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3 Universidad de masas y evaluación institucional

Apuntes para un balance a 20 años de creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) en Argentina

César E. Peón y Juan Carlos Pugliese

La creación de la CONEAU

En la última década del siglo XX se consolidó una nueva forma de relación entre el Estado, la sociedad y la universidad. De un Estado que osciló entre la intervención directa y la prescindencia distante durante las décadas anteriores pasamos a verificar la emergencia del Estado evaluador y de una sociedad que comienza a reclamar fe pública respecto de la calidad de las instituciones de educación superior.

Este cambio en el triángulo de coordinación (Brunner, 1994), integrado por los vértices universidad, Estado y sociedad, impactó en las modalidades de financiamiento de las universidades estatales, que de disponer de presupuestos inerciales e incrementales fundados en criterios históricos pasan a modalidades por metas y objetivos previamente convenidos que, según los casos, incluyen porciones más o menos significativas de sus presupuestos.

Estas transformaciones, que hacen a la relación de las universidades con su entorno, coinciden con la emergencia y consolidación de la “universidad de masas” en América Latina, proceso que con distintos ritmos y características se inició a mediados de la década del 60 y continúa su marcha hasta nuestros días.

Una característica del proceso que facilita la masificación es la aparición extendida de demandas de credenciales universitarias por parte de la sociedad que percibe el valor estratégico del conocimiento y reconoce a las universidades como sus principales administradoras. Junto con esto la sociedad les comienza a reclamar a los Estados que den fe pública de la calidad de las universidades en crecimiento, diversificación y expansión numérica.

Estos rasgos salientes, que caracterizan la situación de la educación superior en Argentina y América Latina desde la década de 1970, en que los efectos de la masificación se empiezan a hacer evidentes, explican en gran medida la creación dentro de las estructuras de gobierno de instancias de distinto rango especializadas en el diseño de políticas públicas para los niveles terciario y cuaternario de la educación. En la mayoría de los países de América Latina los Estados han destinado energías políticas y recursos presupuestarios para la creación de órganos de gobierno de rango secretarial en los organigramas del Ejecutivo, y para la creación de comisiones nacionales integradas por miembros de las comunidades académicas y científicas con atribuciones para evaluar y acreditar la calidad de la educación superior. Todo esto acompañado por la promulgación de las normas legales pertinentes, que en la mayoría de los casos cobran la forma de leyes sancionadas por los parlamentos nacionales.

Durante todo este proceso de transformación profunda del sistema universitario se han consolidado, sin embargo, algunos de los rasgos que han caracterizado a la universidad argentina desde el parteaguas histórico de la Reforma de 1918. Entre ellos se destacan:

  • La autonomía académica y la autarquía económica.
  • La gratuidad de los estudios de grado en las universidades estatales.
  • Los mecanismos de conducción colegiada de los claustros.
  • La promoción académica y científica por méritos validados mediante concursos públicos y abiertos, y otros mecanismos de ingreso y promoción meritocráticos a la carrera docente e investigativa.
  • El incremento y afianzamiento del presupuesto del Estado asignado a la educación, la ciencia y tecnología, y a las universidades estatales verificado en la última década.

En estos últimos veinte años, junto con el cambio del paradigma productivo que deviene de la revolución científico-tecnológica, se verifica la búsqueda de la calidad que comienza a constituirse en una dimensión incorporada a la agenda universitaria argentina y que encuentra su marco legal en la Ley de Educación Superior 24.521, sancionada en 1995, que crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) como organismo descentralizado, con autonomía funcional y autarquía presupuestaria.

La CONEAU funciona desde el mes de agosto de 1996 y tiene mandato legal para realizar las siguientes tareas.

Evaluaciones externas: de la totalidad de las instituciones universitarias, que tienen lugar como mínimo cada seis años y se llevan a cabo en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Son complementarias de las autoevaluaciones que efectúan los establecimientos para analizar sus logros y dificultades, y sugerir medidas orientadas al mejoramiento de la calidad. Las evaluaciones externas tienen como principal objetivo asistir a las instituciones en sus propuestas de mejoramiento de la calidad.

Acreditación periódica de carreras de posgrados: de acuerdo con los estándares que establezca el Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de Universidades. Ello se materializó en la Resolución ministerial 1168/97, por la cual la CONEAU ha realizado la acreditación de especializaciones, maestrías y doctorados en la primera convocatoria.

Evaluación de proyectos institucionales para la creación de nuevas universidades e institutos universitarios: dictamina sobre la base de evaluaciones de los proyectos respectivos, en lo relativo a la puesta en marcha de nuevas instituciones universitarias nacionales y el reconocimiento de las provinciales, así como el otorgamiento de la autorización provisoria y reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas.

Acreditación periódica de carreras de grado: cuyos títulos correspondan a profesiones reguladas por el Estado, tal como lo determine el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades.

Reconocimiento de entidades privadas de evaluación y acreditación: de conformidad con la reglamentación que fije el Ministerio de Educación con respecto a la naturaleza y forma de constitución de dichas entidades.

En consecuencia, tiene dos áreas diferenciadas: evaluación y acreditación, por lo que pueden asociarse a la distinción que hace Brinkman (1997: 5) entre la evaluación para certificación de la calidad como base para establecer planes de mejoramiento, y evaluación para el control de la calidad. La primera, tal como ocurre en la industria –el gerenciamiento de la calidad en las industrias modernas-, está centrada en los procesos de la institución: “cómo podemos mejorar, qué cambios deben operarse, cómo innovamos”.

La certificación de la calidad se refiere a los procesos de producción y no al producto en sí mismo. Este es el campo de la evaluación institucional. La acreditación, entonces, está más cerca del concepto de control a partir de normas preestablecidas que la evaluación institucional, y en este sentido es un tipo diferente de evaluación. Es un procedimiento más estricto y está muy orientado a la verificación de adecuación a pautas y criterios definidos en forma general, aunque por supuesto también implica un proceso evaluativo y resulta un elemento de ayuda al mejoramiento de la calidad de los programas educativos. Tal vez allí radique la diferencia fundamental: el acento está puesto con intensidad en la verificación y la adecuación a las normas.

El término “acreditación” es el más utilizado por el discurso educativo sobre la calidad en los Estados Unidos, que es el lugar donde el sistema de acreditación periódica de carreras ha nacido y se ha desarrollado desde fines del siglo pasado para luego extenderse a otros países del mundo. Allí funcionan distintos tipos de instituciones evaluadoras: por un lado, están los cuerpos regionales que son asociaciones de acreditación en las que tienen participación las universidades y que evalúan instituciones y no programas: “Se enfoca principalmente en la evaluación de la calidad y el proceso mismo de la acreditación funciona como un proceso evaluativo. (…) La evaluación o certificación se centra en las metas globales, en la misión general y en los procesos de la universidad”.

Esto es lo que en Argentina se ha tendido a identificar con la evaluación institucional. En la mayoría de los casos, la acreditación de carreras de grado y posgrado está estrechamente ligada a dos cuestiones vitales para la subsistencia y desarrollo de dichas carreras: el reconocimiento oficial de sus títulos y el financiamiento de sus actividades.

Títulos y habilitación profesional

En la Argentina existe una arraigada tradición que vincula los títulos que emiten las universidades con la habilitación profesional. Este sistema introduce un elemento distintivo al establecer una nueva relación entre la acreditación de las carreras y la validez y reconocimiento oficial de los títulos.

En principio se continúa la práctica de que las universidades otorguen títulos académicos y habilitantes, pero se introducen controles periódicos de calidad en aquellas carreras definidas como de “interés público” para dar fe –mediante procedimientos de evaluación y acreditación de la calidad- de la consistencia y pertinencia de los mismos.

En la perspectiva de diseñar e implementar políticas públicas para las universidades, la Secretaría de Políticas Universitarias ha consensuado con el sistema de educación superior los siguientes objetivos básicos:

  • La integración (articulación) del sistema.
  • La calidad de la enseñanza y la optimización de la gestión de las instituciones.
  • La pertinencia de las instituciones para con la sociedad.
  • La equidad aportando a una mejor distribución del acervo cultural en la población.

El financiamiento incremental a través de contratos-programa, el aumento de los salarios docentes y no docentes y la previsibilidad vigente en la transferencia de fondos constituyen las condiciones necesarias para establecer una agenda de transformaciones académicas consensuadas, que se encuadran en los objetivos de política del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.

Hoy el compromiso con los propósitos de la Reforma del 18 tiene que ver con el cumplimiento cabal del papel del Estado como financiador, evaluador y garante de la fe pública de la calidad de las universidades, que deben volver a inspirarse en el ideario de aquellos estudiantes que reclamaban estudiar más y mejor para poner sus conocimientos al servicio de la sociedad.

Para concretar los principios enunciados se impulsan programas y líneas de políticas tendientes a:

  • Establecer ciclos de contenidos básicos para paliar los problemas del ingreso y el abandono de los estudios universitarios.
  • Articular verticalmente a las universidades con la escuela secundaria y el mercado laboral.
  • Articular horizontalmente a las universidades y los institutos terciarios.
  • Asegurar la calidad mediante la acreditación de las carreras que habiliten profesiones reguladas por el Estado y las carreras de posgrado, la evaluación institucional de las universidades, y el impulso a la autorregulación de las carreras de tal manera que la totalidad de la oferta universitaria contenga juicios acerca de su calidad emitidos con la intervención de pares expertos.
  • Promover el mejoramiento de la información estadística del sistema universitario para fundar adecuadamente el diseño de políticas de desarrollo y articulación.
  • Buscar el mejoramiento de las carreras de ingeniería y demás carreras críticas asociadas a las cadenas de competitividad.
  • Reorientar los programas de becas hacia dichas áreas prioritarias y fomentar la vinculación tecnológica y la extensión.
  • Jerarquizar la docencia universitaria e incrementar las dedicaciones y concursos.

Como conclusión de este apartado podríamos decir que autonomía universitaria, cogobierno y compromiso con la ciencia y la sociedad vuelven a ser los valores que la Reforma del 18 nos legó para reactualizar en las condiciones de un presente problemático y seguir orientándonos en la incertidumbre de un mundo globalizado y competitivo.

Cultura de la evaluación y desafíos de la universidad

Conviene abrir este apartado estableciendo una precisión para disipar un error muy difundido entre los mismos universitarios que gustan concebir a sus instituciones como actores sociales. Es necesario, entonces, recordar que las instituciones no son actores sociales y que la universidad, en tanto institución, es un sistema de reglas que como tal contiene actores sociales pero ella misma no es un actor. Desde el punto de vista de las reglas que la constituyen como institución, la universidad debe ser analizada como producida por reglas constitutivas y reproducidas por normas prácticas.

Las reglas constitutivas operan al modo de una constitución que fundamenta el edificio institucional, las reglas prácticas tienen que ver con el accionar de los agentes sociales que integran la institución, y significan y resignifican las reglas constituyentes así como las normas que van surgiendo en la práctica independientemente de las grandes reglas constitutivas.

Entre las normas que las universidades argentinas han ido modificando e incorporando a lo largo de las últimas décadas está la de hacer de la evaluación una herramienta de la gestión y una práctica institucional crecientemente extendida.

¿Qué se quiere significar cuando se habla de la existencia, o inexistencia, de una “cultura de la evaluación?

La cultura de la evaluación es un aspecto de un espectro cultural más amplio que podríamos definir, por ahora imprecisamente, como la cultura que sustentan las distintas comunidades científicas y académicas articuladas en las instituciones universitarias.

En un primer momento podríamos decir que la cultura de la evaluación es una dimensión de la cultura universitaria, entendiendo por cultura universitaria el conjunto de ideas, creencias y valores sustentados y practicados por los integrantes de las instituciones universitarias.

Como dimensión de un conjunto mayor, la cultura de la evaluación, más que un territorio acotado (a la manera de un campo de conocimientos y prácticas específico), es un conjunto de conocimientos y procedimientos que atraviesa el conjunto de las funciones, prácticas y saberes comprometidos en las instituciones universitarias.

Así es posible afirmar que la evaluación está siempre presente en toda institución (y prácticamente en toda acción humana consciente), y de lo que se trata es de dilucidar qué tipo de evaluación se practica en cada caso.

La evaluación es inevitable. Esta es una verdad de Perogrullo pero vale la pena recordarla. Sin evaluar sería imposible decidir, elegir, seleccionar y, por ende, actuar. Esto es lo mismo que decir que toda acción supone una evaluación de la situación, de los objetivos a los que apunta y de los medios que selecciona para su consecución.

El hecho de que la evaluación sea consustancial a las acciones humanas hace de la misma una práctica espontánea, a la cual los actores sociales no pueden sustraerse. El carácter axiológico de la conducta humana es indiscutible, lo que debe considerarse es el carácter espontáneo o consciente de tal actividad axiológica.

Esto equivale a decir que los humanos no podemos despojarnos de la necesidad de evaluar para decidir cursos de acción. Y que las acciones mejoran cuando las evaluaciones que las orientan son conscientes y sistemáticas.

Así tendríamos en una primera etapa del desarrollo de la llamada cultura de la evaluación que esta comienza a desarrollarse y consolidarse en una comunidad determinada desde el momento en que se valora la necesidad de transformar a la evaluación de espontánea en sistemática. Sin evaluación sistemática y reflexiva no solo no hay acción sino que es imposible planificar acciones estratégicas que se propongan concretar fines y realizar valores racionalmente escogidos.

Hoy la universidad tiene que planificar sus acciones en un contexto inédito donde los crecientes niveles de pobreza y exclusión, el desempleo, la parálisis económica, la crisis del Estado y del sistema financiero y el fantasma de una hiperinflación latente no pueden obnubilar y paralizar nuestra capacidad de análisis al punto de que olvidemos que la única inversión socialmente redituable que puede hacer una comunidad es la de optar por la educación, la de invertir en capital social y humano, la de preparar a sus futuros ciudadanos que serán quienes, al fin, terminarán de sacar al país de la crisis. Por eso ahora es cuando realmente debe hablarse de la educación y de los contenidos relevantes para reinsertarnos en el mundo.

Hoy, entonces, se trata de educar en el contexto de la sociedad del conocimiento entendiendo que, mientras que la idea de una sociedad basada en el conocimiento enfatiza los aspectos culturales del fenómeno, la de una economía del conocimiento resalta un hecho central y cada vez más evidente: el de que, en las sociedades postindustriales y globalizadas, el conocimiento se ha convertido en un insumo económico estratégico.

Sin ánimo de simplificar podríamos decir que así como en etapas anteriores del desarrollo del capitalismo el acceso a los alimentos, los yacimientos de minerales y fuentes de energía y materias primas industriales fue estratégico para la economía y la sociedad, hoy se nos hace innegable que ese lugar lo ocupa cada vez más el conocimiento.

Hoy para producir hay que saber no solo cómo hacerlo sino también cómo realizar los productos accediendo a mercados crecientemente sofisticados y altamente exigentes, para lo cual hay que dominar el uso de sistemas complejos de información, control y supervisión de procesos de la más variada índole y regidos por el cambio rápido. Para ilustrar esto recordemos algo que los empresarios saben y practican cuando organizan sus empresas, recurriendo a altas y nuevas dosis de conocimientos y organizando la producción en el modo just in time para evitar la inmovilización de las mercaderías en stocks que inmovilizan capital y pueden volverse obsoletos en el breve tiempo que separa la producción de la comercialización.

Obviamente no estamos ante el requerimiento de cualquier tipo de conocimiento, sino una forma del mismo que a la vez que es conocimiento avanzado también es aplicado y predictivo. Actualmente para ser competitivos hay que conocer cómo producir con métodos modernos, cómo vender adaptando los productos a los mercados, cómo prever los cambios de escenario y, fundamentalmente, como acceder al conocimiento de todo eso. Conocimiento que muchas veces está en Internet, pero cuyo acceso depende de criterios que orienten las búsquedas y operacionalicen los procedimientos de selección.

La plétora de información y la facilidad de acceso a ella puede volvernos ignorantes por exceso y saturación. Lo único que puede guiarnos en la jungla informática y salvarnos del inmovilismo por profusión y abundancia es la disposición de criterios y certezas que están contenidos en aquellas disciplinas que siguen siendo las bases de nuestra cultura: las disciplinas básicas, los saberes primordiales, los conocimientos que recuperan la lógica, los principios y los valores que hicieron de occidente un fenómeno social y cultural único.

Las instituciones sociales que en el mundo occidental y moderno se han especializado en conservar, depurar, reproducir e incrementar esos valores y criterios junto con los conocimientos avanzados contenidos en las distintas disciplinas son las de educación superior y, dentro de ellas, especialmente las universidades.

Sería lógico pensar, entonces, que las instituciones universitarias deberían ver incrementado su prestigio en consonancia con la creciente importancia que la economía y la sociedad le otorgan al conocimiento. Pero es dado observar que esto no ocurre de manera automática y a menudo presenciamos un preocupante divorcio entre la sociedad y las universidades.

Nos animamos a decir que en muchos casos este divorcio no se debe tanto a que los conocimientos avanzados y los criterios y valores para su evaluación y selección estén insuficientemente arraigados en las universidades, sino que falla la capacidad de transferencia y aplicación social de los mismos.

En épocas pasadas los problemas y sus soluciones formaban parte del mismo contexto de información y reflexión. A cada problema le correspondía –casi naturalmente- un abanico de soluciones frente a las cuales los decisores públicos o privados podían ejercer sus opciones. La elección, racionalmente guiada, de la correcta adecuación entre los medios y los fines era cuestión de cálculo, y la implementación de las acciones tendientes a lograr los fines era técnicamente accesible y socialmente viable.

En la actualidad la situación ha variado notablemente. Los problemas no están claramente definidos y deben ser objeto de diagnósticos en contextos cambiantes y fluidos, en consonancia con esto la elaboración de soluciones demanda más creatividad que otrora y nunca la encontraremos prefigurada como receta probada.

La universidad tiene que reencontrarse con la sociedad no solo para expresar y contener sus necesidades y demandas sino fundamentalmente para actuar propositivamente liderando la innovación y el cambio que requieren los procesos de globalización e informatización, y las diversas acciones de reingeniería social, económica y especialmente cultural que están demandando nuestros tiempos.

Creemos que ese es su desafío fundamental y que para afrontarlo con éxito no solo deberá ponerse a la cabeza de la innovación e incorporación de las nuevas tecnologías y conocimientos, sino que deberá volver su mirada hacia las tradiciones primordiales que le dieron origen y recuperar el valor de los saberes básicos como guía para la acción colectiva y la búsqueda de soluciones a los graves problemas que nos aquejan.

Este desafío que le plantea la sociedad a la universidad está acompañado de otro que pone en cuestión la propia organización interna de las instituciones de educación superior. Es impensable que las universidades puedan acompasarse a los tiempos si antes o simultáneamente no se acondicionan y modernizan internamente incorporando las nuevas tecnologías y saberes para hacer de la evaluación permanente, y de la búsqueda constante del mejoramiento institucional, una práctica efectiva y una dimensión de su gestión cotidiana.

La necesidad de impulsar una “política del conocimiento” que dote de ética al uso de la ciencia

La sociedad ya es consciente de que el desarrollo tecnológico verificado en el último medio siglo supera en magnitud a todo el acumulado en épocas anteriores y que este fenómeno está acompañado por la creciente importancia que tiene el conocimiento científico y tecnológico para nuestra vida cotidiana, decididamente inmersa en la llamada sociedad del conocimiento.

Junto con esto sabemos que tal desarrollo, caracterizado por el uso generalizado de la ciencia aplicada en tecnologías, está desprovisto de controles éticos al punto de que lo acompañan altísimos y preocupantes índices de iniquidad económica y social expresada en el desempleo y la exclusión de amplias porciones de la población de la región.

De todas las profecías de los lejanos años setenta, la que se está cumpliendo con más dramática puntualidad es aquella con que concluía el texto clásico de Fernando Henrique Cardozo y Enzo Faletto (1969) sobre el desarrollo latinoamericano cuando pronosticaba que las economías de nuestros países tendrían altas tasas de crecimiento pero que este se daría en la forma de un desarrollo “excluyente y concentrado”.

Lo que no decía aquel texto era que junto con ello se iría desarrollando en la población un reclamo generalizado de controles éticos de la política que hoy se expresa de muy variadas maneras, desde el activo repudio del “que se vayan todos” hasta el desencanto del voto castigo, las abstenciones electorales y el creciente rechazo ciudadano de la impunidad ante la corrupción política.

Esta situación nos alerta sobre la necesidad de transformar la política dotándola de dimensiones éticas que la coloquen al servicio de la gente promoviendo la equidad económica y social.

Como ya observaba Max Weber a fines del siglo XIX, la ética del político moderno debe ser una ética de la responsabilidad. Una ética que se haga cargo de las consecuencias de las decisiones políticas seleccionando los medios técnicamente adecuados para la consecución de los fines buscados y que reconozca que la relación entre fines y medios es de implicancia mutua.

El problema central de la política en nuestros días se resume en la necesidad de reconocer no solo que el fin no justifica los medios, sino que los medios “hipotecan” los fines condicionándolos y alejando las metas de las intenciones originales.

La ética del compromiso, bien intencionada y principista, creída de que los medios se legitiman por los fines nobles que persiguen, incurre en el error de ignorar los efectos de las acciones y descuida las consecuencias que ocasionan sus actos.

Cuando el compromiso de los dirigentes articula intereses políticos con soluciones técnicamente eficaces desprovistas de cuidado por las consecuencias de tales elecciones, estos se alejan de los beneficiarios de sus políticas y pueden ocasionar más daño que bienestar, como de hecho ocurrió entre nosotros en épocas recientes cuando se desencadenaron los procesos de exclusión social que hoy padecemos.

Ahora bien, si hay algo que caracteriza a la universidad, algo que podemos denotar como específicamente universitario y que hace de ella una institución diferente a un simple centro de investigaciones o de enseñanza, es que está llamada a inculcar el valor del conocimiento asociado a la responsabilidad social respecto de su uso.

La universidad es el ámbito adecuado para dotar de ética a la ciencia y a la técnica, y lo característicamente universitario tiene que ver con ese plus ético que imbuye a la educación superior dotando al conocimiento de una dimensión política que lo hace público y lo conecta con las necesidades de la gente.

Esta política del conocimiento debe ser una política con mayúsculas que trascienda los partidos y las corporaciones, y que se pregunte sobre el uso social de la ciencia y la tecnología buscando dotarlas de controles éticos que orienten su uso e incorporen la búsqueda del bienestar de las mayorías como un valor deseable y posible gracias al inmenso potencial que el conocimiento avanzado tiene para lograrlo.

Evaluación institucional, problemas teóricos y metodológicos

A diferencia de la acreditación (assessment) de la calidad –que no busca ir más allá de constatar la calidad académica y científica de las carreras de grado y posgrado para dar fe pública y verificar de manera más o menos estática un estado de cosas o situación cualificable según alguna escala de estándares de calidad convencionales-, la evaluación de la calidad para el mejoramiento (enhanssement) institucional se propone establecer un diagnóstico que estime no solo la calidad alcanzada sino también el potencial de mejorabilidad de la institución.

Esto supone que para ser mejorable toda institución tiene que ser: evaluable, diagnosticable y susceptible de asumir un plan de mejoramiento. Así, lo que podríamos llamar “evaluabilidad” tiene que ver con que no todas las instituciones son evaluables y mejorables y no todos los planes de mejoramiento son viables. Existe un conjunto de prerrequisitos de la evaluación que deben considerarse como condiciones necesarias y en ausencia de los cuales la evaluación, en sentido estricto, es imposible. Para que una institución sea evaluable es necesario que se cumpla lo siguiente:

  • Disponga de información suficiente, confiable y actualizada sobre sí misma.
  • Exista una disposición para la evaluación que involucre a los principales agentes institucionales.
  • Exista un programa de evaluación metodológicamente consistente.

Junto con estas condiciones es necesaria la presencia de una “voluntad política” que impulse el proceso de evaluación institucional, dado que las condiciones por sí solas no operan otros efectos que los de su tendencia inercial a la reproducción.

La peculiar combinación de la información, la metodología y la apertura institucional en un hecho que provoque esos resultados específicos que llamamos “evaluación institucional” debe operarse deliberadamente, dado que solo puede ser el resultado del accionar de un agente consciente y capaz de determinar si en la situación institucional existen los prerrequisitos de la evaluación o si es necesario producirlos total o parcialmente.

Así como decimos que una institución es evaluable dadas, y solo dadas, ciertas condiciones, también podemos sostener que no todas las instituciones pueden ser mejorables.

La idea expresada por Burton Clark cuando califica a las universidades de “anarquías organizadas” va más allá de la paradoja contenida en el oxímoron. Cómo es posible pensar el orden del desorden, la anarquía de la organización. No se nos ocurre otra manera que la de entender una situación donde se combinan las rutinas con la creatividad. Kant decía que la paloma que al volar siente la resistencia del aire imagina que en el vacío podría volar mejor. Aquí está planteado de manera magistral el sentido de los límites y la libertad. Primero porque no se puede concebir libertad sin objetivos, libertad indeterminada; segundo porque se entiende que los límites son a la vez el sustento, el apoyo de la acción, sin el cual la acción no podría ocurrir, y tercero porque sin límites solo hay vértigo y caída sin sentido.

Así podemos pensar que la definición de Clark supone que entre anarquía y organización existe una relación de implicación mutua en la que el orden de las rutinas burocráticas sirve de apoyatura para el desorden creativo de la “anarquía” académica.

La forma institucional que describe Clark cuando califica a las universidades como instituciones “laxamente acopladas” reitera la figura de la “anarquía organizada” en un nivel diferente, dado que tal estado de tensión entre el orden y el desorden presupone que las partes de la institución están en relación de “acoplamiento laxo”.

Si combinamos los pares conceptuales que estamos analizando podemos obtener un cuadro descriptivo de cuatro situaciones:

Laxitud de las partes Acoplamiento de las partes
Anarquía Laxitud anárquica (1) Anarquía acoplada (3)
Organización Organización laxa (2) Organización acoplada (4)

En la situación (1), combinación de laxitud de las partes con anarquía, se genera un máximo de desorden institucional en el que no se da ninguna de las condiciones de evaluabilidad institucional y, por ende, tampoco de mejorabilidad. La institución como tal es inviable.

En la situación (2), combinación de anarquía con acoplamiento, hay coincidencia con la idea de Clark de organizaciones “pesadas en la base”, donde la cohesión institucional está más garantizada por agentes horizontalmente dispuestos que por jerarquías verticales.

En la situación (3), combinación de laxitud y organización, encontramos una fórmula acertada para describir el funcionamiento de las instituciones universitarias que buscan cumplir sus objetivos académicos y científicos. En sentido estricto en las universidades es funcionalmente necesario que la organización esté al servicio de los fines académicos y científicos para facilitar el ejercicio de la libertad de cátedra, la tolerancia ideológica y epistemológica, y las actividades científicas y extensivas que le competen.

En la situación (4), combinación de organización y acoplamiento, se representa una conjunción de máxima rigidez y burocratización institucionales. El caso no es meramente “teórico”. Como situación polar respecto de (1) –que en definitiva constituye un diseño institucional inviable-, podría pensarse carente de entidad real, pero no cuesta mucho aceptar que los conceptos de organización y acoplamiento describen un estado de cosas en que una institución se ha tornado sobreburocratizada, ritualista en sus procedimientos y reiterativa en sus formalismos.

Los dos casos polares (1) y (4), el desorden de la anarquía y el orden de la sobreorganización, adolecen del mismo defecto: inhiben la creatividad y la innovación, que son condiciones necesarias para el ejercicio del pensamiento académico y científico. Lo que es seguro es que, sin embargo, son terreno fértil para la emergencia del autoritarismo como solución a la parálisis institucional. La anarquía porque desemboca en un reclamo de orden a cualquier precio, y la sobreorganización porque entroniza a la ortodoxia como forma única y probada de operar.

Por todo lo dicho se concluye que es necesario incorporar en las evaluaciones institucionales la dimensión de análisis de cómo los establecimientos resuelven la tensión entre tradición e innovación.

Reflexiones para fortalecer la enseñanza pública

Convengamos que toda tarea de educación es de por sí un asunto público, un asunto que compromete a los individuos más allá de su esfera privada, y que por ello conviene hablar de dos tipos de instituciones educativas: las de gestión estatal y las de gestión privada.

Para fortalecer las instituciones educativas de gestión estatal, no bastará con mantener y ampliar las mejoras presupuestarias, sino que será necesario que la sociedad revalorice el rol de los educadores y reconozca la importancia del conocimiento avanzado en el contexto de la sociedad del conocimiento y la información.

Cuando se habla de educación es necesario tener en cuenta que la tarea educativa no está en manos de una sola institución funcionalmente especializada como las escuelas, sino que es poco lo que estas pueden hacer sin el apoyo de las familias y los grupos primarios que contienen a los estudiantes, y el acompañamiento de las distintas organizaciones de la sociedad civil que deben concurrir con el Estado a la creación de situaciones de “gobernanza educativa”.

En el nivel de la educación superior existen innumerables estudios que demuestran que los estudiantes universitarios que cuentan con familias que valoran el conocimiento avanzado y ponderan la necesidad de hacer una carrera son los que finalmente tienen posibilidades de titularse y encontrar trabajo en su profesión.

Podríamos decir que la crisis de educativa en general, y universitaria en particular, tiene raíces profundas que no son exclusivamente presupuestarias, a estas hay que agregarles la crisis de valores que ha deteriorado las relaciones entre los docentes y los estudiantes, siendo decisivo el descrédito que acompaña a la idea de tomar el estudio como una responsabilidad y una tarea laboriosa y ardua.

Universidad pública transparente y de alta calidad

Obviamente, lograr instituciones universitarias transparentes en su accionar y depositarias de la máxima excelencia académica y científica posible es, además de metas deseables, acciones que aportarían decisivamente al fortalecimiento de la educación entendida como un conjunto complejo y articulado de niveles.

Las universidades estatales argentinas han resentido el impacto de la masificación de su matrícula ocurrido durante las tres últimas décadas. Desde entonces sufrieron deterioros en la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje que se manifiestan en tasas de graduación insatisfactorias y altamente lesivas para los presupuestos universitarios.

Según la información estadística disponible desde 1996, solo el 19% de los ingresantes a las universidades estatales argentinas se gradúa en el tiempo previsto por los respectivos planes de estudio. Si se hacen mediciones posteriores encontramos que transcurrido más de una vez y medio ese plazo la tasa de graduación se incrementa en un diez por ciento redondeando la insatisfactoria cifra de graduación de 40 estudiantes de cada 100.

Los estudiantes de medio tiempo, que combinan estudio con trabajo, alcanzan al 60% como promedio nacional. Siendo el caso que en algunas universidades con dominancia de facultades profesionalistas los estudiantes en estas condiciones ascienden al 80%.

Dado que las mayores tasas de abandono se verifican durante el primer y segundo año, es fácil inferir que las causas del mismo se relacionan tanto con las condiciones económicas y los costos de oportunidad para la manutención como con factores “vocacionales” arraigados en los valores familiares e individuales, y las destrezas intelectuales que tienen los estudiantes al momento del ingreso.

Como puede apreciarse, los problemas que hay que encarar para avanzar en el mejoramiento de la calidad de nuestras instituciones universitarias son múltiples y requieren de una amplia batería de iniciativas altamente creativas, y para su implementación se precisa del concurso del conjunto del sistema universitario, cuya voluntad para superar la actual situación crítica es cada vez más evidente.

La evaluación diagnóstica. Alcances y limitaciones de sus principios teóricos y metodológicos

Como se ha indicado, desde al año 1996 la CONEAU ha desarrollado actividades de evaluación externa universitaria adoptando la perspectiva de la evaluación diagnóstica y entendida como una variante adaptada, por medio de ajustes pertinentes, a las condiciones institucionales imperantes en el sistema universitario argentino.

Mediante la revisión de los informes finales de evaluación externa consultados se confirmó que estamos en presencia de diagnósticos situacionales establecidos en términos del conocido método FODA (diagnóstico de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) desarrollado en el marco de la llamada planificación estratégica.

Para el caso que nos ocupa, podemos observar que en la práctica los pares evaluadores han hecho un uso acrítico del FODA privilegiando los aspectos internos de las instituciones, sus fortalezas y debilidades, y se descuidaron las variables contextuales relacionadas con las oportunidades y amenazas provenientes del medio en el que están insertas las universidades, así como los antecedentes históricos que configuran las bases de la “cultura institucional”.

Concomitantemente a esto, los pares evaluadores potenciaron el análisis transversal de las funciones clásicas de las instituciones universitarias: docencia, investigación, extensión y gestión; haciendo énfasis en los principios de la planificación estratégica, que pone el acento en la integración de la institución, la especialización funcional de las partes que componen el sistema y la congruencia en la adecuación entre fines y medios, entendida como un óptimo de eficacia en el logro de objetivos claramente anunciados y alcanzados con el recurso a la selección de los medios pertinentes.

Evaluación diagnóstica, enfoque estratégico y análisis funcional son tres de las características que definen centralmente los informes de evaluación externa que tomamos en consideración. Esto tiene ventajas y limitaciones que, según nuestro entender, se han puesto de manifiesto y reclaman crecientemente una evaluación de la evaluación que mejore las perspectivas de análisis, las metodologías, los procedimientos y, obviamente, los resultados de la evaluación.

Respecto de la evaluación diagnóstica, ya apuntamos su sesgo internalista establecido en detrimento del análisis de contexto. Esta limitación no solo conspira contra la comprensión más acabada de las características de las instituciones universitarias derivadas de las condiciones externas que hacen a su historia, demandas sociales y formas de inserción en el medio, sino que priva a las instancias estatales y sociales de planificación de la información adecuada para encarar el tema de la educación superior como objeto de políticas públicas.

Ejemplificando, puede decirse que los actuales diagnósticos de situación informan sobre defectos tales como la superposición de ofertas de carreras entre universidades de una misma región y lo detectan como una disfunción, pero no aportan elementos que informen sobre las causales de tal situación, ni sobre las condiciones existentes en el medio que favorecen tales anomalías y, menos aún, sobre su impacto social, privando así a los interesados de subsanar la carencia de un conocimiento decisivo para planificar políticas correctivas.

El enfoque estratégico y el análisis funcional son tributarios de una misma perspectiva teórica fundada en una concepción de los agentes institucionales entendidos como decisores plenamente racionales. Esto es, como agentes racionales que deciden acciones y planifican políticas en situaciones donde gozan de un óptimo de información y condiciones de perspectiva, tiempo y medios adecuados para tomar la decisión más racional posible. De allí que para el enfoque de planeamiento estratégico el plan de acción institucional –para nuestro caso el plan de mejoramiento institucional- hace caso omiso de las condiciones políticas de implementación de las medidas mejoradoras que son pensadas como técnicamente adecuadas y factibles. Esto es así porque se entiende que las debilidades de la institución resultan de un déficit de información o de racionalidad presente en el órgano decisor en el momento de la toma de decisiones.

El supuesto del decisor racional, además de ser claramente irreal en el caso de las universidades, se hace más inadecuado por el hecho de que las características institucionales[1] de estas conspiran claramente contra la posibilidad de una adecuada separación entre política y administración.[2] Separación imprescindible si se quiere pensar a las universidades integradas a un sistema nacional de educación superior que debe ser objeto de controles públicos y políticas de coordinación estatal y social.

Estado, sociedad y universidad conforman una nueva especie de triangulo de hierro de primordial importancia en el desarrollo de las sociedades del conocimiento, o de las también llamadas sociedades con economías fundadas en el conocimiento. Dicho rápidamente la universidad utiliza fondos públicos con el doble fin de satisfacer la demanda social de las élites profesionales y científicas y de manipular el conocimiento avanzado[3] que actualmente funge como insumo decisivo en todos los ámbitos de la vida económica, social y política.

Como supervisor de las credenciales profesionales y académicas que otorgan las universidades y financiador del subsistema estatal, el Estado da fe pública de la calidad de la educación superior. En tal caso la evaluación no solo tiene el propósito de diagnosticar situaciones mejorables sino que también acredita la calidad de la gestión de los programas académicos, investigativos y extensivos de las instituciones universitarias.

Para ello debería establecer evaluaciones claramente enfocadas a la acreditación mediante el recurso de la aplicación de estándares de calidad previamente acordados y parametrizados.

La CONEAU, haciéndose cargo de este aserto, ha comenzado a avanzar en la tarea de estandarizar los procesos de evaluación institucional por medio de la ejecución del Sistema de Información para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional (SIEMI),[4] que dada su reciente creación e incipiente implementación aún no hay resultados evaluables, pero la sola instauración de dicho programa debe ser entendida como un avance significativo en el tratamiento de la educación superior como una política pública a cargo del Estado.

Para establecer una correcta política de acreditación que tome en consideración las condiciones locales de aplicación de los estándares, el Estado precisa disponer de la posibilidad de ejercitar una mirada que abarque el conjunto del sistema. Ahora bien, los actuales informes de evaluación externa no favorecen esta mirada, o al menos no están diseñados para inducirla y facilitarla. Las limitaciones de la evaluación diagnóstica dificultan, entre otras cosas, la comparación interinstitucional en virtud de que admite amplios márgenes de variación según los Comités de Pares Evaluadores (CPE) circunstanciales, y tienden a redundar en el recurso a los razonamientos funcionalistas, según los cuales la integración institucional y el cumplimiento de las funciones (entendido como ausencia de disfunciones) son la piedra de toque del análisis.

El enfoque de políticas públicas –que permitiría comenzar a superar estas limitaciones- supone incorporar las dimensiones del impacto y la pertinencia, que hasta ahora han quedado excluidas de la evaluación, en atención al derecho de las instituciones universitarias a operar haciendo ejercicio irrestricto de su autonomía.

Las observaciones y recomendaciones, que ya son un lugar común en las opiniones expertas sobre los sistemas universitarios latinoamericanos, no encuentran en el contexto de la evaluación diagnóstica posibilidades de intelección adecuada y, mucho menos, posibilidades de convertirse en objeto de políticas reparadoras establecidas desde la perspectiva del conjunto del sistema.

Veamos las afirmaciones más frecuentes referidas a los sistemas de educación superior:

  1. El financiamiento público no encuentra, en el ámbito de las universidades, climas propicios para su buen uso en términos de costos y eficiencia del sistema, que se muestra renuente a la rendición de cuentas sobre el uso de los fondos públicos y privados comprometidos en su gestión.
  2. Las modalidades de asignación de recursos sobre base histórica –que son indicadores de la forma en que se ha ejercido la autonomía universitaria- no encuentran apoyos objetivos en datos y actores para formular políticas integradoras del conjunto del sistema educativo que corrijan los actuales desfasajes y desequilibrios regionales de la calidad y pertinencia de las carreras universitarias.
  3. Las universidades carecen de condiciones internas para producir datos confiables que operen como una base sólida para el planeamiento. Las dificultades para definir qué es un estudiante dentro de cada unidad académica de una misma institución es un indicador de lo antedicho.

La conexión entre este clima general y las ineficiencias más notorias, medidas en términos de acceso, permanencia y egreso de los estudiantes, quedan establecidas en la modalidad de la caja negra tan frecuente en los análisis de enfoque sistémico y funcionalista, que tienden a evaluar condiciones y resultados en detrimento de los procesos y sus especificidades determinadas por la cultura institucional y las influencias del medio social compuesto.

Lo antedicho no supone que se debería abandonar el modelo de evaluación diagnóstica, sino recomendar su utilización con una visión que incorpore principios de políticas públicas involucrando en las instancias de evaluación las visiones de la sociedad, sus demandas regionales y locales y, sobre todo, una dimensión histórica de las instituciones universitarias que revise sus propósitos fundacionales, habitualmente contenidos en la llamada misión institucional, y que permita recuperarlos críticamente a fin de revitalizar los valores que convocan a las comunidades académicas particulares en torno a proyectos socioculturales que trascienden las visiones economicistas y políticas tan en uso en nuestras instituciones universitarias.

Observaciones generales referidas a los procedimientos de aplicación del enfoque diagnóstico. El recurso a la evaluación por pares

La elaboración de juicios de calidad sobre las instituciones universitarias y sobre sus actividades científicas supone la movilización de amplios recursos intelectuales, que no pueden sobreentenderse contenidos en una persona aislada ni garantizados por un método objetivo establecido a la manera de los procedimientos habitualmente consagrados como científicos.

Los juicios de calidad implican la convergencia de una pluralidad de puntos de vista que procesen información y aporten distintas perspectivas a los fines de conformar un espectro de opiniones racionalmente fundadas para completar el complejo cuadro del estado de una determinada institución universitaria.

A esta diversidad de puntos de vista, que convergen en la elaboración de un juicio de calidad, puede accederse mediante la constitución de lo que habitualmente se conoce como Comité de Pares Evaluadores (CPE). En el caso de la evaluación institucional universitaria, la CONEAU recurre a la conformación del CPE, que cumple con los requisitos de ser:

  • Operativo, esto es, de dimensiones manejables que, según las características de la institución a evaluar, estará integrado por un mínimo de tres miembros y un máximo de doce.
  • No exhaustivo en términos disciplinarios. Si bien no es requisito excluyente que estén contenidas todas las especialidades disciplinarias contempladas en los programas de la institución, se busca realizar un balance en términos de las grandes áreas del conocimiento garantizando que siempre haya un especialista para cada una de las funciones centrales: docencia, investigación, extensión y gestión.
  • Enfoque holístico, esto es que aspire a que cada uno de los integrantes pueda analizar la parte con relación al todo, y posea capacidades para aportar juicios fundados sobre el funcionamiento de la institución en su conjunto.

Estas definiciones ponen de manifiesto que evaluar es sinónimo de atribuir valor, destacándose que a su dimensión valorativa se le agregan dos atributos más: su carácter de sistemático y de judicial. Esto último en el doble sentido de que toda evaluación se expresa a la manera de un juicio de calidad y que el proceso para producirlo tiene similitudes con los procedimientos judiciales en tanto hace intervenir a un jurado o comité de pares, encuadrado dentro de un contexto normativo que es explícito y revisable.

En síntesis podríamos decir que la evaluación siempre supone un juicio de valor sistemáticamente establecido. Juicio de valor porque estima cómo y cuánto se están cumpliendo determinadas metas, valores, procesos y resultados; estas dimensiones nos advierten sobre la complejidad de los objetos evaluados.

Si nos preguntamos cómo se establecen los estándares de evaluación que utilizan los pares durante las evaluaciones externas, encontramos que pueden distinguirse entre:

  • Estándares generales que aportan los pares. Los pares, por ser integrantes de comunidades científicas, académicas y profesionales específicas son portadores de criterios y estándares. Esta observación es extensible a la idea de institución universitaria que poseen y a la que necesariamente tienen como referencia durante la evaluación. Los pares comparan permanentemente la universidad evaluada con sus modelos ideales disciplinarios y universitarios. Estos valores provienen de su acervo cultural como integrantes de las respectivas comunidades científicas y académicas, y forman parte de lo que podríamos llamar el sentido común de los evaluadores, el que ha sido conformado a partir de sus propias experiencias y carece de sistematización y reflexión intencionada. Lo cual no obsta para que el mismo posea conocimientos y criterios valiosos a la hora de evaluar. En el sentido común de los pares se conservan y reproducen los núcleos de buen sentido que orientan la práctica concreta de las evaluaciones y proveen de las guías para resolver las instancias inmediatas de la evaluación.
  • Estándares particulares aportados por la Autoevaluación Institucional. En la Autoevaluación están contenidos de manera más o menos explícita un conjunto de estándares que las distintas instancias de autoevaluación han ido elaborando y que fungen como parámetros difíciles de sortear en el proceso de Evaluación Externa.
  • Estándares elaborados en el mismo comité de pares durante el proceso de evaluación. Estos estándares son los más problemáticos dado que se establecen en situaciones de muy bajo control racional y adolecen de una alta dosis de discrecionalidad por parte de los miembros de los CPE.

El resultado es un diagnóstico que combina un piso de estándares con un ajuste de evaluación donde no siempre hay una reflexión exhaustiva y deliberada suficiente como para homogeneizar el procedimiento. Todo lo que pueda avanzarse en el sentido de hacer explícito lo implícito y consciente lo que subyace en estado práctico mejorará necesariamente los procedimientos de evaluación.

En este punto podría ensayarse la aplicación de los correctivos oportunamente implementados en el área de acreditación de posgrados, donde se avanzó limitando los márgenes de discrecionalidad de los pares intensificando la tarea de sistematización previa de los datos para que vean más acotado y facilitado su ámbito de opinión, a la vez que se trabajó en el mejoramiento de los formularios de presentación.

En el área de evaluación externa la CONEAU ha detectado que las debilidades de las autoevaluaciones pueden subsanarse parcialmente pautando la presentación de las instituciones universitarias con formularios que prevean un mínimo de información estandarizada, que oficie como piso de la evaluación reflejada en juicios y opiniones de todos los estamentos que integran la institución.

El mejoramiento de las condiciones de posibilidad de evaluación profunda de las universidades argentinas debe basarse en la revisión de la experiencia acumulada en los veinte años de accionar de la CONEAU y en el reconocimiento de las condiciones teóricas y metodológicas de los instrumentos de evaluación implementados en ese lapso. Nos referimos a los alcances y limitaciones del recurso a la evaluación por pares y al uso indiscriminado del método FODA, que deben revisarse como parte de un proceso de “evaluación de la evaluación” que debería incorporarse a la agenda universitaria de los próximos años.

Referencias bibliográficas

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Buchbinder, P. (2015), Historia de las universidades argentinas. Buenos Aires: Sudamericana.

Brinkman, H. (1997), “Universidad: de la planificación a la evaluación”. Seminario permanente de Estudios sobre la problemática universitaria, Centro de Estudios e Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes.

Brunner, J. J. (1990), Educación superior en América Latina: cambios y desafíos. Santiago de Chile, Chile: FCE.

Brunner, J. J. (1994), “Estado y educación superior en América Latina”, en Guy Neave et al., Prometeo encadenado, Barcelona: Gedisa.

F. Cardozo & E. Faletto (1969), Desarrollo y dependencia en América Latina. México: Siglo XXI.

Del Bello, J.C.; Barsky, O. & Giménez, G. (2007), La universidad privada argentina. Buenos Aires: Libros del Zorzal.

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Pérez Lindo, A. (1998), Políticas del conocimiento, educación superior y desarrollo. Buenos Aires: Biblos.


  1. Estas características configuran a las universidades, según Burton Clark, como “anarquías organizadas”, esto es, instituciones de base pesada, límites porosos y partes laxamente acopladas. Cfr.: El sistema de educación superior. Una visión comparada de la organización académica. Ed. Nueva Imagen y UAM, México, 1991.
  2. Cfr.: Luís Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio” al libro de Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México, 1997.
  3. Burton Clark. Op. cit.
  4. En la pestaña SIEMI de la página web de la CONEAU se informa que “Se ha puesto en marcha el Sistema de Información para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional (SIEMI). Se trata de un sistema de información sobre la institución universitaria bajo plataforma Web que facilitará la presentación de la información que se considera básica en los procesos de Evaluación Institucional que desarrollan las instituciones universitarias. (…) En el año 2011 se aprobó la Resolución CONEAU Nº382/11, que formaliza la articulación de la evaluación institucional con otras evaluaciones realizadas por la institución (institucionales y de carreras de grado y posgrado) y define pautas para la evaluación por parte de pares. Asimismo, en dicha Resolución en su Anexo II, se estableció la información básica que las instituciones universitarias deben presentar en sus respectivos informes de autoevaluación institucional. (…) Con el SIEMI, las instituciones universitarias incorporarán una herramienta para reunir y organizar la información sobre la institución universitaria en las siguientes dimensiones: el contexto local y regional de inserción; misión y proyecto; organización y programación académica; gobierno y gestión; cuerpo académico; alumnos y graduados; investigación y transferencia; extensión; infraestructura y bibliotecas”.


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