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6 Aportes para el análisis del impacto
de las políticas de evaluación y acreditación
en Argentina[1]

Desafíos e incertidumbres

Ariadna Guaglianone

Introducción

En este momento en el que se ha generalizado la discusión sobre la calidad de la educación superior en el marco de sus dinámicas de cambio y tendencias evolutivas, nos parece necesario analizar algunos impactos de los procesos y los resultados surgidos de las prácticas de evaluación institucional y acreditación de las carreras de grado que se generaron en las universidades argentinas a partir de la sanción de la Ley de Educación Superior Nº 24.521, y del surgimiento de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Este trabajo abarca los procesos de evaluación institucional y de acreditación de las carreras de grado en los contextos en los cuales se desarrollaron, dando cuenta de las condiciones institucionales y las motivaciones que permitieron la implementación de las mismas. Se propone examinar el desarrollo del proceso, la participación de actores significativos y los resultados obtenidos en ambos procesos. Finalmente, se evaluarán los desafíos e incertidumbres futuras de los procesos de evaluación y de acreditación.

Se asume una perspectiva teórica, según la cual la universidad se constituye como objeto de estudio desde un enfoque organizacional, y la problemática de la calidad y la cuestión de la evaluación y acreditación integran el concepto de “cultura de la evaluación”. Esta problemática de la evaluación y la acreditación de la calidad universitaria se constituyó, desde un principio, como un problema con fuertes implicancias ideológicas, culturales, políticas y económicas, en un contexto de reformas de la educación superior en Argentina.

El surgimiento de la universidad en la Argentina

La universidad argentina[2] fue, en el contexto latinoamericano, una de las primeras instituciones. El movimiento de reforma universitaria iniciado en Córdoba en 1918[3] le imprimió características distintivas expresadas, fundamentalmente, en una nueva forma de gobierno[4] mediante el cogobierno, del cual comenzaron a participar los profesores, desplazando el poder de elección que tenían las academias externas. La participación de los estudiantes fue entendida como una participación indirecta, a partir de la elección de los profesores que integrarían los cuerpos colegiados. También le imprimió a la universidad un protagonismo político y social que la articulará fuertemente al campo político, al Estado y simultáneamente a las aspiraciones de movilidad social de los sectores medios. Asimismo, impulsó el “modelo napoleónico” centrado en carreras profesionales, dificultando el desarrollo de un modelo de universidad más cercano al “modelo humboldtiano” con énfasis en la investigación científica, en las academias y en las universidades, y el modelo basado en los intereses de la Iglesia y las clases altas de la sociedad. El movimiento de reforma acentuó el carácter profesionalista de la universidad, centrado en el Estado, los negocios y las profesiones: características propias de la universidad latinoamericana tradicional.

A lo largo de su historia la universidad ha sufrido tanto períodos de represión política[5] como de expansión y diversificación en los años 60 y 70, similar al resto de Latinoamérica. Sus tradicionales estructuras académicas, sin embargo, se mantuvieron en el tiempo resistiendo, adaptándose, refuncionalizando o rechazando las demandas de reformas y de modernización académica.

En este contexto se puede hablar de una universidad fuertemente mesocrática, orientada y moldeada por la demanda de movilidad social. Su eficiencia interna y externa presentan debilidades difíciles de resolver para un gobierno universitario que asume la forma de república parlamentaria, dificultando los cambios desde la cumbre de la institución o el sistema. Por otro lado, la orientación profesionalista de las carreras como base del sistema y la articulación con el campo político y corporativo profesional debilitan la capacidad de cambio e innovación desde la base disciplinaria del sistema (Krotsch, 2005).

En las décadas de 1980 y 1990 la reforma en educación superior pone el eje en el debate sobre la evaluación y la calidad. Encontramos una sociedad que critica a la universidad y una universidad que debe rendir cuentas a diferentes sectores de la sociedad (Del Bello, 1993). La reforma en la Argentina, durante la década del 80, se asienta sobre el proceso de normalización y la crisis presupuestaria, con un sistema de educación superior en tensión entre una progresiva demanda de formación universitaria y una creciente restricción al financiamiento público. A esto se agregan un proceso de diversificación de las instituciones producto del surgimiento de una variedad de programas académicos en los estudios de postgrado, la aparición de nuevas modalidades educativas como la enseñanza semipresencial y a distancia, y el crecimiento de la demanda.

La creciente partidización y politización de las instituciones, la falta de financiamiento y el aislamiento del Estado, la sociedad y el rechazo al mercado, sumado a la masividad generada por las demandas sociales en condiciones de restricción presupuestaria, produjeron una crisis de calidad, de eficiencia y de eficacia en la educación superior (Mollis, 1994; García de Fanelli 2000; Krotsch, 2005).

En la década del 90, la agenda internacional junto con los organismos nacionales establecieron tres líneas de política centrales: 1) adopción de formas sistemáticas de evaluación de los programas e instituciones; 2) innovación en cuanto a las formas de asignación del presupuesto público y en cuanto a las fuentes de financiamiento (recuperación de costos con equidad y competencia por el financiamiento), y 3) inscripción de estas y otras estrategias dentro de marcos normativos consensuados que permitan, a su vez, la formulación de políticas públicas de reforma (Castro, 2003).

Bajo estas circunstancias, el Estado crea en 1995 el Programa para la Reforma de la Educación Superior (PRES), cofinanciado por el Banco Mundial (BM).[6] Este programa se desarrolla en el marco de la recientemente creada Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (MECyT), y sus objetivos centrales fueron los siguientes: reforma y ordenamiento del marco legal de la educación superior; introducción de incentivos para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y de la asignación de recursos; desarrollo de las políticas de evaluación y acreditación a través de la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU); mayor transparencia en la gestión mediante el mejoramiento de la información; aumento de la inversión en equipamiento e infraestructura para las universidades públicas; introducción de modificaciones a la distribución de los recursos presupuestarios y fortalecimiento de la capacidad de conducción y programación de la SPU.

A partir de la aplicación de estas nuevas políticas públicas, el Estado pasará a ejercer un nuevo tipo de control de carácter indirecto y mediado por los organismos intermedios o de amortiguación: la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), el Consejo de Universidades; y por los programas especiales: la Comisión de Acreditación de Posgrado (CAP), el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), el Sistema de Información Universitaria (SIU) y el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, que posibilitaron la interacción con las universidades estatales y en algunos casos con las universidades privadas con el objetivo de mejorar la calidad de los programas y de las instituciones.

Estas iniciativas generaron fuertes controversias con gran parte de las universidades de gestión pública. Dos grandes actores jugaron roles preponderantes en la discusión y el debate de las reformas en la educación superior. Por un lado el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN),[7] y por el otro el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (MCE). Asimismo en el seno del CIN se encontraban posturas diferenciales debido a su conformación, integrado por el total de los rectores de las universidades de gestión pública. En contraposición, el MCE exhibía una postura compacta que se modificará parcialmente en el juego de las negociaciones con el CIN.

Mientras que en el CIN se debatía cómo debería ser la evaluación de las instituciones,[8] el MCE desarrollaba una política basada en acuerdos bilaterales con algunas universidades para realizar la evaluación institucional a través de la firma de convenios entre la Secretaría de Políticas Universitarias y cada universidad.[9] Esta situación impidió que el CIN asumiera la coordinación e implementación de un sistema alternativo de evaluación.

Las universidades privadas, representadas en el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP),[10] centraron su resistencia en la creación de un ente estatal encargado de la evaluación y propusieron que las instituciones universitarias constituyeran sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa, alternativa que no prosperó.

En tanto, el sector estudiantil se hizo presente a través de marchas y asambleas. Si bien se manifestaron en contra de la Ley de Educación Superior 24.521, el tema de la evaluación y acreditación no formó parte de las propuestas concretas que pudo haber realizado este sector.

Para el año 1994 las políticas implementadas desde el MCE avanzaban hacia la institucionalización de la evaluación de la calidad en el marco de las concepciones esgrimidas por el MCE que finalizaron plasmadas, después de arduas negociaciones con el CIN y el CRUP, en la Ley de Educación Superior Nº 24.521.

A pesar de la diversidad de actores que participaron en el debate y la compleja trama que se fue conformando a partir de las distintas posiciones sobre el tema, las universidades terminaron adaptándose y comprometiéndose con la implementación de estas nuevas políticas.

La reforma de la educación superior en la Argentina

La reforma producida en los años 90 introdujo los conceptos de eficiencia, eficacia, calidad, evaluación y acreditación (Brunner, 1990; Lamarra, 2013), y planteó la necesidad de cambios sustantivos en la lógica institucional de las universidades.

Antes de impulsar la reforma, el MCE elaboró un diagnóstico sobre el funcionamiento de las instituciones universitarias. Entre las falencias pueden destacarse: falta de integración y articulación, se observa la ausencia de un “sistema”; expansión indiscriminada de la matrícula especialmente en las carreras de perfil profesionalista; baja calidad de la formación; distribución del presupuesto de manera inercial y negociado. Se establecen como indicadores de la profunda crisis estructural: a) la relación entre egresados-ingresantes y la alta deserción; b) la duración media de las carreras (altas tasas de repitencia o baja dedicación al estudio); c) problemas de eficiencia externa: planes de estudios excesivamente largos no adecuados a las demandas del medio y a los cambios tecnológicos y del mercado; d) problemas en la conformación del cogobierno; e) dedicación parcial de los docentes; f) escasas obligaciones de realizar investigación; g) múltiples cargos en distintas facultades y universidades; h) baja formación de posgrado; i) pocos concursos docentes; j) homologación salarial para el conjunto de los docentes por antigüedad y no por méritos, y k) dificultades en las políticas de admisión y permanencia en donde se plantea la necesidad de crear sistemas de ingreso que permitan bajar la tasa de deserción y un régimen de permanencia que termine con el estudiante crónico (Marquis & Sigal, 1993).

Para subsanar los problemas detectados en el diagnóstico, el MCE toma las siguientes medidas en el lapso de unos pocos años (1995/1998): aprueba la Ley de Educación Superior Nº 24.521, que establece un marco regulatorio común organizando un sistema integrado; crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) e implementa mecanismos de evaluación y de acreditación; elabora y pone en marcha el Programa de Incentivos a docentes-investigadores y el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC); impulsa la restructuración del sector a través de la expansión de la oferta de formación técnica (establece la figura de colegio universitario) y el crecimiento de la oferta de universidades privadas; diversifica las fuentes de ingreso vía contratos con el sector productivo y la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado junto al impulso de becas y créditos universitarios; fomenta la creación de carreras cortas, flexibles y vinculadas al sector productivo; establece una distribución del presupuesto por indicadores de insumos y resultados con la intención de introducir mecanismos para una gestión administrativa más eficiente; descentraliza la política de remuneraciones docentes, siendo las universidades las que fijan el régimen salarial y la política de personal; establece la exigencia de títulos máximos o iguales al nivel del curso en que se está ejerciendo la docencia, y el régimen de admisión pasa a ser competencia de cada universidad, determinando como requisito para ser alumno regular el rendir dos asignaturas anuales.

En este contexto, se crea el Programa para la Reforma de la Educación Superior desarrollado en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias. El Estado pasará a ejercer un nuevo tipo de control, indirecto, mediado por los organismos intermedios o de amortiguación (SPU, CONEAU, Consejo de Universidades, etc.) y por los programas especiales (FOMEC, Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores).

En 1993 el Ministerio firmó 16 convenios con universidades nacionales y dos con asociaciones de facultades para implementar la evaluación institucional.[11] Estos acuerdos preveían asesoramiento para autoevaluaciones, que quedaron en manos de las mismas instituciones, y la asistencia para constituir y coordinar comités de evaluación externa. Dentro de este programa se completaron en 1995 las evaluaciones de tres universidades nacionales: la del Sur, la de la Patagonia Austral y la de Cuyo. La CONEAU, una vez conformada, toma bajo su responsabilidad la prosecución de los restantes convenios en lo relativo a las evaluaciones externas.

En 1994 se crea y se implementa el Programa de Incentivos a los docentes-investigadores. El objetivo del programa fue promover las actividades de investigación en el cuerpo docente. El sistema partió de una categorización de los profesores en cuatro clases, privilegiando la producción científica y publicaciones en revistas con arbitraje.

A finales de 1994, el Ministerio creó la Comisión de Acreditación de Posgrados. La tarea realizada por la CAP fue la primera experiencia en acreditación de posgrado sistemática y generalizada en el país, y constituyó la prueba piloto para la institucionalización de la acreditación desarrollada por la CONEAU. La CAP realizó en 1995 una convocatoria a la acreditación voluntaria de maestrías y doctorados. Respondieron más de 300 carreras de universidades de gestión pública y privada. La CAP dictaminó sobre su acreditación con resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes y clasificó los programas acreditados según la calidad en tres categorías: A (excelente), B (muy bueno) y C (bueno).

El mismo año se crea, a través del Decreto presidencial 480/95, el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), orientado en un primer momento a apoyar los proyectos de reforma que las universidades decidieran emprender en pos del mejoramiento de la calidad de la enseñanza. El FOMEC asignó fondos a las universidades estatales mediante proyectos concursables a través de cinco convocatorias anuales entre 1995 y 1999.[12]

El FOMEC tuvo como objetivos:

  1. Apoyar las reformas académicas; la modernización de los planes de estudios, la creación de ciclos articulados, la departamentalización y la modernización de la gestión.
  2. Mejorar la calidad de la enseñanza. Capacitación de los docentes, mejoramiento de los procesos de enseñanza y aprendizaje, evaluación del desempeño de profesores y alumnos, consolidación de programas de posgrado, modernización de bibliotecas, laboratorios, etc.
  3. Buscar una mayor eficacia y eficiencia en los procesos de formación académica. Disminuir la deserción y la duración real de las carreras, introducir criterios de racionalización del ingreso, el fortalecimiento institucional, la modernización del gerenciamiento y la gestión universitaria.

En síntesis, la reforma procuraba la diferenciación de las instituciones, la diversificación de las fuentes de financiamiento, la redefinición del rol del Estado en educación superior y la introducción de políticas que prioricen la calidad y equidad (Mignone, 1995).

El sistema se expandió tanto en el ámbito público como en el privado. De este modo el sistema de educación superior (universitario) en el año 2016 se compone de 131 Instituciones,[13] distribuidas de la siguiente manera:

  • 60 instituciones de gestión estatal (53 universidades y 7 institutos universitarios)
  • 63 instituciones de gestión privada (49 universidades y 14 institutos universitarios)
  • 6 universidades provinciales
  • 1 universidad extranjera
  • 1 universidad internacional

Por iniciativa de la SPU se establece como otra vía fundamental de diversificación de la oferta la expansión de las instituciones terciarias no universitarias de formación técnica y profesional. Esta diversificaron de la oferta orientó la atención del sector servicios (informática, diseño, turismo, hotelería). Estas instituciones se caracterizan por un perfil y calidad académica muy heterogéneos.

También se estimula la creación de los colegios universitarios, los cuales deben ser acreditados por una universidad y ofrecer carreras cortas, flexibles y/o a término (García de Fanelli, 1997).[14]

La diversificación de fuentes de financiamiento en instituciones públicas innovó en la venta de servicios y transferencia de conocimientos al sector privado y respecto de la autorización al arancelamiento de los estudios. Este último, el que mayor resistencia provocaba en el sector estudiantil, no se convirtió en una práctica generalizada. Solo se estableció en algunos casos a través de la figura del bono contribución.

Un momento central de la reforma fue la sanción, en agosto de 1995, de la Ley de Educación Superior Nº 24.521. Permitió contar con un instrumento normativo que regularía el funcionamiento de la educación superior en su conjunto. La ley abarca todos los aspectos de la educación superior, tanto en las instituciones de gestión pública y privada como en el sector no universitario. Delimita las responsabilidades sobre el ámbito de dependencia: ámbitos no universitarios de responsabilidad jurisdiccional y de responsabilidad del Estado. Establece un sistema de evaluación institucional para la educación superior no universitaria, y de evaluación y acreditación para la universitaria. Determina competencias en el otorgamiento de títulos, siendo esta para las universidades el de títulos de grado, maestría y doctorado. Y fija pautas para la financiación de las actividades de la misma.

La Ley de Educación Superior dotó de entidad propia al Sistema de Educación Superior entendiéndolo como un “conjunto de elementos que tienen cierta unidad, atribuida básicamente al dinamismo de la cooperación y en la que no está ausente el conflicto” (La Greca, 2000).

Desde principios del año 2010 se generaron distintas propuestas para modificar y aprobar una nueva Ley de Educación Superior[15] (Mancuso, 2012). Sin embargo, hasta la fecha no ha habido ninguna propuesta superadora integral que logre el consenso necesario para la modificación de la misma.[16]

La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) se crea como un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación. Sus funciones se establecen en el artículo 46 de la ley, siendo las mismas:

  1. Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44.
  2. Acreditar las carreras de grado referidas en el artículo 43,[17] así como las carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio en consulta con el Consejo de Universidades.
  3. Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiera para que el Ministerio autorice la puesta en marcha de una nueva institución o el reconocimiento de una provincial.
  4. Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las universidades privadas, así como los informes con base en los cuales se evaluará el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones.

La CONEAU se transformó en el único organismo público nacional de evaluación y de acreditación universitaria y comenzó a funcionar en 1996. Su misión institucional se centró en asegurar y mejorar la calidad de las carreras e instituciones por medio de actividades de acreditación y evaluación de la calidad.

Podemos afirmar que la evaluación y la acreditación han tenido un impacto heterogéneo en la relación entre el Estado y las instituciones. Desde el inicio esta relación se basó en un continuo de situaciones de cooperación y conflicto, acompañado de estrategias de adaptación y resistencia.

Las nuevas políticas lograron instalarse en las universidades, en ciertos casos bajo una modalidad sustantiva; en otros, de manera instrumental, y en algunos otros, con una visión meramente ritualista por la necesidad de cumplir con la ley (Guaglianone, 2013).

Los procesos de aseguramiento de la calidad

La evaluación institucional

Según la CONEAU “la evaluación institucional supone un proceso complejo para determinar el valor de algo, que implica una delicada tarea de interpretación de un conjunto de elementos que interactúan configurando una realidad particular y significativa…”.

Una evaluación, asimismo, no son los “datos”, aunque estos sean indispensables, sino el proceso por el que se aprecia y discierne el valor de las acciones y realizaciones; un proceso profundamente humano que se nutre y se articula en el diálogo, la discusión y la reflexión (Lineamientos para la Evaluación Institucional, CONEAU, 1997).

La evaluación institucional debería ser útil a la propia universidad evaluada y a la comunidad en general. Efectivamente, se trata de mejorar la calidad de la institución interrogándose sobre los resultados, y especialmente sobre las acciones, identificando problemas, y comprendiéndolos en su contexto.

La evaluación institucional debería contemplar el contexto actual y la historia de la institución. Permitiría una adecuada relación entre lo particular (unidades académicas) y lo global (la universidad), sin perder de vista que su objetivo es la institución en su conjunto, entendiendo que la misma tiene una identidad que no se conforma como la suma de sus partes. Asumiría la diversidad como punto de partida y como orientación principal, no solo entre universidades sino hacia su interior, y aportaría información para comprender la realidad institucional, así como para formular propuestas de mejora, cambio o conservación.

En síntesis, la evaluación institucional sería una herramienta de transformación de las universidades y de la práctica educativa; un proceso con carácter constructivo, participativo y consensuado; una práctica permanente y sistemática que permite detectar los nudos problemáticos y los aspectos positivos. Ello implica la reflexión sobre la propia tarea como una actividad contextualizada que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantitativos; con un alcance que abarca los insumos, los procesos, los productos y el impacto que tienen en la sociedad; una tarea fundamental para el gobierno y la gestión administrativa y académica y, en definitiva, una plataforma para el planeamiento institucional (Lineamientos para la Evaluación Institucional, CONEAU, 1997).

Autoevaluación y evaluación externa

La evaluación institucional contempla dos fases: la autoevaluación y la evaluación externa, cada una de ellas con la participación de diferentes actores institucionales.

El informe de autoevaluación consiste es una presentación cuantitativa y cualitativa donde se exponen las actividades, la organización y el funcionamiento de la institución, así como sus objetivos, políticas y estrategias. Constituye un análisis de los procesos y de los resultados, así como también una apreciación sobre su realidad actual a partir de su sociogénesis. Se desarrolla sobre una lógica emergente de la institución, de su proyecto institucional. La realizan los propios protagonistas de la institución.

Para que la autoevaluación cumpla su objetivo de tender a una mejora de la calidad es imprescindible que la misma:

  • Cuente con un alto grado de participación.
  • Adopte una perspectiva contextual e histórica referida a sus objetivos y al proyecto.
  • Cubra todas las funciones que desempeña la institución.
  • Enfoque a la institución como un todo y no como la mera suma de sus partes.
  • Posibilite a los lectores del informe de autoevaluación alcanzar una imagen documentada de la institución.

En la evaluación externa se aprecia la organización y el funcionamiento de la institución, se observa la trama de su desarrollo, se valoran los procesos y los resultados y se recomiendan cursos de acción. La realizan pares académicos que no pertenecen a la institución evaluada, sobre la base del proyecto institucional de la misma y a partir de la autoevaluación.

Las evaluaciones externas evalúan las funciones de docencia, investigación y extensión. En el caso de instituciones de gestión pública, también se evalúa la gestión. Las mismas deberán realizarse como mínimo cada seis años y producir recomendaciones para el mejoramiento de las instituciones cuyo carácter es público (Lineamientos para la Evaluación Institucional, CONEAU, 1997).

En el año 2011 la CONEAU dictó la Resolución 382/11 para ajustar las pautas de la autoevaluación institucional establecidas en el documento “Lineamientos para la Evaluación Institucional”. La Resolución establece en su Anexo I la información a considerar en la evaluación externa, el procedimiento a implementar, y especifica los criterios de la misma. En su Anexo II detalla, correlativamente, la información básica que se considera necesaria para sustentar las interpretaciones y juicios de la autoevaluación y de la evaluación externa. Estos anexos dieron lugar al desarrollo de dos instrumentos: el Sistema de Información para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional (SIEMI), de carga on line y de presentación obligatoria junto al Informe de Autoevaluación, y una guía para la elaboración del informe del Comité de Pares Evaluadores.[18]

La acreditación de las carreras de grado

La CONEAU tiene entre sus funciones la acreditación periódica de las carreras de grado cuyos títulos corresponden a profesiones reguladas por el Estado y cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. El Ministerio de Educación determina, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de títulos que afectan el interés público y que, por lo tanto, están sujetos a los procesos de acreditación. También establece las actividades reservadas al título, la carga horaria mínima, los contenidos curriculares básicos, la intensidad en la formación práctica y los estándares de acreditación.

Hasta mayo de 2015 los títulos incluidos en dicha nómina son los correspondientes a las carreras de Medicina, 23 especialidades de ingeniería,[19] Agronomía, Veterinaria, Farmacia, Bioquímica, Arquitectura, Geología, Odontología, Sistemas, Psicología, Química y Enfermería.

En cuanto a las resoluciones ministeriales correspondientes a la declaración de interés público de las carreras que ingresan al art. 43, se agregaron a los mencionados los profesorados universitarios y las carreras de contador público y enfermería. El dictado de estas resoluciones marca el ritmo de incorporación de carreras a los procesos de acreditación.

Una vez dictadas las resoluciones ministeriales correspondientes a contenidos mínimos, carga horaria, intensidad de la formación práctica y estándares para cada título, la CONEAU convoca las carreras de la disciplina en cuestión. La evaluación para la acreditación es realizada por comités de pares formados por expertos de destacada trayectoria académica y profesional e incluye una visita a las sedes de las carreras.

La labor de los comités concluye con un dictamen debidamente fundado de acreditación, o no, de la carrera. En los casos en que lo consideren necesario, pueden requerir a la institución la elaboración de planes de mejoramiento cuya implementación permitirá que la carrera alcance, en un plazo razonable y determinado, los estándares de calidad fijados. En estos casos la acreditación se otorga por un plazo de tres años.

Cumplido ese tiempo se realizan segundas evaluaciones de las carreras acreditadas en estas condiciones. Si la carrera satisface lo establecido por la resolución ministerial correspondiente, la acreditación se otorga por tres años más hasta cumplir con el ciclo completo de seis años. Si así fuera, pero la carrera no ha completado un ciclo completo de dictado, la acreditación se otorga por tres años.

El proceso de acreditación se desarrolla en dos etapas, una autoevaluación y una evaluación externa por pares.

El proceso de autoevaluación consiste en la recolección, producción y sistematización de la información, y la sensibilización de la comunidad académica, ya que son procesos en los que se fomenta la participación de directivos, docentes, alumnos, graduados y otros actores. Luego se analizan las condiciones en que se desarrolla la carrera y sus resultados, con el objetivo de formular juicios a través de los cuales la comunidad académica elaborará una interpretación con perspectiva histórica y contextualizada acerca de su realidad educacional y científica.

Por último, sobre la base de la conciencia adquirida acerca de déficit, objetivos pendientes y eventuales metas de desarrollo, las carreras deberán poder enunciar una agenda de problemas, definida por la comunidad que integra la carrera, y proponer un plan de mejoramiento y las acciones para superarlos.

La segunda etapa es el proceso de evaluación externa llevada adelante por un comité de pares. En ellos recae la responsabilidad del análisis experto. Este se realiza a través del informe de autoevaluación y la visita a la sede de la carrera, que permite determinar el grado de ajuste de una carrera al perfil de calidad. Para la conformación de estos comités se tiene en cuenta la diversidad de las carreras a analizar y una trayectoria profesional y docente calificada.

Los comités de pares realizarán una evaluación sobre la realidad de la carrera, sobre su autoevaluación, la formulación de problemas de planes de mejoramiento a partir de la construcción de juicios evaluativos. Con base en esa evaluación, los pares recomendarán la acreditación por el período que corresponda, la postergación del dictamen -con formulación de requerimientos – o la no acreditación (con o sin aplicación del artículo 76 de la Ley 24.521).[20]

Impacto de los procesos de evaluación institucional y acreditación de las carreras de grado

En la Argentina de los 90, el Estado tuvo un importante protagonismo en la construcción de las prácticas de evaluación y acreditación universitaria. Su intervención se centró en las mejoras de la calidad institucional.

La práctica de la evaluación surgió del conflicto y la negociación entre los distintos actores del sistema universitario y extrauniversitario. Este conflicto se agudizó por la importancia histórica de la concepción de autonomía universitaria y por falta de políticas públicas estables y continuas. Pese a ello, la práctica de la acreditación, específicamente de las carreras de grado que comprometen el interés público, respondió a un consenso y un acuerdo con la comunidad disciplinaria, la cual aceptó las políticas de aseguramiento de la calidad.

La participación de las asociaciones profesionales y de las agrupaciones de decanos en la elaboración y discusión de los estándares permitió involucrar a la comunidad académica en la acreditación de un modo más participativo. La discusión generó consensos no solo en la definición del perfil del profesional sino en la necesidad de mejoras en las carreras.

La integración del sistema de educación superior estuvo focalizada en el Estado. En el momento histórico-político el poder del gobierno era más fuerte que el de las instituciones y por ende, las mismas poseían menores posibilidades de negociación. Las universidades se encontraban en un contexto de normalización, crisis presupuestaria y escasez de fondos para la investigación. Dependían del gobierno y sus ámbitos de gestión se encontraban debilitados en el marco de un sistema complejo, no solo por la variedad de instituciones, sino también por la multiplicidad de organismos de coordinación y toma de decisiones.

Avanzada la aplicación de las políticas en la coordinación del sistema, se produce un giro al eje Estado-oligarquía académica,[21] en donde la última asumió un rol significativo al transformarse en parte de los denominados “cuerpos intermedios de amortiguación”,[22] como la CONEAU. Además se establece una burocracia funcional al interior de las instituciones, lo que fomenta la institucionalización de las prácticas de evaluación y acreditación. Se crean sectores que se benefician con las nuevas políticas: los funcionarios que las llevan adelante en las universidades, los “técnicos en evaluación y acreditación”, los “expertos o pares evaluadores” que integran parte de la oligarquía académica.

Esta comunidad, creada a partir de la figura de expertos o pares evaluadores, adquiere ciertas características, entre ellas: 1) ciertos privilegios, como la libertad de investigar y de enseñar; 2) ser objeto de una heterogeneidad que atraviesa su tarea, dada por la tensión entre una pertenencia disciplinar versus una pertenencia institucional, y 3) cierta tendencia al conservadurismo dada por un nivel estructural de regulaciones que protegen sus intereses legítimos de los académicos (Clark, 1992).

La oligarquía académica comienza a operar en el espacio de la evaluación y la acreditación, en permanente tensión y confrontación con diversos intereses, elaborando juicios evaluativos cruzados con intereses particulares dados por la pertenencia disciplinar o institucional.

La desregulación que se produce en materia de planes de estudio y contenidos, el aporte financiero del Estado según indicadores de calidad y eficiencia, el intento de creación de entes privados de evaluación y acreditación, y una mayor competencia entre las instituciones por alumnos, profesores, reputaciones y recursos revelan una orientación hacia el mercado y la academia. En la lógica académica se observa un hincapié sobre la investigación y la carrera académica.

La evaluación y acreditación, desde su inicio, han desarrollado un carácter político, como espacios sociales de disputa de valores y de poder, además de técnico y metodológico, que se expresa en negociaciones, acuerdos y conflictos. En este sentido podemos decir que el conjunto de teorías, conceptos y prácticas vinculados a la evaluación y la acreditación conforman un campo donde se ponen en juego valores e intereses que posicionan a los actores en distintos lugares respecto de los bienes materiales y simbólicos en disputa. Es en este campo y entre sus actores (gobierno, académicos, empresarios, gestores institucionales, estudiantes) donde se define la agenda de la evaluación y la acreditación, los medios para implementarlas y los logros obtenidos.

La evaluación se desarrolla en un contexto político. Las acciones institucionales y las carreras que se evalúan son producto de decisiones políticas. La evaluación, al llevarse a cabo para colaborar en la toma de decisiones, entra inevitablemente en la arena política y la evaluación en sí misma adopta una postura política, ya que por su naturaleza, expone explícitamente problemáticas, debilidades, legitimidades de objetivos y estrategias de carreras e instituciones.

Las políticas de evaluación institucional no significaron cambios sustantivos en la base del sistema. Las universidades de gestión pública y privada se las apropiaron porque resultaban convenientes para lograr determinados objetivos. En algunos casos permitió avanzar en cambios que la universidad no puede llevar adelante sola, sin el aval de una mirada externa. En otros permitió orientar la gestión y dar una direccionalidad a políticas consensuadas. También fue una herramienta para acompañar y dar impulso a proyectos decididos por la propia universidad.

La evaluación permitió cambios en la medida que generó procesos antes inexistentes, como la autoevaluación integral de la institución. Pero no replanteos significativos sobre la visión, misión y desarrollo de la institución universitaria. No obstante tuvo un impacto de mejoramiento en el ordenamiento de los datos, la elaboración de estadísticas y en algunos casos la constitución de oficinas o dependencias encargadas del desarrollo, implementación, seguimiento de planes estratégicos y de los procesos de certificación de la calidad. También la autoevaluación logró movilizar a los distintos actores de la comunidad académica, aunque muy acotadamente, ante la necesidad de contacto entre distintas áreas y sectores.

Esta tipología sobre la apropiación de la evaluación institucional se vincula con las diferentes tradiciones institucionales y los modelos de gestión. Más allá de casos atípicos,[23] puede observarse que alcanzado cierto equilibrio en el funcionamiento interno en términos de estructuras, intereses de los diferentes grupos y procedimientos, las instituciones intentan preservar el statu quo alcanzado. Puede decirse que las instituciones universitarias son organizaciones conservadoras por su poca capacidad de generar cambios internos, siendo más proclives a que los cambios profundos provengan de exigencias externas (Villareal, 2000).

Los procesos de evaluación en general se desarrollan “de arriba hacia abajo” y solo abarcan a un sector de la comunidad académica, que es el que participa a nivel de la gestión o por un interés particular, aunque en gran medida parecería ser más por obligación que por una conciencia sobre su importancia.

En Argentina, las condiciones institucionales para la evaluación de las universidades de gestión pública y privada han dependido en gran medida de dos factores: un impulso externo, en este caso la Ley de Educación Superior, junto con un organismo, la CONEAU, que implementa las políticas de evaluación pero que armoniza con las necesidades de la gestión, y un liderazgo fuerte que maneja las tensiones y negociaciones que surgen.

La incipiente conciencia de la importancia de estos procesos de evaluación institucional en la comunidad académica, la ausencia de financiamiento para la implementación de las mejoras y la burocratización a nivel del organismo de aplicación y de las instituciones han creado solo una incipiente “cultura de la evaluación” en las universidades. Esto impidió incorporarlos como autodiagnóstico permanente que permita revisar sus objetivos y metas de mejoramiento.

Para el año 2016, la CONEAU había realizado un total de 92 evaluaciones externas, 51 de instituciones estatales y 41 de instituciones privadas, que deberían realizarse cada seis años. Asimismo realizó 28 evaluaciones externas de instituciones de gestión privada que solicitaron el reconocimiento definitivo,[24] sumando un total de 120 evaluaciones institucionales. Además existen diecisiete instituciones que aún no han realizado ningún tipo de evaluación; siendo once de gestión pública y seis de gestión privada. Se encontraban en procesos de evaluación catorce instituciones, de las cuales cuatro son de gestión pública y diez son de carácter privado. Además seis instituciones de gestión privada se encuentran transitando segundos procesos de evaluación y dos instituciones de gestión pública atraviesan su tercer y cuarto proceso de evaluación institucional.

Las evaluaciones institucionales no han alcanzado a generar reformas o cambios con el mismo dinamismo que la acreditación de las carreras. La práctica de la acreditación ha sido considerada por la comunidad académica como una experiencia positiva, donde se ha aprendido y concientizado sobre el estado de las carreras y las facultades, sobre sus fortalezas y debilidades. Al existir compromisos con el organismo evaluador, con tiempos establecidos, se han logrado resultados concretos.

El posible cierre de una carrera como consecuencias de la no acreditación generó una solución intermedia en la implementación de la acreditación, por la cual una carrera puede acreditar por un tiempo menor con compromisos de mejora. De esta manera, una política pensada y basada en el aseguramiento de la calidad se transformó en una estrategia de mejoramiento de la calidad.

En los procesos de acreditación se observa una mayor participación principalmente en la primera convocatoria. Con posterioridad se requiere una intervención menor, ya que se basa en la puesta en marcha de los compromisos, generalmente asumida por los organismos de gestión y transformada en una práctica burocrática. Con todo, el haber transitado la acreditación y la autoevaluación permiten a las autoridades y docentes asumir una mirada más integral de sus fortalezas, debilidades y de las necesidades de mejora de las carreras.

Se considera que la acreditación tuvo mayor aceptación que la evaluación institucional en la comunidad académica, debido a que la misma participa activamente en el proceso, definiendo y acordando los estándares con los cuales se acreditarán las carreras. Estas discusiones y acuerdos garantizan la participación y la inclusión en las problemáticas que se consideran relevantes para la formación de los profesionales y una mayor conciencia en el ámbito de las carreras sobre la necesidad de llevar adelante estos procesos.

Es posible observar que la acreditación de las carreras ha empezado a generar, al interior de las universidades, una diferenciación sustantiva entre las carreras que se someten a la acreditación y las que no. Se plasma no solo en una atención particular en la unidad académica sino también en la acción de la universidad como contraparte necesaria para el acceso a financiamientos de las mejoras o en la asignación de fondos específicos para cumplir con los planes acordados.

Esta diferenciación se produce al interior de las universidades entre las ciencias básicas y las sociales y humanas.[25] Mientras que hacia las primeras la institución se encuentra abocada a cumplir los compromisos y financiar los proyectos de mejora, las segundas profundizan sus dificultades y debilidades.

La acreditación estarían generando disparidades al interior de las instituciones entre las carreras incorporadas al artículo 43 de la LES y las que aún no se consideran de interés público (contempladas en el artículo 42), o que aún no han elaborado sus estándares.

Cabría preguntarse si, como impacto no deseado, la acreditación no estaría generando una diferenciación entre las carreras. Carreras que son reflexionadas por los académicos de la propia comunidad y por los expertos evaluadores, que permiten la detección de las fortalezas y debilidades y la consecución de planes de mejoras financiados tanto por la propia universidad en el caso de las instituciones de gestión privada, como por la universidad y el Ministerio a partir de los programas específicos en las instituciones públicas. Se trata de ver a las carreras que hasta el momento no han sido evaluadas; que tienen un cuerpo docente con bajas dedicaciones, serios problemas de infraestructura, que no acceden a recursos presupuestarios adicionales pero que, paradójicamente, son las que generan la principal masa de egresados del país.

Otro impacto a analizar sería aquel sobre instituciones con un tipo de organización que se han convertido en “federaciones de facultades”. La acreditación estaría, en estas estructuras, acentuando esta tendencia de aislamiento entre las unidades académicas, al generar facultades con carreras que acceden a recursos, equipamiento, docentes con formación de posgrado, con dedicaciones exclusivas, con proyectos de investigación. La universidad se encuentra atenta a que esto suceda debido a que la acreditación genera una mayor visibilidad en el conjunto del sistema.

Esta diferenciación entre las unidades académicas, según acrediten o no sus carreras, pone en cuestión la idea de la universidad como un todo. Parecería difícil que la evaluación institucional, que fue el comienzo de las políticas públicas de mejoramiento universitario, pudiera desarrollarse a la par de la acreditación, teniendo en cuenta que la evaluación necesita la articulación de las unidades académicas, que aún no se ha resuelto el eje del financiamiento de las mejoras y que requiere de una movilización que englobe a la comunidad académica.

La acreditación de las carreras de grado estaría derivando en una diferenciación importante entre las unidades académicas que haría que la mayoría de las carreras quieran ser incorporadas en el artículo 43 de la ley y transitar la acreditación en busca de calidad, reconocimiento, prestigio y recursos.

Una cuestión que hasta el momento no ha sido eje de discusiones es la real efectividad de la evaluación y de la acreditación teniendo en cuenta los usos del Estado de ambos procesos. Hasta el momento, pareciera que el énfasis está orientado a la mejora de las carreras acreditadas por la CONEAU. Esto se refleja en los programas de financiamiento de la SPU para las universidades de gestión pública, formulados a tal efecto (PROMEI I y II, PROMAGRO, PROMFYB, PROMVET, PROMARQ, PROMED, PROMOD y PROFORZ, PROMINF, PM-Q, PM-G, PM-P y APM). Mientras que no existen programas específicos tendientes a alcanzar las necesarias transformaciones que la evaluación institucional revela.[26]

La presión ejercida por las carreras de exactas, ciencias sociales y humanidades de las instituciones de gestión pública que no acceden a los procesos de acreditación ni al financiamiento de mejoras dio surgimiento a proyectos de apoyo financiados por la Secretaría de Políticas Universitarias. Se destacan el Proyecto de Apoyo para Carreras de Ciencias Exactas y Naturales, Ciencias Económicas e Informática (PACENI), que funcionó entre los años 2009-2011; el Proyecto de Apoyo a Carreras de Ciencias Sociales (PROSOC), que se desarrolló entre los años 2008-2010, y el Proyecto de Apoyo a Carreras de Humanidades (PROHUM), cuyo periodo fue 2010-2012. El período de funcionamiento del financiamiento de dichos proyectos genera incertidumbre sobre la existencia de una política sistemática de mejoramiento de la calidad de las carreras que no realizan procesos de acreditación en el marco del art. 43 de la ley.

No hay duda de que tanto la evaluación como la acreditación devinieron en mejoras para el conjunto de las instituciones universitarias. Entre ellas se destaca el ordenamiento de los datos, la elaboración de estadísticas, la comunicación entre las distintas áreas, la concientización de los problemas de las instituciones y de las carreras, y en la mayoría de los casos, la creación de departamentos o estructuras de aseguramiento de la calidad (Corengia, 2015; De Vincenzi, 2013; Guaglianone, 2012, 2013).

No obstante, aún quedan cuestiones por definir respecto al financiamiento de las mejoras, sobre todo en la evaluación institucional, la mirada de los pares sobre la aplicación de los estándares, el desgaste de la acreditación constante, la participación de los actores universitarios, la conciencia del seguimiento como actividad permanente, la articulación al interior de la instituciones de ambos procesos y la diferenciación que está surgiendo entre las carreras de interés público –que atraviesan la acreditación- y las que no.

Siguiendo este razonamiento, deberíamos preguntarnos si la implementación de las políticas de evaluación y acreditación, producto de debates y controversias, requiere una retroalimentación que articule resultados comunes, los que podrían estar señalando debilidades más propias del sistema universitario que de cada una de las instituciones, y permita diseñar estrategias de superación.

Algunas reflexiones

Las políticas en educación superior viraron en los 90 hacia la calidad y el mejoramiento de instituciones y carreras como centro de la gestión. A principios de la década el debate estaba centrado en cuatro temas principales:

  1. La diferenciación y diversificación de los Sistemas de Educación Superior
  2. El desarrollo del sector privado
  3. El financiamiento diversificado
  4. Un nuevo contrato entre el sistema y el gobierno

La implementación de las políticas fue llevada adelante por la instancia de coordinación creada por la Ley de Educación Superior: la CONEAU. Se concretó en experiencias de autoevaluación institucional, seguidas de evaluaciones externas; y por la institucionalización de la evaluación de la calidad y de la acreditación de grado y posgrado.

La experiencia acumulada en evaluación ha sido producto de acuerdos entre las instituciones universitarias y la CONEAU, permitiendo formular un diagnóstico de las instituciones evaluadas y una serie mejoras de los aspectos organizativos formales, más que cambios sustantivos. Esto se daría por la ausencia de consecuencias expresas una vez recibidos los informes de evaluación, y por la inexistencia de financiamiento para la implementación de las mejoras.

La acreditación de las carreras de grado produjo una situación inversa a la evaluación. La acreditación aceleró los procesos de cambio en las carreras por la necesidad de cumplir con el estándar. Se convirtió en una herramienta para la planificación y la gestión en las instituciones. Estos impulsos de mejora partirían de tres cuestiones: su carácter punitivo, su continuidad obligatoria (la mayoría de las carreras han acreditado por tres años, con compromisos a cumplir), y la posibilidad de financiamiento a las universidades de gestión pública para el cumplimiento de los compromisos.

En este sentido se considera como un efecto no deseado que la práctica de la acreditación ha absorbido a la de la evaluación institucional. Las instituciones y sus organismos de gestión se hayan más comprometidos en la acreditación de carreras que en la evaluación institucional.

Sin embargo, un logro importante desde la implementación de la evaluación y la acreditación es una creciente “cultura de la evaluación”. Una aceptación de dichas prácticas por los actores del sistema.

Un problema creciente que se observa en los procesos de evaluación y acreditación es el trabajo de los comités de pares evaluadores, que ha generado conflictos con las instituciones y carreras, relacionados con interpretaciones subjetivas que dificultan aplicaciones homogéneas para casos similares:

el encontrar un equilibrio entre una mirada valorativa única, producto de las vivencias y experiencias que traen consigo los pares evaluadores sin que, por el otro lado, esta mirada tan específica esté sesgada por preconceptos u otras subjetividades producto de situaciones e intereses particulares ajenos al rol asignado, pero íntimamente asociados a su pertenencia a la comunidad académica (Marquina. M, 2008: 8).

Paralelamente, se advierte la ausencia de un reconocimiento de la diversidad institucional. La imposición de un único modelo de calidad se potenció debido a que en la evaluación de los pares predomina la “mirada académica”, es decir, asociada a la tradición universitaria que otorga relevancia a la investigación, la publicación y la estabilidad (Barsky & Dávila, 2010). En este sentido, quien no se adecue a dichos patrones, aun cuando, por ejemplo, cumpla con eficiencia y calidad con la función de formar buenos profesionales, se verá obligado a tratar de parecer lo que realmente no es, pudiendo incluso perjudicar la labor aceptable que venía realizando hasta el presente (García de Fanelli, 2000).

Sería necesario que la CONEAU incremente la formación de los pares evaluadores, coordinando las diversas fases de la evaluación y acreditación, que impida la generación de juicios de evaluación subjetivos basados en posturas personalistas no vinculados con los propósitos y estándares del aseguramiento de la calidad.

La evaluación y acreditación como regulación y aseguramiento de la calidad se tradujo en prácticas supuestamente objetivas, apoyadas en instrumentos que pretenden convertir la evaluación en búsqueda de datos o indicadores mensurables, y a los evaluadores en estrictamente neutrales. Al respecto, Guy Neave (2001) habla de una “instrumentalidad abrumadora” tendiente a inducir a los académicos a cumplir con los objetivos, las metas y los fines de los dirigentes. Esta visión del “cómo” evaluar es diferente de concebir a la evaluación como “un proceso amplio de conocimiento, interpretación, atribución de juicios de valor, organización e instauración de acciones y metas para el mejoramiento y el cumplimiento de las finalidades públicas y sociales de las instituciones” (Sobrinho, 2003: 38).

Un problema devenido de la incorporación de las carreras de ciencias básicas y tecnológicas al artículo 43 es la diferenciación que la acreditación provoca al interior de las facultades y/o unidades académicas.

El acceso a fondos competitivos para financiar las mejoras y compromisos de las carreras acreditadas, en universidades de gestión pública, o las partidas presupuestarias que deben destinar las universidades de gestión privada, genera disparidades en términos de “mejoramiento de la calidad” en las carreras comprometidas en el artículo 42 que no requieren procesos de acreditación, como son las ciencias sociales y humanidades.

La acreditación tiende a otorgar un mayor peso a ciertas actividades sobre otras. Esto podría tergiversar el sentido del artículo 43, que establece estándares sobre competencias profesionales que resguarden a la sociedad. Los académicos responden maximizando sus objetivos de elevar su nivel de ingresos y su prestigio volcándose a funciones que, de acuerdo con instancias de evaluación y categorización, otorgan mayor puntaje. Teniendo en cuenta los instrumentos de la acreditación y la ponderación que los pares evaluadores hacen de su lectura parecería más conveniente escribir artículos cortos para publicarlos en revistas con arbitraje y asistir a conferencias internacionales prestigiosas, que destinar tiempo a la docencia de grado o a proyectos de investigación de largo plazo (García de Fanelli, 2000).

A modo de conclusión: nuevos escenarios e incertidumbres

Como hemos observado, existen cuestiones que generan escenarios de incertidumbre en las políticas de educación superior. La principal reside en una evaluación de la calidad y la efectividad de los procesos implementados -más allá de la creciente “cultura de la evaluación”-, y de la aceptación de las políticas de evaluación institucional y acreditación de carreras de grado y posgrado en la comunidad universitaria.

Teniendo en cuenta algunos de estos planteos, resta considerar el papel que deberá jugar la CONEAU en la implementación de los procesos de aseguramiento de la calidad. Se pueden retomar los retos que demandaron la atención de los pares evaluadores en junio de 2015, en el segundo informe de evaluación externa de la CONEAU.

Los retos que plantean los evaluadores pueden sintetizarse en el siguiente comentario:

… la necesidad de optimizar los procesos para mejorar tiempos de respuesta, analizando medios y herramientas que favorezcan la modernización y eficiencia de dichos procesos. Entre las acciones que se estiman necesarias para ello figuran las orientadas a contar con instalaciones más funcionales y con infraestructura más adecuada a las tareas, pero también las que se refieren a cómo facilitar el diálogo interno y las sinergias. La gran cantidad de tareas y el crecimiento vertiginoso de la organización dificulta, muchas veces, la comunicación interna; cada una de las áreas mira con los ojos de su experticia profesional los procesos de la organización. Es importante favorecer el diálogo organizado y sistemático entre las diferentes áreas de trabajo de la CONEAU a fin de potenciar la voluntad de participación y actitud proactiva que existe en el personal y abrir perspectivas para su desarrollo profesional y estabilidad laboral. De igual manera, hay problemas viejos y nuevos en los que la CONEAU puede influir en decisiones externas a ella pero que inciden en su trabajo. Entre las primeras puede mencionarse el caso de las universidades que cuentan con sedes y subsedes; entre las segundas está el previsible incremento de carreras de grado bajo el amparo del artículo 43 de la LES. Ambas representan retos que pueden traducirse en incremento de personal y recursos financieros o reubicación de efectivos por supresión de actividades asociadas con el desarrollo y uso de aplicaciones informáticas (p. 32).

La CONEAU en la actualidad evalúa 131 instituciones, un total de 5354 posgrados acreditados (636 doctorados, 1791 maestrías y 2927 especializaciones). Si tomamos en cuenta las nuevas presentaciones de carreras de posgrado, según los datos oficiales, desde 1997 a 2014[27] se presentaron 2685 carreras nuevas; si realizamos un promedio en los 17 años que abarca el período, la CONEAU estaría evaluando 158 carreras nuevas por año. Asimismo deberíamos considerar los posgrados no acreditados, que al no publicarse el dictamen no puede determinarse su cuantificación, pero que requieren de procesos de evaluación.

A ello se agregan las carreras de grado acreditadas, que ascienden a 1428. Tanto las carreras de Medicina como de Ingeniería Veterinaria y Farmacia y Bioquímica se encuentran atravesando la primera fase del segundo ciclo de acreditaciones. Si tomamos los resultados del segundo ciclo, en el caso de Medicina, el 58% de las carreras acreditaron por seis años y el 42% por tres años. En el caso de las ingenierías, el 64% acreditó por seis años, el 33,7% por tres años y el 2,3% no acreditó. Si bien se observan mejoras con respecto a los resultados del primer ciclo, dado que aumentó la cantidad de carreras que acreditan por seis años, aún los porcentajes de las carreras acreditadas por tres años son elevados (42% y 33,7%).

Si observamos el resto de las carreras acreditadas en su primer ciclo, encontramos los resultados que expresa el cuadro 1.

Cuadro 1. Carreras acreditadas en su primer ciclo
Química (21 carreras) Arquitec­tura (29 carreras) Odonto­logía
(14 carreras)
In. Recursos Naturales, Forestal y Zootec­nista (16 carreras) Psicología (62 carreras) Geología (14 carreras) Informá­tica (114 carreras) Biología (62 carreras)
6 años 38% 28% 43% 31% 10% 50% 21% 43%
3 años 62% 72% 47% 50% 72% 50% 64% 43%
No acred. S/D S/D S/D 6% 18% S/D 15% S/D
En proceso 13% 14%

Fuente: CONEAU, julio de 2016.

La mayoría de las carreras, en todas las áreas disciplinarias, han acreditado por tres años con compromiso de mejora o no han acreditado, con lo cual podrían solicitar una nueva apertura de la carrera que también demandaría una nueva evaluación de la CONEAU. A este conjunto de carreras debe agregarse la carrera de Enfermería y, una vez definidos los estándares, las carreras de Derecho, Contador Público y profesorados universitarios de todo el país.

La creciente suma de actividades que desarrolla la CONEAU implicó la modificación de sus prácticas en relación con los procesos de acreditación. En el caso de las carreras de grado, cuando acreditan por tres años con mejoras, en los procesos de reacreditación no todas las carreras vuelven a ser visitadas por los pares evaluadores, con lo cual el cumplimiento de las mejoras queda sujeto a una evaluación “en papel sin contacto real con las instituciones y, en consecuencia, a la trivialización de las evaluaciones” (Informe de la Evaluación Institucional de la CONEAU, 2007).

Podría pensarse que la magnitud de actividades que desarrolla la CONEAU estaría generando una sobrecarga de actividades, representada por el retraso en los dictámenes, la creciente evaluación “en papel”, las inconsistencias en los dictámenes de los pares evaluadores, el copy paste en los dictámenes, entre otros.

En este sentido, después de aproximadamente veinte años de ejecución tanto de la evaluación institucional como de la acreditación, estamos frente a la necesidad de rediscutir la modificación de los procesos de evaluación y acreditación teniendo en cuenta las tendencias internacionales, el formato de agencia (CONEAU) adecuado a la creciente demanda de los procesos de certificación de calidad y las políticas universitarias, para una comprensión más profunda de las características y estilos organizacionales de la universidad argentina. Se advierte que muchas de las políticas dirigidas a la universidad se fundan en diagnósticos generales que no tienen en cuenta la particularidad de un sistema integrado por distintos tipos de instituciones. Esta situación ha impedido reconocer las diversas culturas organizacionales que orientan la práctica de los actores. Dicha visión lineal y acotada ha imposibilitado observar la complejidad de las instituciones, y ha redundado en reformas educativas formales que ponen en duda la efectividad de los procesos de evaluación y acreditación.

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  1. El presente trabajo forma parte de un proceso de investigación más amplio vinculado al análisis de las políticas públicas de aseguramiento de la calidad en las universidades argentinas, para luego puntualizar en la investigación sobre el impacto específico de las políticas de acreditación en la enseñanza-aprendizaje, en la función investigación y en el desarrollo del aseguramiento de la calidad en las universidades argentinas. Los trabajos han sido publicados en libros y revistas de la especialidad.
  2. La primera universidad en la Argentina fue la Universidad de Córdoba, creada por los jesuitas en el año 1623.
  3. La Reforma del año 1918 constituyó un estallido social que enarboló los idearios del autogobierno, las cátedras libres y paralelas, la modernización de la enseñanza y un fuerte compromiso social.
  4. El sistema de gobierno hasta el momento, fijado en los estatutos de 1883, otorgaba el control de las facultades a graduados que formaban parte de las academias. Estos integraban los cuerpos colegiados, se autorreclutaban, eran vitalicios y designaban a sus propios miembros.
  5. La interrupción del sistema democrático en la Argentina durante los años 1930, 1943, 1955, 1966 y 1976 significó para las universidades, con distintos grados de intensidad, represión, intervención, expulsión de docentes e investigadores, la desintegración de equipos de investigación altamente calificados, entre otras.
  6. El Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) fue el producto de un préstamo suscripto entre la República Argentina y el Banco Mundial/Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BM/BIRF, Préstamo 3921-AR), promulgado por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 840/95 en 1995. El Programa contó con una inversión de 273 millones de dólares, de los cuales 165 millones fueron financiados por el BIRF.
  7. El Consejo Interuniversitario Nacional es un organismo integrado por todos los rectores de las universidades nacionales de la Argentina.
  8. Acuerdo Plenario N° 50. “Evaluación de la calidad universitaria” (1992). Acuerdo Plenario N° 97. “Informe final del Subproyecto 06” (1993). Disponible en http://www.cin.edu.ar/ (recuperado en 19/11/2009). Acuerdo Plenario N° 133. “Documento básico de evaluación de la calidad” (1994).
  9. Entre ellas se destacan: Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional del Sur, Universidad Nacional de San Juan, Universidad Nacional de Río Cuarto y la Universidad Nacional de Centro de la Provincia de Buenos Aires.
  10. El Consejo de Rectores de Universidades Privadas es el organismo que agrupa a los rectores de las universidades privadas en la Argentina.
  11. El Ministerio de Educación y Cultura firmó acuerdos con las siguientes universidades: 1) Cuyo, 2) Río Cuarto, 3) Federal de la Patagonia Austral, 4) Patagonia, 5) Centro de la Provincia de Buenos Aires, 6) Nordeste, 7) San Juan, 8) Luján, 9) Sur. Y con las siguientes Asociaciones de Facultades: 10) Facultades de Educación Agropecuaria, 11) Facultades de Medicina. Más adelante con 12) La Pampa, 13) Catamarca, 14) La Rioja, 15) Comahue, 16) Santiago del Estero, 17) Litoral y 18) Misiones.
  12. El presupuesto asignado al FOMEC fue de 230 millones de pesos, de los cuales 145 provenían del Banco Mundial y los 93 millones restantes correspondían a la contrapartida que debían asegurar las universidades nacionales que participaban en los proyectos.
  13. Secretaría de Políticas Universitarias, diciembre 2016.
  14. Esta expansión se produjo a partir del diagnóstico realizado por el MCE en relación con la ampliación de la oferta terciaria no universitaria. El mismo puede rastrearse en los siguientes documentos: MCE (1994a y b), MCE (1995), Del Bello (1994) y MCE (1996).
  15. Proyectos de Ley, con estado parlamentario a diciembre de 2012, de Modificación de la Ley de Educación Superior N° 24.521: Amadeo, Eduardo Pablo. Expte. 3211-D-2012. Trámite Parlamentario: 52 (21/05/2012); Barrios, Miguel Ángel y otros. Expte. 1134-D-2011. Trámite Parlamentario: 0014 (22/03/2011); Donda Pérez, Victoria. Expte. 1296-D-2012. Trámite Parlamentario: 14 (21/03/2012). Reproduce Expte. 2794-D-2010 (3/5/2010); Pinedo, Federico. Expte. 1066-D-2011. Trámite Parlamentario: 12 (18/03/2011). Reproduce Exped. 0801-D-2009. Trám. Parlam.: N° 10 (13/03/2009). Reproduce 4893-D-2007. (Trámite Parlam: 139 (11/10/2007); Puiggrós, Adriana y otros. Expte. 1846-D-2011. Trámite Parlamentario: 029 (14/04/2011); Macaluse, Eduardo y otros. Expediente: 5652-D-2011. Trámite Parlamentario Nº 176 (18/11/2011); Storni, Silvia y otros. Expte. 4597-D-2011. Trámite Parlamentario Nº 130 (13/09/2011); Cabanchik, Samuel. Expte. S-0054/12 (2/3/2012). Reproduce proyecto Referencia: S-0024/10 (01/03/2010); Giustiniani, Rubén. Expte. S-300/12 (09/3/2012). Reproduce proyecto Referencia: S. 0233/10 (09/03/2012). Osuna, Blanca. Expte. S-2850/11 (30/11/2011).
  16. La Ley de Educación Superior 24.521 se encuentra aún vigente. En el mes de octubre de 2015 se ha producido una modificación que establece, entre otros criterios, la responsabilidad principal del Estado en el financiamiento de la educación superior y la gratuidad de los estudios de grado en las universidades públicas. Se procedió a la modificación de los artículos 1, 2 y 50 y a la incorporación del artículo 2bis.
  17. El artículo 43 hace referencia a las carreras consideradas de interés público que conllevan un riesgo social y cuyo ejercicio profesional puede comprometer el derecho y la seguridad de las personas.
  18. Disponible en https://goo.gl/A5xJih.
  19. Los títulos son los siguientes: ingeniero aeronáutico, ingeniero en alimentos, ingeniero ambiental, ingeniero civil, ingeniero electricista, ingeniero electromecánico, ingeniero electrónico, ingeniero en materiales, ingeniero mecánico, ingeniero en minas, ingeniero nuclear, ingeniero en petróleo, ingeniero químico, ingeniero hidráulico, ingeniero en recursos hídricos, ingeniero industrial, ingeniero en agrimensura, ingeniero metalúrgico, ingeniero biomédico o bioingeniero, ingeniero en telecomunicaciones, ingeniero en informática, ingeniero forestal y en recursos naturales y zootecnista.
  20. El artículo 76 expresa: “Cuando una carrera que requiera acreditación no la obtuviere, por no reunir los requisitos y estándares mínimos previamente establecidos, la CONEAU podrá recomendar que se suspenda la inscripción de nuevos alumnos en la misma, hasta que se subsanen las deficiencias encontradas, debiéndose resguardar los derechos de los alumnos ya inscriptos que se encontraren cursando dicha carrera”.
  21. Concepto referido a las modalidades de coordinación del Sistema Universitario según Burton Clark.
  22. El sistema de educación puede estar coordinado por la oligarquía académica (profesores), que puede tener un fuerte poder de negociación con la burocracia central. Asimismo, estos grupos tienden a organizarse y crear “cuerpos intermedios de amortiguación”. Estos organismos autónomos generalmente están conformados por personas influyentes dentro y fuera de su disciplina e institución.
  23. Se consideran casos atípicos las universidades nacionales del Sur y de Cuyo que se encuentran realizando su tercera evaluación. Las primeras evaluaciones institucionales se realizaron en el marco de los convenios realizados por la SPU y las universidades en el año 1995.
  24. Según la Ordenanza Nº 028/01, las instituciones de gestión privada que soliciten el reconocimiento definitivo para su funcionamiento autónomo deben realizar simultáneamente la evaluación externa de la institución solicitante. Posteriormente deberán realizarla, como lo estipula le ley, cada seis años.
  25. Hasta la fecha la única carrera del área de humanidades que se considera que reúne los requisitos el art. 43 es la carrera de Psicología.
  26. La Secretaría de Políticas Universitarias desarrolla una propuesta de “Contratos Programas”, fondos para la mejora relacionados con problemas de la universidad de manera integral. Sin embargo no hay datos oficiales sobre universidades que hayan participado de los beneficios del programa.
  27. No se cuenta con el dato desagregado a julio de 2016.


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