Morghentau y el principio de Soberanía
Condenar el principio de la soberanía por parte de aquellos que advierten la íntima conexión existente entre este principio y la debilidad de un sistema descentralizado de derecho internacional es un hecho mucho más frecuente que los esfuerzos serios por comprender su naturaleza y la función que desempeña en el moderno sistema estatal. En consecuencia, y pese a los esfuerzos brillantes de unos pocos y notables estudiosos, existe mucha confusión acerca del significado mismo del término, sobre lo que es y no es compatible con la soberanía de una nación.
El concepto moderno de soberanía fue formulado por primera vez a finales del siglo XVI, con referencia al nuevo fenómeno del estado territorial. Se refería en términos jurídicos al hecho político fundamental de esa época: el surgimiento de un poder centralizado que ejercía su autoridad legislativa y ejecutiva dentro de un determinado territorio. Este poder, que a primera – aunque no necesariamente – investía a un monarca absoluto, era superior a otras fuerzas que existían en aquel territorio. En el transcurso de una centuria se convirtió en irrecusable dentro o fuera de ese territorio. En otras palabras, era supremo.
Hacia fines de la Guerra de los Treinta Años, la soberanía como supremo poder sobre un territorio era ya un hecho político, significando la victoria de los príncipes territoriales sobre la autoridad universal del emperador y del papa, por un lado, y sobre las aspiraciones particularistas de los barones feudales, por el otro. El habitante de Francia advirtió que nadie sino el poder real podían dar órdenes y ejecutarlas. Esta experiencia individual del ciudadano francés se repetía en la experiencia del rey de Inglaterra o el rey de España, porque la autoridad suprema del rey de Francia dentro del territorio francés les impedía ejercer su propia autoridad a menos que obtuvieran permiso del propio monarca francés o se lo derrotara mediante la guerra. Por otra parte, si los reyes de Inglaterra y de España no tenían autoridad en Francia, si tenían un poder exclusivo en sus propios territorios.
Estos hechos políticos, corrientes en la experiencia de los hombres de aquel entonces, no podían ser explicados a través de la teoría medieval del Estado. La doctrina de la Soberanía convirtió a estos hechos en una teoría jurídica y logro de este modo la aprobación moral y la apariencia legal necesaria. Ahora el monarca era supremo dentro de su territorio no solo como un hecho político sino también como un hecho jurídico. Era la única fuente de todo derecho positivo, pero estaba por encima de ese derecho. Era superior a la ley, legibus solutus. Sus poderes, sin embargo, no eran ilimitados; él quedaba ligado por la ley divina tal como se revelaba en su propia conciencia y tal como se manifestaba en la razón humana por medio de la ley natural.
La doctrina de la soberanía ha conservado su importancia a través de todo el periodo moderno de la historia, y el concepto de soberanía popular ha proporcionado al Estado nacional democrático una poderosa arma política. Sin embargo, también ha experimentado reinterpretaciones, revisiones y ataques, especialmente en el campo del derecho internacional. La fuente de estas dudas y dificultades radica en la lógica y aparente incompatibilidad de dos suposiciones que constituyen la esencia del derecho internacional moderno: la presunción de que el derecho internacional impone límites legales a las naciones individuales, y la creencia de que esas mismas naciones son soberanas, esto es, que poseen la suprema autoridad legislativa y ejecutiva, y que por lo tanto no están sujetas a restricciones legales. Pero de ninguna manera es incompatible con un sistema descentralizado, y por consiguiente débil e ineficaz, del orden legal internacional. Porque la soberanía nacional es la fuente misma de esa descentralización, debilidad e ineficacia.
El derecho internacional es un orden jurídico descentralizado en un doble sentido. En primer lugar, sus normas ligan, en principio, a aquellas naciones que las han aceptado. En segundo lugar, muchas de esas normas son obligatorias en virtud del conocimiento de los Estados, son vagas y ambiguas y además están calificadas por condiciones y reservas, que permiten a las naciones individuales en muy alto grado de libertad de acción cuando se les reclama cumplir con una norma del derecho internacional. Mientras que en el último tipo de descentralización impone su impronta sobre las funciones judicial y ejecutiva del derecho internacional, el primer tipo es de suprema importancia en el campo de las legislaciones.
Tan solo un relativamente pequeño número de normas internacionales no deben su existencia al consentimiento de los miembros de la comunidad internacional. Ellas son la precondición lógica de la existencia de todo sistema legal, tales como las normas de interpretación y las que proveen sanciones, o bien el basamento lógico de la existencia de un sistema multiestatal, como por ejemplo las normas que delimitan la jurisdicción de los Estados individuales. Estas reglas de la humanidad son obligatorias para todos los Estados, independientemente de su consentimiento, y pueden ser llamadas de derecho internacional común o necesario, el jus necessarium del moderno sistema estatal. Su fuerza obligatoria no afecta a la soberanía de las naciones individuales. En verdad, ellas hacen posible a la soberanía como un concepto legal posible. Sin el respeto mutuo por el respeto territorial de la nación individual, y sin la ejecución jurídica de ese respeto, el derecho internacional y el sistema estatal basado en ellos, obviamente no podría existir.
Haciendo a un lado estas pocas – sin espacios comunes y necesarios – normas del derecho internacional, veremos que cada nación individual es la más alta autoridad legislativa en lo que se refiere a las reglas obligatorias del derecho internacional. No hay norma de derecho internacional que sea obligatorio aparte de las que han creado para sí a través de su consentimiento. No hay autoridad legislativa superior a ella, porque no hay Estado o grupos de Estados que puedan legislar para él. La descentralización de la función legislativa en el derecho internacional no es, por lo tanto, sino el principio de la soberanía tal como se aplica al problema de la legislación.
Esto, que se aplica exactamente a la función legislativa, con la única limitación antes mencionada, también encuentra su aplicación en la función judicial y ejecutiva. La nación individual permanece como autoridad suprema que decidirá cuándo y bajo qué condiciones someterá una disputa a una judicatura internacional, y ninguna otra nación podrá llevarla ante un tribunal internacional sin su consentimiento. El consentimiento puede ser dado en términos generales, pero usualmente hay reservas que hacen en la mayoría de los casos posible evadir esa jurisdicción del tribunal internacional en casos concretos, sin por ello violar el derecho internacional. Aquí nuevamente la descentralización de la adjudicación internacional aparece como otra forma de la soberanía nacional respecto de la función judicial.
Al discutir el problema de la soberanía en el campo de la ejecución de la ley, debemos distinguir dos situaciones. La soberanía de la nación como órgano ejecutivo es igual a la soberanía en el campo de lo judicial; esto es, la decisión de cuándo y cómo iniciar una acción ejecutiva reside en última instancia en la nación individual. Por otra parte, la soberanía de la nación como el objetivo propuesto de una acción ejecutiva, se manifiesta en lo que se ha llamado la “impenetrabilidad” de la nación. Esto es otra forma de decir que, en un territorio dado, solo una nación puede tener soberanía – la autoridad suprema – y que ningún otro Estado tiene el derecho de ejecutar actos gubernamentales sobre su territorio sin su consentimiento. Por consiguiente, todas las acciones ejecutivas previstas por el derecho internacional, con excepción de la guerra, se limitan a ejercer presión sobre el gobierno recalcitrante – tales como las protestas diplomáticas, la intervención, las represalias, los bloqueos -, las cuales dejan intacta la soberanía territorial de la nación que viola el derecho. La guerra como medida extrema de ejecución del derecho internacional es la única excepción a esta norma, porque pertenece a la verdadera esencia de la guerra el penetrar en territorio enemigo a la vez que se salvaguarda la “impenetrabilidad” del propio, y el derecho internacional, permite a la nación invasora ejercer derechos de soberanía en el territorio ocupado por fuerzas militares.
Así como la completa descentralización de la función legislativa, judicial y ejecutiva son expresiones de la soberanía, también lo son otros tres principios del derecho internacional que constituyen equivalentes del concepto de soberanía y que incluso pueden considerarse como su consecuencia. Estos principios son la independencia, la igualdad y la unanimidad. (Morghentau, 1986, p.362)
