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2 El mapa del Estado en el transporte público de pasajeros en la RMBA

2.1. Introducción

En la introducción de este libro, propusimos un marco analítico para abordar las políticas públicas en el transporte público de pasajeros de la RMBA, como nudos en los que convergen el Estado y las organizaciones privadas. En ese marco, decíamos que el Estado puede ser expresado a partir de dos dimensiones señaladas por Skocpol (1985) como conjunto de actores que intervienen en la producción de políticas y como configuración institucional que incide en el comportamiento de distintos actores y en los resultados de las interacciones. En este último sentido, como configuración institucional, la estatalidad en el ámbito del transporte en la RMBA fue descripta de forma breve en el capítulo anterior, aludiendo a los múltiples niveles estatales que convergen en la regulación, fiscalización u operación de los servicios estudiados.

En este capítulo pondremos el foco en el Estado reflejado en organizaciones públicas en los distintos niveles y modos, dotadas de competencias y capacidades, y animadas en sus propósitos no solo por políticos/as y burocracias permanentes en función de mandatos institucionales, sino también por preferencias en cuanto a prioridades de política. Estas organizaciones se encuentran en la administración central de los gobiernos, generalmente en la figura de ministerios, secretarías o direcciones, así como en la esfera de los organismos con personalidad jurídica propia, como los entes descentralizados y los diversos tipos de empresas públicas, esfera de significativa relevancia funcional y presupuestaria en el sector transporte (Bertranou, 2022b). El recorrido por estas organizaciones lo haremos por nivel de gobierno y luego propondremos una mirada de conjunto.

2.2. El Estado nacional

2.2.1. Administración central

Sin adentrarnos en la historia institucional del sector transporte, las funciones de planificación, regulación y diseño de políticas, en los años recientes, se ejercieron desde la administración central, primero en el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (1991-1999), luego en el Ministerio de Infraestructura (1999-2002), el Ministerio de la Producción (2002-2003), y posteriormente en el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2003-2012), para luego desembocar en el Ministerio de Interior y Transporte (2012-2015) y, entre 2015 y 2022, en el Ministerio de Transporte. Antes de la creación de este último ministerio a fines de 2015, las funciones más específicas del sector le fueron delegadas a una Secretaría de Transporte, que fue por muchos años la referencia institucional jerárquicamente más importante en la administración central.

En general, las subdivisiones al interior de la Secretaría de Transporte se organizaban por modo en distintas subsecretarías: Transporte Ferroviario, Transporte Automotor, Transporte Aerocomercial y Puertos y Vías Navegables. Con frecuencia, la titularidad de estas subsecretarías les fue encomendada a representantes de sindicatos relacionados con el modo respectivo, como ocurrió por algunos años a partir de 2002-2003.

Luego del siniestro de la estación Once (que mencionaremos frecuentemente, y en especial en el capítulo siguiente) y de la absorción, en el año 2012, de la Secretaría de Transporte por el Ministerio del Interior (que pasó a denominarse “Ministerio de Interior y Transporte”), el nuevo ministro a cargo, Florencio Randazzo, incorporó dos nuevas subsecretarías transversales (Gestión Administrativa y Regulación Normativa), a través de las cuales buscó mejorar la cohesión general del sector y limitar el sesgo corporativo de las carteras modales.

La gestión de la Alianza Cambiemos a partir de fines de 2015 creó el Ministerio de Transporte y modificó la estructura central de este previendo la creación de secretarías: Planificación de Transporte, Gestión de Transporte y Obras de Transporte. Las subsecretarías transversales y modales quedaron en la Secretaría de Gestión, que fungió a partir de allí como viceministerio.

Un aspecto que luego será retomado es que la gestión Cambiemos produjo la agrupación más abarcativa de unidades ligadas al sector transporte bajo un mismo ministerio en toda la historia institucional. En efecto, además de recuperar la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables del Ministerio de Economía (remisión a Economía efectuada en 2014), incluyó a la poderosa Dirección Nacional de Vialidad (DNV) dentro de los organismos descentralizados bajo la esfera del Ministerio de Transporte.

La gestión del presidente Alberto Fernández, que inició a fines de 2019, mantuvo la figura de ministerio, aunque modificó una de las secretarías, creando la de Articulación Interjurisdiccional, llamada a jugar un rol más activo en las relaciones multinivel respecto del transporte, con una incidencia especial en la RMBA. La gestión de Fernández derivó la DNV a un nuevo Ministerio de Obras Públicas, que incorporó también algunas unidades de la anterior Secretaría de Obras de Transporte. Asimismo, eliminó una parte importante de los órganos de dirección central.

2.2.2. Organismos descentralizados y empresas públicas nacionales

El sector transporte contó desde un principio con una diversidad de organismos con personalidad jurídica propia, que adquirieron una incidencia en la gestión del sector que frecuentemente rebasó sus competencias originales. En una primera instancia, la producción de servicios de transporte debió configurarse a partir de figuras más flexibles para atender sus requerimientos, como fue primero la figura de la Empresa del Estado –con la antigua Ferrocarriles Argentinos o la Empresa Líneas Marítimas Argentina (ELMA)–, y luego la Sociedad del Estado –como en el caso de Administración de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y Operadora Ferroviaria (SOF)– y la Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM) –como en el caso de Belgrano Cargas y Logística o Aerolíneas Argentinas–. En una segunda instancia, se crearon entes descentralizados y autárquicos cuando la función especializada que cumplir fue la administrativa (fiscalización, regulación) –como en los casos de CNRT (Comisión Nacional de Regulación del Transporte) o ANAC (Administración Nacional de la Aviación Civil)–, o cuando se buscó dinamizar la gestión de grandes organismos de la administración central como la DNV.

Estos entes y empresas con personalidad jurídica propia constituyen una porción muy significativa de las actividades enmarcadas en el Ministerio de Transporte, y, si bien las autoridades son designadas por el elenco gobernante, el tamaño de estas organizaciones y su propia dinámica reproductiva llevan a que adquieran un grado de autonomía importante en relación con los órganos de la administración central. En todo el sector transporte, estas organizaciones no se limitan a cumplir sus mandatos institucionales, sino que buscan incidir en las definiciones regulatorias y de política más general, compitiendo con los roles de la administración central (Bertranou, 2020, 2021, 2022b). A continuación, se describen las organizaciones que inciden en el transporte masivo metropolitano.

2.2.2.1. Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)[1]

Si bien la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) fue creada como agencia de fiscalización del transporte terrestre de jurisdicción nacional en noviembre de 1996, es decir, con las nuevas concesiones ferroviarias en marcha, hubo previamente organismos que ejercieron el control y que incluso participaron del proceso de adjudicación, contrariamente a lo que se afirma (Oszlak et al., 2000). Durante el período que va desde fines de 1992 y mediados de 1994, se crearon cuatro organismos específicos relacionados con el nuevo esquema de gestión ferroviaria, a los que se sumó también la Comisión Nacional de Transporte Automotor (CoNTA), en lo que será luego la formación de la CNRT:

  1. la Comisión Nacional de Regulación Ferroviaria (CNRF) para resolver controversias entre los concesionarios de servicios ferroviarios de cargas, de pasajeros interurbanos y de pasajeros metropolitanos (entre sí, con los dadores de carga o con el Estado), así como para lograr que el sistema ferroviario sea competitivo con relación a otros modos y prevenir conductas monopólicas por parte de los operadores,
  2. la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF), creada con la finalidad de fiscalizar las concesiones de transporte ferroviario interurbano de pasajeros y de carga, y entender en la regulación relativa a la seguridad del transporte por vía férrea en todo el país,
  3. la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (UCPRF), creada a los efectos de asegurar la fiscalización y el control de las concesiones para la explotación de los servicios metropolitanos de transporte ferroviario –de superficie y subterráneo–, y
  4. el Tribunal Arbitral del Transporte Ferroviario, con la misión específica de resolver controversias relacionadas con los contratos de concesión o de transporte que se produjeran entre las empresas de transporte ferroviario, o entre estas y los usuarios o el Estado nacional (reemplazando las funciones de la CNRF).

Algunos de estos organismos pertenecieron a una primera generación de los llamados “entes reguladores”, caracterizada por una mayor especialización funcional (modal), mayor descentralización administrativa y la inclusión de algunas potestades propiamente de regulación de los servicios y de resolución de conflictos, además de las de fiscalización y control (Papazian, 2000). Con la CNRT se diseñó otro tipo de organismo de la mano de las facultades para la reorganización del Estado que se desprenden de la ley n.º 24.629/96, conocida luego como “segunda reforma del Estado”. La CNRT fusionó las entidades anteriormente mencionadas, además de la CoNTA, para convertirse en la agencia nacional descentralizada responsable de la fiscalización y el control del transporte terrestre de jurisdicción nacional, sin potestades en materia de regulación y resolución de conflictos, salvo la emisión de normas técnicas, a la que se le agregaron luego algunas funciones de gestión[2]. Desde un principio sus competencias incluyeron los siguientes sectores:

  1. el transporte automotor de pasajeros urbanos de jurisdicción nacional (RMBA, líneas 1-199), el autotransporte urbano interjurisdiccional del interior del país (Cipolletti-Neuquén, por ejemplo) y el interjurisdiccional de media y larga distancia;
  2. los trenes de la región metropolitana;
  3. los trenes de pasajeros de larga distancia;
  4. el transporte automotor y ferroviario de cargas; y
  5. la estación terminal de ómnibus de Retiro.

Su estructura interna, compuesta inicialmente por siete gerencias, refleja la yuxtaposición de dos modos terrestres, automotor y ferroviario, con culturas y prácticas distintas. Esta fragmentación se expresa también al interior del modo ferroviario, donde la fiscalización se distribuye en dos gerencias muy diferenciadas, una dirigida a la calidad del servicio, y la otra, a la seguridad.[3] Estas gerencias no solo tienen perfiles diferentes, sino que aplican normas y tienen prácticas de fiscalización distintas.

El estatuto de la CNRT fue actualizado en 2015 (Decreto 1.661) y dio por concluida la intervención administrativa que databa de 2001. El nuevo estatuto reafirmó en su artículo 3.° los siguientes objetivos para el organismo:

  1. proteger los derechos de los usuarios,
  2. promover la competitividad en los mercados de las modalidades del transporte aquí comprendidas, y
  3. promover mayor seguridad, calidad y eficiencia en el servicio, mejor operación, confiabilidad, igualdad y uso generalizado del sistema de transporte automotor y ferroviario, de pasajeros y de carga, asegurando un adecuado desenvolvimiento en todas sus modalidades.

El recorrido de la CNRT mostró un sector de autotransporte urbano (e interurbano) más estable, especialmente si se lo compara con un sector ferroviario que sufrió muchas modificaciones operativas e institucionales, que obligaron al organismo a adaptarse a las nuevas exigencias. La CNRT pasó de fiscalizar empresas privadas a intentar fiscalizar arreglos institucionales de emergencias como las Unidades de Gestión Operativa de Emergencia (UGO), que analizaremos en el capítulo 5, y luego empresas estatales.

En su desempeño funcional, se manifestaron tanto algunos rasgos propios como del entorno institucional (Bertranou, 2022b). La CNRT es un organismo que contiene uno de los acervos más importantes de conocimiento y personal en el campo del transporte terrestre nacional. Su rol principalmente técnico le otorga una legitimidad a la hora de su actuación que es indiscutida en el autotransporte, aunque desafiada recientemente en el sector ferroviario. Como organismo técnico, carece de una presencia suficiente a la hora de la toma de decisiones, en especial confrontado con empresas ferroviarias de creciente relevancia, así como con dependencias de la organización central.

En su estructura interna y su funcionamiento, se destaca una clara división entre el modo ferroviario y el autotransporte, que refleja culturas organizacionales muy diferentes y de larga data. Si bien se generaron instancias armonizadoras como el seguimiento de la satisfacción de los usuarios, los modos funcionan con pautas de trabajo y sistemas de información distintos. Las capacidades organizacionales para el cumplimiento de sus funciones ofrecen limitaciones, y aquí también la distinción entre los modos existe. En general, las dotaciones tecnológicas han sido limitadas, y los procesos, muy fragmentados, lo que reduce su capacidad para ejercer un control y una fiscalización en terreno mucho más efectivos. La información sobre las empresas no se encuentra integrada. Las dotaciones burocráticas exhiben niveles de inestabilidad importantes, en especial en la alta gerencia. La estructura de remuneraciones difiere mucho de la que exhiben las empresas ferroviarias (Bertranou, 2022c).

En el ámbito ferroviario, se observan tensiones crecientes, que se suscitaron a la par del deterioro de los servicios durante buena parte del período bajo estudio. La ausencia de parámetros de fiscalización para algunos servicios, la limitada capacidad de aplicar sanciones (o, peor aún, el sistemático debilitamiento de la autoridad y de la efectividad de su fiscalización), y la aparición de “competidores” ferroviarios en la figura de las operadoras o el responsable de la infraestructura apartaron a la CNRT de un rol más activo en la preservación de los servicios. Una cuestión para resaltar es el limitado gobierno de la CNRT sobre el marco general de la fiscalización ferroviaria. Las sanciones aplicadas carecen de ejecutividad y quedan a merced de su convalidación por parte de la Secretaría de Transporte[4] (Pérez, 2014; Bertranou, 2020).

2.2.2.2. Administración de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), Operadora Ferroviaria (SOFSE) y Ferrocarriles Argentinos (FASE)

El mundo organizacional ferroviario en el Estado comenzó a enriquecerse (en nuevas unidades) en la segunda mitad de la década del 2000, cuando los servicios metropolitanos ya experimentaban grandes falencias. La Ley n.º 26.352 de Reordenamiento Ferroviario de 2008 creó dos sociedades del Estado de gran importancia para la (futura) reorganización del sector, la Administración de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y la Operadora Ferroviaria (SOFSE), siguiendo el poco estudiado criterio europeo de separación vertical entre operación e infraestructura. Al vencimiento de las concesiones (metropolitanas y también de cargas), la nueva ley estipuló que SOFSE debía asumir la operación de los servicios. Al momento de su creación, tres ramales metropolitanos tenían sus contratos rescindidos y su operación entregada a los operadores privados remanentes reunidos en la primera Unidad de Gestión Operativa de Emergencia (UGOFE). A pesar de lo estipulado por la ley, SOFSE no operó un servicio de relevancia sino hasta 2013, cinco años después. La ADIF según la ley tiene a su cargo la administración de la infraestructura ferroviaria actual, la de la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestión de los sistemas de control de circulación de trenes. Esta empresa sí comenzó a asumir funciones de desarrollo de la infraestructura, aunque de forma temprana empezó a competir por esa función con el propio ministerio y con la SOFSE, una vez que esta asumió la operación de buena parte del segmento metropolitano.

La creación de entidades como las mencionadas, independientemente de los servicios que prestan, genera estructuras que luego se consolidan, sin que se discuta de forma certera su sentido y su contribución. Al igual que las subsecretarías modales ya aludidas, la dirección de estas entidades fue ofrecida a los dos principales sindicatos del sector: Unión Ferroviaria y La Fraternidad. El letargo vivido entre 2008 y 2012 por estas empresas públicas fue trastocado por el siniestro de Once, que, como hito en el sector, describimos en el capítulo siguiente. SOFSE asumió en 2013 la operación del ramal Sarmiento, y luego, en 2015, la operación de todos los ramales rescindidos, quedando excluidas las líneas Belgrano Norte y Urquiza. ADIF asumió nuevas obras en un contexto de creciente competencia por las obras, pero su desempeño contó con más éxitos en los ramales de cargas rescindidos y estatizados.

La innovación institucional no quedó agotada allí. Diversas motivaciones convergieron en la sanción de la nueva Ley de Ferrocarriles Argentinos n.º 27.132 de marzo de 2015: la necesidad de crear un ente que ordenara el crecientemente complejo mundo ferroviario –al que ingresó también la empresa Belgrano Cargas y Logística SA (BCyL), de propiedad estatal–, la necesidad de reconocer las adaptaciones funcionales de SOFSE y ADIF –en especial, por la imposibilidad de esta última de asumir los mandatos legales con sus propios recursos– y de encarrilar cierto sentimiento nacionalista de “recuperación del ferrocarril”, y, por último, la introducción de un modelo de gestión de las cargas denominado “de acceso abierto”, sin un análisis exhaustivo sobre su adaptación local.

Los primeros puntos son los que más cerca están del objeto de este trabajo: SOFSE gana con la posibilidad de hacer obras y de administrar su infraestructura y se creó una nueva sociedad del Estado denominada “Ferrocarriles Argentinos” (FASE), como empresa holding, controlante de las demás empresas, con funciones de integración y coordinación de todas las sociedades actuantes en el ámbito ferroviario, que desafía en parte las competencias de coordinación central que tiene el propio ministerio (y sus órganos). En su dirección y administración, participa no solo el Ministerio de Transporte, sino también las sociedades controladas, ADIF, SOFSE y BCyL, a las que se agregó Desarrollo de Capital Humano Ferroviario (DeCaHF SAPEM), entidad heredera de otras organizaciones (Ferrocarril Belgrano SA) y sede del conocido CENACAF, Centro Nacional de Capacitación Ferroviaria. Su puesta en marcha efectiva debió esperar hasta 2021, con la gestión del exministro Mario Meoni, pero aún no ha alcanzado la capacidad para cumplir con sus mandatos institucionales.

En otro trabajo (Bertranou, 2019), se aludió al grado de desorganización que experimenta el ámbito ferroviario, por diversos motivos: la falta o no aplicación de normas, el insuficiente financiamiento para mantenimiento y nueva infraestructura, la escasa circulación de saberes, y, por lo pronto, una creciente complejidad organizacional, con roles poco diferenciados o incompletos y cierta tendencia a la no colaboración. Las funciones de organismos como SOFSE y ADIF han rebasado o modificado lo establecido por la ley de creación y sus modificatorias. ADIF es responsable solo parcial del desarrollo de la infraestructura ferroviaria y ha ideado diversos modelos de gestión de esta infraestructura a través de terceros (con la administración delegada o sin ella). SOFSE no solo opera trenes, sino que es responsable del desarrollo de infraestructura en sus líneas metropolitanas y lo hace no siempre con un acuerdo explícito con ADIF. FASE tiene pendiente la efectivización de su rol institucional, sin desmedro de lo que le corresponde a la administración central.[5] SOFSE evolucionó hacia una empresa imprescindible en el transporte metropolitano, apalancada en la mejora de la infraestructura y el material rodante, y en una mejor gestión del desempeño y de la seguridad operacional (aunque con un déficit creciente por el congelamiento de tarifas). Por el contrario, ADIF sufrió un recorte efectivo de sus funciones, más aún luego del decreto de reorganización del ferrocarril de carga (Resolución MT 211/21), que dota al operador estatal (BCyL) de mayor incidencia.

Tanto ADIF como SOFSE desarrollaron una estructura gerencial creciente, con remuneraciones que superan ampliamente las existentes en la Administración Central. SOFSE, además de su directorio, cuenta con presidencia y unidades de apoyo a la presidencia, seis gerencias generales y 31 gerencias específicas. Los sueldos brutos de las gerencias generales están en torno de los 7.700 dólares mensuales al cambio oficial (agosto de 2022), y los de las gerencias específicas (operativas), entre 5.200 y 5.900 dólares[6]. En el caso de ADIF, la dotación gerencial es levemente inferior, pero no se encuentran publicadas las escalas salariales de los agentes fuera de nivel.

2.2.3. Los lineamientos de política

En el análisis de las organizaciones públicas como actores en la producción de políticas públicas, estudiamos la conformación del ámbito nacional, con sus órganos de la administración central y sus empresas y entes descentralizados. La actuación de las organizaciones depende del marco de las competencias institucionales, así como de las preferencias de sus planteles directivos y sus burocracias. Pero hay un marco más general de preferencias que está dado por las élites políticas en el gobierno. Los sentidos de la acción de gobierno tienen distintos orígenes y frecuentemente conviven orientaciones diferentes aun en una misma gestión de gobierno.

El período de la posconvertibilidad estuvo marcado, en gran parte, por las gestiones de los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández. En otros trabajos ( Barbero y Bertranou, 2014; Bertranou 2022a), se analizaron las motivaciones o preferencias que estas gestiones manifestaron a lo largo del período. El período inicial exhibió rasgos de un gobierno de coalición, integrado por distintos sectores del Frente para la Victoria, que emergió en un contexto de menor legitimidad fruto de un proceso electoral trunco en su fase final por la deserción del expresidente Carlos Menem en la segunda vuelta electoral. Las motivaciones o preferencias gubernamentales que mencionaremos aluden solo al sector transporte y no representan a los demás sectores. Estas motivaciones son expresadas frecuentemente por distintos integrantes del elenco gubernamental y, en la medida en que pueden ser contradictorias, se expresan en un marco de tensiones o conflictos.

El sector transporte fue uno de los escenarios donde se plasmaron acuerdos de gobernabilidad dentro del elenco gubernamental. Algunas motivaciones u orientaciones de acción tuvieron como foco consolidar la alianza de gobierno no solo en el nivel nacional, sino también en el provincial. La integración del gabinete nacional en favor de sindicatos del sector y la instrumentación de servicios ferroviarios de larga distancia tienen que ver con esta lógica.

Las orientaciones de acción frecuentemente respondieron también a un patrón adaptativo o reactivo ante acontecimientos o situaciones disruptivos. Más que un plan a priori, las acciones abordaron los distintos eventos en función de su emergencia, con respuestas tanto continuadoras como emergentes, y asociadas al problema específico en cuestión. Los esquemas de emergencia ferroviaria o de creación institucional que se describen a lo largo de este libro reflejan esta tendencia más pragmática que programática[7].

Pero, en cuanto a motivaciones más sustantivas, expresadas desde un principio de la gestión de gobierno, encontramos aquellas relacionadas con un mayor rol del Estado en el sector. Dos variantes podemos incluir en este segmento. Por un lado, la instrumentación de los subsidios fue un modo explícito de sostener el poder de compra de los usuarios a lo largo del período. Por otro lado, tanto expresiones sindicales como políticas abrazaron la idea de recuperar un rol protagónico de gestión para el Estado, luego del discutido proceso de concesionamiento o privatización de la década de los años 90, particularmente en el ámbito ferroviario. En ese sentido, se sancionaron leyes y se crearon organizaciones estatales como las descriptas anteriormente para asumir un rol central en la gestión de los servicios ferroviarios. Los considerandos de las leyes y su articulado abundan en expresiones nacionalistas, aun cuando la implementación fue lenta y dispar, lo cual mostró las tensiones alrededor de este objetivo.

Finalmente, no es posible soslayar que el sector transporte se constituyó, durante parte del período de este estudio, en un espacio institucional que habilitó la recaudación ilegal de fondos a través de distintos medios de interrelación público-privada[8]. Las denuncias que pesan sobre el exsecretario de Transporte Ricardo Jaime (2003-2009), tanto de negligencia y ocultamiento de pruebas y dádivas, como de negociaciones incompatibles con la función pública, así como las declaraciones de los empresarios ferroviarios Aldo Roggio y Gabriel Romero en las causas por el siniestro de Once y la causa popularmente conocida como “Cuadernos”[9] ponen de manifiesto esta posible estrategia, a las que pueden sumarse las relacionadas con la colusión de intereses y sobrecostos en las grandes obras de vialidad, que son también objeto de investigación judicial.

La acumulación de estas preferencias y motivaciones produjo algunas tensiones, pero al mismo tiempo permitió combinaciones como en el caso de las decisiones que se tomaron en el terreno ferroviario con las nuevas leyes que se sancionaron, que integraron tanto preferencias de revalorización del rol del Estado, como lógicas reactivas y de gobernabilidad sectorial, así como de permisividad en cuanto a parámetros más transparentes de gestión.

Luego del siniestro de Once, se produjeron importantes reorganizaciones institucionales y en particular se avanzó hacia una descorporativización del sector (Pérez y Rebón, 2017). Más allá de estas sucintas menciones, los procesos políticos que propiciaron los cambios durante el período que abarca nuestro estudio serán tratados en detalle en los capítulos 4 y 5, para el modo autotransporte y los modos guiados, respectivamente.

El gobierno de la Alianza Cambiemos introdujo algunas nuevas preferencias, aunque su diferencia respecto de los gobiernos anteriores no fue tan marcada como se esperaba (Bertranou, 2022a), según la retórica discursiva que acompañó las acciones en este campo. Las preferencias que marcaron alguna diferencia fueron la predisposición a habilitar o mantener la gestión privada en el transporte público y la predisposición a reducir el financiamiento del transporte por parte del Estado (vía las compensaciones tarifarias, especialmente). Las principales y primeras acciones fueron consecuentes con estas preferencias, e implicaron, en lo que refiere a nuestro estudio, la preparación de pliegos para el nuevo concesionamiento de los ramales Urquiza y Belgrano Norte, así como el incremento real de las tarifas de transporte urbano y el traspaso de responsabilidades de financiamiento al ámbito subnacional. Pero, hacia el final del ciclo, en parte debido a la nueva crisis financiera acaecida en 2018, las decisiones sobre financiamiento volvieron atrás y el atraso de las tarifas retornó como problema. Cabe destacar que, más allá de haber expresado el gobierno una mayor preferencia por la gestión privada, SOFSE fue fortalecida como empresa estatal y se fijaron estándares para su mejoramiento operativo, y, en las nuevas concesiones ferroviarias, finalmente no se cumplieron los pasos necesarios para su instrumentación.

En la producción de políticas de transporte, las preferencias gubernamentales y de las organizaciones públicas importan. Ellas han sido muchas, han coexistido con frecuencia y han cambiado con las renovaciones electorales. Pero importan también los distintos factores estructurales e institucionales que inciden sobre la factibilidad de adoptar decisiones. Factores como la estructura de mercado de los subsectores, las capacidades estatales heterogéneas entre los distintos subsectores, la conformación de las élites que toman decisiones, la inestabilidad macroeconómica y la centralidad de la RMBA se manifiestan de forma permanente en las decisiones, más allá de las preferencias del elenco de gobierno (Bertranou, 2022a).

2.2.4. Algunas consideraciones sobre el ámbito nacional

La descripción del ámbito nacional, con sus organizaciones, mandatos y preferencias, nos permite realizar algunas consideraciones con foco en las estructuras. El área de transporte nacional combina una estructura central relativamente reducida y comparativamente débil desde el punto de vista institucional con una multiplicidad de organismos descentralizados y empresas públicas, que concentran la parte sustancial del personal, del presupuesto y, en muchos aspectos, de la visibilidad pública (Barbero y Bertranou, 2014).

La estructura central fue perdiendo densidad profesional-burocrática desde fines de los años 80, no siempre a favor de los organismos descentralizados. En la actualidad, la estructura dispone de 78 cargos correspondientes a la Alta Dirección Pública (cargos de dirección general o nacional, dirección simple y coordinación), ninguno de los cuales se encuentra concursado, ni en vías de estarlo, y, lo que es más significativo, en solo 9 de ellos los funcionarios fueron designados sin aplicar excepciones. La rotación en los cargos de dirección fue completa en las últimas gestiones, debilitándose la capacidad analítica del Estado en el nivel central. Las remuneraciones se adecuan a las normas y los convenios colectivos del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) y contrastan con los regímenes salariales de los organismos y las empresas estatales y, en particular, de las empresas ferroviarias, con valores que superan ampliamente los de la administración central, como ya referimos.

Durante una parte de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, la ocupación de los cargos en el nivel de subsecretaría, así como algunos de dirección, fue asignada, como ya hemos mencionado, a algún miembro de un sindicato importante de cada modo: Dragado y Balizamiento (Puertos y Vías Navegables), La Fraternidad (Transporte Ferroviario), Camioneros (Transporte Automotor) y la Asociación del Personal Técnico Aeronáutico (APTA) en Transporte Aerocomercial (Barbero y Bertranou, 2014). Incluso, como mencionamos, cargos gerenciales en las nuevas sociedades del Estado de 2008 fueron asignados inicialmente a miembros de la Unión Ferroviaria (ADIF) y La Fraternidad (SOFSE). Los constreñimientos sindicales le restaron capacidad y autonomía al área central del Ministerio de Transporte, necesarias para orientar políticas. Al mismo tiempo, aunque no de forma corporativa, durante el gobierno de la Alianza Cambiemos, cargos gerenciales en las empresas públicas fueron asignados a ejecutivos provenientes del sector privado, sin experiencia previa en el sector transporte.

En lo que respecta a sus competencias sobre la RMBA, los principales organismos son CNRT, SOFSE y ADIF, a los que se agregan los que tienen incidencia sobre el tránsito vial: la Agencia Nacional de Seguridad Vial, Corredores Viales SA (empresa estatal responsable de la gestión de uno de los accesos a la CABA y de los corredores nacionales con concesiones rescindidas) y la DNV. Dentro de la administración central, y más allá de las cambiantes secretarías (de Transporte, o subdivididas en Planificación, Gestión, Obras o Articulación Interjurisdiccional), se sitúan dos subsecretarías de gran importancia para la gestión de los servicios públicos: la Subsecretaría de Transporte Ferroviario y la Subsecretaría de Transporte Automotor. Estas concentraron, aunque de forma decreciente, unidades de gestión y profesionales abocados a la regulación y la gestión de estos servicios. En ambos casos, aunque principalmente la subsecretaría ferroviaria, rivalizan con entes o empresas públicos del sector por el gobierno de los servicios. En el caso ferroviario, el peso institucional y político de la subsecretaría queda opacado por el poder de las empresas públicas que ahora operan servicios de cargas y de pasajeros, y a las cuales incluso se les asignan nuevos roles que deberían ser propios de la administración central[10]. En el ámbito del transporte automotor, la CNRT concentró competencias de gestión que deberían ser de la subsecretaría respectiva, pero esto se ha hecho ante el vaciamiento de la segunda y la mayor capacidad administrativa de la primera.

En suma, estas dos subsecretarías son actores relevantes en un contexto de actores estatales en pugna por la orientación de la acción pública. Luego de su control por parte de gremios asociados (La Fraternidad y Camioneros), a partir de 2012 la gestión se apartó de la influencia de los gremios, en especial con la gestión del ministro Randazzo y la descorporativización ya referida.

2.3. La provincia de Buenos Aires

El sector transporte tiene una larga trayectoria en la Provincia de Buenos Aires, que incluye los primeros servicios de pasajeros ofrecidos en el siglo xix en el territorio de lo que sería, a partir de 1880, la Capital Federal. La rápida ocupación de vastos territorios provinciales requirió de la expansión de la red caminera, proceso en el que intervino uno de los organismos más reconocidos como es la Dirección Provincial de Vialidad (DPV). La expansión urbana de la Ciudad de Buenos Aires en todo el siglo xx fue asentándose de forma creciente en el territorio conurbano de la provincia, con la subsiguiente demanda por servicios de movilidad de alcance local. Estas demandas dieron lugar a una creciente oferta que requirió de nuevas y mayores regulaciones y organizaciones de fiscalización. Con la consolidación del conurbano de Buenos Aires, la provincia desplegó una estrategia de tratamiento de sus problemas con una marcada segmentación entre la RMBA y el resto de la provincia.

A pesar de la gran diversidad de servicios que operan en el ámbito provincial, el gobierno no concentró los organismos abocados a ellos en un mismo órgano. Este rasgo es recurrente en el sector público argentino, como también vimos en el ámbito nacional, dada la especificidad tecnológica de los distintos modos e infraestructuras de transporte y su adscripción a ministerios o secretarías asimilables.

El formato organizacional más caracterizado y de mayor incidencia en la trama de fenómenos analizados en este libro es el que se consolidó con la Subsecretaría de Transporte, que dependió de distintos ministerios (entre ellos el de Infraestructura y Servicios Públicos), pero que mantuvo continuidad a lo largo del tiempo. Recientemente (enero de 2022), los organismos dependientes de esta subsecretaría fueron convertidos en ministerio, sin que se modificaran otras estructuras, salvo la creación de una nueva Subsecretaría Técnica, Administrativa y Legal.

Las funciones de la tradicional Subsecretaría de Transporte, que será tomada como la referencia institucional de la PBA durante el período, se sintetizan en su misión de “planificar, controlar e intervenir técnica y jurídicamente en el servicio público de transporte terrestre y fluvial de pasajeros y carga de la Provincia”. Quedan fuera de la órbita de la Subsecretaría la Dirección Provincial de Puertos y la empresa Autopistas Urbanas de Buenos Aires SA (AUBASA), responsable del mantenimiento y gestión de corredores viales y del acceso a la CABA desde el sur. Sin embargo, la DPV y el Ente Regulador de Verificación Técnica Vehicular sí se relacionan con el Poder Ejecutivo a través de esta subsecretaría (hoy ministerio). Los objetivos institucionales de la subsecretaría son, entre otros, los siguientes:

  1. planificar, controlar, operar y promocionar el servicio público de transporte de pasajeros y carga en la jurisdicción provincial;
  2. realizar análisis y estudios necesarios para la elaboración de proyectos de planificación del transporte;
  3. intervenir en el estudio de costos, la determinación de tarifas y las concesiones de los servicios públicos de transporte; y
  4. ejercer la fiscalización de la actividad prestataria del servicio público, sin perjuicio de las competencias asignadas a los entes de control.

Si bien el actor estatal de referencia es la propia subsecretaría, que actúa como representante provincial ante la nueva versión de la Agencia de Transporte Metropolitano (ATM), creada en 2012 y relanzada en 2016, las direcciones que la componen asumen roles especializados, aunque no siempre articulados. Dos de las direcciones provinciales se encargan de tareas muy demandantes relacionadas con el transporte de pasajeros, como son el otorgamiento y la gestión de permisos y habilitaciones para todas las rutas y el parque automotor urbano e interurbano de jurisdicción provincial, la emisión de pases y permisos para distintas categorías de pasajeros, la fijación de tarifas para media y larga distancia y los servicios fluviales, y el control técnico y la fiscalización en terreno de todos los servicios de su jurisdicción, atento al cumplimiento de normativas como la Ley Orgánica de Transporte de Pasajeros (ley n.º 16.378/57 y su Decreto reglamentario 6.864/58), el Decreto Reglamentario de Transporte Fluvial de Pasajeros 2608/89) y el Régimen Legal del Transporte de Cargas, ley 10.837.

Además de una tradicional Dirección de Planificación, en los últimos años, se creó la Dirección Provincial de Gestión de las Compensaciones al Transporte con objeto de analizar la información asociada a las compensaciones tarifarias instrumentadas paulatinamente desde 2002, y que atienden fundamentalmente los servicios de jurisdicción provincial y municipal de la RMBA y, en mucho menor medida, de los municipios bonaerenses extra-RMBA. Los fondos fueron provistos por la Nación para todos estos servicios, hasta que, a partir de 2018, la provincia debió afrontar el componente de compensación tarifaria en el marco de la política de descentralización de subsidios al transporte, por lo que quedó la compensación por atributo social a cargo de la Nación. El efecto de esta medida sobre la PBA fue luego mitigado a través de aportes no reintegrables del Tesoro Nacional (ATN). Más allá de esto, según entrevistas realizadas, los cálculos para la elaboración del monto de compensación se hacen en el ámbito nacional y son informados a la Provincia, que no dispone de medios de verificación, incluso estando ahora financieramente obligada.

En términos generales, las capacidades de estos organismos son limitadas porque la combinación de tecnologías y recursos humanos no permite realizar fiscalizaciones más efectivas.

2.4. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Al igual que la Nación, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires experimentó cambios en su estructura de gobierno en los últimos años (no solo en el sector transporte), debido a su constitución como ente autónomo siguiendo el mandato constitucional y también a los cambios en el ejercicio de funciones públicas sobre todo en relación con las competencias nacionales. A las más tradicionales funciones asociadas a la movilidad como la gestión del tránsito y de los vehículos de alquiler en cuanto organismo con responsabilidad territorial, en los últimos años incorporó la gestión directa de servicios de transporte de pasajeros (subterráneo) y desarrolló una red de movilidad no motorizada apoyada en el uso de bicicletas públicas, conocida como “Sistema Ecobici”. En la actualidad, la Ciudad tiene pendiente asumir la gestión de los servicios de autotransporte de jurisdicción nacional que circulan íntegramente por el ejido urbano, a los cuales financia en conjunto con la Nación desde 2018. Todos estos cambios suscitaron modificaciones en su estructura de gobierno, tanto en el ámbito central como descentralizado.

Desde su autonomía, la CABA constituyó algunos organismos de fiscalización y control exigidos por su nueva naturaleza. Estos son la Auditoría General de la Ciudad, la Defensoría del Pueblo y el Ente Único Regulador de Servicios Públicos. Durante muchos años estas entidades vieron superpuestas sus competencias con algunos organismos de jurisdicción nacional (AGN y CNRT), en lo que fue el camino de la consolidación de la autonomía de la Ciudad. Tal es el caso del subterráneo y su concesión, otorgada por Nación previo a la autonomía de la Ciudad, pero transferida a su jurisdicción en 2013. Los organismos de control, en tanto, no pudieron ejercer sus facultades sobre el subterráneo (o los colectivos capitalinos, por cierto) ya que la CNRT ejerció (y ejerce en el autotransporte) esta potestad por ser el organismo responsable por la concesión y los permisos. A continuación, hacemos un repaso por la institucionalidad estatal de la Ciudad.

2.4.1. Administración central

La gestión central del tránsito y el transporte en el nivel de la Ciudad perteneció a distintos ministerios a lo largo de los años, y solo recientemente se configuró bajo la figura de una secretaría, ya que tradicionalmente se trataba de una subsecretaría. En la actualidad, las actividades se encuentran concentradas en la Secretaría de Transporte y Obras Públicas de la Jefatura de Gabinete de Ministros y, específicamente, en las Subsecretarías de Gestión de la Movilidad y de Planificación de la Movilidad.

La organización central replica lo que con frecuencia puede encontrarse en otras jurisdicciones: un área (subsecretaría) de planificación de la movilidad, un área de gestión de los servicios propios y un área de obras (aunque no solo relacionadas con la movilidad). En la Subsecretaría de Gestión de la Movilidad, los órganos se abocan a la gestión de los servicios que son de responsabilidad de la Ciudad como los taxis y remises y a la fiscalización del tránsito y la circulación. Además de la administración central, la Ciudad consolidó un grupo de entes con personería jurídica propia.

2.4.2. Empresas públicas y organismo descentralizado

2.4.2.1. Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE)

Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE) es una empresa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que es propietaria de la red de subterráneos y fue también la operadora del servicio hasta su entrega en concesión en 1994 a la empresa Metrovías SA.

En lo relativo a las capacidades y funciones de SBASE, la empresa quedó en una zona de indefiniciones. Aunque continuó siendo la titular de la red y se la hizo responsable del control y seguimiento de la concesión, la fiscalización quedó en manos de la CNRT, con lo que le quitó a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y luego al Gobierno de la Ciudad Autónoma capacidad de control o intervención sobre la concesionaria.

En 2013 se hizo efectivo el traspaso jurisdiccional de la red de subterráneos mediante la sanción de la ley n.º 4.472, otorgándole a SBASE los derechos sobre el control de la concesión, además de las facultades ya vigentes sobre los bienes: la empresa siguió ocupándose tanto de la construcción de nuevas estaciones, como de la adquisición de material rodante, entre otras inversiones. No obstante, antes de hacerse efectivo el traspaso, el gobierno nacional había afrontado algunas obras, como la modernización de la línea A, la incorporación de nuevo material rodante y la extensión de la línea E.

Con la transferencia, la Ciudad redefinió la relación con Metrovías a partir de un nuevo contrato de operación y mantenimiento, y, luego de sucesivas prórrogas, SBASE volvió a llamar a licitación para otorgar el servicio en concesión. La adjudicataria resultante cambió de nombre, pero no de propiedad. La conformación societaria de Emova Movilidad SA se reparte entre Benito Roggio Transportes SA y Metrovías SA, ambas pertenecientes al grupo Roggio, que ya operaba los servicios subterráneos.

En la actualidad, por primera vez en 50 años, SBASE no cuenta con obras en ejecución de nuevas líneas o estaciones.

2.4.2.2. Ente Único Regulador de los Servicios Públicos

El Ente Único Regulador de los Servicios Públicos se constituyó mediante el artículo 138 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, como ente autárquico con personería jurídica propia, independencia funcional y legitimidad procesal. Entre sus funciones se encuentra ejercer el control y resguardo de la calidad de los servicios públicos prestados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Está constituido por un directorio conformado por cinco miembros, los cuales son designados por la Legislatura por mayoría absoluta del total de sus miembros, contemplando lo prescripto en el artículo 36 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. El presidente es propuesto por el Poder Ejecutivo, y los vocales, por la Legislatura, debiendo ser uno de ellos miembro de organizaciones de usuarios y consumidores.

Algunas de sus intervenciones han sido la regulación del servicio de la línea H del subterráneo, que fue construida íntegramente con fondos públicos del GCBA por cuenta y orden de SBASE, y abierta al público en 2007. Si bien era la única que se encontraba por fuera del contrato de concesión de 1993 –cuyo concedente había sido el gobierno nacional– y cuyas competencias eran exclusivas del ente, se evidenciaron algunos conflictos con SBASE, que en rigor era la controlante de la concesión que había sido otorgada a Metrovías el mismo año de la puesta en funciones de la línea.

2.4.2.3. Autopistas Urbanas SA (AUSA)

Autopistas Urbanas SA (AUSA) es una sociedad anónima dedicada a operar autopistas y a diseñar y construir obras públicas, sobre todo viales, cuyo accionista principal es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Mediante la ley n.º 3.060 de 2009, se le otorgó la concesión de obra pública de la Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la CABA, en los términos del art. 5 de la ley nacional n.º 17.520, modificada por la ley nacional n.º 23.696. La ley n.º 3.060 fue modificada por la ley n.º 6.085 de 2018, que extendió la vigencia de la concesión por 20 años más, por lo que vencerá en consecuencia el 23 de septiembre de 2049.

De acuerdo con esta ley, AUSA no puede erogar más de un 40 % de sus ingresos para afrontar los gastos de operación y mantenimiento ordinario de las autopistas. Un 5 % de los ingresos deben destinarse al fondo permanente para la ampliación de la red de subtes, mientras que al menos el 55 % debe utilizarse para ejecutar las obras públicas que se le encomienden. En la actualidad, AUSA administra las autopistas 25 de Mayo (AU1), Perito Moreno (AU6), Arturo Illia y Paseo del Bajo, así como mantiene y administra las autopistas Dellepiane, 9 de Julio Sur, Presidente Cámpora, Av. Cantilo y Av. Lugones, estas últimas de acceso gratuito.

2.5. Los municipios bonaerenses de la RMBA

Los municipios bonaerenses que integran la RMBA adquirieron progresivamente un rol cada vez más significativo en las opciones de movilidad de que disponen las y los ciudadanos del aglomerado. Los roles municipales primigenios incluyeron los siguientes aspectos: el diseño urbano y la inclusión de los requerimientos de movilidad motorizada y no motorizada, el control del tránsito urbano y el cumplimiento de las normas involucradas, y la regulación de los servicios públicos de alquiler (taxis, remises) y de algunos servicios especiales, frecuentemente como función concurrente con la Provincia (transporte escolar).

Estas funciones integraron desde un comienzo las competencias de las distintas direcciones de tránsito locales (o denominaciones similares), a las que se agregaron aquellas que hacen a la puesta en marcha y fiscalización de servicios públicos de autotransporte de pasajeros, con recorrido en el interior de los límites de cada jurisdicción. Así como, con la expansión de la huella urbana de Buenos Aires, se vio interpelada la PBA para atender una creciente demanda intraprovincial de servicios, la continua expansión de la población hacia territorios más alejados generó una creciente demanda de movilidad que, por distintos motivos, necesitó de servicios regulares, aun dentro de los límites municipales. Estos servicios de jurisdicción municipal crecieron paulatinamente, en especial en los últimos 20 años, hasta atender a cerca del 23 % de la demanda por servicios de autotransporte[11]. Ante las limitaciones de los servicios guiados, el grado de capilaridad del autotransporte lo convirtió en el medio principal de atención de esta ascendente demanda, junto a otras opciones motorizadas y no motorizadas.

Las instituciones municipales abocadas a la gestión de las competencias relacionadas con la movilidad son muy dispares entre municipios de la RMBA, pero podrían organizarse en los siguientes niveles: el o la intendente municipal, el Concejo Deliberante (y su coalición mayoritaria) y, en cuestiones más ejecutivas, una o dos secretarías o subsecretarías (Gobierno y Seguridad en San Martín, Emergencias y Protección Civil en Quilmes, Tránsito y Transporte en Moreno, por ejemplo), y un nivel de direcciones donde destaca generalmente la Dirección de Tránsito y Transporte, pero donde existen tales como la Dirección General de Control en la Vía Pública, de Estacionamiento Medido, y de Control y Fiscalización en San Martín, o la de Movilidad Urbana y de Tránsito en San Isidro. En lo que refiere al objeto de este libro, los o las responsables de la Intendencia, de la secretaría de referencia y de la Dirección de Tránsito y Transporte son quienes ejercen las competencias vinculadas a la regulación y fiscalización del autotransporte de jurisdicción municipal, también llamado “comunal”.

El ámbito del tránsito y la regulación de servicios públicos de transporte (inicialmente los vehículos de alquiler) dotó a los municipios de una fuente propia de recursos financieros, que se consolidaron con la expansión del parque automotor y la incorporación de tecnologías para una fiscalización más efectiva (fotomultas). Esta oportunidad generó núcleos organizativos que confirmaron la disponibilidad de este recurso (inspectores en la calle, tribunales de faltas). La incorporación de líneas de autotransporte de alcance comunal implicó un avance del municipio sobre la movilidad de las y los habitantes de menores recursos, sin un gasto público significativo y con la garantía de financiamiento estatal nacional consolidada en los últimos veinte años. La gestión de los beneficios (adjudicación de líneas, legitimidad por las prestaciones) frente a costos limitados (fiscalización menos rigurosa y financiamiento nacional o provincial) hizo del autotransporte en el nivel local un instrumento público de mucha importancia, al que se le agrega la gestión de servicios especiales como el transporte escolar. En ese sentido, las organizaciones municipales asociadas a estos servicios tienen como objetivo central mantener la competencia regulatoria o, al menos, de otorgamiento de permisos y de fiscalización. Las dotaciones asociadas a estos servicios son muy inferiores a las observadas para las funciones de control de tránsito.

2.6. Caracterización de la trama estatal y sus organizaciones

La descripción institucional de los organismos públicos que actúan sobre el transporte masivo de pasajeros en la RMBA nos permite elaborar dos líneas de reflexión que aluden al marco dentro del cual estos organismos se desempeñan y al alcance de su ejercicio, antes de abordar el punto de contacto entre políticas de transporte y acciones empresarias que analizaremos en los capítulos 4 y 5.

Una primera reflexión tiene que ver con la constatación de una compleja institucionalidad estatal que se cierne sobre la movilidad urbana en la RMBA, caracterizada por la existencia de cuatro niveles de gobierno (Nación, PBA, CABA, municipios bonaerenses), así como por una gran variedad de organismos centralizados y descentralizados y sus funciones. En el cuadro 3 que compartimos al final de este capítulo, ofrecemos una matriz general de funciones por servicio y por jurisdicción. Dada esta diversidad de servicios y organizaciones, no sería inusual encontrar funcionamientos inconsistentes o, al menos, descoordinados. Es importante entonces analizar este funcionamiento conjunto desde distintas perspectivas o abordajes. Una aproximación inicial es el tratamiento de cada uno de los niveles de gobierno y los grados de colaboración y coordinación internas. Esta aproximación a la coherencia organizacional ya fue inicialmente abordada en la descripción de cada nivel, pero conviene retomarlo brevemente. El nivel nacional ofrece el mayor nivel de diversidad funcional, pero también de fragmentación en el tratamiento de la movilidad, con modos con funcionamiento muy segmentado como el ferroviario y una organización como la CNRT, que exhibe en su interior un elevado nivel de fragmentación intermodal. La PBA tiene una función acotada al autotransporte, en el que perdió cierta centralidad dadas la presencia financiera (y regulatoria) nacional y la incipiente importancia de los servicios de jurisdicción municipal. Los problemas son de consistencia interna en la gestión del autotransporte y de capacidad de regulación y fiscalización en todo el territorio. La CABA adquirió una complejidad mayor, con la incorporación del subterráneo y la incipiente incidencia en el autotransporte de circulación exclusivamente capitalina, lo que se suma a sus tradicionales funciones de tránsito, movilidad y servicios de alquiler y especializados, funciones que comparte con los municipios bonaerenses. La CABA tiene funciones propias de un organismo provincial, así como otras propias del nivel de ordenamiento territorial. El análisis del nivel municipal revela similitudes y diferencias entre ellos en el tratamiento de la organización burocrática. Las funciones relacionadas con el autotransporte se encuentran en general concentradas y frecuentemente asociadas a las de tránsito.

Otro abordaje es el transversal de cada uno de los modos o servicios y el rol que cada una de las jurisdicciones y sus organizaciones tienen. En términos generales, existe una diferenciación funcional y espacial en la intervención de cada jurisdicción en cada modo, que evita conflictos importantes, aunque no necesariamente aporta a niveles mayores de colaboración y armonización. Este rasgo se muestra aún en ausencia efectiva de un organismo único que asuma funciones en nombre de todas las jurisdicciones. No obstante, esta ausencia efectiva, las mejoras en la armonización de prácticas y la coordinación organizacional se dan de formas especiales, como es el caso del liderazgo nacional a partir de su mayor involucramiento en el financiamiento de todo el sistema. Esta impronta nacional impuso un único sistema de pago (SUBE) que mejoró la asignación de compensaciones tarifarias, así como las normas relacionadas con el parque automotor. Otros servicios muestran niveles de descoordinación importante, como son el diseño y la planificación de los servicios de autotransporte y la planificación/regulación de la circulación vial a escala metropolitana, jerarquizando y organizando vías, y estableciendo parámetros de fiscalización homogéneos.

Una segunda reflexión se refiere al liderazgo institucional y político que ejerce el gobierno nacional a través de sus organismos y sus competencias, en un escenario de movilidad urbana como el de la RMBA, como no lo hace en ningún otro aglomerado urbano del país. Su incidencia se expresa a partir de sus amplias competencias institucionales (completas hasta el traspaso del subte en los medios guiados, significativa en la regulación del autotransporte), de la amplitud del financiamiento (subsidios/compensaciones), que le permite orientar las decisiones de los otros niveles de gobierno –aspecto que analizaremos con más detalle en los capítulos siguientes–, y de la importancia de su poder de instalar prioridades de agenda, aunque estas se encuentren frecuentemente en tensión por la variedad de preferencias mencionadas.


  1. Basado en Bertranou (2020, 2022b).
  2. Algunas podrían entenderse como parte de su tarea de fiscalización, como las habilitaciones de vehículos, y otras, como la determinación del subsidio al gasoil, le fueron asignadas por contar con una mayor dotación de personal.
  3. Sus nombres actuales son Gerencia de Fiscalización de Gestión Ferroviaria y Gerencia de Fiscalización Técnica Ferroviaria, respectivamente.
  4. Un detalle de las multas aplicadas a cada uno de los concesionarios y de su licuación en negociaciones posteriores con la Secretaría de Transporte puede ser consultado en Pérez (2014).
  5. La Auditoría General de la Nación, en su actuación 455/17, aseveró que FASE “no cumplió con sus funciones” de articuladora del sistema ferroviario nacional y que efectuó un “débil ejercicio de las funciones de integración y articulación entre ADIFSE y SOFSE que la ley 27.132 le asigna”. En cuanto a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), en 2020 el organismo emitió un informe sobre la situación empresarial de FASE. El reporte del organismo de control remarcó cuestiones vinculadas a la nula puesta en funcionamiento de la empresa desde la fecha de su constitución el 15/04/2015. El informe indica que “no se cumplió con ninguno de los objetivos y competencias que le fueron asignadas” por la ley n.º 27.132 y que “no articuló, no integró y no consolidó ningún tipo de acción para poder coordinar el trabajo de todas las empresas ferroviarias”, que legalmente son sus subsidiarias.
  6. Página web argentina.gob.ar. Escala salarial fuera de convenio, 2022. Disponible en bit.ly/3uXMTo8.
  7. Ver también Pérez y Rebón (2017).
  8. Si bien el destino de estos fondos no ha sido corroborado, se presume orientado a fines que incluyen usos electorales.
  9. Se trata de la causa judicial caratulada como “Fernández, Cristina Elisabet y otros s/asociación ilícita”, por la que se imputó a varios funcionarios del Estado por presunto pago de sobornos en el marco de la realización de obras públicas. Se la conoce como “Causa de los Cuadernos” porque se origina en los presuntos registros de un exchofer de un funcionario público, quien habría registrado estas acciones.
  10. El ejemplo más reciente de esto último es el de la Resolución 211/21 del Ministerio de Transporte, que, ante la finalización de las concesiones privadas de cargas, faculta a la empresa pública Belgrano Cargas y Logística SA (BCyL) a establecer acuerdos de operación con empresas privadas mientras se instrumenta el acceso abierto, y los cánones por el uso de infraestructura junto con ADIF, lo cual muestra una transferencia de potestades administrativas a los operadores.
  11. Datos SUBE, octubre de 2022.


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