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13 Expansión, impacto y particularidades del sector privado universitario argentino a partir de la sanción de la Ley de Educación Superior (1995-2015)

Marcelo Rabossi

A fines de los 1980 las entidades públicas pasaron por un período de reformas estructurales que dejaron también su huella en los sistemas de educación superior. Así, a través de la utilización de principios basados en el New Public Management, o Nueva Gestión Pública (NGP), se proponen dinámicas de mercado para regir y definir aspectos que hacen a la coordinación y administración de los organismos en manos del Estado. En definitiva, modernizar y hacer más eficiente el sector público incorporándole dinámicas competitivas generalmente prevalecientes o más relacionadas con el sector privado de la economía (Hood, 1991).

Consecuencia de estas reformas de gestión, en los sistemas postsecundarios se promueve la competencia entre instituciones públicas a partir de la distribución de fondos según indicadores de rendimiento, por ejemplo. Asimismo, el crecimiento de un sector alternativo al público fue también alentado por el modelo propuesto por el NGP y como forma de ampliar la competencia inter e intrasectorial. De alguna manera se busca premiar la eficiencia en la utilización de los recursos educativos (Borden y Banta, 1994). Por otro lado, una mayor autonomía institucional indujo un mayor control público. La aparición de las agencias de evaluación de la calidad fue la respuesta estatal a un sistema más libre en lo decisional y con el fin de evitar el crecimiento de instituciones por debajo de los estándares de calidad requeridos. Esto principalmente ante la expansión del sector privado, el que, al ampliar la heterogeneidad de la oferta educativa superior, requirió de una mayor supervisión por parte del Estado. Sin embargo, en muchos casos la aparición de esta oferta alternativa al sistema público tomó a los Estados por sorpresa. Las agencias de evaluación fueron entonces la respuesta, tardía en muchos casos, para evitar la excesiva expansión y puntualmente aquella de baja calidad (Levy, 2006).

Chile, sin duda el referente regional y tal vez mundial de los postulados que definen al NGP, no ha sido el único caso en la región sudamericana en promover estos modelos de gestión en el sector de la educación superior. Brasil y Colombia, con matices entre ellos y en relación con Chile, transitaron el camino de la reforma de mercado. La distribución de fondos públicos bajo mecanismos de incentivos y la expansión de la universidad privada dan cuenta de ello. Si bien es cierto que el caso argentino no escapó al paradigma propuesto por la ola neoliberal, lo que de alguna manera puede observarse en la sanción y el espíritu de la Ley de Educación Superior (LES) en 1995, las diferencias exhibidas con el resto de la región son grandes y significativas. La reacción contraria a las reformas de tipo competitivo y orientado al mercado, principalmente por parte de las universidades públicas, diferencia a este país de los principales de la región (Rabossi, 2009).

El objetivo de este capítulo es analizar el impacto que en el sector privado tuvo la aparición de la Comisión de Evaluación y Acreditación de la Calidad Universitaria (CONEAU) desde su creación en 1996 hasta 2005 y dentro de la lógica que promovió la LES. Específicamente, se describirá el rol que este organismo de control tuvo tanto en lo que respecta al crecimiento del sector, como en el tipo de instituciones que directa o indirectamente alentó. En este caso me refiero al tipo de oferta académica que se vio favorecida por la regulación impuesta por esta entidad de carácter regulatorio.

El sector privado universitario

El caso universitario privado argentino se circunscribe dentro de los parámetros de un nacimiento tardío. Al momento de la creación de la primera universidad en este sector, en 1959, solo tres de las veinte repúblicas de la región no contaban con una institución que no fuera de carácter estatal (Levy, 1986). Así, el sector privado desafía el monopolio público mantenido desde 1821, fecha de creación de la Universidad de Buenos Aires. Sin embargo, a pesar de este cierto rezago, los 1960 se presentan como un período de rápido crecimiento. Como consecuencia, a mediados de la década once universidades privadas ofrecen sus servicios. El avance sostenido se mantiene hasta 1974, año a partir del cual se prohíbe la apertura de nuevas universidades que no sean de carácter público. Hasta ese momento el mercado universitario contaba con 48 instituciones, 23 de ellas de origen diferente al público (Cano, 1985).

Así, esta oferta alternativa a la de carácter estatal muestra una dinámica activa durante su primera década de existencia, la que, de manera preponderante y acorde con los patrones observados en el resto de América Latina, es dominada por instituciones de origen religioso. De hecho a fines de los 1960 la mitad de las universidades profesaban el credo católico, acorde a lo planteado por Levy (1986). Esta reacción católica es permitida por el Estado cuando este no observa en la religión una amenaza para sus intereses sociales y políticos. Si bien la oferta privada secular se concentra mayormente en el área metropolitana: 70%, solo el 20% de las religiosas optan por la misma área geográfica para abrir sus instituciones. Esto evidencia por parte del credo católico un interés de carácter presencial que va más allá del solo éxito económico (Rabossi, 2015).

En cuanto a la demanda o número de alumnos, el mercado privado no se ha mostrado tan dinámico en relación con el resto de la región, esto sobre todo a partir de la década del 1980, si bien es cierto que un crecimiento sostenido durante los 1960 y 1970 llevó al sector a reclutar a uno de cada cinco alumnos al final de esta última década (Del Bello, Barsky y Giménez, 2007). De cualquier manera, en los sistemas relevantes de la región, al menos en lo concerniente a cantidad de alumnos, a principios de los 1980, en Chile y Perú por ejemplo, la porción privada se acercaba al 40% mientras que en otros casos, como Brasil y Colombia, el número de estudiantes superaba a los inscriptos en su contraparte pública (García Guadilla, 2004).

Así, los 1980 en Argentina se presentan como la década de retroceso privado producto de una fuerte expansión pública. Ocurre que la universidad nacional se posiciona nuevamente en su rol de absorción luego de siete años (1976-1983) de acceso restringido al sector público impuesto por el gobierno militar. En ese sentido, el objetivo del gobierno electo en 1983 fue devolverle a la universidad nacional su carácter democratizador. Se elimina todo tipo de arancelamiento, exámenes de ingreso y cupos. La universidad privada siente el impacto de una política pública menos estricta en cuanto a la selección de alumnos y por primera vez el porcentaje de estudiantes que eligen la opción no estatal cae tanto en términos relativos como en absolutos. En efecto, desde 1984 a 1986 el sector privado pierde más de 10.000 alumnos. En términos porcentuales, significa una caída absoluta de un 13%. En términos relativos, y dado el fuerte crecimiento del sector público durante el período, se observa un retroceso de más de 6 puntos porcentuales hasta llegar a su nivel más bajo: 12,7% en 1988. En otras palabras, a fines de los 1980 solo un poco más de un alumno cada diez se encuentra inscripto en una universidad no estatal. En este sentido, Argentina se presenta como un caso único en la región, en donde se observa un retroceso relativo del sector privado universitario en relación con su contraparte pública. Recordemos que durante dicha década, los 1980, la fuerte absorción de la demanda por educación universitaria en la región quedó en manos del sector privado (Levy, 2013). En este sentido, Argentina es la excepción que confirma la regla.

Sin embargo, dicha restricción, que no permitió el ingreso al mercado de nuevas universidades de carácter privado, queda sin efecto a fines de los 1980. Esta nueva apertura provoca un fuerte crecimiento de la oferta no estatal. Como consecuencia directa de la nueva regulación, por primera vez la cantidad de instituciones privadas supera en número a las de origen público. Así, desde 1989 hasta la regulación impuesta por la CONEAU a partir de 1996, 22 nuevas universidades ingresan al sector de la educación superior (SPU, 2010). Esto implicó un aumento de un 85% de la oferta, o número de universidades, quedando el sector privado conformado por 48 instituciones. Sin embargo, analizando este período de fuerte promoción de lo privado, o mejor dicho, de no limitación a propuestas alternativas a lo estatal, la demanda privada no logra una similar dinámica. Así, si tomamos como referencia la década que se extiende desde 1986 a 1995, el porcentaje de alumnos en entidades privadas en relación con el sector público creció solo 0,6 puntos porcentuales. Específicamente de 12,7% a 13,1%. Queda expuesta la dificultad que enfrenta el mercado privado para expandirse en cuanto a número de alumnos ante una universidad pública que no impone ningún tipo de restricción, sea cualitativa a través de exámenes de ingreso, o cuantitativa a través de cupos o numerus clausus, o mediante el cobro de aranceles en la carreras de grado como forma de desalentar el ingreso.[1]

En cuanto a las características de esta segunda expansión de la oferta, la que va desde 1989 a 1995, el perfil institucional de estas nuevas universidades se circunscribe dentro de un mix de lo que podríamos denominar entidades de elite y aquellas definidas como de absorción de demanda, pero en este último caso de las denominadas “serias”.[2] Sin embargo, dado que la Argentina se ha mostrado como un país solo tolerante a la oferta privada y no como una nación dispuesta a promover alternativas no estatales, esto como forma de descomprimir el sistema público con la doble función de sostener su condición de elite y de aliviar la arcas públicas en momentos de restricción fiscal, la función de absorción en el país fue casi siempre llevada a cabo por la universidad nacional. Nuevamente, en este sentido la diferenciación con los grandes sistemas de la región es significativa. Dicho rol, el de la absorción de nuevos alumnos en momentos de gran expansión de la demanda por estudios universitarios, ha sido cumplido por el sector privado. Los casos de Colombia, México, Perú y Chile, según lo ya mencionado, confirman la regla con solo la excepción, al menos en América del Sur, de países como Argentina y Uruguay.

El ingreso de la CONEAU como organismo regulador rápidamente alteró el panorama privado. La fuerte expansión de la oferta que se observó durante el primer lustro de los 1990 llega a su fin. Durante dicho período en promedio se abrieron casi cuatro universidades por año. Para comprender el impacto de la comisión sobre el crecimiento privado, basta observar que desde su apertura en 1996 hasta el fin de la década solo cuatro instituciones nuevas ingresan al mercado. A partir de este momento el crecimiento se ralentiza. Por ejemplo, si tomamos como referencia la primera década del siglo XX, solo siete nuevas instituciones logran ser acreditadas como universidades. Esto implica menos de una apertura por año. Mientras tanto, el sector estatal se muestra más dinámico en términos de oferta. En ese último período se abren catorce nuevas universidades públicas. En definitiva, al finalizar el año 2010 el mercado cuenta con 112 instituciones, 57 de las cuales son privadas (SPU, 2010).

Sin embargo, desde la creación de la comisión de acreditación y evaluación la demanda por educación universitaria privada se presenta ampliamente favorable. Dicha tendencia se mantiene firme hasta el fin de la década y aun después, y hasta 2014. Los indicadores de crecimiento muestran cierta solidez con respecto a la cantidad de alumnos que eligen el sector privado para continuar estudios universitarios. En términos cuantitativos, se observa un crecimiento del 5,8% anual durante el período 2000-2010. A su vez, durante los años 2010 a 2014 sigue creciendo, pero esta vez a una tasa menor. En este caso a un promedio del 3,6% anual. Por otro lado, el sector público muestra un cierto amesetamiento, creciendo solo al 1,8% anual durante el período 2000-2010. Sin embargo, y sin duda impulsado por la expansión de la oferta académica pública a través de la apertura de seis nuevas universidades nacionales desde 2010 y hasta 2014, el sector parece incrementar su tasa de expansión al ubicarse ahora en un 2,3% anual (SPU, 2014). En definitiva, y según datos oficiales al año 2014, el mercado de estudiantes universitarios cuenta con 1.871.445 de alumnos en carreras de grado, de los cuales el 21,6% se encuentra en una universidad privada. El nivel de posgrado contribuye con 137.750 alumnos más, y en este caso solo el 19,8% de las inscripciones son absorbidas por instituciones que no son públicas (SPU, 2014). Así, si bien el crecimiento de alternativas no estatales en términos de demanda se ha mostrado activo y en pleno crecimiento durante los últimos quince años, también es cierto que los actuales niveles de reclutamiento son similares a los observados hace casi treinta y cinco años atrás. En efecto, en 1980 la contribución privada al sector universitario en términos de demanda se hallaba en el 21,8%, 0,2 puntos porcentuales más que lo observado en la última estadística oficial, la de 2014. Evidentemente, ante la falta de crédito público que aliente la expansión del sector privado junto a una universidad pública que goza de prestigio y que además no impone casi ningún tipo de restricción al ingreso, y que no arancela sus carreras de grado, es muy posible que los niveles relativos de demanda por educación privada se encuentren ya muy cercanos a su límite superior. Así, podría especularse que su probabilidad de crecimiento relativo es escasa.

Las agencias de acreditación como entidades de control

Siguiendo el concepto de Levy (2006), según el cual el crecimiento del sector universitario privado ha sido generalmente un fenómeno espontáneo que en muchos casos tomó a los Estados por sorpresa, también es cierto que producto de dicha espontaneidad el mercado universitario se beneficia al contar con una oferta más amplia y heterogénea. En una primera instancia, los gobiernos toman dicho crecimiento como ganancia, ya que son los sectores con menores recursos intelectuales los beneficiarios de dicha expansión, puntualmente en aquellos países en donde el Estado restringe el ingreso como manera de defender su condición de elite del sistema, evitando así la masividad. De esta manera se logra, a través de un medio complementario como es el sector privado, escolarizar a una parte de la población que no cumple con los requisitos de calidad en cuanto a los saberes impuestos por las instituciones de elite. Los casos de Brasil y Chile, por ejemplo, son un claro ejemplo de un Estado que prefiere fomentar el crecimiento privado para evitar la masificación de sus universidades emblema. Así, el tipo de institución privada que predominó durante este crecimiento es la definida como de “absorción de demanda” (Levy, 1986). Son estas instituciones las que descomprimen el sector estatal ofreciendo en muchos casos una educación de inferior calidad. Sin embargo, en algún punto, la reacción del Estado no se hace esperar. La escasa regulación pública también tiene sus costos. Así, el tipo de institución privada que predominó durante este crecimiento es la definida como de “absorción de demanda” (Levy, 1986). Son estas instituciones las que descomprimen el sector estatal ofreciendo en muchos casos una educación de inferior calidad, producto de un Estado laxo en cuanto a su política regulatoria. Sin embargo, la escasa regulación pública impone costos futuros y así la reacción estatal no se hace esperar. Por ejemplo, la sobreexpansión privada, producto de un Estado permisivo, ha tenido como consecuencia el posterior cierre de universidades que no cumplen con los estándares mínimos como para no poner en riesgo el sistema. El caso de Ecuador y El Salvador, en donde el cierre de un número importante de universidades privadas ejemplifica este tipo de regulación tardía (delayed regulation), confirma un Estado que busca limitar o “limpiar” el mercado de universidades de baja calidad, instituciones de las que paradójicamente el mismo Estado, directa o indirectamente, alentó su apertura (Rabossi, 2014).

A partir de este punto, el de la expansión heterogénea de la oferta universitaria, es donde ingresan las agencias de acreditación de la calidad con el objeto de brindarle confiabilidad al mercado universitario. La regulación funciona asimismo como un mecanismo que brinda legitimidad a un sector, el privado en este caso, cuando este no goza del prestigio, sea por cuestiones históricas o de preferencias de lo público por sobre lo privado, que sí tiene la esfera pública. De esta manera, la barrera al ingreso de nuevos competidores de inferior calidad ayuda a quienes ya son parte del sistema, habiéndose ganado el ingreso través de mecanismos legales. En este caso, la universidad privada ya acreditada y en funcionamiento se muestra como una alternativa de calidad, o al menos, como una opción confiable.

Los procesos de acreditación y evaluación de la calidad universitaria, si bien no son fenómenos nuevos, aún se hayan en etapa de desarrollo y adaptación. La expansión de los sistemas universitarios, especialmente durante los 1980, tuvo como consecuencia el ingreso de instituciones de diversas características. Esto llevó, como ya dijimos, a que los sistemas se transformaran de pequeños y homogéneos a grandes y heterogéneos en cuanto a su calidad y propuesta académica. Influenciada por modelos de mayor libertad decisoria pero con una mirada más estricta desde el Estado, particularidad propuesta a partir del concepto de la NGP, la rendición de cuentas (accountability), producto de la utilización de recursos públicos, se torna inevitable. Así, la evaluación tuvo como objetivo primario garantizar mínimos estándares de calidad institucional para luego promover una mayor calidad dentro de las universidades tradicionales. Asimismo, en una década en donde los principios del neoliberalismo dominaron las decisiones a nivel de gobierno, la influencia del modelo de universidad norteamericana trajo consigo la creación de organismos de control. Y así el puntapié inicial para la creación de las agencias de acreditación y avaluación de la calidad en la región (González, 1999).

No es de extrañar entonces que el gran crecimiento de los sistemas de aseguramiento de la calidad en América Latina tenga su origen en la década de los 1990. Es esta la época de la gran expansión privada y por lo tanto la de mayor diversificación institucional. En este punto es conveniente recordar que América Latina es un jugador temprano en el tema de acreditación y evaluación de la calidad de sus instituciones terciarias, y aun mucho antes de lo ocurrido en Europa y los países de Asia y Medio Oriente (Lemaitre y Mena, 2012). Sin embargo, la calidad de una institución ya no es algo indiscutible, particularmente cuando el propio mercado es quien en gran parte coordina la expansión y propone los cambios. Bajo este contexto, la calidad debe ser formalmente demostrada y las agencias de acreditación se convierten en entidades fundamentales para mediar entre la demanda y la oferta académica. El mercado educativo, espacio fértil para que se generen asimetrías de información entre oferentes (universidades) y demandantes (alumnos), impone un control que evite la proliferación de instituciones de baja calidad. Al poseer información relevante para medir la calidad del servicio brindado, las agencias de aseguramiento de la calidad juegan un papel decisivo a la hora de decir quiénes sí y quiénes no presentan una oferta académicamente seria y necesaria. Digamos, estas entidades juegan un papel fundamental a la hora de remediar una falla producto natural de la dinámica del propio mercado (Rabossi, 2011a). Podríamos entonces decir que estamos frente a una oferta cada vez más compleja y heterogénea y por lo tanto pasible de ser cuestionada. Así, y ante el crecimiento en términos cambiantes en cuanto a diversidad y calidad, de alguna manera la confianza social de los servicios que ofrecen las universidades se ha venido erosionando (Lemaitre y Mena, 2012). Los sistemas de acreditación y evaluación de la calidad deben entonces aspirar a restituir esa confianza pública y mayormente hacia el sector privado, ya que ha sido este el que, en general, ha sido más cuestionado.

Control temprano en el caso argentino

El caso privado argentino presenta aristas y particularidades muy diferentes a lo observado en los grandes sistemas universitarios de la región, sean los casos de Chile y Colombia, países que contaban con al menos una institución privada ya a fines del siglo XIX, o Brasil, cuya primera universidad fuera del sistema público abre sus puertas en 1940. El estímulo a la expansión de ofertas alternativas a la estatal, o falta del mismo, queda en evidencia cuando se cuantifica el sector en cuanto a su participación en términos de estudiantes. Al momento de la creación de la primera universidad argentina en 1959, más del 40% de los alumnos se encontraban enrolados en instituciones privadas en Brasil y Colombia. En ese mismo momento, en Chile el 37% de los estudiantes universitarios optaba por una alternativa no estatal (Levy, 1986).

Si bien es cierto que la expansión privada ha tomado a muchos Estados por sorpresa, o deliberadamente se han dejado sorprender como forma de retener su posición de elite del sistema, según lo ya visto, la Argentina es un caso en donde la regulación y el control nació mucho antes de la creación de la propia CONEAU. Desde sus comienzos, el Ministerio de Educación (MdE) se mostró como una entidad rigurosa en la selección y acreditación de universidades privadas aptas para ofrecer el servicio educativo. En este sentido, podríamos categorizar el crecimiento del sector privado en cuatro grandes períodos. La tabla 1 sintetiza la expansión en términos de control y regulación impuestos desde el Estado.

Tabla 1. Crecimiento del sector privado y principal fuerza de regulación

Periodo

Principal elemento de control y coordinación

Evolución temprana (1959-72)

Ministerio de Educación

Restricción (1973-88)

Prohibición de apertura de universidades privadas

Segunda expansión (1989-96)

Ministerio de Educación y Mercado

Crecimiento regulado (1997-)

CONEAU

Fuente: elaboración propia.

La evolución temprana (1959-72) muestra un Estado presente y dispuesto a limitar la sobreexpansión del sector privado, principalmente aquel de baja calidad. Esta conducta no es sorprendente en un país que históricamente ha sido poco propenso a fomentar alternativas fuera del sistema de universidades públicas. El período de restricción (1973-88), en el cual una ley aprobada durante el gobierno de Perón prohíbe la apertura de cualquier propuesta fuera del sistema de universidades públicas, confirma que el sector privado ha sido solamente tolerado y de ninguna manera alentado, como sí ocurrió en gran parte de la región. La segunda expansión (1989-96) se da a partir de políticas de corte neoliberal que dominaron la región durante los 1990. Sin embargo esta expansión, de corta duración en el tiempo, fue limitada a partir de la creación de la CONEAU en 1997.

De cualquier manera, es ya a partir de principios de los 1990 y antes de la creación de la CONEAU que el MdE propone mecanismos de autoevaluación institucional y de evaluación externa universitaria. Esta conducta denota un Estado propenso a evitar una expansión privada cualitativamente cuestionada. Asimismo, en 1995 y de manera voluntaria se lleva a cabo un proceso de acreditación y evaluación de programas de posgrado (González, 1999). Sin embargo, es a partir de la creación de la Ley de Educación Superior (LES), también de 1995, que los procesos de evaluación y acreditación universitaria son de carácter obligatorio. El organismo creado para llevar a cabo dicha función es la CONEAU, entidad que ingresa como mecanismo de control formal en 1996.[3] Sus principales funciones son las de evaluar los proyectos de apertura de universidades privadas, las que, luego de su dictamen, son autorizadas por el MdE para funcionar como universidades reconocidas y con capacidad para expedir títulos oficiales.[4] Otra función de relevancia de la agencia es la evaluación y acreditación de las carreras de posgrado, tanto para universidades públicas como privadas, y asimismo, este organismo cumple la tarea de coordinar y llevar a cabo las evaluaciones externas de todas las universidades que ya se encuentran en funcionamiento.

La CONEAU como entidad de control isomórfica

Bajo reglas de mercado e interactuando en competencia una con otra, es posible advertir que las instituciones buscarán diferenciarse entre ellas como forma de encontrar un nicho en donde ofrecer un servicio distintivo y ejercer así un cierto poder monopolístico. Sin embargo, también es real que como mecanismo para resguardarse ante cambios en el mercado y evitar de esta manera las turbulencias que podrían generarse, la diferenciación organizacional entre ellas en cuestiones de forma y prácticas organizacionales tiende a reducirse. De esta manera, las instituciones se resguardarán imitando modelos que previamente han resultado exitosos. Este mecanismo isomórfico, o de copia, muestra sus beneficios principalmente en espacios poco cambiantes y no sometidos a abruptas variaciones tecnológicas. Las universidades interactúan dentro de un medioambiente en donde los cambios en sus procesos productivos, sean los de enseñanza o investigación, son relativamente lentos. La innovación en comparación con otros mercados de alta inversión tecnológica es limitada. Así, de acuerdo con DiMaggio y Powell (1991), las instituciones tienden a comportarse de manera rutinaria e irreflexiva. De este modo, y como manera de evitar la incertidumbre, copian de forma poco deliberada costumbres y comportamientos que han demostrado ser exitosos. En general, son las instituciones líderes, o emblemáticas, aquellas consideradas exitosas y las que de alguna manera definen las prácticas organizacionales a seguir. En todos estos casos el proceso isomórfico es voluntario y de tipo no coercitivo.

Sin embargo, el cambio en las costumbres organizacionales puede ser producto de un conjunto de normas impuestas exógenamente. En este caso, quien defina las reglas de juego deberá contar no solo con la legitimidad social para hacerlo, sino también con la capacidad para ser obedecido por el resto de las instituciones (Tolber y Zucker, 1983). Así, la nueva estructura organizacional constituida y la forma en la que un mercado se expanda podría ser el resultado de una entidad u organismo con capacidad legal para imponer un determinado marco normativo. Ante esta situación, la diferenciación institucional tenderá a ser baja, así como también acotada la competencia que se generará entre las organizaciones que forman parte de dicho sistema. No es extraño que ante la presencia de una entidad dominante y con gran capacidad de control se obtenga como resultado un mercado universitario con una diferenciación limitada entre los sectores públicos y privados, y una baja diversidad en el diseño organizacional, prácticas y rutinas dentro de cada uno de los sectores (Levy, 1999). En este caso, la acotada distinción es producto de un proceso isomórfico de tipo coercitivo y más puntualmente uno de características normativas. El equilibrio de mercado, y como este queda constituido, no es producto de un proceso voluntario de las instituciones como manera de reducir la incertidumbre. La baja diversificación es determinada por un elemento externo a la propia institución y con capacidad de imponer sus propias leyes.

Desde su creación en 1996, la CONEAU se erige como un organismo de control que fomenta una expansión limitada del sector privado, tanto en cuestiones de formas, rutinas y conductas, como en cuanto a cantidad de universidades habilitadas para ofrecer el servicio (Rabossi, 2011b). En términos cuantitativos, desde su apertura hasta 2015 la Comisión de Evaluación y Acreditación autorizó la apertura de veinte instituciones, diez universidades y diez institutos universitarios.[5] Resulta interesante comparar la expansión resultante en la primera mitad de los 90 y hasta la entrada en vigencia de la fuerte regulación estatal, comandada por la CONEAU, con lo ocurrido en los últimos dieciocho años. De alguna manera sirve para exponer la capacidad reguladora de esta institución. En el primer período, aquel que denominamos segunda expansión (1989-96), se abrieron cuatro universidades privadas más que durante el denominado crecimiento regulado (1997-2015). En definitiva, veinticuatro nuevas universidades privadas ingresaron al mercado universitario durante el primero, y veinte en el segundo.[6] Esto implica 3,4 instituciones por año y 1,2 en cada período respectivamente.

No cabe duda de que la CONEAU actuó como un filtro evitando una fuerte expansión de la oferta, fenómeno que sí ocurrió en los principales países de la región (González, 1999). Para comprender aun mejor la relevancia de la CONEAU como entidad barrera al ingreso, desde 1966 hasta 2011 se presentaron 118 proyectos de apertura de nuevas universidades privadas. Solo dieciocho obtuvieron un dictamen favorable (CONEAU, 2012). En definitiva, solo el 15% de las propuestas de apertura de nuevas instituciones no públicas logró ingresar al mercado nacional universitario y así ofrecer sus servicios. No solo dicho control se presenta como una limitante que reduce la competencia entre instituciones de carácter no estatal, las que enfrentan a una universidad nacional que no impone ningún tipo de restricción al ingreso, sino que asimismo legitima en términos de calidad a un sector, como el privado, al evitar la irrupción de instituciones de baja calidad que provoque un cuestionamiento aun mayor, esto en un mercado en donde la universidad pública goza de real reputación. Desde este punto de vista, Argentina se presenta como un espacio en donde la calidad de la alternativa privada es relativamente homogénea, y así el rango en términos de seriedad de propuesta institucional entre universidades es limitado. En otras palabras, la CONEAU ha evitado una expansión de baja calidad como lo ocurrido en otros sistemas de la región (Rabossi, 2011a).

Es importante asimismo conocer las causas por las que casi nueve de cada diez propuestas de apertura de nuevas universidades privadas han sido rechazadas por CONEAU. En definitiva, este organismo ha tenido una influencia decisiva en la coordinación y en el tipo de expansión que tomó lugar en dicho mercado. La tabla 2 muestra la distribución de alumnos, o demanda, a partir de 1995, año anterior a la creación de la CONEAU, y hasta 2014, último año con datos oficiales. Para este análisis intertemporal se utilizó la división en áreas del conocimiento según lo definido por la Secretaría de Políticas Universitaria (SPU), y como forma de apreciar cuáles sectores han sido favorecidos por la institución reguladora.

Tabla 2. Distribución relativa de alumnos de grado por rama de estudios en universidades privadas de Argentina (1995-2015)

Año

1995

2005 2014

Variación en puntos porcentuales (95-14)*

Ciencia

Aplicadas

20,2% 17,4% 15,1% -5,1

Básicas

0,4% 0,9% 0,8% +0,3

Salud

3,2% 10,0% 14,2% +11,0

Humanas

10,6% 14,4% 14,8% +4,2

Sociales

65,6%

57,3%

54,7% -10,9

* Diferencia producto del redondeo de los valores porcentuales.
Fuente: SPU. 1998; 2005; 2015 y propia elaboración.

Lo que se aprecia al analizar los datos contenidos en el cuadro es la caída relativa de las dos áreas que en 1995 explicaban casi el 86% de los alumnos en universidades privadas, las ciencias sociales y las aplicadas, tendencia que se evidencia ya a mediados de los 2000 y que continúa hasta 2014. Dicha caída de 16 puntos porcentuales es absorbida en casi un 70% por las carreras comprendidas en las ciencias de la salud. Por otro lado, se evidencia un incremento relativo en las humanas de casi 4 puntos porcentuales en los primeros diez años desde el ingreso de la CONEAU, para luego estabilizarse en 14,8%. Destacamos que en 1995 los estudiantes enrolados en algunas de las carreras dentro del sector de las humanidades más que triplicaban el número de alumnos inscriptos en las ciencias de la salud (tabla 3). Sin embargo, la fuerte expansión de la demanda en las ciencias que abarcan los estudios de la medicina y sus paramédicas y carreras auxiliares hace que en 2014 la distribución de alumnos en cada una de estas dos áreas de estudios sea prácticamente la misma. En valores absolutos, mientras que humanidades y las ciencias de la salud contaban en 1995 con 14.078 y 4188 alumnos respectivamente, en 2014 dichos valores se incrementan hasta llegar a 59.747 en las primeras y 57.221 estudiantes en las carreras de la salud. Si bien se observa un fuerte crecimiento en las ciencias básicas a una tasa del 8,1% anual durante el período 1995-2014, también es cierto que las mismas parten de una cantidad de alumnos muy baja.

Tabla 3. Alumnos por rama de estudios en universidades privadas de Argentina (1995-2014)

Año

1995

2005

2015

Variación porcentual anual

(95-15)*

Ciencia

Aplicadas

26.729

44.138

60.799

4,2%

Básicas

567

2.362

3.282

9,2%

Salud

4.188

25.380

60.869

14,3%

Humanas

14.078

36.600

63.783

7,8%

Sociales

86.897

145.348

221.108

4,8%

Total

132.459

253.828

411.483**

5,8%

* Diferencia producto del redondeo de los valores porcentuales.
** La suma total cuenta con 9.946 alumnos adicionales inscriptos en carreras que por sus características pueden ser clasificadas en distintas ramas de estudio.
Fuente: SPU (1998); SPU (2005); SPU (2014).

Ahora bien, que las ciencias sociales sigan dominando en cuanto a su capacidad para atraer el mayor número de alumnos no es una particularidad que lleve al asombro. De hecho es una tendencia mundial que va más allá de cualquier particularidad local (Frank y Gabler, 2006). Sin embargo, el caso argentino pareciera en parte contradecir dicho rasgo, al menos en el sector privado. De acuerdo con Rabossi (2011c), en relación con la oferta pública y privada según campos disciplinares (ver tabla 4), se detectó una particularidad en el área de las ciencias de la salud, espacio de estudio en general dominado por el sector público. Por ejemplo, al año 2006, una de cada tres universidades o institutos universitarios ofrecían la carrera de Medicina contra alrededor de una de cada cuatro en el sector público. En cuanto a las paramédicas y carreras auxiliares de la medicina, se observa una particularidad opuesta, tres de cada cuatro universidades nacionales y una de cada dos en el mercado privado incursionaban en las especialidades paramédicas y carreras auxiliares. De cualquier manera, y como forma de cuantificar esta particularidad, el crecimiento de la oferta en carreras de las ciencias de la salud, la tabla 5 muestra el conjunto de universidades privadas creadas al año siguiente de la apertura de la CONEAU y su relación con este tipo de carreras. De algún modo se busca confirmar si dicha característica se ha mantenido en el tiempo.

Tabla 4. Instituciones universitarias privadas creadas durante el período 1997-2015 y su oferta académica en relación con las ciencias de la salud

Universidad / Instituto universitario

Año Carrera de Medicina Paramédicas y auxiliares
1

CEMIC

1997
2

Gastón Dachary

1998
3

ISALUD

1998
4

ESEADE

1999
5

Escuela de Medicina del Hospital Italiano

2000
6

ISEDET

2001
7

Italiano de Rosario

2001
8

Adventista de la Plata

2002
9

Escuela Argentina de Negocios

2004
10

Asociación Psicoanalítica de Buenos Aires

2005
11

del Gran Rosario

2006
12

San Pablo-Tucumán

2007
13

del Este

2008
14

River Plate

2010
15

Católica de Misiones

2012
16

de San Isidro “Plácido Marín”

2012
17

Metropolitana para la Educación y el Trabajo

2012
18

de Ciencias Biomédicas de Córdoba

2012
19

Salesiana

2014

Fuente: SPU (2017) y elaboración propia.

De las diecinueve universidades autorizadas desde 1997 hasta 2015 por la CONEAU y el Ministerio de Educación para funcionar como instituciones legales y reconocidas, seis ofrecen carreras de medicina y ocho alguna carrera dentro del grupo de paramédicas y carreras auxiliares. En cinco de las mismas la oferta abarca las dos ramas. En términos porcentuales, 31% de las nuevas instituciones forman profesionales médicos y 42% en el campo de las especialidades paramédicas y sus auxiliares. En definitiva, casi la mitad de las nuevas instituciones ofrecen alguna especialidad en las ciencias de la salud (9 de 19). Asimismo, cinco del total de estas nuevas aperturas durante el período se crearon bajo el formato de institutos universitario, brindando exclusivamente carreras dentro de las ciencias de la salud. Cuatro de los mismos, el CEMIC (1997), la Escuela de Medicina del Hospital Italiano (2000), el Italiano de Rosario (2001) y el de Ciencias Biomédicas de Córdoba (2012) ofrecen la carrera de Medicina. En definitiva, de los diez institutos universitarios creados durante el período, la mitad se encuentra ligada al sector de la salud de manera exclusiva. El resto de los institutos se concentra exclusivamente en carreras dentro de las ciencias sociales, particularmente en las ramas de las ciencias económicas y el área de los negocios.

En relación con el sistema público, y como forma de comparar la reacción de cada sector durante el período, se crean veintitrés universidades nacionales, algunas de las cuales ya formaban parte del sector formal de educación no universitaria. Tal es el caso de la Universidad Nacional de las Artes (2014) y la Universidad Nacional de la Defensa (2014), por ejemplo. A título comparativo con su contraparte privada, doce de ellas ofrecen carreras dentro del área de la salud.[7] En este sentido, la proporción entre sectores se mantiene. Así, aproximadamente el 50% de las instituciones en ambos mercados ofrece carreras dentro de las ciencias de la salud. Sin embargo, una gran diferencia durante el período se refiere a la apertura de la carrera de Medicina. En el período bajo análisis, solo una de las veintitrés instituciones nacionales ofrece dicho tipo de formación. Puntualmente la Universidad Nacional Arturo Jauretche. En el resto de las que sí incursionan en las ciencias de la salud domina la carrera de Enfermería. Esta reacción pública no es de extrañar dada la escasez en la oferta de personal de enfermería en relación con una creciente demanda de profesionales de este tipo. En definitiva, en el sector privado se abrieron seis carreras de Medicina contra una sola en el sector público. En términos porcentuales, el 31% de las nuevas instituciones privadas que se abrieron desde 1997 hasta 2015 forma médicos, mientras que solo el 5% reacciona de manera similar en el ámbito público (SPU, 2016). Resumiendo, actualmente el sector universitario nacional cuenta con trece escuelas o facultades de medicina contra veinte en el sector privado. Esto en cuanto a la oferta.

En términos específicos de demanda por la carrera de Medicina y de las paramédicas y sus auxiliares, la tabla 6 muestra la evolución de la misma en términos del número de alumnos y egresados, y como manera de cuantificar el impacto que tiene cada sector en el mercado laboral.

Tabla 5. Alumnos y egresados en las carreras de Medicina y paramédicas, y auxiliares de la medicina en los sectores público y privado (1997-2015)

 

Alumnos Egresados

Universidades / Año

1997 2015 Variación anual 1997 2015 Variación anual

Nacionales

 

 

 

 

 

 

Medicina

59.577

66.118

0,6%

3417

4088

1,0%

Paramédicas y auxiliares

37.995

112.128

6,2%

2302

7810

7,0%

Privadas

 

 

 

 

 

 

Medicina

2852

12.595

8,6%

229

1038

8,8%

Paramédicas y auxiliares

2321

43.372

17,7%

186

5567

20,8%

Relación privado / público

 

 

 

 

 

 

Medicina

4,6%

16,0%

6,3%

20,2%

Paramédicas y auxiliares

5,8%

27,9%

 

7,5%

41,6%

 

Fuente: SPU (1998); SPU (2015); cálculos propios.

El crecimiento relativo del sector privado en relación con el público es evidente, tanto en el stock de alumnos como en el flujo de egresados. En Medicina se observa un crecimiento anual en el número de estudiantes en universidades privadas del 8,9% anual contra solo el 0,3% en las nacionales. Esto en el período 1997-2013. En las paramédicas y carreras auxiliares de la medicina se observa una tendencia similar, pero con un crecimiento aun más significativo en ambos sectores. Sin embargo, la tasa de crecimiento anual en el mercado privado es relativamente más acelerada que en el público (19,4% vs. 5,8%). En cuanto al número de egresados, es esperable un crecimiento proporcional en cada uno de los sectores dado el crecimiento relativo de alumnos en ambos mercados, siendo el más significativo aquel que tomó lugar en el sector privado en el área de las paramédicas y carreras auxiliares. Aquí se observa un crecimiento a una tasa anual de casi el 24%. De esta manera, la participación privada en medicina crece, en término de números de alumnos, en 10,8 puntos porcentuales (de 4,6% a 15,2%) y 23,9 puntos en el sector de paramédicas y auxiliares (de 5,8% a 29,7%). Así, mientras la universidad privada formaba 1 de cada 21 potenciales médicos en 1997, en 2013 el sector absorbe a 1 de cada 6. En cuanto al impacto de la universidad privada en el mercado de médicos, en 1997 el país contaba con 1 profesional formado en alguna de las universidades privadas por casi 16 egresados del sector público mientras que en 2013 esa relación cayó a menos de 1 de cada 6.

Conclusiones

Como hemos visto, la universidad privada en la Argentina no ha sido utilizada deliberadamente como alternativa complementaria para absorber la expansión de este sector de educación postsecundaria como sí ha ocurrido en gran parte de América Latina, el sudeste asiático y varios países del centro de Europa, principalmente aquellos que permanecieron hasta fines de los 1980 bajo el régimen soviético (Sharma, 2009). En algunos casos, el sector no estatal ha sido visto como una alternativa a la oferta pública en tiempos de restricción fiscal para aliviar las cuentas públicas. Recordemos que mayormente solo aquellas naciones que han utilizado la universidad privada como fuente complementaria de financiamiento han sido capaces de invertir más de un 2% de su producto interno bruto (PIB) en el sector universitario (Jongbloed, 2004). Asimismo, en otros momentos, ante la fuerte demanda por educación universitaria, el sector privado cumple una función estratégica evitando que la universidad pública se transforme en un fenómeno masivo y por lo tanto con el riesgo real de perder su condición de elite.

Las restricciones impuestas desde el Estado argentino, que evitan un fuerte crecimiento privado, inclusive ya antecediendo los controles determinados por la CONEAU a partir de 1996, han provocado no solo una expansión limitada sino una de características particulares. Por ejemplo, al evitar una sobreexpansión de instituciones de baja calidad el Estado ha logrado dos claros efectos que hacen a cuestiones de a. seriedad académica y b. capacidad de autosostenimiento financiero. Así, y producto de normas estrictas que el Estado impone para la apertura de nuevas universidades privadas, no ha sido necesaria la intervención pública para cerrar instituciones que no cumplen tanto con los requisitos de calidad como aquellos que hacen a la solvencia financiera de una universidad. El caso de la ex Universidad de las Madres de Plaza de Mayo y su absorción por parte del sector público es una simple excepción que confirma la regla. La falla del Estado al permitir su apertura como universidad se debe más a cuestiones políticas que a aspectos intrínsecos de los mecanismos de control. Por otro lado, la no continuidad de otras dos instituciones privadas, el Instituto Universitario Patricios (1995-1998) y la Universidad Bar Ilán (1995-2000), ha sido producto del quiebre financiero de sus entidades fundadoras, el Banco Patricios y el Banco Mayo respectivamente. Asimismo, al evitar un crecimiento regido por normas laxas o de bajo control, el sector privado argentino se presenta como uno de los más heterogéneos de la región en cuanto a la calidad académica de sus instituciones. Dicha particularidad es producto de uno de los sistemas de aseguramiento de la calidad más estrictos de la región (Del Bello et al., 2007). Si bien la Argentina no cuenta con un sector privado de elite de magnitud y financiado con fuertes flujos monetarios, sea por fundaciones privadas o el mismo Estado como sí ocurre en los casos de México, Brasil y Chile por ejemplo, también es cierto que no cuenta con universidades de calidad discutible como sí ocurre principalmente en varios países de la región.

En definitiva, y ya desde el rol cumplido por la CONEAU, recordamos que desde su creación hasta 2013 esta agencia de control ha evitado la apertura de más de cien propuestas de nuevas universidades. Esto implica una tasa de rechazo de casi el 85%. Algunos motivos de relevancia para negar el ingreso de nuevos proveedores de educación universitaria han sido: la inexistencia de un lugar propio en donde abrir la sede central, una baja capacidad financiera para sustentar el proyecto, o bibliotecas inexistentes o con escasos volúmenes o poco relacionados con el tipo de formación a ofrecer. Además, y dentro de las barreras que han impedido un mayor crecimiento del sector, nos topamos con los casos de instituciones no universitarias con aspiraciones en transformarse en universidades pero que al momento de presentar el proyecto para ser reconocidas como tales no contaban con un plantel docente de calidad para efectuar dicho paso. Dentro de esta misma particularidad se encuentran aquellos consejos profesionales que, ya dictando cursos dentro del sistema no formal de educación, han intentado transformarse en universidades reconocidas legalmente (CONEAU, 2012). En todos los casos descriptos, la CONEAU ha impuesto una barrera evitando así una expansión privada heterogénea y de baja calidad, tanto en cuanto a la propuesta académica como en lo que respecta al diseño organizacional. De cualquier manera, el fuerte control público no impidió el surgimiento y apertura de nuevas alternativas privadas. Desde la creación de la Agencia de Evaluación y Acreditación Universitaria hasta la fecha, veinte instituciones han logrado ser parte del sistema privado de universidades, donde particularmente se ha observado una sobreexpansión relativa de proyectos relacionados a las ciencias de la salud. Por ejemplo, desde el lado de la demanda, mientras que el crecimiento de alumnos en el sector privado en su conjunto evidenció un incremento del 151% durante el período 1997-2013, las carreras de Medicina y de las paramédicas y carreras auxiliares se expandieron un 292% y 1608% respectivamente.

Si bien la estructura formal que evidencian las instituciones es producto de fuerzas impuestas por la opinión pública, por aquellos que utilizan el servicio, y por el prestigio social de adoptar una u otra forma organizacional, entre otros elementos de presión implícita, la ley juega un papel de suma importancia a la hora de definir un modelo organizacional determinado (Meyer y Rowan, 1991). Evidentemente la expansión del sector privado universitario argentino estuvo trazada por características isomórficas de tipo normativo. Aquí, la imitación o escaza diferenciación entre instituciones es producto de normas y reglas que han evitado una mayor diversidad. Dentro de este marco regulatorio impuesto por la CONEAU, las instituciones que mejor se han adaptado a las reglas definidas por el organismo centralizado han sido aquellas comprendidas dentro de las ciencias de la salud. En general, la creación de institutos universitarios especializados en dicho campo del conocimiento ha sido producto de instituciones de previa existencia, como hospitales o centros de investigación, y por lo tanto con mayor capacidad para adaptarse a los requerimientos de calidad impuestos por la agencia de acreditación. Recordemos también que la Argentina cuenta con un solo organismo de control de calidad universitaria y por lo tanto los estándares que rigen para la totalidad del sistema son exactamente los mismos. Esta particularidad además reduce la diversidad de propuestas académicas y las arbitrariedades o diferencias de criterio que podrían generarse en sistemas no centralizados (Rabossi, 2011a). Por otro lado, si bien las universidades nacionales se han manejado con normativas laxas en cuanto al control de la demanda, permitiendo mayormente el ingreso a la universidad dentro de un concepto de baja selectividad, el área de las ciencias de la salud y puntualmente el de la medicina ha mostrado una baja propensión a permitir el ingreso irrestricto de estudiantes. Ante esta conducta implícita de numerus clausus en una carrera de interés público, como es la Medicina, el sector privado ha reaccionado abriendo sus propios espacios para así absorber parte de una demanda que la universidad nacional ha, implícita o explícitamente, decido no satisfacer. En definitiva, el crecimiento privado obedece a dos fenómenos. Por un lado, la acción del propio Estado permitiendo la sobreexpansión relativa del sector de la salud vía mecanismo de control a través de la CONEAU y en relación con instituciones con una oferta preponderantemente dentro de las ciencias sociales. Por otro, es la universidad nacional la que evita a través de mecanismos restrictivos el sobrecrecimiento de su propia demanda, para reducir, en un instinto de supervivencia, el riesgo de graduar futuros profesionales de baja calidad. En ambos casos y ante dichas conductas, las propuestas privadas dentro de las ciencias de la salud se han visto favorecidas.

Referencias bibliográficas

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  1. Cabe aclarar que la Ley de Educación Superior (LES) permitió el cobro de aranceles en las carreras de grado. Sin embargo, muy pocas instituciones hicieron uso de esta facultad y cuando lo hicieron, los montos fueron bajos y hasta podría decirse de un carácter simbólico. Actualmente, y luego de la reforma que a fines de 2015 sufrieron algunos artículos de la LES, el cobro de aranceles se encuentra absolutamente prohibido. Sí se mantiene dicha prerrogativa, la del cobro, para las carreras de posgrado.
  2. En este punto hago la distinción entre las de absorción de demanda “puras”, las que explican el fuerte crecimiento del enrolamiento privado en América Latina (Levy, 1986), y las que denomino “serias”. Estas últimas se diferencian de las primeras por reclutar a una masa de alumnos mayor que una privada típica pero se encuentran fuertemente regulada por el Estado. Sobre todo, como en el caso argentino, cuando dicha regulación es estricta. De allí el término de “serias”.
  3. La LES permite la existencia de otras agencias de evaluación externa de origen privado. Fundada en 2003 por iniciativa de dieciocho universidades privadas, FAPEYAU es el único caso que ingresa en esta categoría. Sin embargo, su impacto en el mercado ha sido escaso.
  4. Las universidades nacionales son creadas a través de una Ley del Congreso.
  5. Si bien la autorización definitiva de puesta en marcha de una nueva universidad privada está en manos del Ministerio de Educación, una de las funciones de la CONEAU es pronunciarse sobre la consistencia del proyecto institucional y viabilidad de apertura. Dicho dictamen es absolutamente vinculante cuando la comisión se expresa de manera negativa.
  6. En un caso particular, una de las instituciones privadas fue absorbida por el Estado. La Universidad Popular de Madres de Plaza de Mayo, institución creada por Decreto 751 del año 2010, fue estatizada ante su incapacidad de sostenerse financieramente. La institución, ahora denominada Instituto Universitario Nacional de Derechos Humanos Madres de Plaza de Mayo, quedó constituida por Ley en noviembre de 2014. Resulta así un caso único en la experiencia universitaria argentina.
  7. Se aclara que de la totalidad de universidades nacionales creadas durante el período analizado, cuatro aún se hayan dentro del proceso de apertura, y su oferta académica todavía no está totalmente definida. Tal es el caso de la Universidad Nacional de Comechingones, la Nacional de San Antonio de Areco, la Nacional de Alto Uruguay y la Nacional Raúl Scalabrini Ortiz. De cualquier manera, y por información obtenida a través de medios gráficos o de manera informal, no parecería que exista una tendencia a crear nuevas carreras de Medicina.


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