Primera y segunda nacionalización de hidrocarburos en Bolivia

Antecedentes históricos de la nacionalización de hidrocarburos

La situación de Bolivia a principios del siglo XX en relación a sus recursos naturales era radicalmente diferente en comparación con la realidad que se presentaba a fines del mismo siglo. Según Tahbud^[1], el inicio de la industria petrolera era de carácter «tardío» en relación con otros países del continente americano, como México o Venezuela ya que Bolivia se pronunciaba en la industria de la minería, restando importancia a su potencial hidrocarburífero (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 29).

En cuanto al «rol de bisagra que tradicionalmente cumplieron» las élites bolivianas, se manifiesta que su intención no consistía en ingresar en

(…) el proceso de explotación del recurso, sino especular y buscar a otra parte interesada, generalmente extranjera, para negociar la venta de la concesión, pero también amoldarse para cumplir un rol intermediario al servicio del inversor extranjero (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 29).

En esta época, Standard Oil (de origen norteamericano), tenía intereses de «acaparar la mayor extensión posible de tierras petrolíferas en Bolivia» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p, 30). Para comprender el grado de especulación sobre el sector de hidrocarburos en Bolivia, es menester mencionar que para la segunda década del siglo XX, las concesiones de hidrocarburos rondaban en tres millones de hectáreas, aún cuando en territorio boliviano no se había producido ni una gota de petróleo (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 30).

Los primeros intentos de exploración y explotación arrancan a partir de 1916, sin llegar a ningún resultado positivo. Ese mismo año, el presidente Ismael Montes promulga la primera Ley de Hidrocarburos, la cual «declara a los hidrocarburos como propiedad del Estado y dispone una participación estatal del 10% en las concesiones» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 30).

En el año 1920, durante el gobierno de José Gutiérrez Guerra y frente a la situación de Bolivia en relación a su deuda externa y la presión financiera del exterior, se promulga una nueva ley la cual «anulaba la naturaleza estatal de la riqueza petrolera, al tiempo que autorizaba al ejecutivo a contratar la explotación de hidrocarburos mediante arrendamientos temporales hasta 66 años y aumentaba la participación estatal hasta el 12.5%» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 30). Tahbud menciona al respecto que «al mismo tiempo que se debatía esta ley, se negociaban en secreto las concesiones a un agente de la Standard Oil (…)» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 33). Esto ocurre porque dicha Ley era mas favorable para los inversores extranjeros que para el propio gobierno boliviano.^[2]A pesar de otorgar beneficios hacia las empresas, dejaron asentados cláusulas a favor del gobierno de La Paz, las cuales hacían referencia al incumplimiento y a la instancia de arbitraje.^[3]. Además de las cuestiones referidas al contrato, las cuales favorecían ampliamente a las empresas petroleras, se produjeron algunos asuntos escandalosos como las reiteradas violaciones a los acuerdos y concesiones por parte de Standard Oil. ^[4]

Para Tahbub, hay una gran similitud respecto de las prácticas de las élites bolivianas de principios de siglo XX y de principios de sigo XXI, las cuales se encuentran identificadas con los intereses de las empresas de los Estados Unidos

La razón es obvia, éstas élites basaban su poder en el rol intermediario con el poderoso factor externo. En tal sentido parece consecuente que su producción ideológica en un momento u otro sea muy parecida. Así, por encima de estos engaños apuntados líneas arriba y a pesar de las violaciones a los acuerdos y concesiones, la Standard Oil logró sus objetivos y pudo apropiarse de las riquezas hidrocarburíferas de Bolivia. La justificación que dieron estas élites casi es textual de la que dieron las mismas en el momento del debate durante y posteriormente a la Guerra del Gas en el año 2003, así como contra la nacionalización de hidrocarburos hecha por el actual gobierno de Evo Morales en mayo del 2006, dando satisfacción a los clamores populares (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 36-37).

Como consecuencia de estas desprolijidades, en 1921, el presidente Bautista Saavedra promulga otra ley que declara que «los hidrocarburos que se encuentran en la superficie o en el subsuelo, bajo el dominio estatal y su explotación correspondiente al Estado por sí mismo o por medio de concesiones en Sociedad» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 30- 31). Con esta ley, los recursos energéticos vuelven a ser propiedad de la Nación boliviana^[5]. Además, todos los beneficios que la Ley del año 1920 le otorgaba a las empresas, se ven regulados para evitar un desmedido abuso por parte de las transnacionales sobre los recursos naturales de Bolivia^[6].

De esta Ley es importante destacar^[7] dos artículos que son los que mencionan, por primera vez, una serie de medidas que trazan el camino para que, posteriormente, el Estado tome control sobre sus recursos. El artículo 35 menciona a favor del Estado boliviano que «si los concesionarios no extrajesen durante tres meses una cantidad de petróleo proporcional a la capacidad productora de un pozo, el gobierno podrá extraer por su cuenta la participación que le corresponde». Tahbub comenta que esta Ley, «abre, por primera vez, la perspectiva de crear una empresa nacional para la explotación petrolera». Esto se reafirma con el plazo máximo de tres años y una extensión de 300.000 ha que establece la Ley en lo que refiere al periodo de explotación. De esta área, el Estado podía elegir una quinta parte para su reserva fiscal. Se accede a la posibilidad de obtener reservas petroleras estatales (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 39).

El artículo 40, abarca el rol que cumple el Estado en relación a la exploración y explotación de los yacimientos, fiscalizando las operaciones de las empresas con el fin de asegurarse la participación en los impuestos y organizar la industria en beneficio de los intereses nacionales combatiendo el acaparamiento por parte de empresas privadas de la producción, transporte, almacenaje y comercio del petróleo y sus derivados (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 39).

Estas inconsistencias en las primeras tomas de decisiones del Estado boliviano respecto a los hidrocarburos tienen estrecha relación con las élites bolivianas y su intento de acomodarse en el panorama de la época, el cual tenía a los Estados Unidos como protagonista en las inversiones extranjeras (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 31).^[8]

A pesar de esto, se presenta un avance importante en cuanto a la legislación sobre la explotación de los recursos naturales del territorio, teniendo en cuenta el panorama internacional y la influencia de los Estados Unidos en el mercado financiero. La transnacional norteamericana que monopolizaba el negocio de los hidrocarburos en Bolivia a principios del siglo XX era la Standard Oil, la cual se vio involucrada en diversas cuestiones poco claras a la hora de cumplir sus contratos. Asimismo, «durante los años de su presencia en Bolivia, centró sus actividades en la exploración marginando la explotación (…)» sumado a que, «no contemplaba el mercado interno boliviano ni las necesidades del país (…)» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 43). Tahbub agrega como referencia de este comportamiento por parte de Standard Oil, que «vendía al exterior la gasolina que producía en Bolivia y para el consumo interno boliviano vendía al precio que fijaba ella misma la gasolina que refinaba en Talar, Perú» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 44). Además, Standard Oil poseía un oleoducto clandestino, que utilizaba para dirigir parte del crudo al norte de Argentina, vendiendo poco al mercado interno boliviano. Fue promotora junto con la empresa anglo-holandesa Royal Dutch Shell de la Guerra del Chaco^[9] entre Bolivia y Paraguay. En este aspecto, Standard Oil le vendía poco crudo a Bolivia a un precio muy elevado y, cuando Bolivia necesitó proveerse para la guerra, Standard Oil le negó la venta^[10] (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 44). Todas estas actitudes fueron parte de un sabotaje por parte de la empresa hacia la explotación de hidrocarburos en el territorio boliviano (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 46). De aquí la consecuencia que en el año 1936, se produjera un golpe de estado y la asunción al poder político de José David Toro. ^[11] A los pocos meses de asumir y mediante un decreto ley, se produce la primera nacionalización de hidrocarburos en conjunto con la creación de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 48).

Primera nacionalización de hidrocarburos: creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)

La primera nacionalización^[12] del petróleo se produce entre fines del año 1936 y principios del año 1937. El proceso se inicia con un decreto de ley el 21 de diciembre de 1936 que crea la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y se completa el 13 de Marzo de 1937 cuando el presidente David Toro declara la caducidad de las concesiones de Standard Oil para que el 30 de abril de ese mismo año sean adjudicadas a YPFB (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 48-49).^[13]

El primer obstáculo al que se enfrentó YPFB fue el re-direccionamiento de su mercado. Standard Oil lo tenía orientado hacia el sur, con su exportación a los mercados en el Río Plata y el Atlántico, vía territorio Argentino y/o Paraguayo. YPBF tenía que dirigir su mercado hacia el norte y a su propio mercado interno. El inconveniente se presentaba en la infraestructura para poder transportar el crudo, ya que los caminos y el transporte ferroviario eran casi inexistentes o se encontraban en mal estado^[14] (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 49). A esta situación se sumaban: la re-activación de la guerra lanzada por Standard Oil por parte del gobierno de Washington, la carencia del capital por parte de YPFB, la resistencia por parte de las élites locales que mantenían alianzas con las transnacionales y el sabotaje por parte de varias administraciones del gobierno central, que intervenían políticamente en los asuntos de YPFB con el fin de frenar su desarrollo y crecimiento (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 49-50). Aun así, YPFB entre 1937 y 1941 tuvo una producción de petróleo superior a la que Standard Oil había logrado entre 1926 y 1936. «En sólo un lustro de actividades (987.309 barriles), YPFB superó con creces una década de actividades de la Standard Oil (685.597 barriles)» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 50).

Segunda nacionalización de hidrocarburos

En el año 1941 los EEUU, aplicando su política de «buena vecindad», envía una comisión de técnicos con el fin de analizar la situación económica de Bolivia y presentar un programa de cooperación económica entre La Paz y Washington. Este comité se encontraba presidido por Mervin Bohan. El informe Bohan^[15] respondió a las necesidades de los EEUU, que buscaba satisfacer sus demandas en el transcurso de la segunda guerra mundial, desplegando una estrategia sobre los países en vías de desarrollo, como lo era Bolivia. A partir de 1942, se aplica este informe, convirtiendo a Bolivia en un país exportador de materias primas e importador de manufacturas de los EEUU (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 50-51).

En 1955, el gobierno de Paz Estensoro aprueba el Código del Petróleo (Código Davenport)^[16]levantando la reserva fiscal (la propiedad estatal) y derogando la Ley de 1921. Se produce una des-regularización sobre el petróleo que da libertad a las transnacionales para que vuelvan a invertir en el país. El código posee tres condiciones principales que imposibilitan la participación del capital privado nacional en la explotación petrolera: un capital mínimo, mínimas capacidades técnicas y financieras (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 52-53).

El código del Petróleo establecía «las compañías petroleras representaran al Estado en las exportaciones de petróleo» y «el derecho de exigir al gobierno y a la cancillería, la tramitación de tratados de libre tránsito allí donde no los hubiera, la obtención de facilidades de los países vecinos, etc». No obstante, el inconveniente más importante que se presenta es el «factor de agotamiento»^[17], el cual beneficiaba a las empresas privadas con un descuento a las tasas impositivas (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 53). El gobierno de Paz Estensoro y sus relaciones con los consejeros estadounidenses «terminaron entregando las áreas de reservas de YPFB a las transnacionales petroleras y restringiendo la capacidad de inversión de la misma para terminar de paralizarla a pesar de la demostrada capacidad desplegada por YPFB (…)» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 54).

En este contexto aparece un nuevo actor en escena, la transnacional petrolera Gulf Oil que rápidamente, y gracias al Código Petrolero (Código Davenport), llega a dominar el 90% de la producción de gas boliviano y el 80% del crudo petrolero. Para comprender como consideraba esta transnacional el mercado interno boliviano, se puede mencionar la producción de los primeros cuatro meses de 1969. La producción total fue de 3.738.252, 66 barriles de los cuales exporto 2.657.779 a EEUU y sólo destinó 711.564 al mercado local boliviano (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 55).

En septiembre de 1969 se produce el comienzo de la segunda nacionalización del petróleo cuando el gobierno deroga el Código de Petróleo (Ministerio de Hidrocarburos). Gulf propone iniciar una serie de negociaciones pero para octubre de ese mismo año, el ejecutivo nacionaliza los bienes de Gulf y los traslada a YPFB. Como contramedida la Gulf «paralizó la exportación de crudo boliviano desde el puerto chileno de Arica, el Banco Mundial dejó sin efecto un préstamo ya concedido a Bolivia y al poco tiempo (…) se produce un golpe militar».

En 1970, el coronel Banzer Suarez realiza un nuevo golpe militar con el apoyo de las élites locales especialmente la de Santa Cruz. Se promulga una nueva Ley General de Hidrocarburos y se desnacionaliza la industria petrolera en Bolivia. ^[18](Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 55). Esta Ley «introdujo bajo la forma de contratos de operación conjunta nuevas concesiones petroleras a favor de las empresas extranjeras.»La dictadura mantuvo buenas relaciones con Estados Unidos, permitiendo que sus empresas transnacionales operaran en el país (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 59). En este aspecto Tahbub reflexiona

Las dos nacionalizaciones bolivianas de sus recursos hidrocarburífero a lo largo del siglo XX y el fin que tuvieron las dos, pone en evidencia que el Caballo de Troya de las empresas transnacionales, ha sido el rol de las élites locales en fiel cumplimento de su papel histórico de bisagra entre un poder exógeno que se esfuerza en saquear los recursos naturales del país (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 56).

Es por dicho motivo que se produce un quiebre respecto de las dos primeras nacionalizaciones y de la tercera, ya que esta última cuenta no solo con el respaldo del gobierno sino además, con un apoyo popular considerable y un desplazamiento del rol que juegan las élites que dominaron, durante décadas, la administración de los recursos en Bolivia.

Luego de la derrota de fines de los años sesenta y principios de los años setenta, Bolivia se sumerge en sus próximos treinta años en un territorio fructífero para las empresas transnacionales (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 60). Ya entrada la década del ochenta nos presenta a una Bolivia dominada por el neoliberalismo de la época en la región y sumida totalmente a los intereses extranjeros.

Las reformas neoliberales de fines del siglo XX^[19] tienen dos momentos sucesivos en la historia de Bolivia, el primero con «el decreto supremo 21060 que inicia la Nueva Política Económica (NPE), un programa de ajuste estructural que estableció el marco jurídico general para la desregularización de la económica boliviana y la privatización de las empresas públicas. En segunda instancia, y durante el primer gobierno de Sánchez de Lozada (1993-1997)^[20] Se encontraron «las reformas neoliberales de segunda generación», plasmadas en cuatro leyes fundamentales.^[21], entre ellas la Capitalización. Varias empresas fueron privatizadas, debajo de las cuales se encontraba YPFB. (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, pp. 15-16). En este aspecto, Gutierrez Escobar comenta,

Las reformas neoliberales provocaron un rápido deterioro de las condiciones de vida y trabajo que el pueblo boliviano había mejorado a través de la lucha sindical y popular desde la Revolución de 1952. Debido a los programas de ajuste estructural y a la privatización de las empresas públicas, gran parte de los trabajadores bolivianos perdieron sus trabajos y sus tierras, pagaron mayores impuestos y recibieron educación, salud y servicios públicos a elevados costos y de menor calidad. Como resultado, gran parte de los bolivianos fueron desposeídos de sus medios de producción y reproducción por las élites bolivianas en conjunción con el capital transnacional (Escobar, 2010).

Respecto del neoliberalismo, Gandarillas Gonzales remarca que su época dorada resultó ser la más oscura para la soberanía del país y hasta «comparable solo a la época colonial, en la que las decisiones importantes se tomaban fuera del país de las sedes de las transnacionales» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 69).

Implicancia de la privatización de YPFB en la década del 90

El proceso de privatización de YPFB estuvo acompañado por una «propaganda sistemática» y efectiva que cumplió en convencer a las capas medias y populares que «las empresas estatales bolivianas requerían con urgencia la inyección de grandes cantidades de capital que solo estaba disponible en el extranjero, en las transnacionales» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 71). Hubo un gran apoyo de los medios de comunicación privados que se encargaron de «distorsionar el lenguaje para que la implementación de una política anti popular encontrara la menos resistencia posible»^[22]. En este aspecto, se produjo una «masiva confusión y desinformación, la privatización fue ejecutada sin reparos más allá de lo que hubiera sido posible sin el uso de los medios» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 70-71).

El gobierno de Sánchez de Lozada promovió el ingreso de empresas transnacionales diseñando y aprobando «un marco jurídico orientado a la privatización de la industria petrolera» (Quiroga, 2003, p. 28). En 1996 se promulgo la Ley de Hidrocarburos N° 1689, la cual señala que «el Estado es propietario de las reservas de gas natural cuando se encuentran en el subsuelo; en cambio, cuando éstas son producidas o declaradas campos comerciales, la propiedad es de la empresa transnacional o contratista.» (Quiroga, 2003, p. 28)^[23].

En 1997, promulgó el Decreto Supremo N° 24806, cuyo objetivo fue aprobar los modelos de Contrato de Riesgo Compartido (Quiroga, 2003, p.29).^[24]

En cuanto a esto, Villegas Quiroga destaca que

(…) los contratos de riesgo compartido otorgan a las empresas extranjeras la propiedad de los yacimientos hidrocarburífeos desde el momento en que éstos afloran a la superficie, es decir, en boca de pozo. Con esta decisión, el gobierno de Sánchez de Lozada concede plenamente la propiedad de los recursos hidrocarburíferos a favor de las empresas transnacionales, y por lo tanto éstas son propietarias del uso de los recursos gasíferos. Esto quiere decir también que son propietarias del excedente generado y del uso que dan al mismo. (…) El Estado no tiene mínima injerencia (…) (Quiroga, 2003, p. 29).

Tanto la Ley como el Decreto Supremo mencionado contradicen a la Constitución Política del Estado.^[25] Ambas señalan que «la producción de líquidos y gas son de propiedad de las empresas transnacionales, y también las fases de transporte y comercialización» (Quiroga, 2003, p. 30).

Otra de las medidas orientadas a la privatización de la industria petrolera fue la política del «triángulo energético», la cual fue aplicada con el fin de privatizar YPFB; en ella se sintetizan tres políticas. Por un lado, la «capitalización» («privatización») de YPFB que consistía «en el traspaso de los bienes de la estatal a manos de las transnacionales a cambio de simples promesas de inversión». Para poder realizarla, la segunda política se encargaba de «eliminar la participación de YPFB de cualquier emprendimiento en el sector». Finalmente, la tercera política favorecía a las empresas declarando «la reducción de los impuestos para las transnacionales -denominados regalías y participaciones- del 50% al 18%»). Uno de los objetivos de este triángulo fue «la exportación de gas natural a Brasil, para comenzar el proceso de consolidación de Bolivia como centro energético de América Latina» (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, p. 72).^[26]Esta nueva política energética puede resumirse, según Gandarillas Gonzales, en las siguientes características

• Las transnacionales petroleras tomaron el control del sector hidrocarburífero boliviano en sus distintas fases: exploración, explotación, transporte, comercialización, refinamiento y distribución de gas y petróleo.
• La entrega completa del sector hidrocarburífero boliviano, es decir, la entrega de los bienes inmuebles y la tecnología, supuso también la entrega de las reservas de petróleo y gas. En ningún momento durante el proceso de privatización se tomó en cuenta como parte de los activos de la estatal las enormes reservas que terminaron por entregarse como un regalo, junto con la infraestructura, a las transnacionales.
• La reclasificación de campos. Esta medida, que se justificó como un incentivo a la inversión extranjera en el sector, se dispuso con las modificaciones a la nueva Ley de Hidrocarburos (Ley N° 1689) aprobada el 30 de abril de 1996. Dicha Ley y el Decreto Supremo n° 24419, dispusieron la distinción entre campos nuevos y campos existentes. En ese sentido, campos existentes son los reservorios que están en producción hasta la fecha de la promulgación de la Ley los cuales pagaran un 50% de impuestos; campos nuevos son los descubiertos luego de la promulgación, los cuales pagaran tan solo el 18% (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 74-75).

Es importante destacar que este proceso de «capitalización» se produjo en un contexto de corrupción y escándalo, tal como sucedió durante todo el siglo XX en relación a la jurisdicción sobre el recurso hidrocarburífero (Gandarillas, Tahbub, & Rodríguez, 2008, pp. 83-87).

Contexto internacional a fines del siglo XX

El contexto internacional en la década del 90 es determinante para comprender las consecuencias de los procesos de privatización que sufrió la República de Bolivia y su quiebre a comienzos de la década del 2000. En este aspecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia expresa

El nuevo orden mundial unipolar, resultado de la conclusión de la guerra fría, impuso una ampliación de las relaciones de producción capitalista a lo largo y ancho del planeta conocida también como globalización, cuyos rasgos principales son la concentración de la producción y el capital a niveles nunca vistos, la expansión del comercio internacional, la elevada financiarización, de la economía, la sobreexplotación de la fuerza de trabajo y la contaminación del medio ambiente como resultado de procesos industriales sin ningún control ni regulación. Todo ello bajo la conducción de los Estados Unidos y con el fortalecimiento del control militar estadounidense en el mundo. En esta época, los ideólogos pensaron ingenuamente que su punto de vista había triunfado definitivamente y que a partir de entonces había que dejar de dudar sobre cuál era el camino más efectivo para conseguir el desarrollo económico y limitarse a aplicar un conjunto de políticas, conocidas como el Consenso de Washington^[27], diseñadas inicialmente para los países de América Latina pero convertidas luego en un programa de aplicación general^[28]. La aplicación de estas políticas, a través de programas de ajuste estructural durante la década de los años 90 tuvo resultados contraproducentes en Argentina, Venezuela y Bolivia, por citar solamente los casos más relevantes: la población no soporto el ajuste y repudio de tal modo la privatización o el aumento del costo de los servicios públicos que se inició un proceso de ascenso en la toma de conciencia y los niveles organizativos de la población que solo acabo con el relevo total de la clase política que había patrocinado la aplicación del modelo neoliberal o liberalismo (Bolivia, 2014, pp. 24-25).

Tercera nacionalización de hidrocarburos

Los movimientos sociales que anteceden al cambio histórico boliviano en la recuperación de sus recursos naturales

A comienzos del siglo XXI, se sucedieron siete momentos decisivos^[29] para allanar el camino hacia la recuperación de los recursos naturales. El principio del fin del control de las empresas transnacionales sobre los recursos naturales culminó cuando el gobierno de turno de Bolivia, a fines de la década del 90, decidido privatizar un recurso vital para la supervivencia humana: el agua.

Abril de 2000: primera etapa de la Guerra del Agua

El 29 de octubre de 1999, el gobierno boliviano^[30]sanciona la Ley Nº2029 sobre el servicio de agua potable y alcantarillado sanitario (FAOLEX). Dicha Ley, «establecía el marco regulatorio para el despojo de la gestión del agua de los niveles locales y municipales y su entrega a manos privadas, bajo el control de una dependencia estatal, la Superintendencia del Agua» (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 16). El contrato de concesión del servicio de distribución del agua potable de la Ciudad de Cochabamba fue otorgado a la empresa Aguas del Tunari, filial de la transnacional Bechtel, de origen estadounidense. (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 17). El 12 de noviembre de ese mismo año, se crea la Coordinadora por la Defensa del Agua y la Vida^[31], «un espacio de encuentro para todos los sectores que desde hacía años luchando y trabajando por la gestion comunitaria de bienes esenciales de la población, como el agua» (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 16). Esta coordinadora se posicionó como un actor opositor al gobierno y a la Ley Nº 2029 para «capitalizar» el recurso del agua. Mediante diversas movilizaciones, concentraciones y enfrentamientos^[32], en Abril del año 2000, logran que se abrogue la Ley Modificatoria que reconoció a las cooperativas y asociaciones de regantes. En esa misma Ley se consigue la restitución de SEMAPA (nombre de la compañía municipal prestadora del servicio) (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 17)

Septiembre de 2000: segunda etapa de la Guerra del Agua

El conflicto por el agua resurge en septiembre del año 2000. El gobierno elaboró otro proyecto de Ley de Aguas basado en «la administración privada del recurso, pero esta vez no solo incluía a los centros urbanos sino también a los ríos y vertientes del valle de Cochabamba, tradicionalmente administrados por los campesinos y sus familias.» Sumado a esto, proseguía con «la titulación individual de tierras comunitarias en el altiplano y con la política “coca cero” a través del Plan Dignidad concertado con la Embajada de los Estados Unidos, habiéndose anunciado la construcción de tres nuevos cuarteles militares en Chapare» (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, pp. 18-19). A la Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida y a CSUTCB^[33] (presentes en la primera etapa del conflicto), se le sumaron los cocacoleros de Chapare, organizados en las seis Federaciones del Trópico de Capricornio, liderados por Evo Morales. Estos actores reaccionaron a la nueva Ley bloqueando caminos^[34]entre el 11 de septiembre y el 7 de octubre del año 2000. Esto originó escasez de productos alimenticios en varias ciudades así como también el corte de los accesos a la ciudad de La Paz. Finalmente se llega a una negociación en la cual los tres actores principales obtuvieron parte de sus reivindicaciones «suspensión de la aplicación y posterior sustitución de la ley INRA, archivo definitivo de la Ley de Aguas y la suspensión de la construcción de los cuarteles militares en el Chapare». Sin embargo, el gobierno no aceptó poner el discusión el Plan Dignidad ni autorizó el cultivo de media hectárea de coca por familia campesina. (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 19)^[35].

Junio de 2001: defensa a la libre determinación de las comunidades y pueblos originarios

En junio del 2001, los campesinos Aymaras bloquearon caminos en el altiplano como medida de protesta para reivindicar algunas cuestiones del carácter político. Entre ellas se encontraban «la derogación del DS 21060, el retiro de los efectivos policiales de las provincias, el reconocimiento a la libre determinación de las comunidades y pueblos originarios, el reconocimiento del dominio de las naciones originarias de las tierras y recursos naturales» (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 20). Esta movilización tiene su punto final con la intervención militar del pueblo Achacachi. Se produjo una mediación (entre otros actores, intervino la iglesia católica), y se estableció un acuerdo provisorio con el presidente Jorge Quiroga^[36], quien accedió a otorgar programas de microcrédito y mecanización, la suspensión del proceso de titulrización de tierras en el departamento de La Paz (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 20).

Enero de 2002: penalización de la comercialización de la coca

El 27 de noviembre del 2001, el presidente Quiroga emite el DS 26415 (el cual se promulga a principios del año 2002), sobre la penalización el transporte y comercialización de la coca producida en Chapare. Esto produjo la movilización campesina y el choquen entre cocacoleros y militares. El movimiento campesino respaldó a los cocacoleros, generando un nuevo bloqueo que afecto a cinco departamentos bolivianos. Finalmente se consigue que el gobierno derogue el Decreto Supremo.^[37](Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 20).

Todos los actos que sucedieron en el transcurso del año 2000 hasta el año 2005 allanaron el terreno para que el pueblo boliviano pueda reivindicar su soberanía. La escalada de este conflicto llega a su momento culmine en Febrero del 2003, donde comienza el tramo final para la recuperación de soberanía sobre territorio y sobre recursos naturales por parte del pueblo boliviano.

Febrero de 2003: segunda presidencia de Sánchez de Lozada (2002 – 2003) y la Guerra del Gas

En febrero del año 2003 y durante el segundo gobierno de Sánchez de Lozada, se anunció un “impuestazo” en el cual se congelaron los salarios de los empleados y funcionarios públicos e incrementaron en un 12.5% los impuestos directos sobre los ingresos. Además, en los meses siguientes, se dictó una ley penalizando el bloqueo de caminos y se difundió un proyecto de exportación de gas natural a los Estados Unidos a través de puertos chilenos.

La CSUTCB convoco bloqueos de caminos, las asambleas comunales iniciaron marchas y un grupo de mallkus y mamatallas^[38] iniciaron una huelga de hambre. Se exigía al gobierno por las demandas incumplidas en bloqueos anteriores y surgió una nueva revindicación, la defensa y no enajenación del gas. (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 21).

En septiembre de ese mismo año se produjo un enfrentamiento entre campesinos y las fuerzas policiales y militares en las localidades de Sorata, Warisata y otras del altiplano norte.Apareció en escena un nuevo actor, los pobladores del Alto^[39]. Se produjo una importante movilización en contra de la venta de gas a los Estados Unidos. (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 22)

Octubre de 2003: derrocamiento de Sánchez de Lozada

El 3 de octubre se pronuncia una huelga general indefinida contra el gobierno por parte de COB (Central Obrera)^[40]. Se suceden una serie de eventos (bloqueo de caminos, enfrentamientos entre civiles y las fuerzas policiales y militares, huelgas) que culminaron, el 17 de octubre del 2003, con la renuncia de Sánchez de Lozada.

(…) los insurrectos exigían la renuncia del presidente, la no venta del gas y la devolución de los recursos naturales al Estado. Nadie proponía un cambio de sistema: a lo sumo de modelo (neoliberal), pero no de sistema» (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 23).

En su lugar asume el vicepresidente Carlos Mesa (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, pp. 22-23).

Referéndum sobre los hidrocarburos

Carlos Mesa asume el 17 de Octubre del 2003 presentándose de manera independiente y «sin contar con el apoyo de los partidos políticos ni con vínculos en las organizaciones sociales» (Gisbert, 2017). En su discurso se comprometió frente a los sectores movilizados a

1. llamar a un referéndum vinculante sobre el gas,
2. al establecimiento de una Asamblea Constituyente y
3. a una reforma de la Ley de Hidrocarburos, que incluyera la revisión de los procesos de privatización.

Desde la perspectiva del nuevo Presidente, los bolivianos deberían hacer estas decisiones, las que eran esenciales para “la viabilidad y el futuro de Bolivia”^[41]. Desde este momento las demandas que eran populares y anti-gubernamentales se “convierten en parte de la agenda del gobierno” (Tapia, 2004:13) (Gisbert, 2017).

Los grupos de presión le dieron al presidente 3 meses para poner a prueba sus promesas, otros grupos prefirieron seguir movilizados.

En febrero del 2004, se realiza una reforma en la constitución para darle cuerpo jurídico constitucional al referéndum. Con el Decreto N° 24449, se estableció las características y preguntas del referéndum, las cuales revelaban las intenciones de Mesa (Gisbert, 2017).

Al Congreso no le quedaba más que aceptar y ratificar el llamado a referéndum. Por su naturaleza vinculante, el referéndum tendría consecuencias inmediatas legales, dando al Presidente la capacidad de control que a su vez serviría como forma de verificación de su mandato presidencial (Gisbert, 2017).

Las 5 preguntas en relación a la recuperación de la soberanía sobre los hidrocarburos fueron

1. ¿Está usted de acuerdo con la abrogación de la Ley de Hidrocarburos No. 1689 promulgada por el Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada?
2. ¿Está usted de acuerdo con la recuperación de todos los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano?
3. ¿Está usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando la propiedad estatal de las acciones de los y las bolivianas en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda participar el Estado en toda la cadena productiva de los hidrocarburos?
4. ¿Está usted de acuerdo con la política del Presidente Carlos Mesa para utilizar el gas como un recurso estratégico para recuperar una salida útil y soberana al océano Pacífico?
5. ¿Está usted de acuerdo con que Bolivia exporte gas en el marco de una política nacional que:

a. Cubra el consumo de gas para los bolivianos y las bolivianas;

b. Fomente la industrialización del gas en el territorio nacional;

c. Cobre impuestos y/o regalías a las empresas petroleras, llegando al 50% del valor del gas, principalmente para la educación, salud, caminos y empleos (Gisbert, 2017).

 

Las primeras tres preguntas se encuentran orientadas a la recuperación de la soberanía sobre los hidrocarburos, con proyección a futuro para su posible nacionalización. La tercera pregunta hace referencia directa a una reforma en la agenda exterior de Bolivia, involucrando la nacionalización de hidrocarburos como elemento para la negociación por la salida al mar. La quinta pregunta está estrechamente relacionada con la política económica y la utilización de la explotación y exportación de los hidrocarburos y su productividad como beneficio para el pueblo boliviano.

En cuanto a los resultados del referéndum

Los resultados revelan las diferencias en los niveles de participación en los nueve departamentos de Bolivia. (…) El departamento de Oruro tiene el más alto nivel de participación con un 67,49%, mientras que por el contrario en Beni tiene el nivel más bajo de participación con un 48,89%. Las diferencias en la participación entre los departamentos de oriente y occidente son notables, los departamentos de La Paz, Cochabamba, Potosí y Chuquisaca tienen niveles de participación de más del 59%; mientras que en los departamentos de Pando, Santa Cruz y Beni tienen una participación por debajo del 55%. Los resultados muestran que existió una notable participación en las zonas rurales de Potosí y Cochabamba, mientras que en el Departamento de La Paz la participación provino básicamente de las áreas urbanas (ciudad de La Paz y El Alto) (Gisbert, 2017).

Fuente: http://www.cne.org.bo

Las cinco preguntas alcanzaron los votos requeridos para ser aprobadas. En la tabla 2 se observa que las preguntas 1, 2 y 3 obtuvieron más del 85% de los votos. La pregunta número 2 obtuvo el más alto porcentaje de apoyo seguido de la pregunta número 3. Paradójicamente la pregunta 1, que se había construido para controlar los resultados del referéndum y en cierta medida asegurar el respaldo al referéndum, obtuvo el tercer lugar. Las preguntas 4 y 5 recibieron los más bajos niveles de apoyo, pero también fueron aprobadas, coincidiendo con la apelación del MAS^[42] de votar por el No en esas dos preguntas (Tapia, 2004:59). (Gisbert, 2017)

Fuente: http://www.cne.org.bo

Desglosando de manera más detallada los resultados por departamento y según los resultados de la votación por Sí o por No se pueden analizar diferentes variables respecto a las posiciones que adoptan los bolivianos en relación al departamento que pertenecen. Estos resultados reflejan la condición de cada departamento en relación a la riqueza de hidrocarburos que poseen en sus tierras. Asimismo, existe también un análisis sobre la variable poblacional en referencia a los grupos de pertenencia. Hay sectores donde es más concentrada la población de clase alta boliviana no perteneciente a los pueblos originarios así como hay regiones donde se encuentra la mayor cantidad de población de campesinos originarios.

Dos consecuencias obtuvieron los resultados del referéndum; para el presidente Carlos Mesa y para su gobierno, la legitimización para redactar un proyecto de ley de hidrocarburos. La segunda, neutralizar (momentáneamente) a los grupos radicales como COB-COD-Alto y a la CSUTCB (Gisbert, 2017).

Entre las políticas que implemento Carlos Mesa luego del referéndum, y que están orientadas al posicionamiento de Bolivia en la región, podemos citar

• Restablecimiento de contactos con Néstor Kirchner^[43]para la extensión de la exportación del gas.
• Nuevas estrategias para la exportación del gas hacia México y Estados Unidos a través – y con la colaboración de – Perú.
• Envió al congreso un nuevo proyecto de ley de hidrocarburos para su futura nacionalización(Gisbert, 2017).

Se abre un nuevo panorama en las relaciones exteriores de Bolivia, con la posibilidad de utilizar a los hidrocarburos como herramienta de negociación. Con las preguntas del referéndum sientan precedente para negociar con Chile. Con las políticas posteriores, involucran también las negociaciones con Perú.

Entre las reacciones a estas medidas se encuentra la desactivación de las movilizaciones en contra de la venta del gas. Mesa, en parte, empieza a satisfacer las demandas de los movimientos sociales. No obstante, la pregunta 2 dio lugar a muchos debates y Mesa no pudo contener los constantes bloqueos por parte del Congreso de las iniciativas que tomaba como presidente^[44] (Gisbert, 2017).

Jornadas de mayo – junio de 2005

A partir de los resultados del referéndum, finalmente, en mayo del 2005, se aprueba la Ley de Hidrocarburos N° 3058 (Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, p. 24). Mesa se negó a promulgarla por considerar que se encontraba mal redactado^[45] por lo que el 19 de mayo el presidente de la cámara de senadores, Hormando Vaca Díaz, sancionó la nueva ley^[46]. (Gisbert, 2017). Estas actitudes de indecisión post referéndum generaron un malestar en los sectores más populares. Durante mayo y junio del 2005, se produjeron grandes movilizaciones en Bolivia. Finalmente, el 6 de junio de 2005, el Congreso acepta la renuncia de Mesa y se convoca a elecciones anticipadas para diciembre de ese mismo año(Hernández, Armida, & Bartolini, 2010, pp. 25-26)

Ley de Hidrocarburos Nº 3058

Sobre el aspecto estratégico de los recursos naturales, la República de Bolivia^[47] en la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, sancionada el 17 de Mayo de 2005, en su artículo 4 reconoce al Gas Natural como un recurso de categoría estratégica el cual contribuye no sólo al desarrollo interno del Estado sino además es una variable de la política exterior, la cual está ligada directamente a su objetivo de lograr una salida soberana al Océano Pacifico (Ministerio de Hidrocarburos, 2015, p. 2).

En cuanto a la relación entre soberanía y recursos naturales de su territorio, en el artículo 9 de esta misma Ley, establece

El Estado, a través de sus órganos competentes, en ejercicio y resguardo de su soberanía, establecerá la Política Hidrocarburífera del país en todos sus ámbitos.
El aprovechamiento de los hidrocarburos deberá promover el desarrollo integral, sustentable y equitativo del país, garantizando el abastecimiento de hidrocarburos al mercado interno, incentivando la expansión del consumo en todos los sectores de la sociedad, desarrollando su industrialización en el territorio nacional y promoviendo la exportación de excedentes en condiciones que favorezcan los intereses del Estado y el logro de sus objetivos de política interna y externa, de acuerdo a una Planificación de Política Hidrocarburíferas (…) (Ministerio de Hidrocarburos, 2015, p. 3)

El concepto de soberanía y recursos naturales se comenta y expande en definición en el artículo 139 de esta misma Ley, cuando se establecen los fines de la utilización del Gas Natural

El Estado Boliviano, en ejercicio de su soberanía y del derecho propietario que le asiste sobre los hidrocarburos, utilizará el Gas Natural para apoyar y fomentar el Desarrollo Interno del país y luchar contra la pobreza y la exclusión social. (Ministerio de Hidrocarburos, 2015, p. 52)

Evo Morales

En enero del 2006 y con el 53.74% de los votos asume Evo Morales, el primer presidente indígena de Bolivia y América Latina (Ministerio de la Presidencia). La figura de Evo y el hecho histórico de ser el primer presidente indígena es un cambio radicalmente positivo para el pueblo boliviano. Se produce el quiebre para la República de Bolivia y el comienzo de una etapa donde los intereses del pueblo boliviano se van a ver por primera vez representados por uno de ellos. Evo desciende de una familia Aymara, nación indígena con fuertes arraigos tradicionales y que tiene «como pilares fundamentales en la formación de toda persona, tres palabras sabias: ama sua (no seas ladrón), ama quella (no seas flojo) y ama hulla (no seas mentiroso)» (Ministerio de la Presidencia).Junto con Evo, el pueblo boliviano comienza unaetapa donde no solo obtendrá la recuperación de sus recursos naturales sino además la reivindicación de sus cultas y tradiciones, la trasnformación de la República de Bolivia en un Estado Plurinacional y una reforma constitucional histórica que por primera vez reflejará(en sus artículos, derechos y obligaciones) las costumbres y tradiciones de las naciones que integran el pueblo boliviano.^[48]En cuanto al «programa de gobierno que recibió el respaldo del pueblo» (Bolivia, 2014, p. 42), tenía como objetivo «la refundación total del Estado boliviano sobre principios que permitan superar no solamente la hegemonía del pensamiento neoliberal, sino los resabios de los regímenes oligárquico y colonial vigentes desde la fundación de la República en 1925» (Bolivia, 2014, p. 42). Respecto a la Nacionalización de Hidrocarburos, este programa implicaba

(…) una mirada amplia sobre el conjunto de los recursos naturales del país, renovables y no renovables, buscando no dejarlos nuevamente en manos de compañías transnacionales o capitales cuyo modelo de explotación no ha variado desde la época colonial: exportación de materia prima y saqueo en el más corto tiempo, en alianza con sectores oligárquicos del país, sin ninguna perspectiva de sostenibilidad ni beneficio para el conjunto de la población boliviana. Recuperado el control de la explotación de todos los recursos naturales el país, incluye también transitar a la etapa de industrialización y elaboración de productos con valor agregado (Bolivia, 2014, p. 42).

Para alcanzar estos objetivos, el Estado Plurinacional de Bolivia debía transitar además por un proceso de transformación democrático. Este proceso se sustenta en dos ejes. Por un lado, la transición de una democracia representativa a una democracia participativa e incluyente. Por otro, el reconocimiento de la riqueza y diversidad cultural de Bolivia, «la sabiduría de los pueblos indígenas, campesinos y originarios que se ha convertido en el reservorio para salvar la vida y la fuente de insipiración para orientar a la humanidad hacia un vivir con plenitud (…) el Vivir Bien para todos (…)» (Bolivia, 2014, p. 43).

La filosofía del Vivir Bien hace referencia a

(…) las relaciones de equilibrio de las personas con la sociedad y en armonía con la naturaleza. El Vivir Bien es para los pueblos indígenas vivir en comunidad o convivencia complementaria (ayni) con la sociedad y la naturaleza, sin desequilibrios respecto a riqueza y poder. Lo más importante es el sentido de pertenencia y responsabilidad con la comunidad, preocupación y responsabilidad por los demás y por la naturaleza (…) es diferente del vivir mejor y la lógica de consumo occidental que es individual, separada de los demás (e inclusive a expensas de los demás) y separada de la naturaleza. El Vivir Bien incluye la afectividad, el reconocimiento y el prestigio social, a diferencia del concepto occidental de “bienestar”, limitado al acceso y acumulación de bienes materiales (Bolivia, 2014, pp. 58-59).

Decreto Supremo Nº 28701 “Héroes del Chaco” – Nacionalización de Hidrocarburos

En mayo del año 2006, Evo Morales promulga el Decreto Supremos N° 28701^[49], titulado “Héroes del Chaco”, en el cual se sostiene:

(…) en el Referéndum Vinculante de 18 de julio de 2004, a través de la contundente respuesta a la pregunta 2, el pueblo ha decidido, de manera soberana, que el Estado Nacional recupere la propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país (Presidencia, 2006).

Este Decreto Supremo establece

• Los contratos de explotación de riquezas nacionales deben ser autorizados y aprobados por el Poder Legislativo, criterio reiterado en la sentencia del Tribunal Constitucional N° 0019/2005 de 7 de marzo de 2005.
• Esta autorización y aprobación legislativa constituye fundamento del contrato de explotación de riquezas nacionales por tratarse del consentimiento que otorga la nación, como propietaria de estas riquezas, a través de sus representantes.
• Las actividades de exploración y producción de hidrocarburos se están llevando adelante mediante contratos que no han cumplido con los requisitos constitucionales y que violan expresamente los mandatos de la Carta Magna al entregar la propiedad de nuestra riqueza hidrocarburífera a manos extranjeras.
• Ha expirado el plazo de 180 días, señalado por el artículo 5 de la Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005 Ley de Hidrocarburos, para la suscripción obligatoria de nuevos contratos.
• El llamado proceso de capitalización y privatización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos – YPFB ha significado no sólo un grave daño económico al Estado, sino además un acto de traición a la patria al entregar a manos extranjeras el control y la dirección de un sector estratégico, vulnerando la soberanía y la dignidad nacionales.
• De acuerdo a los artículos 24 y 135 de la Constitución Política del Estado, todas las empresas establecidas en el país se consideran nacionales y están sometidas a la soberanía, leyes y autoridades de la República.
• Es voluntad y deber del Estado y del Gobierno Nacional, nacionalizar y recuperar la propiedad de los hidrocarburos, en aplicación a lo dispuesto por la Ley de Hidrocarburos.
• El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, como también el Pacto de los Derechos Económicos y Culturales, suscritos el 16 de diciembre de 1966, determinan que: todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio del beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
• Bolivia ha sido el primer país del Continente en nacionalizar sus hidrocarburos, en el año 1937 a la Standard Oil Co., medida heroica, que se tomó nuevamente en el año 1969 afectando a la Gulf Oil, correspondiendo a la generación presente llevar adelante la tercera y definitiva nacionalización de su gas y su petróleo.
• Esta medida se inscribe en la lucha histórica de las naciones, movimientos sociales y pueblos originarios por reconquistar nuestras riquezas como base fundamental para recuperar nuestra soberanía.
• Por lo expuesto corresponde emitir la presente disposición, para llevar adelante la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos del país.

El Decreto Supremo en consonancia con la Constitución Política del Estado vigente, determina que

(…) de acuerdo a lo expresamente dispuesto en los Artículos 136, 137 y 139 de la constitución Política del Estado, los hidrocarburos son bienes nacionales de dominio originario, directo, inalienables e imprescriptibles del Estado, razón por la que constituyen propiedad pública inviolable (Presidencia, 2006).

Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia: soberanía sobre los recursos naturales estratégicos

El Estado Plurinacional de Bolivia, a lo largo de su historia, ha experimentado diecisiete sanciones constitucionales desde el 6 de agosto de 1825, día que se proclama su independencia (Pinto, 1968, p. 51) hasta el 7 de febrero de 2009, cuando se sanciona la última – y actual – Nueva Constitución Política del Estado de Bolivia. Esta última constitución, será la primera con un quiebre significativo en la historia del Estado Plurinacional de Bolivia por dos cuestiones fundamentales: el reconocimiento del plurinacionalismo y la defensa de propiedad sobre los recursos naturales existentes en territorio boliviano.

Antecedente inmediato: CPE de 1967

La primera constitución fue promulgada en 1826; sólo en el siglo XIX, se promulgaron 10 constituciones más (1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880) (Pinto, 1968, pp. 51-52). Las 6 restantes se producen durante el siglo XX (1938, 1945, 1947, 1961, 1967 y 2009) (Pinto, 1968 p. 52).

Analizaremos algunas cuestiones de la constitución promulgada en 1967 ya que se encontraba vigente durante la última privatización de hidrocarburos (Ley de Hidrocarburos N° 1689) (Quiroga C. V., 2004), y luego durante la tercera nacionalización de los mismos (Ley de Hidrocarburos N° 3058) (CEDLA, 2005).

En su artículo primero, se declara a Bolivia «libre, independiente y soberana, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa.» (Pinto, 1968, p. 53). En segunda instancia, determina que la soberanía «reside en el pueblo y que su ejercicio esta delegado a los clásicos tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los que son independientes y actúan en forma coordinada, no pudiendo ser reunidos en un mismo órgano de gobierno.» (Pinto, 1968, p. 53)

En cuanto a los recursos naturales, dentro del régimen económico y financiero, establece que «propenderá al fortalecimiento de la independencia nacional y al desarrollo del país mediante la defensa y el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos en resguardo de la seguridad del Estado y en procura del bienestar del pueblo boliviano» (Pinto, 1968, p. 60).

Respecto a la propiedad privada «no se permitirá la acumulación privada de poder económico en grado tal que ponga en peligro la independencia económica del Estado. No se reconoce ninguna forma de monopolio privado (…) » (Pinto, 1968, p. 60)

Por último, «todas las empresas establecidas para explotaciones, aprovechamiento o-negocios en el país se consideraran nacionales y estarán sometidas a la soberanía, a las leyes y a las autoridades de la República» (Pinto, 1968, p. 60)

El artículo 139 hace referencia a los yacimientos de hidrocarburos y su pertenencia al Estado boliviano.

Cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación, comercialización y transporte de los hidrocarburos y sus derivados, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerá mediante entidades autárquicas, o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado, a sociedades mixtas de operación conjunta o a personas privadas, conforme a ley (Pinto, 1968, p. 61).

Nueva Constitución Política del Estado de Bolivia – 2009

La Nueva Constitución Política del Estado de Bolivia (CPE) se promulga el 7 de febrero de 2009 (Embajada del Estado Plurinacional de Bolivia en la Argentina) y es posterior a la tercera nacionalización de hidrocarburos^[50]. En su preámbulo, se afirma la pluralidad del pueblo boliviano, su herencia histórica y la consolidación de pertenencia de tierras y recursos, como fundamento de la construcción de un nuevo Estado. Este se encuentra «basado en el respeto e igualdad entre todos, con principios de soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien». (Contitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 7)

Los recursos naturales son definidos como «los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento».(Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 134). También, los dota de «carácter estratégico y de interés público parael desarrollo del país» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 134). El artículo 349 establece que «los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al Estado su administración en función del interés colectivo» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 134).

En el artículo 346, se define al patrimonio natural «de interés público y de carácter Estratégico para el desarrollo sustentable del país» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. 2009, p. 134). En relación a su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población, se establece que «será responsabilidad y atribución Exclusiva del Estado, y no comprometerá la soberanía sobre los recursos naturales. La ley establecerá los principios y disposiciones para su gestión.» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 134).

Pablo Villegas Navas establece una definición sobre recursos naturales dentro del marco de reconocimiento del Estado Plurinacional boliviano,

Los recursos naturales son los elementos y fuerzas de la naturaleza que la humanidad puede utilizar y aprovechar: el agua, el aire, la tierra, los bosques, los peces, la flora, la fauna, la capa arable y los minerales son esenciales para los seres humanos y pueden ser utilizados directamente o previamente transformados. Se dividen en recursos naturales renovables y no renovables. Los últimos son los que tienen la facultad de reproducirse como la flora y la fauna (Villegas Navas, 2012).

Características del Estado Plurinacional boliviano

En el artículo 1, «Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p.11). En diferencia con sus antecesoras y en consonancia con los cambios que estaban sucediendo en Bolivia después del año 2000, la CPE establece una nueva visión política respecto de los recursos naturales, lo cual también implica la legislación sobre los Hidrocarburos.

Soberanía y territorio: derechos y deberes de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos sobre los recursos naturales

El artículo 2 reconoce la pertenencia de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos sobre los territorios que habitan, garantizando su libre determinación (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 11). El artículo 7 establece que «la soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible.»(Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 12). El artículo 10 menciona el respeto a la Soberanía de los estados, la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo y la promoción de la interculturalidad (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 13).

En el artículo 9, se introduce el concepto de recursos naturales cuando se menciona la promoción y garantía para un «aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 12-13)

El artículo 30 determina los derechos que poseen las naciones y pueblos indígena originario campesinos sobre el territorio y todo lo competente al aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, particularmente en aquellos que son no renovables.^[51](Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 20-22). Estos derechos se complementan con los deberes de los bolivianos y bolivianas sobre los recursos naturales y la defensa y protección de la soberanía, integridad territorial y patrimonio natural, económico y cultural de Bolivia.(Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 41-42)

El artículo 403 reconoce sobre los recursos naturales renovables la «integralidad del territorio indígena originario campesino que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo (…) en las condiciones determinadas por la ley». En el caso de los recursos naturales no renovables, se manifiesta que tienen derecho a ser consultados y a participar de los beneficios de la explotación de los recursos naturales. Además, pueden aplicar sus normas y administrarlos en función de los criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 148).

Soberanía económica: organización económica del Estado en torno a los recursos naturales

Acerca de la soberanía económica del país en torno a los recursos naturales, el artículo 312 indica «toda actividad económica debe contribuir al fortalecimiento de la soberanía económica del país. No se permitirá la acumulación privada de Poder económico en grado tal que ponga en peligro la soberanía económica del Estado» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 123).

Dentro de la organización económica del Estado y en sus disposiciones generales, se encuentra el artículo 309 el cual manifiesta los objetivos de las empresas y otras entidades económicas de propiedad estatal (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p 121). El primer objetivo menciona «administrar a nombre del pueblo boliviano los derechos propietarios de los recursos naturales y ejercer el control estratégico de las cadenas productivas y los procesos de industrialización de dichos recursos»^[52]. (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 122). Respecto de la industrialización, mencionaremos el artículo 311 el cual hace referencia a la utilización delos mismos como medio de superación de la dependencia de exportación de materias primas^[53] y la intervención estatal en la cadena productiva de sectores estratégicos ^[54] (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 122-123).El artículo 313 menciona los propósitos para el logro del vivir bien en sus múltiples dimensiones bajo «el desarrollo productivo industrializador de los recursos naturales» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 124).

El rol del Estado Plurinacional boliviano respecto de los recursos naturales

En el artículo 311, se menciona el rol administrativo que cumple el Estado^[55]boliviano sobre los recursos naturales, los cuales son propiedad del pueblo boliviano (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 122-123). En el artículo 342, se menciona como deber del Estado y de la población, «conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como mantener el equilibrio del medio ambiente» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 133).

En relación a la inversión extranjera, el artículo 320 establece la prioridad de la inversión boliviana frente a la inversión extranjera; esta última se encontrara «sometida a la jurisdicción, a las leyes y a las autoridades bolivianas, y nadie podrá invocar situación de excepción, ni apelar a reclamaciones diplomáticas para obtener un tratamiento más favorable». En cuanto a las relaciones económicas con estados o empresas extranjeras, éstas «se realizarán en condiciones de independencia, respeto mutuo y equidad. No se podrá otorgar a Estados o empresas extranjeras condiciones más beneficiosas quelas establecidas para los bolivianos» y finalmente que «el Estado es independiente en todas las decisiones de política económica interna, y no aceptará imposiciones ni condicionamientos sobre esta política por parte de estados, bancos o instituciones financieras bolivianas o extranjeras, entidades multilaterales ni empresas transnacionales»(Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. 2009, p. 126).

En mención de los bienes y recursos del Estado y su distribución, el artículo 341 establece entre los recursos departamentales «la participación en recursos provenientes de impuestos a los Hidrocarburos según los porcentajes previstos en la Ley» y los «impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes departamentales sobre los recursos naturales» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. 2009, p. 132).

El artículo 343 menciona el derecho de la población a la participación en la gestión ambiental al «ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar la calidad del medio ambiente» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. 2009, p. 133).

En el capítulo noveno, se presenta la obligación del Estado respecto de la tierra y el territorio, el artículo 402 indica que se fomentan «planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribución demográfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales». Esto genera facilidades de acceso a «educación, salud, seguridad alimentaria y producción, en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservación del medio ambiente» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. 2009, p. 148).

El artículo 300 se menciona en el punto 33, la participación en «empresas de industrialización, distribución y comercialización de Hidrocarburos en el territorio departamental en asociación con las entidades nacionales del sector» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 112).

Derechos y garantías sobre los recursos naturales estratégicos

El artículo 349 sobre los derechos y los recursos naturales indica que «el Estado reconocerá, respetará y otorgará derechos propietarios Individuales y colectivos sobre la tierra, así como derechos de uso y aprovechamiento sobre otros recursos naturales» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p.134)

En relación a la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales estratégicos, el artículo 351 determina que Estado asumirá el control y dirección «a través de entidades públicas, cooperativas o comunitarias, las que podrán a su vez contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas»^[56] (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 135)

Es importante destacar la implicancia de la población en la consulta respecto a lo que suceda en torno a los recursos naturales. El artículo 352 determina que la explotación de los mismos «estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada»^[57](Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p.135)

En el artículo 354, se establece que «el Estado desarrollará y promoverá la investigación relativa al manejo, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y la biodiversidad.» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 136)

El artículo 355 menciona la prioridad del Estado en relación a la industrialización y comercialización de los recursos naturales. Por su parte, las utilidades obtenidas serán «distribuidas y reinvertidas para promover la diversificación económica en los diferentes niveles territoriales del Estado. La distribución porcentual de los beneficios será sancionada por la ley». En cuanto a los procesos de industrialización, «se realizarán con preferencia en el lugar de origen de la producción y crearán condiciones que favorezcan la competitividad en el mercado interno e internacional» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p.136).

El artículo 356 determina que «las actividades de exploración, explotación, refinación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales no renovables tendrán el carácter de necesidad estatal y utilidad pública» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 136).

El artículo 357 reafirma que los recursos naturales son «propiedad social del pueblo boliviano» y por este motivo

(…) ninguna persona ni empresa extranjera, ni ninguna persona o empresa privada boliviana podrá inscribir la propiedad de los recursos naturales bolivianos en mercados de valores, ni los podrá utilizar como medios para operaciones financieras de titularización o seguridad. La anotación y registro de reservas es una atribución exclusiva del Estado (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 136).

 

En relación a los derechos de uso y aprovechamiento sobre los recursos naturales, el artículo 358 menciona que los mismos «deberán sujetarse a lo establecido en la Constitución y la ley». Los mismos se encuentran «sujetos a control periódico del cumplimiento de las regulaciones técnicas, económicas y ambientales. El incumplimiento de la ley dará lugar a la reversión o anulación de los derechos de uso o aprovechamiento» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 136).

El capítulo tercero es exclusivo de lo que compete al tema hidrocarburos. En el artículo 359, se determina que

(…) los hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en la que se presenten, son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano. El Estado, en nombre y representación del pueblo boliviano, ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización. La totalidad de los ingresos percibidos por la comercialización de los hidrocarburos será propiedad del Estado.
Ningún contrato, acuerdo o convenio, de forma, directa o indirecta, tácita o expresa, podrá vulnerar total o parcialmente lo establecido en el presente artículo. En el caso de vulneración los contratos serán nulos de pleno derecho y quienes los hayan acordado, firmado, aprobado o ejecutado, cometerán delito de traición a la patria (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, pp. 136-137).

En el artículo 360, se establece que «el Estado definirá la política de hidrocarburos, promoverá su desarrollo integral, sustentable y equitativo, y garantizará la soberanía energética» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p.137). Por este motivo, en los siguientes artículos (361, 362, 363 y 364), la CPE define lo referido a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), los cuales fueron nacionalizados en el año 2005, con la Ley de Hidrocarburos Nº 3058^[58].

Según el artículo 366, aquellas empresas extranjeras que realicen actividades en territorio boliviano y dentro de la cadena productiva hidrocarburífera, se encontrarán sometidas a la Soberanía estatal^[59] (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 138).

Para la explotación, consumo y comercialización de los hidrocarburos y sus derivados, el articulo 367 menciona que deberán «sujetarse a una política de desarrollo que garantice el consumo interno. La exportación de la producción excedente incorporará la mayor cantidad de valor agregado» (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 138). En el artículo 368, aquellos departamentos productores de hidrocarburos, también tienen una reglamentación en particular respecto de las regalías que perciben^[60]. (Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009, p. 138).

En síntesis, citando el contexto histórico de la Memoria Institucional de la política exterior de Bolivia entre los años 2006 -2013

Bolivia vive uno de los ciclos más extraordinarios de su historia. Por primera vez, los pueblos indígenas originarios campesinos son sus principales protagonistas. Movimientos sociales que los representan y organizaciones populares enraizadas de todos los ámbitos de la vida nacional constituyen el núcleo del bloque de poder. Ellos conducen un proceso de cambio que supera en profundidad a todos los otros que anteriormente ha vivido el país. Esta posibilidad de alcanzar la liberación, a más de 500 años de la invasión europea y a 200 de gestas independentistas, no se presentó nunca antes con la fuerza que lo hace ahora. Esto sucede en una América Latina en la que, a pesar de la ofensiva mundial del capital y sus esfuerzos por re colonizar el planeta para apoderarse de sus recursos naturales y someter aún más a la humanidad, varias naciones del AbyaYala^[61] – tanto desde su condición de clase como por sus raíces indígenas – se han alzado para caminar hacia su definitiva y plena independencia (Bolivia, 2014, p. 19).

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