plazo (Nahón y Bonofiglio, 2007). La comisión estuvo exenta de tareas de regulación en sentido clásico –fijación de tarifas, modificaciones de parámetros operativos, entre otros–, potestad que quedó bajo la órbita de la Secretaría de Transporte, y su performance durante el período se caracterizaría por cierta debilidad, producto principalmente de las deficientes capacidades estatales, en particular de recursos humanos y tecnológicos. A inicios del nuevo milenio, el organismo sería intervenido y el nuevo contexto económico y político cambiaría drásticamente las condiciones bajo las cuales, hasta entonces, se había desarrollado el sector.

4.3. La intervención del Estado en la posconvertibilidad

Como ya referimos en distintos apartados, la crisis macroeconómica en que se encontraba sumida la Argentina a inicios del milenio propició hondas transformaciones en las formas de prestar los servicios públicos hasta entonces. En el caso que nos ocupa, por primera vez en su historia, el autotransporte público de pasajeros comenzó a recibir compensaciones tarifarias en el marco de una política de congelamiento de precios, tendiente a contener el degradado poder adquisitivo de la población. Recapitulando los eventos descritos en el capítulo 3, en 2002 se estableció un precio diferencial del gasoil para las empresas de transporte público automotor de pasajeros, en todas las jurisdicciones, y se creó el Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU). Mediante este sistema, se implementaron compensaciones que cubrían la diferencia entre la tarifa técnica (surgida de las metodologías de estimación de los costos de producción) y las tarifas cobradas a los pasajeros (cuyo valor se determinó por debajo de la primera). Esta política acarreó que, en términos reales, la tarifa promedio del transporte automotor acumulara una reducción del 48 % entre 2003 y 2012 (Castro y Szenkman, 2012). En el año 2006, se creó también el Régimen de Compensaciones Complementarias (RCC) al SISTAU, destinado a cubrir el incremento de costos incurridos por las empresas que prestaran servicios en el ámbito geográfico de la RMBA, con independencia de la jurisdicción responsable de los servicios, priorizándose los costos de personal, de renovación del parque móvil afectado a servicios y de formación y capacitación obligatoria de los trabajadores. A partir de la sanción de esta norma, se registraron niveles de inversión y renovación de flotas muy significativas. La antigüedad promedio del parque automotor pasó de 8,3 años en el momento de su implementación a 4,9 años en 2015 (Sánchez, 2020).

En sus orígenes la distribución de los fondos del SISTAU se realizó a partir de la cantidad de vehículos de cada jurisdicción con base en información enviada a la Secretaría de Transporte a través de las autoridades de cada provincia. Esta primera distribución fue modificada a poco más de tres meses de la primera, y reemplazada por otra un poco más robusta que se extendió hasta el año 2012. Su fórmula fue 25 % por cantidad de pasajeros transportados, 25 % por cantidad de kilómetros recorridos y 50 % según recaudación.

Como adelantamos en el capítulo 3, la forma de implementación de las compensaciones, por estar basada en la presentación de declaraciones juradas de las empresas ante las autoridades provinciales o nacionales de transporte, según correspondiera^[11], abonó sospechas sobre el comportamiento empresario. Ya nos referimos a la participación de la prensa en la construcción de esta representación^[12], la que registramos también en distintas entrevistas a decisores públicos y empresarios. Las representaciones circulantes enfatizaban la existencia de conductas sobreadaptadas a los parámetros de percepción del subsidio, presuntamente guiadas por metas de maximización de beneficios. En el marco de este modelo de conducta, la opción por mejorar los estándares de calidad de los servicios o, en la jerga de los colectiveros, “salir a buscar al pasajero” habría ido perdiendo peso en detrimento de otras tácticas más efectivas en términos de rentabilidad. Con un subsidio que, como ya mencionamos, llegó a significar el 80 % de los ingresos de los operadores hacia el año 2013, la conducta más racional desde el punto de vista empresario habría sido, según la representación dominante, adaptarse a las condiciones para su percepción. Un funcionario de la CNRT se refería a este tópico del siguiente modo:

Primero cuando hablamos de competencia, a ver… Tuvimos un mundo del transporte colectivo hasta el año 2002, que no existían los subsidios, donde la existencia de la empresa era a tarifa, a cortar boleto. Entonces ahí sí veías las tácticas empresarias de acuerdo con su capacidad, obviamente. Focalizar dónde está la demanda […]. Estaban a la búsqueda del pasajero. Y se mataban por el pasajero. Después tuvimos diez años donde el subsidio vino a romper un poco esa lógica empresaria. Porque, a ver, yo tenía que salir no a buscar el pasajero, sino lo que tenía que salir era a hacer los kilómetros necesarios para ser acreedor a tal subsidio y si yo antes me mataba por llegar acá, que estaba el pasajero, pero ahora, a esta altura del recorrido a mí me implicaba un cambio de turno con horas extras y demás, la verdad que me era más negocio cortar acá, que ir a buscar el pasajero allá (entrevista, 2018).

Esta representación sobre el modo como las instituciones orientan las conductas de los actores fue registrada en la mayoría de las entrevistas realizadas. En la misma línea que el relato anterior, un empresario de un importante grupo económico refería que “la sensación es que el subsidio venía a hacer que se desinteresaran por el pasajero” (entrevista a empresario 1, 2018). Otro relataba:

Hay empresas que sacan la cuenta, si le conviene tener más empleados, o le conviene hacer más kilómetros, si le conviene tener más pasajeros acá o allá. Llega un momento que el tipo está especulando cómo ganar plata, no cómo hacer transporte. Son deformaciones que produce el subsidio cuando son demasiado altos (entrevista a empresario 2, 2018).

Asimismo, durante un lapso corto del período abordado en este estudio, la cantidad de kilómetros recorridos fue desplazada como variable principal por el número de personas ocupadas en las empresas, como principal variable para la determinación del monto de los subsidios. Sobre este momento, el mismo empresario refería: “Llegó un momento que el 50 o 60 % era en función de la cantidad de personal que se tenía, y esto hizo que algunos metieran familiares, amigos, etc.” (entrevista a empresario 3, 2018).

Los relatos citados operan en la dirección de reforzar el señalamiento ya realizado hace tiempo por Carlos Acuña (1994) acerca de que la racionalidad debe comprenderse en articulación con los contextos político-institucionales. Sin embargo, como también señala el autor, reducir el análisis de la organización y el comportamiento del empresariado a variables o características político-institucionales no es solo opción ideológica, sino mala metodología (1994: 55).

Siguiendo la recomendación, y además porque la evidencia empírica lo permite, en el caso bajo estudio no resulta lícito generalizar el comportamiento referido a la totalidad de los empresarios del sector, ni tampoco atribuir una jerarquía excluyente a la dimensión institucional por sobre otras variables. En esta dirección, destaca la constatación hecha en 2014 cuando se adicionaron los sistemas de navegación y localización mediante satélites (GPS) al Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE) en todas las unidades. En ese momento se pudo observar que la distancia global entre lo declarado por las empresas respecto a los kilómetros recorridos y lo registrado mediante el nuevo sistema no arrojaba diferencias sustantivas.

El caso sugiere que los empresarios no tienden invariablemente a la búsqueda de maximización del beneficio sin importar la legalidad o legitimidad del medio utilizado. En otras palabras, concebirlos como un actor homogéneo no permite observar los matices de comportamiento, y clausura la opción de indagar la multiplicidad de factores que median sus decisiones. Lo anterior no excluye que se hayan detectado conductas empresarias sobreadaptadas a los criterios establecidos por la Secretaría de Transporte para el cobro de los subsidios, hubo casos detectados por la Auditoría General de la Nación^[13].

Otro elemento que suele quedar opacado o directamente oculto es que, pese a su precariedad en términos de control estatal, el mecanismo y la información volcada en las declaraciones juradas presentadas por las empresas permitieron al Estado acumular información muy relevante respecto de las condiciones de funcionamiento del sector que, además, sirvió de base al ajuste de la política, por lo que se configuró un sistema de retroalimentación positiva entre información y decisiones estatales.

El cuestionamiento de los subsidios en general, debido principalmente a su peso creciente en las finanzas públicas, y de los dirigidos al transporte en particular, que, como mostramos en el capítulo 3, fueron los que más crecieron en el período, propició algunos cambios. En esta dirección, la fase de congelamiento tarifario comenzó a desactivarse, aunque tímidamente a partir de 2008 en el marco de la política conocida como de “sintonía fina”^[14]. En ese año se implementó un incremento de tarifas del 20 % y, al siguiente, uno del 23,3 % en el mes de enero^[15], aunque los subsidios al APP no lograron reducirse; por el contrario, estos aumentaron en 232 millones de dólares entre 2008 y 2009^[16].

En el año 2009, se resolvió la implementación del SUBE como sistema obligatorio para el cobro de pasajes, a ser efectuado en un plazo máximo de 90 días^[17]. La medida desencadenó algunas resistencias por parte de los empresarios ya que, como referimos en el capítulo 3, implicaba una pérdida del control de la recaudación tarifaria que pasaría a ser percibida por el Estado y luego redistribuida entre las distintas empresas. Ese año también se aprobó la metodología de cálculo de costos de explotación del transporte urbano y suburbano de pasajeros, con base en un estudio de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, y, por vez primera en toda la historia del APP, las metodologías de cálculo de costos de explotación de las líneas de Jurisdicción Nacional fueron publicadas.

Como anticipamos previamente en este libro, el siniestro de Once operó como un potente acelerador de cambios que trasvasaron las fronteras del ferrocarril. Con el traspaso de la cartera de transporte al Ministerio del Interior en 2012, en ese entonces a cargo de Florencio Randazzo, se implementó una serie de medidas que mejoraron sustantivamente la calidad de la intervención estatal en el sector. Ese año fue muy prolífico en términos de acciones y decisiones estatales. En el mes de agosto, se dispuso un nuevo incremento de tarifas^[18], pero esta vez, además de buscar reducir el peso de los subsidios sobre las cuentas públicas, objetivo que en esta ocasión sí tuvo un correlato positivo^[19], la disposición se orientó a incentivar el uso de la tarjeta SUBE como mecanismo para el pago del servicio, desalentando fuertemente el pago en efectivo^[20]. En el mismo año, también se definió una tarifa diferenciada para los sectores más vulnerables de la población que abonaran su boleto con SUBE^[21]. En septiembre, y con el objeto de implementar mayores controles sobre los montos de las compensaciones, se estableció la imposibilidad de incrementar el parque automotor en circulación^[22], y quedó el número vigente como referencia para establecer los criterios de distribución de los subsidios. Asimismo, se dio un plazo de 60 días a la jurisdicción provincial y las municipales para presentar las estimaciones de costos de los servicios a su cargo.

La implementación completa de la primera etapa de SUBE en la RMBA sirvió de soporte para la modificación, por primera vez desde su entrada en vigencia en 2002, de la ecuación de cálculo de subsidios. Con base en dicho recurso estratégico y la metodología para el cálculo de costos de los servicios aprobada en 2009, en diciembre^[23] se incorporaron nuevos parámetros como complemento de las compensaciones a la oferta, reconociendo diferencias en la relación tarifa/kilómetros recorridos para los distintos tipos de servicios^[24]. También, el gobierno fijó una asignación extraordinaria para las empresas que tuvieran una relación en la cantidad de personal superior a los tres agentes por coche, con el objeto de preservar las fuentes de empleo.

Posteriormente, en el año 2013, se procedió a una actualización del cálculo de costos que había sido aprobado en 2009, y se amplió la cantidad de grupos tarifarios a 5^[25], reconociendo nuevas diferencias de prestación de servicios en la RMBA^[26]. En lo referente al estudio de costos y tarifas de todos los servicios incluidos en los regímenes de compensaciones tarifarias, solicitados en 2012 a las jurisdicciones provinciales y municipales, el ministerio comenzó a implementar coacciones en dirección a su cumplimiento. Aquellas que no los presentaran serían sancionadas con la retención de una porción del monto de los subsidios que les correspondieran, según la fórmula de cálculo vigente. Vencido el plazo dispuesto (1 de abril de 2013), perderían el derecho a percibir los montos retenidos. En igual sentido, se dispuso la retención del 50 % del monto correspondiente a renovación del parque móvil a aquellas jurisdicciones que presentaran una antigüedad promedio del parque mayor a 5 años^[27], con plazo para su renovación hasta junio del mismo año. La calidad de los servicios se atendió también a partir de la disposición de que todas las unidades 0 km con pretensión de habilitación desde el 1.º de octubre de 2013 deberían estar equipadas con aire acondicionado^[28].

La política de mayor disciplinamiento desplegada por el ministerio se observó también en dirección a la instalación de los sistemas de navegación y localización mediante satélites (GPS) en todas las unidades. A fines de 2013, el ministro lanzó la amenaza de cortar los subsidios a aquellas empresas que no implementaran el sistema (entrevista a funcionario público, 2019). La necesidad de contar con información fidedigna sobre kilómetros, frecuencias y recorridos no sería prorrogada. En el año 2014, el sistema SUBE en su versión completa había sido universalizado a todos los modos de transporte público de la RMBA. Esto último fue un recurso excluyente en el camino del fortalecimiento de las capacidades del Estado y su potencial para el desarrollo de una recurrentemente postergada planificación de la movilidad metropolitana.

La determinación política del ministro, en el marco del fuerte apoyo concedido por las máximas autoridades del gobierno luego del hito de Once, fue un factor decisivo en el fortalecimiento del sector público en su autoridad sobre las condiciones de prestación de los servicios de autotransporte urbano en la RMBA.

4.3.1. El SUBE, un recurso estratégico

La implementación del SUBE reviste carácter de hito no solo por los ajustes de política que emergieron como posibilidad ante la información provista por el sistema, sino porque produjo además un marcado cambio en las posiciones de poder entre el Estado y los empresarios, dotando al primero de unas capacidades inexistentes hasta entonces, a cuya descripción nos abocamos seguidamente.

En primer lugar, trastocó la relación asimétrica respecto del acceso a información sensible sobre la dinámica de funcionamiento del sector (pasajes vendidos, kilómetros recorridos, unidades en circulación y frecuencias en tiempo real, entre otros), que durante años había sido exclusiva potestad de las empresas privadas. En esta dirección, el desplazamiento del locus de conocimiento fue el primer evento disruptivo respecto del modo como se habían desenvuelto esas relaciones hasta entonces, trasladando la mediación humana hacia un sistema tecnológico de mayor confiabilidad. También, no menos disruptiva para esas relaciones fue el pasaje del control de la recaudación a manos del Estado, a la que ya nos referimos.

La información de primera mano del lado del sector público comenzó a generar condiciones de posibilidad crecientes para el diseño y la ejecución de políticas más adecuadas a las necesidades del sector y de la población, al tener el Estado metadatos sobre los viajes realizados en la totalidad del sistema de transporte público. Por un lado, la información disponible fue fundamental para el ajuste en la política de subsidios. Un ejemplo en esta dirección es que, entre junio de 2002 y diciembre de 2017, los criterios para el cálculo y la asignación de las compensaciones tarifarias fueron objeto de decenas de modificaciones^[29]. En dicho período se dictaron alrededor de 34 normas relativas a este tópico, pero la mayoría se concentró en el lapso comprendido entre los años 2012 y 2017, lo que evidencia las posibilidades abiertas por el SUBE.

Asimismo, esta información habilitó la posibilidad de implementar el boleto integrado en la RMBA en 2018, ya con un nuevo gobierno a cargo del Estado^[30]. La medida consistió en la aplicación de descuentos escalonados según el número de viajes realizados dentro de un plazo de 120 minutos^[31]. La diferencia resultante de la tarifa plena y la abonada por las personas usuarias sería compensada por el Estado. Esta medida fue muy relevante en cuanto significó un avance hacia una concepción integral de la movilidad. Por vez primera el viaje fue considerado y reconocido como la suma de tramos realizados, lo que además significó un progreso en dirección a una mayor equidad, ya que quienes hacen mayor cantidad de trasbordos e invierten más tiempo en sus desplazamientos cotidianos pertenecen a los sectores de menores ingresos. Asimismo, no menos importante fue el reconocimiento tácito del carácter metropolitano de la movilidad, implicando a todas las jurisdicciones de la RMBA^[32].

A pocos meses de la implementación del boleto integrado, siguiendo las recomendaciones realizadas por la Auditoría General de la Nación^[33], el gobierno procedió a un redireccionamiento de los subsidios asignando progresivamente mayor peso a los orientados a la demanda en detrimento de los dirigidos a la oferta. Esta tendencia ya se había iniciado durante la gestión de gobierno anterior, cuando, en el año 2012, se introdujeron factores de demanda para el cálculo de las compensaciones^[34], los que se recalcularon en esa dirección en el año 2014^[35]. En 2018, a partir de la Resolución 1.144 del MT, los criterios para la distribución de las compensaciones pasaron a incluir complemento tarifario por atributo social, compensaciones por boletos escolares y estudiantiles y boleto integrado, compensaciones por tarifa técnica, una suma por redistribución de ingresos y un nuevo factor de corrección para los kilómetros computables para las compensaciones tarifarias. Asimismo, se dispuso una migración gradual en la forma de compensar desde el viejo hacia el nuevo método (de criterios de oferta a demanda), donde se esperaba que el primero quedara totalmente erradicado hacia mayo de 2019.

También, y con base en la misma resolución, se avanzó en un perfeccionamiento de los grupos de tarificación con el objetivo puesto en mejorar la distribución de las compensaciones. Estos quedaron conformados en 20, reflejando con mayor precisión la heterogeneidad de las condiciones operativas de prestación de las diferentes líneas de la RMBA^[36] (cuadro 4).

Cuadro 4. Agrupamientos tarifarios. Año 2018

Fuente: Resolución 1.144/2018 del Ministerio de Transporte.
(*) Líneas que realizan su recorrido íntegramente dentro de la Capital Federal. (**) Líneas cuyo recorrido tiene una cabecera en la Capital Federal y la otra, en algún partido del conurbano. (***) Líneas que tienen una de sus cabeceras en la Capital Federal y la otra, en los partidos que se encuentran en el límite externo de la región (Cañuelas, Pilar, La Plata, Luján, Zárate). (****) Líneas con cabeceras en diferentes municipios bonaerenses de la RMBA. (*****) Líneas que tienen la totalidad de su recorrido dentro del ámbito geográfico de un municipio bonaerense.

Como mencionamos, la información provista por SUBE también abrió una ventana de oportunidad para el rediseño de la red de colectivos urbanos, cuya configuración había sido la resultante de la iniciativa privada, casi de manera excluyente^[37]. En diciembre de 2018, el Ministerio de Transporte creó una Unidad Ejecutora Especial Temporaria de “Modernización de la red de colectivos del AMBA”^[38], con funciones de planificación sobre el sistema de rutas del APP de jurisdicción nacional. Posteriormente, fue implementado el Sistema de Modernización de la Red de Colectivos de la Región Metropolitana de Buenos Aires^[39], designando a Nación Servicios como su operador tecnológico. Esta medida fue también muy importante, no solo porque permitió el blanqueo de las modificaciones de rutas que se habían sucedido durante los años, sino porque por primera vez el Estado tomó a su cargo plenamente la configuración de los recorridos que conforman el sistema de APP, aunque por ahora restringidas a las líneas de jurisdicción nacional. No obstante, una vez más, así como había sucedido con el Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana^[40] y luego, casi 40 años después, con el Plan Federal de Transporte en 2015, las sugerencias de política no se llevaron a la práctica, al menos hasta el cierre del período que ocupa a este libro.

Otra medida que se orienta hacia un reordenamiento de la red fue la determinación del plazo de vigencia de los permisos de explotación por un máximo de diez años^[41] no renovables automáticamente, dando fin a las disposiciones previas en esta materia que posibilitaban su continuidad en forma instantánea. La decisión permite, aunque por ahora potencialmente, terminar con la renovación indefinida de permisos y someter a evaluación variables de calidad para la asignación de las rutas.

En suma, las acciones estatales implementadas con respecto al SUBE confirman su carácter de recurso estratégico en materia de planificación. Permiten un proceso exponencial de aprendizaje y acomodación a las condiciones reales de operación de los servicios que sin duda no hubiese sido posible sin esa plataforma de conocimiento. Temas clave como las tensiones entre eficiencia económica y equidad distributiva, así como entre accesibilidad geográfica y económica, pueden ser abordados a partir de mayores grados de conocimiento técnico. No obstante, la evidencia empírica permite sostener que el potencial que tienen las tecnologías para propiciar transformaciones positivas en su campo de utilización se subsume a la voluntad política de quienes detentan el poder de decisión para generar los cambios. En este sentido, la orientación de la intervención estatal es un factor decisivo. La voluntad política de generar transformaciones en el sector no fue un elemento secundario, sino que operó como una condición excluyente en el camino del fortalecimiento de las capacidades del Estado.

4.4. La búsqueda de la eficiencia económica y sus condicionamientos

Con el cambio de gobierno en diciembre de 2015, se puso en marcha una política más agresiva con foco en la disminución del peso de los subsidios económicos en las finanzas públicas, tema que había sido un componente central de campaña de la coalición política ganadora. Tempranamente se implementó un recorte de estos en todos los servicios públicos de infraestructura económica, apoyado principalmente en un incremento de tarifas que fue conocido coloquialmente como “tarifazo”. La medida dio origen a una fuerte reacción social protagonizada por amplios sectores sociales nucleados en torno a su rechazo^[42].

En el caso del autotransporte público, diferentes medidas se articularon en dirección a la búsqueda de dicho objetivo. Por un lado, bajo el argumento de hacer sustentables los servicios, la tarifa media de colectivo pagada por las personas usuarias entre diciembre de 2015 y marzo de 2019 se incrementó en un 448 % –pasando de $3.28 a $18–, muy por encima del guarismo correspondiente a la variación salarial y la inflación durante todo el período de gobierno, que alcanzaron respectivamente el 202 % y 299 %^[43].

Por su parte, se recortaron partidas presupuestarias^[44], y el ajuste de costos empresarios no reconoció las variaciones en el precio del parque móvil y su mantenimiento, que también se realizó por debajo de la inflación y la devaluación de la moneda. Los datos disponibles muestran este desfasaje, ya que el incremento de los costos de prestación –en particular combustibles y salarios– fue de un 81,7 % entre enero de 2016 y noviembre de 2018, mientras que el aumento de las compensaciones alcanzó un 46,6 %, en igual período (Sánchez, 2018). El nuevo contexto, sumado a la caída de las operaciones a la que nos referiremos seguidamente, llevó a la crisis de decenas de empresas^[45], a la reducción de frecuencias y al incremento de los años de antigüedad del parque móvil, que pasó de 4,9 años en 2015 a 6 años en 2019.

Tempranamente, y como señal de protesta, las cámaras empresarias de la RMBA implementaron medidas de fuerza como la reducción de frecuencias y alertaron a la población usuaria mediante carteles pegados en las carrocerías de las unidades con frases tales como “Consecuencias de la insuficiencia de los ingresos fijados por el Estado: vehículos más antiguos, menos frecuencias de servicios, menos calidad para los usuarios, menos horas de trabajo para el personal”^[46]. Como respuesta, el Estado formalizó nuevas compensaciones a los operadores y siguió subsidiando el gasoil consumido por las empresas, las que consideraron esta ayuda como insuficiente.

El impacto de los incrementos tarifarios en la RMBA, en combinación con el aumento de la desocupación abierta, que pasó del 9,3 % en el segundo trimestre de 2016 al 10,6 % en igual trimestre de 2019^[47] (Indec, 2016 y 2018), implicaron una fuerte caída en la cantidad de operaciones del sistema, del orden del 20 % entre los años 2016 y 2018, para todas las jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) (cuadro 5).

Finalmente, la caída de la demanda, sumada a la implementación del boleto integrado en 2018 y a los cambios en los criterios de distribución de las compensaciones, que otorgaron mayor peso al componente de la demanda^[48], hicieron que la medida no significara para el erario una merma en el monto de los subsidios transferidos^[49]. Como mencionamos, entre enero de 2016 y noviembre de 2018, las compensaciones para cubrir la diferencia entre tarifa técnica y comercial se incrementaron en un 46,6 %, y los subsidios al APP implicaron, según datos de la ejecución presupuestaria anualizada a junio de 2019, 60.630 millones de pesos, de los cuales el 43,3 % correspondieron al Área Metropolitana de Buenos Aires (Sánchez, 2018)^[50].

Posteriormente, en el contexto de recesión económica y ajuste fiscal, agravado en el marco del acuerdo que el gobierno obtuvo con el Fondo Monetario Internacional^[51], se tomó la decisión de transferir a las provincias la responsabilidad fiscal de subsidiar al sector. La medida implicó la configuración de nuevas desigualdades, ya que se creó un fondo de compensaciones que regiría hasta fines de 2019 para aquellas ciudades que hubieran implementado el sistema SUBE y tuvieran tarifa social (Ley de Presupuesto, art. 125). En este marco, varias ciudades declararon la emergencia del transporte público (Santa Rosa en La Pampa, Villa Mercedes en San Luis, Puerto Madryn en Chubut, entre otras) por no poder afrontar los pagos. Otras llevaron adelante importantes aumentos en las tarifas, de modo que transferían a los usuarios los costos de la decisión.

Otro efecto derivado de la crisis fue el reagrupamiento de cámaras empresarias, en dirección a incrementar su poder asociativo. Las cámaras empresarias del sector, que, durante la mayor parte del período que cubre este estudio, habían sido cinco^[52], se redujeron a cuatro en 2019. En ese año CEAP y ACTA firmaron un acuerdo con el objetivo puesto en buscar escala de negociación frente al próximo gobierno^[53]. Con este acuerdo la organización pasó a nuclear el 38 % de las empresas del sector y el 30 % de las líneas, siendo superada por CETUBA con un porcentaje del 47 % y 53 % respectivamente (gráfico 5). Con esta distribución ambas cámaras pasaron a integrar al 85 % de las empresas.

Gráfico 5. Porcentaje de empresas por cámara, 2021

Fuente: elaboración propia con base en datos de las cámaras e información publicada, 2021^[54].

A fines de 2019, una nueva coalición política asumiría el gobierno del Estado^[55] y, en lo que al transporte metropolitano respecta, debería encarar los temas pendientes de la anterior gestión. Sin embargo, la pandemia por COVID-19 irrumpiría en la escena y trastocaría todos los parámetros que habían guiado el derrotero del sector en los años previos. El transporte público, considerado como importante vector de contagios, pasaría a formar parte de uno de los sectores más afectados por la coyuntura. Su prohibición de uso para la mayor parte de la población implicaría renovados esfuerzos estatales para sostener una actividad en crisis.

4.5. Las transformaciones en el mercado de autotransporte

4.5.1. Algunas ideas para el análisis

El siglo xxi trajo aparejados marcados cambios en la estructura de mercado del APP, que no pueden comprenderse sin atender a las políticas implementadas que tratamos en los apartados anteriores. Entre ellos destaca la profundización de la concentración en el sector, aunque cabe mencionar que este proceso se venía desarrollando con distintas oleadas desde los años 70. También se observa la entrada de empresarios foráneos a la RMBA, en mayor número que en períodos anteriores, y la conformación de nuevas alianzas entre grupos para la operación de distintas líneas. En los apartados que siguen, abordamos estos temas atendiendo también a las trayectorias sociales de los actores económicos con relevancia en la actividad. Nos interesa en esta última dirección vincular la trayectoria económica de las empresas con algunos de los valores y las ideas presentes en las culturas empresarias de estas organizaciones, entre los años 2000 y 2018, último año para el cual contamos con información validada sobre las empresas que participan del sector^[56].

Antes de avanzar, y con el objeto de situar el análisis realizado en las secciones que siguen, proponemos algunas delimitaciones sobre el concepto de “estructura de mercado” utilizado. El uso de esta noción implica la consideración conjunta de distintos componentes como la cantidad de oferentes y el tipo de producto que ofrecen –si es homogéneo o permite sustitutos–, las barreras de entrada y el control sobre los precios. La teoría económica postula que hay mercados de competencia perfecta cuando existen varios oferentes de un mismo producto, no hay barreras de entrada ni regulación de precios y todos los participantes manejan la misma información. Por el contrario, otras formas, como los monopolios o los oligopolios^[57], se interpretan como fallas de mercado que promueven que los actores económicos se apropien de rentas extraordinarias fijando precios por encima de los de equilibrio y desplieguen distintas conductas como las de abuso de posición dominante, que afectan el bienestar general.

Si seguimos las consideraciones referidas, la caracterización del mercado de APP presenta algunas dificultades ancladas en distintos interrogantes. Si bien partimos de precios regulados por el Estado por el carácter de servicio público que revisten los servicios, otras dimensiones son menos diáfanas en su determinación, ¿estamos en presencia de un mercado de productos homogéneos?, ¿los viajes son equivalentes en todos sus componentes (precio, tiempo, calidad, rutas, etc.)?, ¿se conforman demandas cautivas para determinadas rutas?, ¿debemos considerar a las empresas y sus líneas o a los grupos económicos?

Como veremos en los apartados que siguen, en el mercado de APP, participan muchas empresas, aunque menos grupos, pero la regulación de los precios y también de algunas condiciones de prestación^[58] no habilita su definición como uno de estricta competencia, si bien esta puede desplegarse mediante otros recursos donde la regulación es más flexible. Pero estos productos (viajes) ¿son homogéneos?, ¿toda persona usuaria puede elegir entre múltiples opciones para llegar a su destino?, ¿existen distintas alternativas de traslado? Si bien hay algunos recorridos para los cuales esto último resulta factible^[59], no se trata de una posibilidad que se extienda a todo el territorio de la RMBA, y tampoco dentro de la CABA, que es la jurisdicción con mayor cantidad de opciones de movilidad. Adicionalmente, si bien dos o más líneas pueden unir los mismos puntos de origen y destino, los tiempos de viaje varían sustantivamente con base en los trayectos (forma de rulos versus orientación directa), las condiciones de las rutas (carriles exclusivos versus calles compartidas con otras infraestructuras móviles), la densidad del tráfico, entre otras. Finalmente, si desbordamos el recorte por modo e involucramos en el análisis al conjunto de infraestructuras de transporte público masivo que posibilitan la movilidad de las personas en la región, la escala nos permite identificar distintas clases de relaciones que se mueven desde la complementariedad o retroalimentación hasta la competencia estricta^[60].

De lo anterior se desprende que la escala de análisis se posiciona como un elemento necesario a considerar para arribar a una caracterización más ajustada a la realidad del sector. Volviendo al caso del APP y situándonos en la consideración de la configuración de la red a escala metropolitana, Álzaga et al. (2021) conceptualizan la estructura de mercado del APP como monopolios zonales, atendiendo a que su regulación como servicio público se apoya en la idea de que cada línea es un monopolio y, en esa dirección, debido a la subaditividad de costos, resulta más eficiente su operación por una única empresa. Sin embargo, esta condición no se cumple estrictamente a escala regional y, además, resta constatar la idea de que la regulación del APP como servicio público se deba exclusivamente a variables de eficiencia económica. En esta dirección, los estudios realizados por el Sistema de Modernización de la Red de Colectivos de la Región Metropolitana de Buenos Aires, al que referimos en el apartado 4.3, muestran la urgencia de redefinición de la red atendiendo en parte a estas limitaciones. Otra conceptualización posible es la de competencia monopolística, ya que involucra la oferta de productos diferenciados, algunas barreras a la entrada, baja concentración y control moderado de los precios, condición que no se cumple. Adicionalmente, en ambos casos la idea de competencia se vio profundamente modificada por los cambios en la intervención del Estado que se fueron desplegando durante los años 2000, como vimos en los apartados anteriores. En suma, en ambos casos se trata de conceptualizaciones aproximadas. No es objetivo de este libro arribar a una conceptualización unívoca, sino plantear los problemas, abrir el debate y atender a la relevancia de las dimensiones que conforman las definiciones. En esta dirección, proponemos la necesidad de atender a la escala de observación (el recorte territorial) como elemento excluyente de análisis, no con base en una motivación exclusiva de conocimiento, sino porque las mejores delimitaciones o definiciones alimentan también las mejores políticas.

En lo que sigue, y a los fines de contar con una conceptualización que nos resulte operativa para abordar el problema de las transformaciones acontecidas en los últimos años en la estructura de mercado de APP, dejamos de lado la dimensión de la demanda y nos circunscribimos únicamente a la de la oferta, atendiendo al número de empresas prestatarias, sus formas de organización, las porciones de mercado que controlan y sus trayectorias recientes, situándonos exclusivamente en el problema de la concentración. Con este recorte ponemos foco en la cantidad de oferentes a escala general, dejando de lado la cuestión de la homogeneidad o no de los productos ofrecidos, lo cual sin duda constituye un tema de sumo interés que desborda los objetivos de este estudio.

4.5.2. Breve reseña sobre la historia de la concentración en el sector

El mercado de APP en la RMBA viene atravesando desde hace varios años un lento pero sostenido proceso de concentración, materializado en una progresiva reducción en el número de empresas prestatarias de los servicios y la reunión de muchas bajo control de unos pocos capitales. La modalidad de desarrollo principal de este proceso fue la concentración horizontal, forma que consiste en la absorción de empresas que operan en un mismo nivel en la cadena de producción de los servicios. Esto es, empresas que compran otras que se dedican a la misma actividad o se fusionan con ellas. Con esta orientación se desenvuelven, desde hace casi medio siglo, tres dinámicas diferentes: un proceso de entropía o reducción en la cantidad de socios por empresa^[61], una disminución en el número de empresas a partir de fusiones y absorciones y la conformación de uniones de empresas o alianzas cooperativas que asumen el control de algunas líneas.

El origen de la concentración en el mercado de APP se remonta a la década del 70 y se asocia con un desarrollo progresivo de regulaciones estatales. Para ese entonces existían 310 líneas en el AMBA (las cuales originaban 743 ramales distintos), y una tercera parte de ellas correspondía a empresas que explotaban más de dos y hasta nueve líneas. Los vehículos de jurisdicción nacional representaban el 74 % de la oferta (10.420 vehículos), mientras que los de jurisdicción provincial, el 12 % del total (aproximadamente 1.800 vehículos), y los municipales, el 14 % (1.930) (MOSP, 1972: 176). La forma dominante de organización del capital era la sociedad de componente; el elevado número de socios era típico de estas sociedades, y la mitad de ellos trabajaban como conductores^[62]. Como referimos a inicios de este capítulo, en este decenio se dictaron las primeras normas regulatorias de la actividad orientadas a la obligación de los prestadores de constituirse en personas jurídicas, bajo el Código de Comercio (sociedad anónima, de responsabilidad limitada o cooperativa). No obstante, hacia fines de los años 70, la sociedad de componentes seguía siendo la forma dominante de organización empresarial en el sector.

Las nuevas regulaciones y las condiciones emanadas del contexto económico general dieron lugar a un proceso de reducción del excedente^[63] que acarreó la quiebra de muchas empresas. Esta tendencia se acentuó hacia fines de los 80. A la menor informalidad del sector como consecuencia de su consolidación como servicio público, se sumó un factor de carácter demográfico y cultural: el recambio generacional en el control de las empresas. Patricia Brennan (2015) señala que las nuevas generaciones desarrollaron culturas de consumo y de trabajo diferentes a las de sus ascendencias, lo que propició formas de gerenciamiento más modernas, acompañadas por una mayor centralización en la toma de decisiones. También, algunos descendientes de empresarios de colectivos dejaron la actividad buscando su desarrollo profesional en otros campos. La paulatina transformación en la forma de organizarse la actividad coadyuvó a que algunas empresas aumentaran sus márgenes de rentabilidad, a partir de una mayor racionalización con base en la reducción de costos. En este período, la disminución en la cantidad de socios al interior de las empresas se acompañó de una reducción en la cantidad de operadores y líneas (Krantzer y Sánchez, 1991). Entre 1980 y 1993, el número de empresas que operaban en la jurisdicción nacional se redujo de 128 a 115 y la cantidad de líneas disminuyó de 149 a 143, lo que afectó especialmente a aquellas de mediano y pequeño porte (entre 51 y 100 vehículos y menores a 50 vehículos, respectivamente) (Brennan, 2015: 78).

Durante la década del 90, se produjo una nueva oleada de concentración en el mercado como consecuencia, en parte, de las políticas implementadas. La que tuvo mayor relevancia en el desenvolvimiento del proceso fue la que se materializó en el Decreto 656 del año 1994. Mediante este se estableció un nuevo marco normativo para la actividad que propició la configuración de una estructura de rentabilidades heterogéneas, lo cual afectó decisivamente a las empresas más chicas. Si bien la norma dio paso a una regularización del sector a partir de un llamado a repermisionamiento (entre otras disposiciones), las obligaciones que las empresas debían cumplir para continuar en la actividad amenazaron la continuidad de muchas experiencias. Algunos de los parámetros establecidos por la Secretaría de Transporte, dependiente en ese entonces del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, fueron de muy difícil observancia ya que implicaban importantes inversiones que no todas las empresas estaban en condiciones de afrontar^[64], sobre todo en un contexto de caída en la demanda de pasajeros respecto del año 1990, que alcanzó un 24,5 % en 1997 (CNRT, 2012).

El mayor impacto sobre la estructura de mercado estuvo ligado a un esquema tarifario que dio lugar a la conformación de rentas regulatorias^[65] (Gutiérrez, 2000 y 2016). El criterio de fijación de tarifas partió de tomar como parámetro una empresa modelo y calcular, con base en ella, un margen fijo de compensación empresaria, sin contemplar las heterogeneidades existentes en las trazas. Esto condujo a que decenas de empresas obtuvieran rentabilidades negativas y no pudieran sostener la actividad. La otra cara de la moneda fue que las mejor ubicadas en el reparto del mercado consolidaron su poder al absorber las nuevas trazas que iban quedando sin dueño. Según datos de la CNRT, entre 1990 y 2000, desaparecieron 18 empresas en la jurisdicción nacional, pasando de 123 a 105, mientras que la cantidad de líneas disminuyó en apenas 4 (de 144 a 140) y el promedio de líneas por empresa aumentó de 1,17 a 1,33 en igual período (CNRT, 2016).

Una novedad, aunque fugaz del período, fue la participación de grupos económicos no pertenecientes a la actividad, aunque sí al mercado ampliado del transporte en la región. En esta dirección, algunas líneas de autotransporte pasaron a ser operadas por empresas ferroviarias^[66]. Casi en espejo, veremos en el capítulo siguiente que las empresas de autotransporte también avanzaron sobre el sector ferroviario.

Otra política que tuvo un peso decisivo en el proceso de concentración fue la obligación de que las empresas tuvieran que adaptar sus conformaciones societarias a la Ley de Sociedades Comerciales. Un funcionario de la CNRT relataba las implicancias que dicha norma tuvo en la ecuación económica de las empresas:

El hecho también de conformar sociedades, de alguna manera blanquearse, blanquear en cierta forma los ingresos, tener que tener personal en relación de dependencia, tener que pagar una cabecera, todo eso fue aumentando los costos. Entonces ese valor agregado que él tenía [se refiere al dueño del colectivo] ahora lo tuvo que pagar a alguien […]. Porque ahora él ya no manejaba el colectivo, no lo arreglaba, tenía que pagar a un mecánico, tenía que pagar a un chofer y ya no le alcanzaba el rendimiento de ese capital, la ganancia que le daba ese capital para subsistir, entonces comenzaron a vender^[67] (entrevista a funcionario de CNRT, 2018).

Culminando la década, dos nuevas resoluciones dictadas por la Secretaría de Transporte^[68] dieron un marco jurídico y potenciaron el proceso de concentración al habilitar la transformación de las empresas operadoras, propiciando la integración de estas mediante acuerdos de gerenciamiento, colaboración empresarial y fusiones societarias, entre otras formas.

En este interregno, la estructura de mercado se fue complejizando progresivamente y, hacia el año 2000, había alterado marcadamente su configuración original. Entrado el siglo xxi, se podían identificar cuatro tipos de organizaciones: empresas monolínea (una única razón social controla una línea); empresas multilínea (una sola razón social tiene a su cargo más de una línea); grupos^[69] empresarios (casos donde un mismo capital controla diferentes razones sociales y líneas); y asociaciones entre grupos o grupos y empresas que controlan a varias razones sociales y líneas.

En el año 2000, existían 191 empresas en la RMBA y, aunque las de tipo monolínea seguían teniendo primacía respecto de otras estructuras empresarias (eran el 44 % del total, mientras que las multilíneas, el 26 %, y las pertenecientes a grupos, el 30 %), no presentaban el mismo rasgo con relación a su control sobre las líneas y el parque automotor. En lo que respecta a la primera variable, las monolínea poseían el 24 % de las líneas de la región, las multilíneas, el 50 %, y los grupos, el 26 %. Con relación al parque, las primeras controlaban el 27 % de él, mientras que las multilíneas, el 39 %, y los grupos, el 34 %. Para el año 2000, eran las empresas multilínea las que acaparaban la mayor proporción de líneas y parque^[70] (Base PICTO 4803 y Ministerio de Transporte de la Nación, 2020).

4.5.3. La morfología del mercado de autotransporte masivo de pasajeros en el siglo XXI

El nuevo siglo no trajo aparejado un cambio de rumbo en la tendencia hacia la concentración de la propiedad, que se desarrolla como proceso de largo aliento en este ámbito, pero la transformación parece haber sido más radical en la dirección referida. Un análisis entre puntas entre los años 2000 y el 2018 arroja una estructura completamente nueva en su morfología.

Un primer dato para resaltar es la disminución en el número de empresas prestatarias (gráfico 6). Las quiebras y las absorciones de empresas por grupos son elementos de la explicación. En términos globales, la cantidad de empresas (razones sociales) pasó de 191 a 158 en el período, lo que representó una disminución del 17 %, pero esta reducción fue mucho más intensa en las estructuras de tipo monolínea: en este interregno desaparecieron el 57 % de las empresas de este tipo. Las empresas multilínea también mostraron una reducción importante, que alcanzó el 47 %. Como contracara, la cantidad de empresas nucleadas en grupos aumentó un 77 %.

Gráfico 6. Cantidad de empresas prestatarias de servicios de autotransporte público masivo de pasajeros en la RMBA, según tipo de estructura empresaria, 2000 y 2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

En el análisis de variables relevantes del mercado, observamos cambios en las participaciones de los distintos tipos de organizaciones, que se producen correlativamente con el proceso de absorción de empresas por grupos. Entre los años 2000 y 2018, la cantidad de líneas pasó de 360 a 385^[71], mientras que las operadas por grupos aumentaron en 155^[72]. Este incremento significó que esta forma de organización empresaria pasara de controlar el 24 % de las líneas en el año 2000 a controlar el 63 % en el 2018 (gráfico 7). La contracara de este proceso fue una fuerte reducción de la parte del mercado perteneciente a las estructuras de tipo monolínea y multilínea. Las primeras disminuyeron las líneas a su cargo de un 25 % a un 10 %, y las segundas, de un 51 % a un 27 %, en igual período.

Gráfico 7. Porcentaje de líneas de autotransporte público masivo de pasajeros en la RMBA, según tipo de estructura empresaria operadora, años 2000 y 2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

La expansión de los grupos se desplegó con mayor intensidad sobre el control de las líneas municipales y provinciales, desplazando la primacía que antaño tuvieron las de tipo multilínea, en estas jurisdicciones. En el gráfico siguiente, se observa el porcentaje de líneas operadas por las distintas estructuras empresarias según jurisdicción, para los años 2000 y 2018. En este interregno los grupos se constituyeron en la estructura empresaria dominante en todas las jurisdicciones. Pasaron de controlar el 39 % de las líneas de jurisdicción nacional al 73 %, el 13 % de las provinciales al 56 % y el 15 % de las municipales al 58 %.

Gráfico 8. Porcentaje de líneas según estructura empresaria y jurisdicción. RMBA, años 2000 y 2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Si consideramos el resto de las variables que nos permiten medir la participación de los grupos en el mercado, tales como recaudación, pasajeros (transacciones) y parque, los números son contundentes de cara a reforzar la tendencia referida sobre la primacía de los grupos sobre el resto de las configuraciones empresarias. Hacia el 2018, estos concentraban el 60 % de la recaudación, el 58 % de los pasajeros y el 63 % de los vehículos que circulaban por la RMBA, mientras que en el 2009^[73] estos guarismos eran del 59 % y del 45 % en las últimas dos variables, respectivamente (gráfico 9).

Gráfico 9. Porcentaje de participación de los grupos en el total de recaudación, pasajeros y parque. RMBA, 2009 y 2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Respecto al grado de concentración que presenta el sector, Álzaga et al. (2021) señalan que esta se incrementó en un 263 % si se considera al parque como variable de análisis, y un 106 % en el caso de los km recorridos, en los casi veinte años estudiados^[74]. Recapitulando entonces, podemos concluir que, en el período considerado, la estructura grupo^[75] fue la que se consolidó fuertemente, emergiendo claramente una nueva morfología en el mercado de APP.

4.5.3.1. Una mirada diacrónica sobre las transformaciones del sector

La introducción de la perspectiva diacrónica permite identificar períodos en los cuales los cambios referidos en el apartado anterior asumen ritmos diferenciados, es decir, se intensifican o se atenúan. El reconocimiento de estos momentos durante el análisis de la información convoca la pregunta por los elementos que intervienen en su producción. En el cierre de la sección anterior, concluimos que la dirección de las transformaciones ocurridas es la de un proceso de mayor concentración de todas las variables del mercado en manos de grupos empresarios, y, si bien esta tendencia se mantuvo durante todo el período, no ocurrió en todos con el mismo ímpetu.

Hay tres períodos que muestran saltos más fuertes en los indicadores analizados. El primero se dio entre los años 2000 y 2005, donde se observa una contracción general del sector. El segundo se produjo entre los años 2005 y 2009, cuando se manifestaron reconfiguraciones más fuertes observables en el mayor crecimiento relativo de empresas en manos de grupos, con las mayores pérdidas para las estructuras multilínea y monolíneas. El tercero es el que comprende los años 2012-2015. Aquí nuevamente los grupos avanzaron en una nueva oleada de absorción de empresas, y las estructuras multilínea y monolínea también cayeron marcadamente (gráfico 10).

Gráfico 10. Variación porcentual de la cantidad de empresas de la RMBA según estructura empresaria según períodos

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

El primer análisis con relación a la variación en la cantidad de empresas (razón social) revela que su reducción continuó desarrollándose durante todo el lapso estudiado. Pero, como fue mencionado, el período más fuerte de mortandad se produjo entre los años 2000 y 2005. De las 33 empresas que desaparecieron en los 18 años bajo estudio, 17, es decir, más de la mitad, lo hicieron en ese lapso.

Uno de los principales elementos para comprender la retracción del sector en esta primera etapa refiere a la profunda crisis socioeconómica que caracterizó a los primeros años de los 2000. Si bien hacia el año 2003 algunos indicadores de actividad comenzaron a mostrar signos de recuperación, los resabios del peor momento dejaron sus estelas por varios años^[76]. El transporte masivo urbano no salió indemne de esta situación, lo que se explica en parte por su fuerte relación con las tasas de empleo, ya que su principal motivo de demanda son los viajes por trabajo^[77]. La crisis ocasionó una fuerte caída en la demanda de viajes que, sumada a la devaluación de la moneda y el aumento de costos en la provisión de los servicios, puso en jaque la continuidad de muchas empresas. Si bien en el año 2002 se implementaron los subsidios al sector como modo de compensar tarifas congeladas, estos representaban en ese entonces apenas el 7 % de los ingresos de las empresas prestatarias (Castro y Szenkman, 2012). Si bien su crecimiento fue ininterrumpido y llegó a representar, como fue mencionado en otro apartado, el 80 % de los ingresos de las prestatarias en 2013, durante los primeros años de su implementación, las compensaciones tarifarias no fueron suficientes para frenar los efectos de la crisis económica general en el sector.

Las empresas que mostraron los mayores índices de mortandad fueron las estructuras monolínea, que se redujeron en poco más de un 13 %, evidenciando su mayor debilidad relativa para afrontar la crisis. Pero en este período también se redujeron las empresas con estructuras multilíneas y de grupos, aunque en menor proporción. Para los grupos, este será el único momento adverso. En síntesis, se trata de un período en cuya dinámica asumió principal relevancia la crisis desatada a principios del nuevo milenio en Argentina.

En el período siguiente (2005 y 2009), la cantidad de empresas prestatarias varió muy poco, pero las controladas por grupos crecieron en un 28 %, disminuyendo fuertemente el resto de las estructuras. Es el lapso de mayor reducción de empresas multilínea y también de las monolínea, que siguieron cayendo a igual ritmo que el período previo. A diferencia de la etapa anterior, esta es una de acelerado crecimiento económico hasta 2008 y abaratamiento del precio relativo de las tarifas de colectivos^[78], con incremento sostenido de pasajeros. También es un período de consolidación del régimen de compensaciones y ampliación con base en nuevos instrumentos, como el Régimen de Compensaciones Complementarias en el año 2005, temas desarrollados en el capítulo 3.

La dinámica de las transformaciones asumiría energías renovadas en el período 2012-2015, profundizando las tendencias de cambios. Este intervalo volvió a ser muy adverso para las empresas tanto multilínea como monolínea y es el segundo mejor para los grupos. A diferencia de la anterior, en la etapa abierta en 2012, la economía argentina entró en un lapso de desaceleración (2012 y 2013) y un final marcado por el estancamiento general y la retracción de algunos sectores (2014 y 2015) (Kulfas, 2016: 17), que arrastró un incremento de la tasa de desocupación. En eventos que se circunscriben al sector bajo estudio, si bien el precio del transporte colectivo mantuvo su abaratamiento relativo, la cantidad de pasajeros disminuyó fuertemente. En 2012, como se observa en el gráfico siguiente, se produjo una tendencia antagónica a la de la etapa anterior. La cantidad de pasajeros transportados en las líneas de todas las jurisdicciones muestran una caída, a excepción de las municipales, que crecen muy por debajo de los valores alcanzados en la etapa precedente.

Gráfico 11. Variación porcentual de la cantidad de pasajeros transportados, período 2000-2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Finalmente, como puede observarse en el gráfico siguiente, la etapa 2015-2018 mantuvo la tendencia de largo plazo a la concentración del sector, aunque de un modo algo más moderado que la anterior. A nivel macroeconómico, este último fue un período de desmejoramiento de los principales indicadores, crecieron el desempleo y la pobreza y la inflación alcanzó su nivel más elevado en 30 años. Como referimos en el apartado 4.4, los incrementos tarifarios fueron muy fuertes (448 % entre diciembre de 2015 y marzo de 2019), lo que, sumado al desmejoramiento de la economía en general, produjo una marcada caída en la cantidad de operaciones del sistema, como se observa en el gráfico precedente. En esta etapa la tendencia a una mayor concentración de las principales variables del mercado en manos de grupos no se detuvo, pero se desaceleró fuertemente respecto de la etapa anterior, mostrando los efectos de la crisis.

Estas reconfiguraciones en la morfología del mercado arrastran, como fue mencionado, junto con las absorciones de empresas por grupos, la de líneas, pasajeros y parque, con sus propios ritmos de cambio. El gráfico siguiente muestra el incremento porcentual de la participación de los grupos en estas variables, emergiendo el período 2005-2009 como el más favorable para esta clase de organización económica.

Gráfico 12. Variación porcentual de parque, pasajeros y líneas en manos de grupos, según períodos

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Hasta aquí nos referimos a “los grupos” como un conjunto homogéneo construido con base en un atributo que nos permitió operar metodológicamente (la reunión de más de una razón social) y explorar correlaciones con otras variables del mercado. Esta escala general de observación, que también por más general resulta más abstracta, nos condujo a una proposición principal: los años transcurridos desde inicios del siglo xxi pueden ser considerados como los de consolidación de una nueva morfología del mercado de APP, donde los rotundos ganadores son los grupos empresarios del sector. En lo que sigue, nos preguntamos en qué medida esta constatación que a priori consideramos homogénea mantiene esta característica cuando la confrontamos con la trayectoria de las distintas organizaciones. ¿Qué tan semejantes son los grupos entre sí? En el apartado siguiente, abordamos esta cuestión.

4.5.4. Los grupos empresarios del autotransporte colectivo

La conceptualización de grupo construida con base en el criterio de cantidad de razones sociales (más de una) contiene realidades diversas. Una principal es que la variación de unidades empresarias (misma razón social) al interior de estas organizaciones es muy amplia; para el año 2018, se movía desde un máximo de 18 hasta un mínimo de 2, siendo el 40 % las ubicadas en esta última clase^[79]. Por otra parte, la cantidad de empresas nucleadas en grupos no se correlaciona directamente con su porcentaje de participación en el mercado. Existen casos donde un grupo conformado por pocas empresas nuclea mayor porción de líneas y parque que otro más nutrido en cantidad de razones sociales. Incluso hay casos donde una empresa multilínea controla más líneas y parque que un grupo, o empresas monolínea que, por la cantidad de ramales que generan, podrían confundirse con multilíneas. Asimismo, algunos grupos muestran una tendencia a cambiar las razones sociales de las empresas que absorben mientras que otros las mantienen sin modificar^[80], lo cual enturbia aún más una mirada centrada únicamente en este criterio como medida del tamaño de una organización.

Atendiendo a estas diferencias, las variables de cantidad de vehículos (parque), pasajeros transportados (operaciones) y recaudación sin duda son mejores indicadores que la cantidad contenida de razones sociales para ponderar el tamaño de estas organizaciones. No obstante, cabe destacar que, de las diez organizaciones empresarias que hacia 2018 controlaban el 50 % del parque móvil de la RMBA, nueve eran grupos y solo una era una empresa multilínea. Esta constatación confirma que la construcción del concepto de “grupo” con base en la cantidad de razones sociales que nuclea mantiene su relevancia operativa.

Ahora bien, como mencionamos, nuestra conceptualización de “grupo” presenta distintas configuraciones. La forma más extendida es el caso de empresas madre con subsidiarias o controlantes de otras (grupos puros). En menor medida, observamos casos de asociaciones entre grupos o entre estos y empresas mono o multilíneas, que se unen para gerenciar una o más líneas. Hacia el final del período de este estudio, identificamos dos variantes de este último tipo. La primera nuclea en una misma asociación para la operación de distintas líneas grupos puros con empresas (una única razón social). En esta clase podemos mencionar a Microómnibus 45 (MO45), que, nucleada con empresas monolínea, opera dos líneas de la región. La otra forma es la asociación entre grupos puros. DOTA es la organización que principalmente despliega esta estrategia. Su participación en estas alianzas para el gerenciamiento de distintas líneas es, en todos los casos registrados, mayoritaria^[81]. Como ejemplo, destaca el caso de NUDO, una alianza entre la Nuevos Rumbos y DOTA que opera once líneas de servicios en la RMBA^[82]. Otras asociaciones de esta clase son MO45 y la IDEAL, dos grupos que comparten el control de la línea 46 en partes iguales, La Metropol y ERSA también desarrollaron esta estrategia, por citar algunos casos.

En lo que sigue del análisis, describimos la trayectoria de los grupos más importantes del sector, incorporando en dicha conceptualización las distintas clases de organizaciones referidas.

Durante el ciclo largo analizado, la cantidad de grupos se mantuvo relativamente constante, lo que puede sugerir la imagen de un mercado con cierta estabilidad. Sin embargo, el desplazamiento de la cantidad a la cualidad, es decir, hacia quiénes fueron y son estas organizaciones, permite ver que no todos los grupos que operaban en el mercado a inicios de los 2000 permanecían en 2018. Tampoco aquellos que identificamos al final existían en los inicios. Procesos de mortandad y nacimientos tuvieron lugar, así como también evoluciones diferentes.

32 son los grupos que identificamos a lo largo de la serie 2000-2018, y un tercio los que se mantuvieron durante todo el lapso (11). Los movimientos interanuales registrados en el cuadro siguiente muestran que los procesos de mortandad se produjeron principalmente entre los años 2000 y 2005 y entre 2009 y 2012. Mientras que los nacimientos se originaron sostenidamente y en igual cuantía en los períodos intermedios. Finalmente, la relación global entre muertes y nacimientos arroja un saldo positivo. Hacia 2018 operaban en el RMBA más grupos que a inicios del milenio (cuadro 6).

Cuadro 6. Evolución de la cantidad de grupos empresarios de APP de la RMBA, 2000-2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Pero los grupos que permanecieron en el mercado durante todos los años bajo análisis tuvieron dinámicas de crecimiento desiguales. La observación de los cambios en su participación sobre las líneas de la región y el parque móvil arroja tres realidades diferentes: un conjunto creció moderadamente, otro lo hizo muy por encima de la media, y el tercero se achicó (gráfico 13).

Gráfico 13. Variación porcentual de parque móvil y las líneas en manos de grupos empresarios de APP de la RMBA, 2000-2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Entre los rotundos ganadores del período, destacan DOTA, MO45 y Unión Platense, que incrementaron el control sobre el parque móvil y las líneas en circulación, por encima de la media general. Si atendemos exclusivamente al control de líneas, se suma a esta situación Noroeste y el grupo IDEAL, con incrementos superiores a la media.

Un intermedio conformado por La Cabaña, MOQSA, Nueva Chicago y Nuevos Rumbos creció también, aunque en un porcentaje menor a la media, y, en el caso de los dos últimos, incrementaron parque, pero no líneas.

Finalmente, entre los que muestran una performance inversa, se ubican la Línea 10-17 y el grupo Plaza. Este último constituye un caso sobresaliente ya que, durante buena parte del período que estudiamos, fue dominante en la RMBA. En su proceso de retirada luego del siniestro de Once, las líneas hasta entonces a su cargo pasaron a manos de varios grupos (ERSA, La Cabaña, MO45 y La Nueva Metropol) y algunas pocas quedaron operando como multilíneas o monolíneas. En el próximo punto, retomaremos el caso de la heterogeneidad en las trayectorias, vinculándolas a culturas empresarias también diversas.

Atendiendo a los nuevos grupos, contabilizamos doce, de los cuales nueve se conformaron entre 2009 y 2015. La mayoría de las empresas que se configuraron como grupos ya operaban en la RMBA^[83], y, a excepción de dos casos, el resto eran multilíneas antes de su absorción o integración con otras empresas. Como ya mencionamos, una de las novedades del nuevo milenio fue la entrada de empresarios foráneos al territorio que nos ocupa, aunque no externos a la actividad del transporte de pasajeros. La mayoría operaba esos servicios en otras provincias del país. La Nueva Metropol^[84], Rosario Bus, ERSA y Autobuses Santa Fe expresan estos casos. Los dos primeros forman parte de los diez grupos que concentran el 50 % del mercado de APP en la región, aunque la participación de La Nueva Metropol más que duplica a la de Rosario Bus (7,6 % y 3,1 %, respectivamente).

Gráfico 14. Grupos empresarios de APP de la RMBA que se conformaron entre los años 2000 y 2019, según evolución del parque móvil

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Luego están los extintos, aquellos grupos que no encontramos al final del período estudiado. Entre los años 2000 y el 2018, contabilizamos nueve. Como se mostró, los años transcurridos entre 2000 y 2005 y 2009 y 2012 fueron los que arrojan la mayor cantidad de bajas. La desaparición de ellos se produjo de manera un tanto abrupta, considerando que la mayoría venía creciendo en cantidad de parque móvil y dos de ellos habían sumado una línea, en años previos a su desaparición^[85] (gráfico 14).

La dinámica de muertes y nacimientos reseñada, junto a la evolución dispar entre grupos del sector durante los casi veinte años analizados, terminó configurando hacia 2018 el ranking de participación que mostramos seguidamente. Ese ranking lo construimos con los veinte grupos de mayor tamaño, tomando como variable principal el porcentaje de parque móvil. Luego, confrontamos dicha posición con la que alcanzaron en variables como pasajeros transportados, kilómetros recorridos y recaudación (cuadro 7).

Cuadro 7. Principales grupos operadores de autotransporte de la RMBA, según porcentaje de participación sobre el total de kilómetros recorridos, pasajeros transportados, parque móvil y recaudación y parque móvil. Año 2018

Fuente: Base PICTO-4803 y Ministerio de Transporte de la Nación (2020).

Como se observa en el cuadro anterior, estas 20 organizaciones son las que concentran más del 60 % del mercado en las variables analizadas. Pero solo las tres primeras comparten posición con base en el control de pasajeros, parque y cantidad de kilómetros recorridos. Por ejemplo, Rosario Bus es la cuarta en tamaño, considerando las dos primeras variables, pero la Ideal la relega al quinto lugar cuando atendemos a su participación en el parque móvil.

4.5.5. Estrategias y culturas empresarias de los principales grupos

Como desarrollamos en nuestra breve reseña sobre el sector de APP, este se caracterizó en sus orígenes por el carácter artesanal de sus empresas. Informalmente constituidas a partir de lazos familiares, de amistad o de vecindad, reunían una gran cantidad de socios que se repartían las ganancias de los vehículos y se ocupaban de las tareas de mantenimiento. La consolidación del sector como servicio público con base en la creciente regulación estatal, en particular las obligaciones sobre la clase de figura legal que debían adoptar para poder operar, condujo a un ordenamiento de las relaciones legales al interior de las empresas. De la vieja sociedad por componentes, hoy todas las organizaciones económicas que operan en la RMBA constituyen sociedades anónimas o de responsabilidad limitada, con sus correspondientes directorios de autoridades. Ya mencionamos que la progresiva formalización y proceso de concentración del sector acarrearon una disminución en el número de socios por empresa. Concomitantemente, estas adoptaron nuevas formas de organización y mecanismos para llevar adelante los procesos de toma de decisiones sobre diversos aspectos del negocio. Sin embargo, la realidad del sector en este aspecto se presenta bastante diversa. Encontramos empresas organizadas con base en modelos de gestión novedosos, que utilizan modernas tecnologías para la toma de decisiones, mientras que otras son más rudimentarias en sus procesos.

Las estrategias empresarias tampoco son semejantes. Vimos que la absorción de empresas pertenecientes al mismo sector de actividad es la acción económica preponderante en los grupos que dominan el mercado, configurando el proceso de concentración referido. Pero también encontramos otras estrategias como la diversificación de actividades y la integración vertical.

A los fines de conocer las relaciones entre las empresas, avanzamos en un ejercicio exploratorio^[86] a partir del dato de razón social, buscando identificar las relaciones al nivel de la estructura de administración de las sociedades. Sin embargo, debemos ser cautos en las posibilidades de conocimiento que nos brinda esta fuente, pues formar parte de un directorio no implica ser socio de una empresa.

Retomando lo dispuesto por la Ley de Sociedades^[87], el Directorio es el que administra y gestiona la sociedad. Tiene parte en la aprobación de contratos y en la ejecución de los acuerdos que se toman en la junta general de accionistas y fija las políticas generales que deben ser ejecutadas a través de la gerencia, a la cual controla. El artículo 152 de esta ley establece que la administración de la sociedad está a cargo del directorio y de uno o más gerentes, esto último para el caso de las sociedades anónimas. La cantidad de miembros que conforman un directorio es variable y se deriva del estatuto de la sociedad. Los miembros se eligen en asamblea de accionistas, las cuales se realizan periódicamente. Cada acción otorga la facultad de emitir un voto en la elección de los integrantes del directorio, lo que concede mayor capacidad de incidencia a los accionistas mayores. En algunos casos el directorio es la institución clave del gobierno corporativo, en cuanto permite a los accionistas monitorear la gerencia que lleva adelante el negocio. Como órgano de decisión, es el máximo responsable de la gestión de la empresa.

Hasta aquí algunas consideraciones formales. Sin embargo, para poder esclarecer lo que esta información nos provee como conocimiento de las relaciones reales que se desarrollaron en el sector, debemos conocer sus límites. Según entrevistas realizadas a empresarios, la práctica de incorporar miembros sin un consentimiento explícito y registrado fue recurrente en este ámbito^[88]. El origen familiar del negocio fue un factor que coadyuvó en esta dirección. Sumado a lo anterior, la información registrada por la IGJ al momento de realizarse este estudio no se encontraba actualizada para muchos de los casos relevados^[89]. Finalmente, encontramos que algunas de estas múltiples participaciones se dan a partir de uno o pocos miembros de los directorios de las empresas de transporte sobre las cuales pudimos encontrar información (individuos), lo cual no necesariamente compromete a la totalidad de la organización económica (razón social). Es decir, arroja información sobre la participación de miembros en varias actividades, pero no permite asegurar la participación de la empresa o el grupo en cuanto unidad económica.

A partir de un estudio de relaciones entre las autoridades de los directorios de las empresas^[90], pudimos construir una tipología con distintas clases de relaciones, arribando a cuatro grupos:

1. autoridades que comparten su participación en el directorio de una única empresa;
2. autoridades que participan en directorios de distintas empresas del sector, las cuales se vinculan en un grupo;
3. autoridades que participan al mismo tiempo en el directorio de empresas pertenecientes a diferentes grupos empresarios; y
4. autoridades que, además de participar en los directorios de empresas del sector, tienen participación en otras, por fuera de este.

Estas cuatro clases de relaciones se ubican en distintas escalas. Las tres primeras corresponden a relaciones que se dan al interior del ámbito del APP, mientras que la última indica relaciones intersectoriales, sugiriendo procesos de diversificación.

Gráfico 15. Empresas de autotransporte de pasajeros según actividades económicas relacionadas a los miembros de los directorios

Fuente: Base PICTO 4803 sobre la base de información de Socios Red (2019).

La información analizada nos permite identificar que la diversificación de actividades en el sector es un proceso existente, más allá de que no podamos ponderar su grado de desarrollo con exactitud. La participación en actividades inmobiliarias, agropecuarias, financieras y de seguros destacan como las principales (gráfico 15). Entre esta última se puede mencionar a Seguros Rivadavia, fundada a instancia de la Cámara Gremial del Transporte Automotor de la Provincia de Buenos Aires, la fallida aseguradora LUA, perteneciente al Grupo Plaza y la actual ARGOS, vinculada al Grupo DOTA (Álzaga et al., 2021).

Pese a las limitaciones referidas, esta opción metodológica permite un primer acercamiento a un conocimiento que encuentra altas barreras a su producción. Las lagunas dejan un camino abierto a futuras investigaciones y alertan sobre la necesidad de contar con registros oficiales robustos y confiables que permitan un conocimiento riguroso de un sector relevante para el desarrollo económico y social de la población como es este servicio público. En suma, lejos de descartar la fuente, la utilizamos en este trabajo con los recaudos necesarios, interpretándola no como espejo de relaciones intra e interempresarias, sino como evidencia exploratoria de algunas de las formas bajo las cuales se producen y desenvuelven las relaciones entre empresarios del sector, así como de la diversificación de sus negocios hacia otras áreas de actividad.

En lo que sigue, complementamos la información anterior con fuentes secundarias y entrevistas a informantes clave para los más importantes grupos del sector, sobre los cuales exploramos sus principales estrategias económicas en el desarrollo del negocio, así como valores presentes en sus culturas empresariales.

Comenzando por DOTA, uno de los grupos más longevos y controlante de la mayor porción del mercado, identificamos que una de sus principales estrategias de crecimiento fue la absorción de empresas de autotransporte en procesos de quiebra o con dificultades para mantenerse en la actividad. La sigla corresponde a la empresa Doscientos Ocho Transporte Automotor, nombre de la organización madre, que comenzó a operar en la RMBA en el año 1955 con la línea 208, que en ese entonces unía Constitución con Puente Alsina^[91]. Su ritmo de crecimiento en parque y líneas durante el período es de los más acelerados, siendo superado únicamente por La Nueva Metropol.

Partió de una organización empresarial tradicional, como sociedad de componentes, y fue reconvirtiéndose a medida que el contexto lo requería. La estrategia de crecimiento del grupo fue más una política defensiva frente a la expectativa de cambios en el contexto económico y operativo. Creció muy fuerte en la década del 90, luego de un proceso hiperinflacionario que acarreó la quiebra de muchas empresas. Uno de los empresarios del grupo recuerda las decisiones que atravesaron las estrategias que, finalmente, llevaron a la práctica:

El proceso de DOTA arranca también utilizando el apalancamiento financiero que le daba la compañía de seguros, Argos, que lo ayuda a comprar empresas. En un momento dado, ellos tomaron la decisión de mantener la antigüedad de la flota muy joven, tenía una alta renovación, o resentir un poco la renovación y ampliar el negocio comprando empresas. Entonces ahí empieza (entrevista a DOTA, 2018).

El relato de un entrevistado del sector público muy conocedor del campo por su participación añosa ilustra también este comportamiento:

Suponte, un gran empresario dice, yo hoy tengo 4.000 coches, bueno, no hay problema, me tengo que achicar, pero me voy a achicar a 3.500. Perdés 500 coches, perdés parte del negocio, pero sigo estando en el negocio y un negocio importante. Ahora, yo tengo 50 coches y me dicen, tenés que dar de baja 30 coches… desaparecí. Como empresa desaparecí. Algunos tuvieron esa visión estratégica [se refiere a DOTA] y otros no (entrevista a funcionario del Ministerio de Transporte, 2018).

En el proceso de incorporación de empresas, la estrategia de DOTA consistió en mantener por cierto tiempo al personal ocupado en los niveles gerenciales más altos. Esta táctica le aseguraba el conocimiento de la lógica de prestación de los servicios adquiridos. En cuanto a la continuidad de las razones sociales de origen, si bien en algunos casos los socios de las distintas empresas son los mismos, la decisión de mantenerlas estaría ligada a cuestiones impositivas que permitirían ciertas ventajas. No obstante, y respecto de la función de dirección, “las decisiones grandes y últimas, las toma un grupo que son 15 personas” (entrevista a DOTA, 2018).

Una de las particularidades que se atribuye a este grupo es la presencia de una cultura del trabajo basada en la organización y la disciplina, inscrita como tradición, y a la que el grupo referencia con el logo de una abeja en cada una de sus unidades. Este insecto polinizador destaca dentro de su especie por su minuciosa organización y laboriosidad. Sus socios conciben esta forma como un importante valor que conservar. Algunos fueron a su vez choferes de colectivo y conocen la actividad de primera mano, habiendo realizado ellos mismos muchas de las tareas relacionadas con la actividad.

Yo me acuerdo de haber recorrido DOTA. Siempre me acuerdo que ibas al jefe de taller, y el jefe de taller era dueño. Y el tipo estaba con el overol, las manos engrasadas trabajando ahí y era uno de los dueños, el tipo era millonario. […]. Es decir, no son tipos que están sentados en Miami. […]. Hay mucho trabajo de parte del empresario, metido en la empresa haciendo él el trabajo y siguiéndolos y con mucho control y queriendo marcar una forma. Así crecieron ellos y ellos entienden que es la forma de crecer. Entonces instalan esa cultura de la disciplina, el trabajo. Una cosa muy graciosa, lo cargamos. El tipo tiene una peluquería en la empresa. Y, si el control de tráfico considera que el tipo viene mal [se refiere al chofer de colectivo], lo manda a la peluquería. Es algo increíble. Y le cobran encima […]. Bueno, le fue bien (entrevista a funcionario del Ministerio de Transporte, 2018).

Además de la compra de empresas de autotransporte como principal estrategia de crecimiento, DOTA también es el grupo con mayor integración vertical del ámbito. Todo Bus es su empresa carrocera, que no solo autoabastece a DOTA, sino que es proveedora de otras empresas del sector (Álzaga et al., 2021)^[92]. En la misma dirección, a partir de la firma Megacar, es el representante oficial en la Argentina de la automotriz brasileña Industria Agrale, de chasis. Esta alianza estratégica permitió que Agrale incrementara su participación en el mercado hasta alcanzar cerca del 30 % del parque total, de manera que desplazó la primacía que antaño tuvo la firma Mercedes Benz^[93]. Finalmente, ya mencionamos también que Argos es la aseguradora vinculada al grupo que apalancó su crecimiento.

Respecto de su expansión territorial, la alianza con otras empresas posibilitó a DOTA ampliar su zona de incidencia hacia todas las cuencas de la región. El mapa siguiente ilustra con claridad las resultantes de esta estrategia.

Mapa 4. Líneas del grupo DOTA, según cuenca, 2021

Fuente: Álzaga et al. (2021).

La Metropol es el segundo grupo en importancia en el mercado, y su estrategia de crecimiento difiere del anterior, así como su organización empresarial. La nueva Metropol es el nombre que recibe el área de negocios de Transporte Público del grupo Metropol, de origen misionero, que se dedica al negocio del transporte en esa provincia desde el año 1964, con la empresa Casimiro Zbikoski SA.

Es una familia que se separaron y en su momento tenían que tomar decisiones de inversión, de diversificarse o no y cómo diversificarse. Ellos tenían una pata fuerte en el transporte urbano de Misiones y había una parte de la familia que vio una oportunidad en la parte de construcción de Misiones, hacer obra pública. Otra vio la oportunidad de crecer en transporte en Buenos Aires. Gran debate familiar, dos para un lado, uno para otro. Eduardo y Javier vienen acá. Otro queda allá. Les fue bien allá y acá. Los dos tenían razón (entrevista a La Nueva Metropol, 2018).

Más tarde, el tercer hermano también se expandiría al negocio del autotransporte urbano de la RMBA, asumiendo la operación de las líneas del grupo Plaza, en descomposición.

Sus propietarios nunca manejaron un colectivo y su perfil empresarial asume un carácter profesional de cuño modernizante^[94]. En los últimos años, se posicionaron como empresa modelo dentro del campo, con inversiones anunciadas para la renovación de su flota^[95] y la incorporación de colectivos que puedan llevar bicicletas^[96], avanzando en crear condiciones favorables para el desarrollo del transporte intermodal. Sin embargo, esto último no tuvo expansión. En la actualidad, estos modelos portabicicletas solo se ponen a disposición de personas usuarias en eventos deportivos que involucran el uso de este modo de transporte (entrevista a Metropol, 2022).

Respecto de sus actividades de negocios, nutrida información puede consultarse en su página web oficial^[97], algo que no es usual entre la mayoría de las empresas del ámbito. En su página web, no solo se encuentra relatada la historia del grupo y sus actividades relacionadas, sino que, a su vez, sus propietarios, también directores, publican editoriales de manera recurrente interviniendo en el debate público sobre distintos temas relacionados con el transporte público de pasajeros, como también con su evaluación sobre las estrategias corporativas de otras firmas. Según información publicada en su sitio oficial, en el año 2021, contaba con 22 bases operativas en las que trabajaban más de 4.300 personas y poseía una flota de más de 1.500 unidades cuyo promedio de antigüedad no superaba los seis años.

El inicio de la operación de transporte público de la Nueva Metropol en la RMBA comenzó en el año 1996, con la adquisición de la línea 65. Su expansión en la región está marcada por una historia que aporta a la caracterización del perfil empresarial del grupo. Una anécdota destacada cuenta que, cuando la empresa se hizo cargo de la línea 195, en el año 2005, implementó servicios diferenciales hacia Puente Saavedra, aun cuando técnicamente no estaba permitido que las líneas suburbanas Grupo ii (como la 195) transitaran por la Ciudad de Buenos Aires. En esta dirección, en las entrevistas realizadas a otros empresarios y funcionarios, emerge como característica atribuida una cierta impronta agresiva en las tácticas que despliega, así como la capacidad de aprovechamiento de las oportunidades construidas por el contexto regulatorio.

Absolutamente expansiva […]. Violento en el sentido de llegar y copar […]. El desembarco de Zbikoski en capital es a partir de la compra del paquete accionario de la 65. Lo que hizo, tenía esa empresa chica y así fue jugador de jurisdicción nacional, lo que le permitía en su momento que, si había una línea que caducaba, podía ser acreedor. Luego va por dos líneas suburbanas grupo ii, 194 y 195 […]. Pero en realidad ellos iban por más, iban por la 129 […]. Después […] se quitaron los parques máximos y ahí creció la 195, de los 20 vehículos que tenía no sé cuántos tendrá hoy, si tendrá 80 o 100 vehículos […]. La 129 creció a la luz de una norma que le permitió incorporar vehículos (entrevista a funcionario del Ministerio de Transporte, 2018).

Según relata uno de los gerentes del grupo, la búsqueda de mayor rentabilidad que orienta las decisiones de inversión involucra también un componente territorial relacionado con la ubicación de sus bases operativas.

Lo primero es la oportunidad de negocio, como en todas partes del mundo. Se mira un poco la historia y a futuro, qué es lo que ven ellos. Pero la oportunidad explica un 80 o 90 % de la decisión. La primera regla es que el negocio tiene que ser rentable. La segunda regla es para dónde va mi negocio, dónde voy a crecer si crezco, porque, si tengo una unidad de negocio y tengo rentabilidad, dónde reinvierto. Donde puedo ganar economía de escala, por ejemplo, comprar líneas que estén relacionadas porque usan la misma base operativa (entrevista a La Nueva Metropol, 2018).

Esta estrategia fue la base de la actual configuración espacial de las líneas a cargo de la Nueva Metropol (mapa 5).

Mapa 5. Líneas del grupo Metropol, según cuenca, 2021

Fuente: Álzaga et al. (2021).

Respecto de estrategias de diversificación, en el año 2016, el grupo incursionó en la actividad agrícola con un proyecto de producción de nueces en la provincia de Mendoza y en 2018 inició la creación de una unidad de negocios relacionada con servicios financieros. Asimismo, según entrevistas realizadas a empresarios, participaría en negocios inmobiliarios que se desarrollan en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En lo que respecta a su expansión en el negocio del transporte automotor de pasajeros, en el año 2005, incursionó en la operación de media distancia con la compra de Chevallier Metropolitana, mientras que, en 2021, cruzó las fronteras nacionales y ganó la licitación para la operación de recorridos urbanos de la red Transantiago, en Chile.

Micro Ómnibus Quilmes (MOQSA) es el tercer grupo con mayor participación en el mercado de autotransporte de la RMBA. La empresa nació en el año 1932 a partir de la reunión de once propietarios de ómnibus, cada uno de los cuales aportó su vehículo para la conformación de la organización. Seis años más tarde, se conformó Micro Ómnibus Quilmes como sociedad de responsabilidad limitada (S.R.L), recibiendo la primera concesión oficial para la explotación del servicio de transporte de pasajeros de la línea 1. En el año 1975, se transformó en sociedad anónima^[98]. Pese a este cambio, y según menciona en su sitio web, la empresa sigue manejándose, a efectos internos prácticos, como una organización de componentes.

El grupo opera líneas de jurisdicción nacional, provincial y municipal, mostrando, a diferencia de los grupos anteriores, una expansión territorializada centrada en la zona sudeste de la región (mapa 6).

Mapa 6. Líneas del grupo MOQSA, según cuenca, 2021

Fuente: Álzaga et al. (2021).

Su estrategia principal se basa en la compra de empresas de APP y, a diferencia de los anteriores, refiere no incursionar en otras actividades económicas. En esta dirección, en el año 1998, pasó a formar parte de una U.T.E. que por licitación pública adquirió la empresa El Halcón SAT, en proceso de quiebra. Según información de prensa, El Halcón operaba con 300 colectivos que eran modelo 1981 y no cumplían con las normas de seguridad requeridas^[99]. Otro ciclo de expansión se produjo durante los años comprendidos en este estudio, mostrando MOQSA un crecimiento sostenido con un pico entre 2012 y 2018. Según información de prensa, quien fuera su presidente, Rodolfo González, también lo fue de la Mutual Rivadavia de Seguros de Transporte Público de Pasajeros y del Consejo de Administración de Seguros Bernardino Rivadavia Cooperativa Limitada, así como secretario de la Cámara de Transporte de la Provincia (CTPBA)^{[100] [101]}.

Como señala un empresario del sector, se trata de un ámbito muy heterogéneo en cuanto a culturas de negocios que tienen una larga historia de construcción en la actividad, tal como observamos en los casos reseñados.

Como en toda actividad, hay varios modelos de negocios. La 132 no es una empresa que hace la cuenta a la mañana a ver cuánta plata le cuesta y entonces ve si saca un colectivo o pone otro. Da el mejor servicio que puede desde siempre. El servicio es sagrado […]. Dentro del sector tenés empresas chiquitas con esa cultura, empresas grandes con esa cultura y empresas de los dos tamaños con la cultura contraria. La cultura tiene que ver con la idiosincrasia, con la costumbre, con la tradición, con los pioneros, con lo que se fue heredando (entrevista a Cámara Empresaria de Transporte Urbano de Buenos Aires [CETUBA], 2018).

En términos generales, no parece haber un patrón único entre culturas, crecimiento y expansión. No obstante, las formas predatorias muestran límites claros, como ocurrió con el grupo Plaza SA

Plaza es referido en el sector como el emblema de crecimiento posibilitado por la consolidación de relaciones preferenciales con funcionarios públicos con puestos clave en el aparato del Estado^[102]. Este grupo contaba, a inicios de la década del 90, con solo dos líneas de colectivo (línea 61 y línea 62), y, al finalizarla, era uno de los más poderosos en la jurisdicción nacional. Casi de forma concomitante a la adquisición de las líneas de colectivos, los hermanos Claudio y Sergio Cirigliano, principales accionistas de Plaza, compraron la aseguradora La Uruguaya Argentina. Para cuando la aseguradora entró en liquidación voluntaria (2001), ya poseían LUA Seguros La Porteña y Protección Mutual, mediante la que autoaseguraban sus empresas, tanto las controladas como aquellas en las que poseían acciones^[103]. Como parte también de una estrategia de integración vertical y como principales accionistas del Consorcio Metropolitano de Transporte (COMETRANS), que nucleaba varias empresas de autotransporte, los hermanos Cirigliano fundaron T.A.T.SA, una empresa carrocera de colectivos, y se ampliaron al mercado de transporte ferroviario mediante su participación en el consorcio Trenes de Buenos Aires (líneas Sarmiento y Mitre) y la empresa Emprendimientos Ferroviarios SA, dedicada a la construcción de material rodante.

El desempeño del grupo en el sector ferroviario será retomado con mayor profundidad en el próximo apartado. Interesa aquí anticipar que la lógica de maximización de ganancias basada en el recorte de gastos operativos, de mantenimiento y de inversión fue una constante en los distintos sectores en los que tuvo participación. La resultante de esta estrategia, que, en el caso ferroviario, emergió con toda crudeza al sucederse el siniestro de Once en febrero de 2012, tuvo efectos expandidos hacia el resto de los negocios del grupo, mostrando los límites de la cultura predatoria desplegada durante sus años de esplendor.

En lo que respecta a Plaza, hacia el año 2012, según un informe elaborado por un diputado provincial de ese entonces, el grupo estaba integrado por más de una decena de empresas de transporte: Transporte Automotor Plaza SACI, Mayo Transporte Automotor SA, Transporte Mariano Moreno SACI, Empresa Transporte 104 SA, Ecotrans SA, Dumas Cat SA, Plus Ultra Mercobus SACI, El Rápido Argentino SA, Pasaje Express SA, Red Coach EE. UU., Travelyn EE. UU., Transvial, Lima SAC, Perú.

Otras empresas del grupo eran BC Autral SA (metalúrgica), Tranmedios SA (publicidad), Travel Shop SA (telemarketing), Ibanor SA (inmobiliaria), Invercla Inversora SA, Yaniel SA (agropecuaria).

En el año 1995, expandiendo las fronteras geográficas de sus negocios vía la participación accionaria de COMETRANS en Opportrans Concessão Metroviária SA, accedieron a la explotación de la concesión del servicio de transporte público de pasajeros del metro de la ciudad de Río de Janeiro^[104]. En el año 2009, en lo que respecta al autotransporte de pasajeros, controlaba 24 líneas, de las cuales 15 correspondían a la jurisdicción nacional, lo cual lo ubicaba como el segundo grupo con mayor porción de mercado.

Sobre su desempeño en el negocio de los colectivos urbanos, un entrevistado que estuvo a cargo del control y la fiscalización del transporte señalaba que, pese al desarrollo de una importante organización empresarial con implementación de tecnología de punta, las unidades del grupo Plaza mostraban un deterioro que no se correspondía con aquella situación.

Y vos ibas a Plaza, el parque era nuevo y estaba destruido. Y vos preguntabas, ¿quién es el jefe de mantenimiento? Y el tipo estaba hacía tres meses […] tipos que venían y parecía que se habían recibido en Harvard y vos ibas al predio de La Noria [una de las terminales del grupo donde guardaba los vehículos] y me acuerdo que ponían un gimnasio, tenían cursos de capacitación interna, tenían un centro de seguimiento satelital de los colectivos. O sea, ¿cómo les iba mal a estos tipos? ¿Cómo, con todos estos recursos, toda esta tecnología, esta modernización que aparentemente no se traduce en un buen servicio? El servicio era una porquería, los coches estaban hechos pomada, la frecuencia era pésima… (entrevista a funcionario del Ministerio de Transporte, 2018).

Plaza desarrolló un comportamiento predatorio sobre los recursos que supo conseguir bajo condiciones políticas favorables, en los distintos modos de transporte que tuvo a su cargo. El aprovechamiento de la oportunidad en un contexto de desarrollo y consolidación de relaciones preferenciales con funcionarios del Estado le permitió un crecimiento protegido y a un ritmo muy superior al resto, pero también el despliegue de esta lógica cimentó las condiciones de su propia destrucción.