1.1. El ámbito territorial, la movilidad y los servicios

La Región Metropolitana de Buenos Aires es el área urbana más importante de la Argentina en términos de cantidad de población y concentración de actividades económicas y financieras. Según estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), para el año 2020, residía en la RMBA un total de 16.831.915 de habitantes^[1] en un territorio de 18.195 km2, concentrando allí poco más de un tercio del total del país. Su conformación fue temprana, y su expansión, gradual y constante. El rasgo distintivo del crecimiento de la mancha urbana fue su falta de planificación integral. Una de sus resultantes es un territorio sumamente heterogéneo desde el punto de vista social y económico que presenta grandes contrastes socioeconómicos entre su población, los que se organizan siguiendo un patrón territorial que muestra las mejores condiciones en su centro y un empeoramiento progresivo hacia la periferia, aunque con enclaves muy contrastantes al interior de algunas jurisdicciones (mapa 1).

Mapa 1. Distribución de la población de la RMBA según nivel socioeconómico, 2010

Fuente: Pérez et al. (2022).

En cuanto a la delimitación territorial de la región, tampoco ha seguido un patrón homogéneo. Los organismos con objetivos de planificación, así como las administraciones gubernamentales con injerencia en ella, tendieron a su referencia con conceptualizaciones divergentes. En este trabajo adoptamos la conceptualización de Región Metropolitana propuesta por Susana Kralich (2012), en cuanto se trata de un concepto que permite incorporar territorios urbanizados que no están en continuidad con la trama del aglomerado, pero cuya pertenencia se sustenta en su integración funcional, basada en los flujos diarios de desplazamientos cotidianos interjurisdiccionales, apoyados en una red regular de transporte público urbano-suburbano de pasajeros^[2]. El recorte se construye sobre la base de la combinación de tres criterios, físico, político y funcional, que en conjunto permiten establecer que la RMBA comprende a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 43 municipios de la Provincia de Buenos Aires^[3] (PBA) (cuadro 1). Esta delimitación, con exclusión del municipio de Navarro, fue la utilizada como referencia para la creación última de la Autoridad de Transporte Metropolitano en el año 2012, coincidente con el Decreto 656 del 29 de abril de 1994, que establece la prestación de los servicios de transporte automotor de pasajeros que se encuentran bajo jurisdicción nacional^[4]. En esta dirección, es la que se ajusta mejor a los fines de nuestro trabajo.

Cuadro 1. Partidos de la PBA que componen la RMBA

Fuente: Di Virgilio, Arqueros Mejica y Guevara (2015).

Atendiendo a los servicios que se orientan a satisfacer las necesidades de movilidad de los habitantes de la región y circunscribiéndonos únicamente al transporte público de pasajeros objeto de nuestro estudio, la oferta se conforma por una red de autotransporte público colectivo con 18.500 unidades en circulación, cantidad que la convierte en una de las redes de colectivos más grandes del mundo, solo superada por el Distrito Federal de México y por Pekín (Agencia de Transporte Metropolitano, 2019). A ella se suma una red ferroviaria de 818 kilómetros de vías y un subterráneo que opera únicamente dentro de los límites de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). En los capítulos para cada modo, aportaremos datos adicionales sobre la conformación de este sistema, algo de su historia y sus condiciones actuales. Aquí nos proponemos situar al lector en un conocimiento básico para la mejor comprensión de las páginas que siguen (tabla 1).

Tabla 1. Composición de la oferta de servicios de transporte en la RMBA

Nota: (1) Incluye colectivos de jurisdicción nacional, provincial y municipal. (2) Cantidad de pasajeros transportados totales durante 2017. Líneas de Jurisdicción Nacional, Provincial y Municipal. Datos CNRT. (3) Cantidad de pasajeros pagos totales durante 2017. Datos CNRT. (4) Cantidad de pasajeros transportados por día durante 2016. Datos GCBA.
Fuente: Neri, et al. (2020).

Los mapas que se presentan a continuación permiten observar también que, pese a esta extendida red de transportes, a medida que nos alejamos hacia las periferias de la región, su densidad desciende marcadamente, por lo que emergen graves problemas de accesibilidad^[5], incluso en su acepción restringida de proximidad al transporte público (mapas 2 y 3).

Mapa 2. Extensión territorial y cobertura de la red de transporte público. RMBA, 2020

Fuente: Neri et al. (2020).

En el caso de acceso al transporte público, los datos para el Área Metropolitana de Buenos Aires muestran las deficiencias referidas. Este indicador mide la cercanía de los hogares a paradas de transporte público, con base en datos del Censo de Población y vivienda 2010. Se considera un acceso adecuado cuando esta distancia no supera los 300 metros. Como se observa en el mapa siguiente, en la periferia urbana los problemas de acceso a redes de transporte público se muestran perennes, llegando incluso a ser nulo en algunos radios censales de algunos departamentos o comunas^[6].

Mapa 3. Porcentaje de hogares con proximidad adecuada (300 metros o menos) al transporte público, AMBA. Censo de Población y Vivienda, 2010

Fuente: Poblaciones. Plataforma abierta de datos espaciales de población de la Argentina. Disponible en bit.ly/3GSjWB9.

El mapa precedente muestra el porcentaje de hogares con transporte público a menos de 300 metros. El color más oscuro indica que ese porcentaje es menor al 15 %. Es decir que menos del 15 % de los hogares en esos partidos cuentan con acceso adecuado al transporte. En el AMBA se trata de 1.266 hogares. Luego están los partidos donde entre el 15 % y el 40 % de los hogares cuenta con un acceso adecuado a este servicio, o, a la inversa, donde el 60 % de los hogares no accede en condiciones adecuadas. En este caso se trata de 14.452 hogares.

Respecto de las competencias sobre los distintos modos, el Estado nacional gestiona las líneas de colectivos interjurisdiccionales (esto es, las que conectan la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con los distintos partidos de la Provincia de Buenos Aires) y aquellas que se desplazan solo por el territorio de la Ciudad (identificadas como DF con referencia al distrito federal). También la totalidad de la red ferroviaria metropolitana de superficie, en la que en la actualidad cinco de las siete líneas se encuentran bajo operación directa del Estado y dos son operadas por empresas privadas.

Por su parte, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires gestiona las líneas de colectivos que conectan a distintas jurisdicciones municipales (líneas de jurisdicción provincial) y los municipios a decenas de líneas cuyos itinerarios no superan los límites de cada partido. Estas últimas vienen experimentando un sostenido crecimiento reciente en número. En cuanto al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, si bien en años recientes el gobierno nacional inició un proceso de transferencia de las competencias de regulación de las líneas que circulan exclusivamente por su jurisdicción (DF), este aún no concluyó. No obstante, en épocas recientes asumió la responsabilidad sobre el Subterráneo de Buenos Aires, luego de concretarse un largo proceso de traspaso desde el gobierno nacional que finalizó en 2013. En este terreno, y mediante distintos organismos, se encarga de su regulación y fiscalización.

Si bien estos temas serán ampliados en los capítulos correspondientes, interesa destacar aquí que, pese a esta segmentación de responsabilidades, gran parte de la movilidad que realizan las personas no reconoce las fronteras de las delimitaciones estatales. El viaje se percibe como una totalidad, más allá de que objetivamente su estructuración se produzca con base en diferentes etapas que pueden incluir, a su vez, el uso de distintos modos y que además traspasan fronteras jurisdiccionales. Esa totalización no reconoce a priori ni una multijurisdiccionalidad, ni tampoco aquella multifuncionalidad organizacional de la que hablamos en cada jurisdicción; sin embargo, estas particularidades están allí. Las múltiples jurisdicciones involucradas en la regulación, la operación, la fiscalización y el desarrollo de infraestructuras de movilidad en la RMBA no solo caracterizan al sector, sino que aportan a su complejidad (cuadro 2).

Cuadro 2. Servicios de transporte según nivel de gobierno con responsabilidad en las condiciones de prestación de los servicios

Fuente: elaboración propia.

El cuadro anterior se complejiza si agregamos la cantidad de dependencias que atienden distintos aspectos de los servicios dentro de cada jurisdicción. Es decir, del número de organizaciones estatales en necesaria articulación. Esta presentación sintética de la trama de competencias y funciones se mantuvo inalterada por mucho tiempo, pero tuvo algunos cambios relevantes en el período que nos ocupa, los que abordaremos en los capítulos siguientes. En lo que sigue, desarrollaremos sucintamente la historia de las distintas iniciativas estatales que se orientaron a la construcción de dispositivos tendientes a simplificar esta complejidad y multiplicidad de competencias.

1.2. La búsqueda de una institucionalidad metropolitana

El complejo mapa de servicios y jurisdicciones en la RMBA no es un rasgo único de esta metrópoli, ya que múltiples aglomerados de igual magnitud en el mundo experimentan características similares en cuanto a la multijurisdiccionalidad. Estos rasgos impulsan instancias de colaboración y coordinación para facilitar las condiciones de homogeneidad e integración física, organizacional y tarifaria de los servicios en beneficio de las personas usuarias. Las respuestas institucionales en el mundo fueron muy diversas, desde mecanismos de coordinación y consulta, hasta la delegación de facultades en un solo organismo con competencias metropolitanas amplias, como los casos de Madrid o de Londres.

En el caso de la RMBA, los intentos de crear una instancia metropolitana datan de por lo menos la década de los años 70 y fueron numerosos, así como infructuosos. Desde entonces, cuantiosas iniciativas y proyectos, algunos de alcance legislativo, fueron impulsados principalmente desde el Poder Ejecutivo nacional, pero no lograron su aprobación definitiva, excepción hecha del acuerdo interjurisdiccional celebrado en el año 2012 y que creó la Autoridad de Transporte Metropolitano (ATM).

Las razones que llevaron a los sucesivos fracasos de aprobación o implementación de las propuestas son variadas; algunas se repiten en distintos momentos y otras tienen una emergencia coyuntural. Pero en conjunto dan una explicación de por qué fue imposible establecer un arreglo institucional de estas características y permiten, en todo caso, encarar un nuevo proceso de diseño con algún reconocimiento de factores intervinientes. Permite a quienes entiendan la necesidad de una institucionalidad tal no partir de cero, como si el escenario de interacciones interjurisdiccionales estuviera exento de complejidades, conflictos y tensiones.

En los debates que giran alrededor de una autoridad metropolitana, se consideran casi de manera exclusiva las ventajas que este tipo de organismo conlleva para la movilidad en general y para los ciudadanos en particular. Priman en ese sentido expresiones de buena intencionalidad programática, que entienden que su sola verbalización moviliza decisiones para su conformación. Pero no se debate la conveniencia que esta nueva organización y sus arreglos resultantes podrían producir a las instituciones signatarias del acuerdo interjurisdiccional. Son estas últimas las que deben dar su consentimiento, transfiriendo potestades a otro ente, y en general el debate no se ha preguntado acerca de qué les conviene, ni por qué harían esa transferencia. En este proceso de reasignación de competencias, entran o pueden entrar en juego no solo recursos (cada vez más significativos), sino facultades regulatorias y administrativas, las que, a su vez, proveen recursos organizacionales y políticos no menores, en especial para las jurisdicciones subnacionales. Limitar el espectro de incentivos para la toma de decisiones a los beneficios que se esperan para la ciudadanía no parece haber sido un marco adecuado para anticipar y orientar las decisiones de actores políticos concretos.

Pero no nos adelantemos en el análisis de las dificultades experimentadas en la aprobación de una autoridad metropolitana para el transporte. Lo primero será reseñar algunos de los intentos más importantes de creación de esta autoridad e identificar los factores que intervinieron en la negativa a su sanción. Luego podremos acumular evidencia y extraer algunas conclusiones generales.

En los próximos apartados, se describen los intentos de creación institucional, para luego comentar sobre la coordinación de hecho producida por el liderazgo nacional en la RMBA.

1.2.1. Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana (EPTRM)

El estudio fue publicado por el entonces Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación en el año 1972 (MOSP, 1972). Propuso como innovación institucional en la materia el dictado de una ley para la creación de una autoridad metropolitana de transporte con el objeto de centralizar la conducción del sistema de transporte de la región a través de la planificación, la regulación y el control. El eje de la propuesta se centró en la creación de un Consejo de Transporte Metropolitano de Buenos Aires con participación de la Nación, la Provincia de Buenos Aires (PBA) y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La propuesta de consejo implicaba su constitución como entidad autárquica interjurisdiccional, con capacidad para actuar pública y privadamente.

El consejo regiría sobre lo que se denominó “Sistema de Transporte Urbano de la Región Metropolitana de Buenos Aires”, el cual quedaría integrado por el transporte ferroviario de pasajeros, de superficie y subterráneo, el transporte automotor, público y privado, de pasajeros y de carga, y las obras de infraestructura que sirven a los distintos modos. Las decisiones del ente serían obligatorias para todos los organismos, las empresas y las corporaciones nacionales, provinciales y municipales con competencia dentro de la región, en materia de transporte y su infraestructura. Tales organismos, empresas y corporaciones serían denominados “organismos integrantes del sistema”.

Sus funciones principales serían las de planificación, administración e inversión de un Fondo del Transporte de la Región Metropolitana, promoción de nuevas reglamentaciones en las tres jurisdicciones integrantes del sistema, dictamen previo y obligatorio en los planes de obras y equipamiento que adopten cada una de las jurisdicciones, y creación de una nueva empresa para la gestión de los servicios guiados metropolitanos. La operación de los servicios seguiría a cargo de los organismos originales. Este ambicioso proyecto finalmente no tuvo respaldo legislativo para su tratamiento.

Entre 1976 y 1989, hubo múltiples iniciativas que involucraron a los gobiernos nacional, de la Provincia y de la Ciudad de Buenos Aires, y que buscaron avanzar en términos de coordinación de obras y servicios para el transporte metropolitano^[7].

Con las iniciativas de reestructuración del aparato público durante la presidencia de Carlos Menem, se abrió una nueva etapa de actividad en dirección a la creación de una entidad de coordinación interjurisdiccional para el transporte. El Decreto 1143/91, que estableció el marco normativo para el otorgamiento en concesión de los servicios ferroviarios y de subterráneos de Buenos Aires, incluyó en el art. 12 la aprobación del Acta Acuerdo suscripta el 14 de junio de 1991 por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y Ia Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires sobre la creación de una autoridad del transporte para el AMBA,

con la finalidad esencial de superar las limitaciones y dificultades de orden institucional y administrativo que actualmente se oponen a la definición de políticas para el ordenamiento del sistema de transporte del Área Metropolitana de Buenos Aires con sentido de jurisdicción única.

1.2.2. Autoridad del Transporte del Área Metropolitana (ATAM)

En 1992 se presentó un proyecto de ley en consonancia con el Acta Acuerdo de 1991, por iniciativa conjunta del gobierno nacional y de la exmunicipalidad de Buenos Aires, para crear un organismo autárquico interjurisdiccional denominado “Autoridad del Transporte del Área Metropolitana” (ATAM). Esta iniciativa no contempló la incorporación de autoridades municipales. La ATAM tendría a su cargo la planificación, la regulación y el control del Sistema de Transporte Urbano del Área Metropolitana de Buenos Aires, el cual estaría integrado por el transporte ferroviario de pasajeros, de superficie y subterráneo, el transporte automotor, público y privado, de pasajeros y de carga, la infraestructura utilizada por los diversos medios que sirven a la interconexión de las distintas zonas del área, incluidos los espacios de estacionamiento y los centros de transferencia vinculados a aquellos. Según el proyecto, las decisiones de la nueva autoridad serían obligatorias para las empresas privadas prestadoras de servicios de transporte dentro de los límites territoriales del área y para todos los organismos y las empresas públicas nacionales, provinciales y municipales con competencia dentro de ella, en materia de transporte y su infraestructura.

Como objetivos más estratégicos, la propuesta buscaba armonizar el desarrollo de los sistemas de planificación y transporte urbano, dar prioridad al transporte público, reducir el costo social del sistema, procurando su máxima eficiencia y seguridad, y avanzar en términos de calidad y seguridad para los usuarios. De manera más operativa, sus atribuciones serían las de establecer las políticas, los planes y los programas del Sistema de Transporte Urbano del Área, dictar las normas reguladoras del funcionamiento y control del sistema y supervisar su aplicación, fijar los regímenes tarifarios y de otorgamiento de concesiones, permisos o autorizaciones para la prestación de los servicios públicos de transporte del área, dictaminar con carácter previo y necesario las decisiones de cada una de las jurisdicciones integrantes de la autoridad, en los planes de obras o de desarrollo urbano que interesasen o afectasen al Sistema de Transporte Urbano del Área, promover las reformas legales y reglamentarias en las tres jurisdicciones que integran la autoridad, tendientes al cumplimiento de los fines y objetivos de la ley, elaborar los marcos regulatorios y los pliegos de licitación conforme a los cuales deberán desarrollarse las privatizaciones, las concesiones, las licencias o los permisos de los servicios de transporte del área, actuar como autoridad de aplicación en lo que respecta a las concesiones y privatizaciones de los servicios de transporte del área, ejercer la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones asumidas por los concesionarios, licenciatarios o permisionarios, intimar su cumplimiento, aplicar o proponer, según correspondiera, las sanciones pertinentes y resolver en instancia administrativa los reclamos de los usuarios, y gestionar créditos nacionales e internacionales con destino a estudios, proyectos y obras que hicieran al cumplimiento de sus objetivos. Esta larga transcripción muestra que las competencias fueron muy amplias.

La iniciativa invitaba a adherir a la Provincia de Buenos Aires. El proyecto tuvo media sanción, pero perdió estado parlamentario en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Finalmente, el proyecto ATAM sería rebautizado y reducido drásticamente en el año 1997 como “Proyecto de Transporte Urbano de Buenos Aires” (PTUBA), teniendo a su cargo el llamado a licitación para la realización de un estudio integral de transporte (Kralich, 1998).

1.2.3. Ente de Coordinación del Transporte del Área Metropolitana (ECOTAM)

En 1998, por medio de la ley n.º 25.031, se creó el Ente de Coordinación del Transporte del Área Metropolitana (ECOTAM), con funciones más modestas de planificación y coordinación, integrado por el Poder Ejecutivo nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los 42 municipios de la RMBA.

Como resultado del impasse del más ambicioso proyecto de 1992, el ente aprobado tendría en esta nueva definición funciones exclusivamente de planificación y coordinación del sistema de transporte urbano de la región, no asumiendo carácter ejecutivo alguno. Si bien la ley no es detallada al respecto, se entiende que el ámbito de incumbencias del ente alcanzaría básicamente a los servicios de transporte y no a la infraestructura.

La dirección del ente estaría a cargo de un directorio cuatripartito, con un representante de la Nación, de la Provincia de Buenos Aires, de la Ciudad y del conjunto de municipios bonaerenses del AMBA. Los fondos y el personal técnico y de gestión serían aportados por partes iguales por los integrantes del ente.

El artículo 12 invitó a todas las jurisdicciones a adherirse a la ley, y el artículo 13 estableció una cláusula muy restrictiva que terminaría por impedir que el ente se ponga en funcionamiento: “La presente ley comenzará a regir una vez que se haya concretado la adhesión de todas las jurisdicciones que integran el Ente, y hasta ese momento no podrá constituirse el Ente”. La ley no fue derogada, pero el organismo no pudo ser creado debido a este requisito de unanimidad de un universo tan amplio de gobiernos.

1.2.4. Autoridad del Transporte Metropolitano

En 2001 la Secretaría de Transporte propuso crear la Autoridad del Transporte Metropolitano con funciones muy similares a las de la ATAM de 1992 y un formato jurídico descentralizado e interjurisdiccional, con el agregado de la gestión de un Fondo del Transporte Metropolitano que financiaría inversiones y servicios metropolitanos. La propuesta integraba a los tres principales actores gubernamentales, Nación, PBA y CABA, a diferencia del proyecto de 1992, que excluía inicialmente a la Provincia, aunque invitaba a su adhesión.

La principal novedad fue la estipulación de un fondo, integrado, entre otros, por los siguientes recursos: el producido de una tasa sobre la tarifa de los viajes ferroviarios de pasajeros, de superficie y subterráneos, con origen y destino en la Región Metropolitana; el producido de un impuesto a las naftas despachadas al consumidor a través de bocas de expendio ubicadas en la Región Metropolitana; el de un impuesto anual a la propiedad del automóvil cuyo titular poseyera domicilio en la Región Metropolitana; la Tasa Nacional de Fiscalización del Transporte Automotor sobre los vehículos de transporte automotor de pasajeros que operasen en el área; y la Tasa Nacional de Fiscalización del Transporte Ferroviario sobre los servicios de transporte ferroviario de pasajeros de la RMBA. El fondo sería aplicado no solo al funcionamiento propio de la autoridad, sino a la realización de obras de infraestructura, a la elaboración de los proyectos y de la documentación necesaria para contratar la ejecución de las obras, y a los subsidios a la operación de los distintos modos de transporte. Un proyecto de tal envergadura, en un contexto tan volátil desde el punto de vista económico y político como el de la coyuntura 2001-2002, no tuvo ningún avance.

1.2.5. Autoridad del Transporte Metropolitano (nuevo ATM)

En 2012 se creó la Agencia de Transporte Metropolitano (ATM) actualmente vigente, que tuvo su origen en un convenio tripartito impulsado por el entonces reciente designado ministro de Interior y Transporte de la Nación, Florencio Randazzo, y firmado por las tradicionales partes de las experiencias anteriores: la Nación, la PBA y la CABA. El convenio previó la creación de un organismo interjurisdiccional consultivo, de coordinación y planificación en transporte e infraestructura para el AMBA.

Entre los objetivos principales de la ATM, están los de definir políticas comunes, promover la integración y coordinación física, operativa y tarifaria, e impulsar el transporte racional y eficiente por medio de integración social, medioambiental y económica del desarrollo sostenible. Sus funciones principales son las de elaborar criterios de ordenamiento, coordinación y planificación del sistema, proponer normas jurídicas, promover mecanismos de coordinación y asistencia, coordinar el acceso a base de datos y brindar apoyo técnico, entre otras.

La conducción del organismo está en cabeza de un directorio y un comité ejecutivo de representación tripartita, y su estructura de gestión se establecería con el aporte de las tres jurisdicciones. Asimismo, se previó la creación de un consejo consultivo con representación de municipios, organizaciones, empresas, sindicatos y usuarios.

El convenio requería su ratificación por cada una de las jurisdicciones participantes, lo cual se vio efectivizado un tiempo después a través de los respectivos instrumentos^[8].

Si bien hay antecedentes de la actuación de la ATM en 2014 (Primer Plan Director), sobre todo de articulación entre Nación y CABA, no se dispone de actas que aporten más elementos de juicio sobre las actividades desarrolladas en su inicio. Las acciones más regulares tienen como punto de partida el mes de septiembre de 2016, con la primera reunión conjunta del directorio y del comité ejecutivo (Acta 1). Esta actividad se vio reflejada hasta abril de 2019 en 15 actas totales de reuniones conjuntas, con asistencia tripartita casi completa, a excepción de un período en donde no hubo representación de la PBA. La actividad resolutiva fue de organización interna. Sus principales actividades y productos consistieron en planes directores, cooperaciones técnicas, procesamiento de datos, capacitaciones y recomendaciones de política pública.

En términos generales, la incidencia de la ATM fue muy limitada, centrándose en la publicación de un par de planes directores, la producción de algunos documentos y asesoramientos a municipios y la coordinación de algunas normativas como la relacionada con el transporte escolar. Algunas de las causas y manifestaciones de esta escasa incidencia se esbozan a continuación.

Por el lado del diseño institucional, las funciones asignadas a la ATM son limitadas y, como se mencionó anteriormente, consisten fundamentalmente en la planificación, la coordinación y el apoyo técnico. Asimismo, el planteamiento de las funciones contiene algunas inconsistencias. Por ejemplo, el art. 6 establece que los criterios básicos de la política de ordenamiento, coordinación y planificación del sistema del transporte contenidos en el plan serán expresamente tenidos en consideración para la planificación y la programación de infraestructuras de transporte y del tráfico y, en general, para la realización de actuaciones que inciden en el sistema de transporte metropolitano dentro del ámbito del plan. Sin embargo, previamente, el art. 5 inciso f le permite a la ATM opinar respecto de los proyectos y planes de obra o de desarrollo que interesen o afecten al sistema de transporte del área, pero sin que esa opinión sea vinculante para estos. La función consultiva no es de consideración obligatoria en el trámite administrativo de cada una de las partes.

En cuanto a su funcionamiento, el compromiso de las jurisdicciones fue dispar y poco constante. Los incentivos de estas para poder cumplir con los objetivos acordados no fueron consistentes. Los compromisos con el financiamiento y la constitución de un cuerpo de técnicos y administrativos fueron limitados y ambivalentes. La participación de los municipios bonaerenses fue muy errática y con ciertos sesgos asociados a su cercanía con la gestión nacional. Asimismo, la conformación burocrática (administrativa y presupuestaria) del ente no llegó a realizarse, por lo que su funcionalidad quedó supeditada a decisiones unilaterales del principal aportante, el gobierno nacional. La jurisdicción que estuvo más cerca de animar la institución fue la Nación; aun así, el apoyo no tuvo ni la constancia ni la profundidad necesarias.

Finalmente, en el plano material de su actuación, la función de planificación general no fue desarrollada, y la producción de planes directores (2014 y 2018) tuvo una incidencia muy escasa. Existen funciones cruciales, como la producción de datos de alcance metropolitano, que no tuvieron desarrollo, al menos hasta su intento de reflotarla en 2019.

1.2.6. Intentos de reflotar la nueva ATM

El gobierno elegido en 2019 creó la Secretaría de Articulación Interjurisdiccional dentro del Ministerio de Transporte, con el propósito de fortalecer la colaboración y la coordinación en el sector, en especial en el segmento urbano y en función de la importancia de los subsidios.

Como foco privilegiado de intervención, la Secretaría impulsó un nuevo análisis de la ATM y de sus condiciones de viabilidad con financiamiento del Banco Mundial para la realización de estudios diagnósticos y la creación de un eventual fondo de apoyo al desarrollo de iniciativas metropolitanas.

La pandemia de covid-19, si bien representó un impacto devastador para la organización y el financiamiento de los servicios metropolitanos, también implicó una excelente oportunidad para que las jurisdicciones principales accedieran a fortalecer sus lazos de colaboración en aras a la creación de una instancia de coordinación más efectiva. El efecto mediato de la pandemia sería negativo para el financiamiento del sector, por lo que algunas medidas respecto a la racionalización de los servicios debían ser tomadas, idealmente, en un contexto de colaboración interinstitucional. La nueva ronda de consultas confirmó el interés de las partes, pero, como en los casos anteriores, el paso de la expectativa favorable a los compromisos tangibles se convirtió nuevamente en un camino lleno de escollos y limitaciones. El período de pandemia transcurrió con esfuerzos renovados de coordinación operativa por las medidas preventivas y sanitarias, pero sin el avance suficiente en materia institucional de largo alcance.

1.3. La coordinación como disciplinamiento

Este recorrido por los distintos intentos de creación de una autoridad orientada a coordinar el sistema urbano de transporte de la RMBA permite extraer una evidencia indiscutible respecto de sus límites. Como mencionamos, la enajenación de recursos de poder político y también económico, que implica la subordinación de los actores involucrados en este complejo sistema a una autoridad superior, emerge como elemento aparentemente decisivo. Durante muchos años, uno de los argumentos de mayor circulación respecto de este obstáculo fue la heterogeneidad de las fuerzas políticas gobernantes a nivel de las distintas jurisdicciones. Sin embargo, cuando estas condiciones cambiaron, los avances tampoco fueron relevantes. Entre 2016 y 2019, el mismo espacio político gobernó la Nación, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, como jurisdicciones principales, así como una parte de los municipios bonaerenses comprendidos en la RMBA. De modo tal que la comunidad de intereses político-partidarios debilitó fuertemente su carácter como elemento esclarecedor de los obstáculos identificados. Esta constatación, lejos de desecharla, coloca nuevamente en el centro de indagación a la pregunta por la heterogeneidad de intereses y fuentes de poder político que emergen como relevantes en las distintas escalas territoriales, más allá de las adscripciones partidarias. Asimismo, la subordinación a un interés social, suponiendo que una autoridad de tal naturaleza tenga la capacidad de contemplarlo, requiere que este se encuentre claramente definido y que sea ponderado a su vez como beneficioso para todas las partes involucradas.

Ahora bien, como primera reflexión general, y sin desconocer que no se trata de una respuesta de coordinación más institucionalizada, el liderazgo nacional construido no solo por la operación y la regulación de servicios propios, sino también por el financiamiento de todo el sistema metropolitano de transporte luego de 2002 –tema que retomaremos en el capítulo 3–, se materializó en lo que podría llamarse “disciplinamiento de las jurisdicciones subnacionales”. Con este concepto nos referimos al efecto logrado en los comportamientos de las jurisdicciones subnacionales (PBA, CABA y municipios bonaerenses) en el sentido del cumplimiento de ciertas condiciones ordenadoras de los servicios: introducción de tecnologías (para el pago de subsidios o la gestión de flota), supervisión de parámetros de servicio, armonización de estándares, entre otros, a partir de la condición privilegiada de la Nación como financiador de los servicios metropolitanos. Este disciplinamiento tuvo su foco central en el autotransporte público de pasajeros.

En las conclusiones de este trabajo, retomaremos estas discusiones, y solo dejamos aquí planteadas las primeras impresiones, que además serán ampliadas en los sucesivos capítulos. La coordinación de hecho, sustentada con base en el dominio de recursos económicos, emerge como una fuente de poder con jerarquía sobre otras clases de recursos.