El Programa Buena Cosecha en las provincias de Buenos Aires y Tucumán

Alfonsina Verónica Albertí, Sofía Hang y Karen Medina Díaz

Introducción

Este capítulo analiza la lógica y las características del Programa Buena Cosecha, una política pública orientada a la erradicación del trabajo infantil y adolescente en entornos agrarios y rurales. Su finalidad es generar o fortalecer espacios de cuidado y contención destinados a niñas, niños y adolescentes (NNyA) a cargo de familias insertas en el trabajo asalariado agrícola y familias ligadas a la pequeña producción^[2]. A su vez, dado que el abordaje del trabajo infantil conduce necesariamente a problematizar los cuidados como una responsabilidad de orden público, el capítulo examina el rol del Estado y de otros actores públicos y privados en dicho proceso.

De manera que se analizan las diversas racionalidades, estrategias e intereses que despliegan distintos tipos de actores políticos en la problematización de los cuidados como un asunto público. Este enfoque se centra en captar las tensiones, articulaciones y contradicciones que se producen entre el Estado (en sus distintos niveles: nacional, provincial y comunal), las corporaciones agrícolas, los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales y los organismos internacionales.

Para comprender de manera integral estas cuestiones, es fundamental, en primer lugar, situar los cuidados en el marco de los procesos más amplios de reproducción social, sensibles a las transformaciones económicas, políticas y sociales del sistema socioeconómico. En segundo lugar, resulta necesario analizarlos desde el concepto de “organización social de los cuidados” (Faur, 2009), que permite identificar cómo los grupos humanos, en distintos momentos históricos y contextos, distribuyen la responsabilidad del cuidado entre diversos actores como la familia, la comunidad, las entidades públicas no estatales y el Estado mediante marcos legales, instituciones, políticas públicas o alianzas con otros actores.

Si bien el tema aquí abordado se enmarca en la organización social de los cuidados, no tiene como objetivo principal analizar la distribución concreta de las prácticas de cuidados entre los distintos actores (familia, Estado, mercado y comunidad), sino más bien contribuir al esclarecimiento de la problematización de este fenómeno como un asunto de orden público, es decir, como una construcción política situada.

A su vez, producción económica y reproducción social aluden a una distinción analítica que permite dar cuenta de dos aspectos de un mismo proceso: no es posible sostener un sistema socioproductivo sin las condiciones y los mecanismos que aseguren su mantenimiento y reproducción. En este sentido, la reestructuración del sistema productivo agrícola, iniciada hacia finales del siglo XX y profundizada durante el siglo XXI, implica también una “reestructuración reproductiva” (Linardelli y Pessolano, 2021). Las agriculturas reestructuradas, asociadas a la exportación, a los requerimientos de calidad en la producción y a la introducción de nuevas tecnologías, conllevan a su vez la intensificación de la asalarización femenina, el aumento del empleo transitorio en detrimento del permanente y la creciente expulsión o marginalización de los sectores campesinos del agro. Todo ello se traduce en una creciente pauperización de las condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones vinculadas al mundo agrario, ya sea por su actividad económica o por su residencia.

Al mismo tiempo, dado que la ruralidad es heterogénea tanto en sus territorios como en los sujetos que la habitan, analizaremos cómo esta política se implementa en dos territorios rurales diferentes: las familias productoras hortícolas del periurbano de la Zona Sur del Área Metropolitana (AMBA) de la provincia de Buenos Aires y las familias asalariadas agrícolas de la provincia de Tucumán. Focalizar en estos territorios resulta relevante por los marcados contrastes que presentan: agricultura familiar vs. agricultura empresarial; trabajo familiar vs. trabajo asalariado; distintos recursos y tipos de organización del Estado provincial en relación con las desigualdades regionales, es decir, una de las provincias más pobladas del país, ubicada en la región pampeana (Buenos Aires), vs. la provincia más pequeña del país situada en el noroeste argentino (Tucumán). Al mismo tiempo, los significados y las dinámicas de aquello que la normativa denomina “trabajo infantil” varían sensiblemente entre ambos contextos: no es lo mismo la presencia de niños/as en establecimientos de una gran empresa agrícola, donde sus padres y madres son asalariados/as, que la presencia de menores en los predios de la horticultura familiar bonaerense. En este último caso, el espacio productivo y el reproductivo se encuentran solapados, dado que las familias hortícolas residen en el mismo lugar en el que producen.

Por otra parte, el Programa Buena Cosecha constituye un dispositivo diseñado bajo el denominado “modelo de gestión asociada”, que organiza las acciones estatales y los recursos en cooperación con actores públicos y privados, tanto nacionales como internacionales. Se trata de un modelo en el cual se produce una retracción estatal acompañada de la transferencia de funciones a otros actores mediante contratos, concesiones o alianzas público-privadas. Estos esquemas de gestión se legitiman a través de un discurso que enfatiza la eficiencia, la flexibilidad y la descentralización, promoviendo soluciones “más ágiles” que contemplen las particularidades territoriales.

En el caso de Tucumán, la política pública se articula con cámaras empresariales y con una ONG que opera en la región de Latinoamérica, y los/as usuarios/as son principalmente familias insertas en el empleo agrícola asalariado en grandes empresas orientadas a la exportación. En cambio, en el periurbano del sur del AMBA de Buenos Aires, el Programa Buena Cosecha se vincula con movimientos sociales de la zona y se dirige sobre todo a familias productoras hortícolas que venden su producción en el mercado interno.

Desde una perspectiva crítica que considere tanto las potencialidades y los aspectos positivos de la política como sus limitaciones, tensiones y contradicciones, analizaremos los “efectos” esperados y no esperados (Shore, 2010) de este dispositivo. Ello permitirá dar cuenta del lugar que ocupan los distintos actores públicos y privados en su implementación, de la visión de sus usuarios/as y de las especificidades que adquiere en función de las particularidades propias de cada territorio.

La estrategia metodológica empleada fue de tipo cualitativo. La construcción de datos primarios se realizó mediante entrevistas semiestructuradas y en profundidad a beneficiarios/as de la política pública, así como a agentes involucrados en su implementación (trabajadoras cuidadoras, referentes de movimientos sociales, referentes de ONG y agentes estatales). Estas entrevistas se complementaron con registros de observación durante el trabajo de campo y con el análisis de material disponible en la literatura académica y en diversos sitios web vinculados al programa estudiado. El trabajo de campo se llevó a cabo entre los años 2023 y 2025 en la zona pedemontana de Tucumán y en el sector sur del periurbano del AMBA de la provincia de Buenos Aires.

Este texto se organiza del siguiente modo: en primer lugar, se presentan algunas coordenadas conceptuales que permiten analizar la política pública seleccionada en relación con el contexto agrario actual; luego, se expone la génesis y las principales características del Programa Buena Cosecha; finalmente, se describen los procesos de implementación en los dos territorios seleccionados, reconstruyendo el mapa de actores implicados y delimitando las particularidades que el dispositivo adquiere en cada caso.

Reestructuraciones productivas y reproductivas en el agro. Transformaciones en la organización social de los cuidados

El concepto “cuidado” es polisémico y se encuentra actualmente en construcción (Batthyány, 2020). En términos generales, alude a las prácticas necesarias para el sostenimiento de la vida humana y del sistema socioeconómico en su conjunto. Estas prácticas han sido naturalizadas como femeninas y conceptualizadas como “un don de sí”, es decir, como una cualidad innata y no como un trabajo. Sobre esta concepción descansa su invisibilización y desvalorización social. Al mismo tiempo, algunas autoras (Comas d’Argemir, 2014; Vega Solís et al., 2018) plantean la necesidad de considerar los cuidados enmarcados en el proceso de reproducción social.

Otro concepto operativo para analizar cómo un sector social resuelve las prácticas de cuidado enmarcadas en los procesos de reproducción social es el de “organización social de los cuidados”, que refiere a la manera en que una sociedad, en un momento determinado, distribuye los cuidados entre distintos actores sociales e instituciones, como el Estado, las familias, el mercado, la comunidad en general y los ámbitos públicos no estatales (por ejemplo, asociaciones civiles o movimientos sociales). La forma en que una sociedad distribuye los cuidados se asocia con el patrón de desarrollo de esta, puesto que el modo en que se organizan la salud, la educación y la previsión social está íntimamente vinculado con el sistema de cuidados (Esquivel, 2012).

Por otra parte, el concepto de “crisis de los cuidados” busca dar cuenta de la retracción del Estado en materia de protección social en la fase actual del neoliberalismo. Sin embargo, siguiendo a Fraser (2023), dicha crisis constituye “una expresión aguda de la contradicción social-reproductiva inherente al capitalismo” (p. 96). Esta situación implica una degradación creciente de las condiciones en que se desarrolla la reproducción social de la fuerza laboral. Los recortes en educación, salud y otros servicios sociales redujeron drásticamente los recursos destinados a las labores reproductivas e incrementaron el tiempo que las mujeres dedican al cuidado de sus familias (Deere, 2006; Benería, 2006). En las zonas rurales, este escenario resulta aún más crítico que en las áreas urbanas, dado que la dispersión poblacional, las deficiencias del transporte público y los costos y tiempos de traslado suelen conducir a que la población organice sus estrategias de cuidado en entornos cercanos, a través de arreglos familiares o comunitarios (Mascheroni, 2021).

Al mismo tiempo, en la Argentina, las condiciones de reproducción social en las ruralidades han sido históricamente relegadas por el Estado en comparación con las áreas urbanas. Esto se refleja en las marcadas desigualdades regionales de las zonas con mayor proporción de población rural (NOA y NEA), caracterizadas por elevados índices de pobreza y mayores déficits de infraestructura básica –como acceso al agua y a la energía eléctrica– y de conectividad –transporte y telecomunicaciones– respecto de otras regiones del país (Abeles y Villafañe, 2022). Estos déficits actúan como barreras en el acceso a servicios de cuidado y vuelven dichas tareas más exigentes en comparación con otros entornos (Albertí, 2023).

Así, “cuidados” y “reproducción social” son dos conceptos interrelacionados que permiten focalizar distintos niveles de análisis. Mientras que la noción de “reproducción social” amplía el enfoque a una escala macro o sistémica, dando cuenta de los condicionamientos estructurales que moldean las formas en que una sociedad se reproduce a lo largo del tiempo, el concepto de “cuidados” pone el acento en las prácticas de los agentes, permitiendo afinar la mirada sobre las experiencias, los vínculos y los procesos de socialización (Vega Solís et al., 2018).

En el contexto de transformaciones socioeconómicas, que se expresan a través de la reestructuración productiva/reproductiva del agro, mencionada en la introducción de este capítulo, los distintos enclaves de agricultura reestructurada orientada a la exportación, emplazados en Europa y América, se encuentran atravesados por una compleja red de regulación transnacional configurada por organizaciones internacionales, organismos supranacionales y empresas transnacionales, en articulación con las normativas estatales. En los últimos años, este fenómeno se ha intensificado y ha dado lugar a la formalización de normativas y reglamentaciones específicas que comienzan a imponerse en las producciones agrícolas de todo el mundo. Estas pueden agruparse en dos tipos: las Buenas Prácticas Agrícolas y la Responsabilidad Social Empresarial (Moraes y Cutillas, 2014).

Las Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) hacen referencia a ciertos procedimientos más o menos estandarizados, obligatorios e indispensables para poder comercializar en el mercado global y que se aplican en todo el proceso productivo para garantizar la calidad del producto. Se relacionan con la inocuidad y calidad de los alimentos, la protección del medio ambiente y el bienestar de los/as trabajadores/as. Por otra parte, la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) está relacionada con distintos compromisos que le permiten a la empresa tener un comportamiento orientado a garantizar la sostenibilidad social y ambiental del contexto en que se encuentran. Sin embargo, a diferencia de las BPA, son acuerdos que no son un requisito indispensable para comercializar y que, por tanto, dependen de la voluntad de la empresa, quien es responsable de diseñarlos y adaptarlos.

De modo que, tal como señala Entrena Durán (2025), estos procesos de globalización de la agricultura se dan en paralelo con una redefinición del papel de los Estados nacionales, que atraviesan una paulatina pérdida de autonomía, y así ciertas facultades jurídico-normativas que antes eran competencia de sus aparatos jurídicos institucionales están siendo asumidas poco a poco por organismos reguladores que conforman redes transfronterizas. La globalización económica y el rol privilegiado de las instituciones financieras internacionales en el neoliberalismo se expresan también en las políticas públicas, que comienzan a subordinarse a criterios de financiamiento internacional bajo la lógica de proyectos ejecutados por ONG, con objetivos medibles, evaluaciones cuantitativas, duración limitada y justificación económica. Asimismo, Harvey (2007) señala que, dentro de estos cambios en la política social, se profundiza la dependencia de consorcios público-privados, donde corporaciones y empresarios/as adquieren un papel relevante en la redacción de legislaciones y marcos normativos.

Por último, es importante advertir que las políticas públicas se presentan como programas de acción estatal ante situaciones definidas como problemáticas, que ingresan a la “agenda” como cuestiones objeto de controversias y que requieren intervención gubernamental (Mény y Thoenig, 1992). Entender el Programa Buena Cosecha desde esta perspectiva permite observar que, aunque impacta en las tareas de cuidados y su organización, su objetivo explícito es restringir el trabajo infantil, proteger el trabajo adolescente y mejorar las competencias laborales de trabajadores/as agrarios/as, ya que apuntan a limitar el ausentismo laboral asociado a las tareas de cuidados en el ámbito familiar. Esto se debe, en parte, a que los cuidados fueron históricamente excluidos de las políticas públicas por considerarse tareas feminizadas y privadas, mientras que el trabajo infantil se configuró tempranamente como problema público, con metas, organismos responsables y respaldo normativo internacional.

Antecedentes y características del Programa Buena Cosecha como dispositivo de “gestión asociada”

En el año 2005, se sancionó la Ley Nacional de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes n.º 26.061, que contempla el trabajo adolescente y se propone erradicar el trabajo infantil. En línea con esta normativa, en 2008 se promulgó la Ley n.º 26.390 de Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente, que modificó el título VIII de la Ley n.º 20.744 (Ley de Contrato de Trabajo) relativo al trabajo de menores y ratificó el Convenio 138 de la OIT. La nueva ley abarca el trabajo de personas menores de 18 años, eleva la edad mínima de admisión al empleo a 16 años y prohíbe el trabajo de quienes se encuentren por debajo de dicha edad en todas sus formas, exista o no relación contractual y sea o no remunerado.

En relación con el trabajo agrario, en 2011 se promulgó la Ley n.º 26.727 de Régimen de Trabajo Agrario, que incorporó diversos elementos protectores para trabajadores/as rurales. Entre otros aspectos, creó el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA), que entre 2012 y 2016 asumió las funciones del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE). El Capítulo III de esta normativa, titulado “Prevención del trabajo infantil. Espacios de contención para niños y niñas”, establece que los empleadores de explotaciones agrarias deben habilitar espacios adecuados de cuidado y contención. Su decreto reglamentario prevé la posibilidad de que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) celebre convenios con otros gobiernos o instituciones para cofinanciar la construcción, la mejora y el funcionamiento de dichos espacios, garantizando su acceso público y gratuito.

Mingo (2016) señala que este conjunto de normativas, inicialmente orientadas a proteger a niños/as del trabajo infantil, permitió visibilizar una importante falencia en la provisión de servicios de cuidado en entornos rurales y agrarios. En efecto, se registraron casos de judicialización de hogares con mujeres asalariadas agrícolas cuyos hijos sufrieron accidentes domésticos mientras sus familias trabajaban, así como sanciones tanto a establecimientos como a familias por la presencia de niños/as en los lugares de trabajo acompañando a sus padres o madres.

Los antecedentes del Programa Buena Cosecha se vincularon con las migraciones laborales estacionales de familias del norte del país que se insertaban en producciones agrícolas de la provincia de Mendoza. Estas familias enfrentaban problemas derivados de la falta de alojamiento y de espacios donde dejar a sus hijos/as durante las jornadas de cosecha. En respuesta a este diagnóstico, se desarrolló en Mendoza una experiencia piloto que luego dio origen al Programa Buena Cosecha, formalizado como política nacional posteriormente en el año 2021. Uno de sus primeros logros fue garantizar la apertura de espacios de cuidado durante el ciclo no lectivo, especialmente entre diciembre y marzo, coincidente con el período de cosecha. El programa comenzó así a gestarse hacia el año 2009, a partir de la firma de los primeros acuerdos que posibilitaron su implementación inicial durante la temporada 2009-2010. En sus comienzos alcanzó a 900 niños/as en 21 espacios de cuidado, financiando equipamiento, materiales y transporte, con la colaboración de municipios que aportaron los espacios físicos.

En 2014, a partir del trabajo territorial, el RENATEA identificó la presencia de menores en establecimientos productivos acompañando a sus padres como una problemática relevante, y creó el programa CUIDAR (Centros Únicos Infantiles de Atención y Recreación), orientado a promover la construcción de guarderías o espacios de contención para hijos/as de trabajadores/as rurales, desde los 45 días hasta los 14 años. Durante los dos años de vigencia de este organismo, se abrieron 35 centros en todo el país mediante convenios con actores estatales, sindicales y organizaciones privadas sin fines de lucro. Su propósito, además de contribuir a la prevención y erradicación del trabajo infantil agrario, era reducir las desigualdades en la esfera de los cuidados, considerándolos un problema de política pública y no un asunto privado de las familias. El programa se interrumpió en 2015 con el cambio de gobierno, que inició un proceso de desmantelamiento de los –aún frágiles– dispositivos de protección social (Dobruskin, 2020).

En 2016 se promulgó el decreto 1117/2016, que determinó los tipos de trabajo peligrosos para menores. Con el regreso del RENATRE en 2017, se creó el programa CRECER (Centros RENATRE de Cuidado y Educación Rural) mediante la resolución 209/2017, orientado a promover y fortalecer espacios de cuidado y contención para niños/as a cargo de trabajadores/as rurales, especialmente en épocas de cosecha. El programa se basa en acciones de cofinanciamiento para la construcción, la mejora, la ampliación y el funcionamiento de dichos espacios, y para ello establece convenios con instituciones públicas o privadas pertinentes.

Finalmente, en agosto de 2021, mediante la Resolución 477/21 del MTEySS (actualmente Secretaría), se creó formalmente el Programa Buena Cosecha, que hasta entonces había funcionado bajo diversas modalidades. Su reglamentación se aprobó meses después mediante la Resolución 1315/21.

Es importante resaltar que, en el régimen de Trabajo Agrario, cuando se señala la obligatoriedad de que los/as empleadores/as brinden servicios de cuidados para los/as menores provenientes de las familias trabajadoras, se propone que el MTEySS puede realizar convenios con gobiernos de otras jurisdicciones o con distintas instituciones para cofinanciar la construcción, la mejora, la ampliación o el funcionamiento de los espacios de cuidado que sean necesarios, de acceso abierto, público y gratuito. De esta manera, el Programa Buena Cosecha se propone dar institucionalidad a estas acciones, ordenando su implementación y buscando extender su aplicación a todo el territorio nacional. De este modo, se otorga asistencia económica a las instituciones responsables para la ejecución de las propuestas. Dichas instituciones pueden ser organismos públicos, cámaras empresariales, cooperativas y asociaciones, sindicatos o instituciones privadas sin fines de lucro.

En este marco, el Programa Buena Cosecha se propone erradicar el trabajo infantil y proteger el trabajo adolescente mediante la creación y el fortalecimiento de espacios de cuidado y contención –los Centros Buena Cosecha– destinados a hijos/as de trabajadores/as agrarios/as. Según el Observatorio de Trabajo Infantil y Adolescente (OTIA), el programa se ubica en la intersección entre la problemática del trabajo infantil y adolescente, las particularidades del trabajo rural adulto y la cuestión de los cuidados. Su propósito es ofrecer respuestas a la inserción temprana de menores en actividades productivas desde una perspectiva centrada en el cuidado, a través de la gestión asociada entre el Estado nacional, provincial y municipal, sindicatos, empresas y organizaciones de la sociedad civil.

El acceso al programa se produce mediante la presentación de una propuesta de adhesión y un proyecto elaborado por organismos públicos provinciales o municipales, entidades representativas de trabajadores/as y empleadores/as u otras instituciones sin fines de lucro. Las propuestas deben estar orientadas a la creación, el fortalecimiento o la readecuación de Centros Buena Cosecha y al apoyo de acciones locales desarrolladas por gobiernos provinciales y municipales, cooperativas, asociaciones, fundaciones, cámaras y sindicatos cuyos objetivos coincidan con los del programa. Las instituciones responsables reciben asistencia económica para ejecutar los proyectos.

Uno de los rasgos más distintivos del programa es la articulación entre diversos actores locales y territoriales, condición considerada esencial para el cumplimiento de sus objetivos. Su diseño se sustenta en la lógica de la gestión asociada, que implica la participación conjunta del gobierno nacional, las provincias, los municipios, las cámaras empresarias y los sindicatos. Cada actor cumple un rol específico, con intereses propios, pero orientados al objetivo común de eliminar el trabajo infantil. La gestión asociada refiere a un modo particular de concebir las políticas públicas, donde la planificación y la gestión se realizan de forma compartida entre el Estado y la sociedad civil (Poggiese, 1997). Este modelo presupone la coexistencia de actores que comparten la voluntad política de abordar conjuntamente una problemática determinada. En ese sentido, en los Centros de Cuidado el Programa Buena Cosecha se configura como la expresión de la participación del Estado en su nivel nacional, pero que se articula –como un actor más– con los otros actores que estén en el territorio. Estos actores y su participación son a su vez disímiles, ya que responden a las características sociales, políticas y productivas de cada lugar.

La gestión asociada, de acuerdo a Cardarelli y Rosenfeld, “no se trata de un modelo o un evento, sino de un proceso, en el cual el conjunto de organizaciones coopera por una necesidad mutua y comparte los riesgos en pos de un objetivo común” (2003, p. 12). Esta alianza, plantean las autoras, se va instalando progresivamente en los territorios cuando permea la cultura y la gestión de todas las organizaciones que participan de este proceso. Por lo tanto, con respecto al dispositivo analizado, si bien existe una reglamentación del programa (que fue resultado y condensación de casi una década de trabajo), los actores que participan, la forma en que participan y las modalidades específicas que adquiere esa asociación en la gestión varían en cada uno de los Centros de Cuidado y, también, a lo largo del tiempo.

La gestión asociada presenta una doble cara. Por un lado, constituye una crítica a la planificación centralizada y tecnocrática, proponiendo un nuevo vínculo entre Estado y sociedad civil basado en mecanismos de concertación y participación intersectorial, orientados a consolidar “una esfera pública transparente de procesos decisorios y la conformación de lazos solidarios que permitan la realización de los derechos y responsabilidades ciudadanas” (Cardarelli y Rosenfeld, 2003, p. 7). Pero, por otro lado, puede funcionar como una formalización conceptual de procesos profundos de tercerización que, muchas veces, encubren la desresponsabilización estatal.

Desde la perspectiva de los funcionarios entrevistados vinculados al Programa Buena Cosecha, se cuestiona la focalización y el diseño estandarizado, rígido y descontextualizado característico de las políticas de los años noventa. En contraste, se destaca que el programa se diseña e implementa “desde abajo hacia arriba”, es decir, a partir de demandas territoriales, y que se trata de un dispositivo flexible, capaz de responder a la diversidad de ruralidades en el territorio nacional. Esta referencia al origen “desde abajo” se presenta en el discurso de los/as funcionarios/as como una ventaja, ya que los problemas del cuidado y del trabajo infantil serían abordados a partir de las demandas de los/as potenciales usuarios/as de la política.

A pesar de ello, la observación de la implementación territorial revela que el programa se configura a partir de las perspectivas, los intereses y las interpretaciones de los denominados “actores territoriales asociados”. Estos actores suelen ser muy diversos, por ejemplo, pueden ser movimientos sociales más cercanos a las demandas de las poblaciones, pero también grupos corporativos u ONG internacionales vinculados al dispositivo estatal por razones como la obtención de certificaciones “libre de trabajo infantil”, necesarias para la comercialización de productos agrícolas en el exterior. Esto genera una marcada heterogeneidad en el proceso de implementación, que queda sujeta a los intereses y las lógicas de acción de dichos actores.

Respecto de la evaluación de este programa, el OTIA en el año 2023 observó que los espacios donde se establecen los centros han sido muy heterogéneos, se emplazan principalmente en instituciones educativas –jardines maternales, escuelas primarias y secundarias–, aunque también en asociaciones, centros comunitarios, sociedades de fomento, instituciones religiosas, clubes y edificios propios o alquilados (OTIA, 2023).

De este modo, aunque los informantes involucrados en la gestión e implementación del programa resaltan las virtudes del modelo de gestión asociada, quedan opacadas sus limitaciones y contradicciones. A partir de la investigación realizada, se evidencian tensiones de intereses entre actores estatales, públicos no estatales y privados, y las poblaciones destinatarias del dispositivo, así como la desigual autonomía económica de los actores asociados, que en muchos territorios carecen de la infraestructura necesaria para garantizar la sostenibilidad de la política.

Este modelo se inscribe en un proceso más amplio caracterizado por la reducción de las intervenciones estatales, la creciente incidencia de organismos internacionales de financiamiento y la revalorización del papel de las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de servicios sociales, presentadas como más transparentes, solidarias y eficaces frente a la burocratización y supuesta ineficiencia del Estado. En Argentina y otros países de América Latina, las ONG han intensificado su participación en la provisión de servicios de cuidado infantil en contextos de pobreza (González et al., 2018).

El caso de Buenos Aires

El caso de Buenos Aires que vamos a analizar se sitúa en el cordón hortícola de la Zona Sur del Área Metropolitana de Buenos Aires, situado a no más de 60 km de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y donde se producen alimentos para millones de personas, siendo este cordón el más importante del país en cuanto al volumen de producción de hortalizas (Fingerman et al., 2018). En este territorio, al igual que en la producción hortícola en general, la fuerza de trabajo se caracteriza por estar en manos de familias migrantes, principalmente de origen boliviano (Benencia, 2012). Los miembros de las familias llegan a trabajar en la producción primero como peones, pero luego, con el paso de los años, y si sus condiciones económicas mejoran, pasan por diferentes formas asociativas de trabajo, hasta acceder a la posibilidad de arrendar tierra y comercializar su propia producción (García, 2010; Ambort, 2022). Ambort y Fernández (2016) afirman que, en torno a esta producción, “se ha creado un mercado de trabajo transnacionalizado, en el cual las migraciones y las redes sociales juegan un papel clave para comprender los procesos de expansión y de movilidad social en el sector” (p. 83).

En esta zona la agricultura familiar se caracteriza por acceder a la tierra por medio de figuras contractuales como el arrendamiento y la mediería, muchas veces de forma precaria (contratos verbales o que no respetan los derechos y las obligaciones que establece la normativa nacional sobre contratos agrarios), lo que afecta las condiciones de vida, hábitat y vivienda de estas familias. A pesar de su importancia en la producción de alimentos y su rol central en la soberanía alimentaria, sus condiciones de vida son precarias y se vulnera gran cantidad de derechos. Las viviendas son inestables, los techos tienen filtraciones, los baños suelen estar fuera de la vivienda y son compartidos entre las familias, y hay una gran dificultad para acceder al agua. Estas condiciones de vida y vivienda generan que la cantidad de horas destinadas al cuidado aumente.

En la agricultura familiar, el trabajo es realizado por los miembros de la familia y el trabajo asalariado es muy bajo (si hay, se relaciona con actividades específicas en determinados momentos del ciclo productivo). La jornada laboral de los miembros de la familia varía de acuerdo a la época del año (en verano la jornada prácticamente duplica a la de invierno) y de acuerdo al género, ya que el trabajo de cuidados es realizado casi de forma exclusiva por las mujeres. La consecuencia es que en determinados momentos se superan las 16 horas de trabajo diarias (Ambort, 2022). En este contexto, donde las familias viven y trabajan en el mismo predio, el cuidado y el trabajo son tareas que se dan de forma superpuesta, lo que aumenta las horas de trabajo de las mujeres productoras. Todo esto implica que las tareas de cuidado deben llevarse adelante en contextos de gran vulnerabilidad y de sobrecarga a las mujeres, principales cuidadoras (Aréchaga y Hang, 2023).

También es muy característico de este sector productivo su nivel organizativo, ya que, como resultado de hechos políticos, históricos y sociales vinculados principalmente a la crisis del año 2001, se promovió un proceso de recuperación de la producción de alimentos y se impulsó la generación de nuevas organizaciones de la agricultura familiar (Maggio y Alcoba, 2021). La conformación de estas organizaciones (grupos, cooperativas, asociaciones civiles, movimientos sociales) facilita la implementación de políticas públicas y el reclamo de estas (Ambort y Fernández, 2016).

Es importante destacar que la actividad productiva del cordón hortícola de la Zona Sur del AMBA está en manos de la agricultura familiar y no de trabajadores/as asalariados/as en relación de dependencia, cuestión central al momento de abordar los cuidados y el trabajo infantil.

En relación con la implementación del Programa Buena Cosecha en la provincia, se da la particularidad de que se articula directamente con la Comisión Provincial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (COPRETI), organismo que tiene como objetivo prevenir y erradicar el trabajo infantil y proteger el trabajo adolescente.

Por este motivo, entrevistamos al secretario ejecutivo de la COPRETI de la provincia de Buenos Aires para conocer cómo se aborda desde el Estado la implementación de la política y también a una referente de la agricultura familiar hortícola del sur del AMBA, quien promueve un centro de cuidados para considerar su experiencia en la articulación y ejecución de la política.

De acuerdo al funcionario de la COPRETI entrevistado, “esa diferenciación es clave”, ya que hay que distinguir “el trabajo infantil con patrón y el trabajo como marco de estrategia de supervivencia familiar”. Al respecto del trabajo infantil dentro de las familias productoras hortícolas, expresó:

En ese marco en el sector rural muchas veces, el niño, la niña está trabajando cultivando en el surco, otras veces no está haciendo eso, pero sí está acompañando a su mamá o su papá durante todo el día y, si bien no está haciendo una tarea específica, no está yendo a la escuela, por lo tanto, hay un derecho vulnerado y está vinculado a la idea de trabajo infantil.

El entrevistado destacó que la aplicación del programa en la provincia es diferente a cómo se da en otras provincias, porque el trabajo es diferente. Desde el año 2022, COPRETI impulsa el Buena Cosecha, pero con diferencias de acuerdo a las gestiones provinciales.

Actualmente, COPRETI cuenta con 55 espacios de cuidado en toda la provincia, de los cuales aproximadamente quince son del Programa Buena Cosecha. Lo fundamental es que el organismo cuenta con presupuesto propio y entonces crea sus propios espacios y, en algunos de ellos, articula con el programa que aquí estamos abordando. La COPRETI de la provincia de Buenos Aires, de acuerdo a su secretario ejecutivo, tiene el presupuesto y la estructura necesarios para poder incidir territorialmente. Para abordar nuevos territorios, muchas veces lo que hacen es presentar un proyecto de Buena Cosecha, para conocer el estado de situación y luego continuar trabajando como COPRETI.

La particularidad de la aplicación del Buena Cosecha en la provincia de Buenos Aires se da porque tienen un convenio específico. La COPRETI impulsa el programa sin intermediarios y luego articula con los diferentes actores del territorio. Así lo explicó el entrevistado:

Ahora, no es que Buena Cosecha no sirve, me permite hacer un diagnóstico de un territorio, me permite abordar espacios que yo por ahí no tengo más recursos para subsidiar o para generar un nuevo proyecto en un lugar bueno con Buena Cosecha puedo iniciar y aunque sea poco dinero siempre es más que nada. Ahí está la diferencia, quizá los espacios que tiene el UDI funcionan más veces por semana y más horas, porque tienen los recursos.

La articulación que se da para la implementación de los proyectos es con organizaciones de productores/as, organizaciones sociales, sindicatos, escuelas, Unidad de Pronta Atención (UPA)^[3], al respecto explica: “Articulamos con el actor que esté en el territorio”.

En una de las localidades de este cordón hortícola, funciona un centro de cuidados en la sede de una organización de la agricultura familiar que, a su vez, es la casa de una de sus referentas. Contar con ese espacio físico fue clave para comenzar a funcionar en el año 2010, cuando las familias empezaron a juntarse para trabajar cuestiones del cuidado de la salud y el uso de agroquímicos. Actualmente, el nodo está enfocado en NNyA, y en él se brinda apoyo escolar, alimentación y momentos de esparcimiento, recreación y juegos. Todos los miércoles en dos turnos, se acercan NNyA de la zona (hijos/as de familias productoras de la organización y del barrio en general) y hay animadores/as con roles específicos. Desde el año 2022-2023, reciben financiamiento del Programa Buena Cosecha.

En este territorio en particular se observa claramente la relación entre los actores presentes, ya que el Estado provincial (COPRETI) trabaja directamente con las organizaciones que se vinculan con todos los otros actores que están presentes, principalmente con el municipio, espacios de salud y educación.

La entrevistada explica:

Buena Cosecha fue adaptado a la provincia de Buenos Aires, porque las realidades de otras provincias son diferentes. La realidad de acá es que los papás se levantan muy temprano y trabajan hasta la tarde. Entonces nosotros, capacitando a los padres, esto llevó un tiempo, eso llevó un proceso, no fue de la noche a la mañana, sino fue un proceso.

En este punto, y a partir de las particularidades del trabajo en esta zona, sucede que, en los meses de mayor trabajo (verano), los NNyA no pueden asistir a los centros de cuidado. En este territorio se observa que los espacios de cuidado cumplen una función más vinculada a la socialización y el esparcimiento que al cuidado, en palabras de la referente entrevistada:

Es increíble cómo ellos llegan, como si estarían en su casa, y buscan los juegos que ellos quieren… Buscan las hojas para pintar, el otro busca el bloque, el otro busca un libro, el otro, bueno, y así quieren sacar la pelota, escribirle la pelota. Entonces son diferentes actividades que ellos vienen y se sienten parte. Es increíble, nosotros tenemos un baúl donde tienen todas las cosas ahí, y ellos van y abren, no, es increíble.

La misma entrevistada agrega que el tiempo que los padres/madres trabajan los NNyA están en sus casas o expuestos a peligros, y por este motivo la existencia de este espacio es tan importante:

Prácticamente estaban encerrados en esos horarios, los chicos, porque las mamás y los papás tienen que trabajar, o expuestos, como se dice, pero por lo menos una vez a la semana ellos vienen y están acá. Contenidos, no solamente están contenidos, sino que también los animadores hacen un refuerzo escolar… Llegan a la mañana, nueve de la mañana, tienen su desayuno, desayunan y ya empiezan a sacar los libros, los cuadernos, las tareas que ellos tienen que hacer.

El nodo de cuidados consultado tomó la preocupación por el uso de agroquímicos en la producción como disparador y fue el hito que marcó la creación del espacio. La referente explica que la idea es atender a todas las demandas que pueda tener la familia y, en ese sentido, la cuestión productiva es central, pero no la única. Hay un

eje central que es la familia de los productores. Entonces, al tener claramente ese eje, que es el productor, la familia, la mamá, el papá y los hijos, no solamente la producción que nosotros nos tenemos que dedicar, bueno, a utilizar menos agroquímicos, a estar en un periodo de transición o ir a una agroecología.

Se brinda asistencia a las familias en relación con trámites sobre ANSES, salud, vacunas, migraciones, etc. En este punto, la discusión sobre el uso de agroquímicos es muy importante y por ello se suman instituciones como universidades de la región para discutir el uso de Buenas Prácticas Agrícolas o la transición a la agroecología: “Estamos cuidando el tema de la salud”. Si bien las BPA no son obligatorias en esta producción, la preocupación por los daños que causan los agroquímicos que se utilizan en la producción de hortalizas, tanto en el ambiente como en la salud de los/as productores/as y consumidores/as, motoriza la discusión sobre modos de producción sustentables y alternativos al convencional.

Retomando las particularidades del trabajo familiar en la producción hortícola, la vinculación de la vivienda con el predio productivo y la característica del programa de adaptación a esta realidad, en este caso, aunque el Buena Cosecha exija que el centro funcione dos veces por semana, aquí se prioriza que sea una vez por semana, pero con doble turno, ya que las distancias y la falta de transporte público hacen que sea muy difícil que haya participación más veces por semana.

En el mismo sentido, es importante lo que sucede con las mujeres que llevan a los/as hijos/as a este espacio y muchas veces se quedan conversando y compartiendo con otras mujeres. Es decir que, a raíz de llevar a los NNyA al centro de cuidado, comenzaron a tener un momento de esparcimiento por fuera del trabajo. Así lo refiere la entrevistada:

Es una manera también de contener a las mujeres que el resto de la semana están en la quinta, que la semilla, que la plantación, que la cosecha… Y también ellas tienen en este espacio, sin proponerlo, se fue generando un espacio también de las madres.

El Programa Buena Cosecha está financiado, también, por organismos internacionales que promueven esta política y, en consecuencia, luego de cada ejecución, realizan una auditoría donde evalúan el funcionamiento de la política y el destino de los fondos entregados. Esta auditoría está en manos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en este caso la hicieron representantes de Brasil y Estados Unidos. La referenta recuerda esa visita y dice:

Vinieron con una mirada de encontrar, como que no funcionó el programa, te digo así. Pero regresaron sorprendidos… Vinieron todo el equipo, lo filmaron, se llevaron muchísima documentación, hablaron los chicos, hablaron los animadores, yo ahí solamente hice la introducción, como corresponde, pero después acá los que hablan son los chicos. De hecho, también vino hace poco tiempo un periodista de Europa, a hacer también una entrevista.

El relato de la entrevistada da cuenta del rol de los organismos internacionales en el monitoreo y la evaluación de los proyectos y la difusión de estos.

El caso de Tucumán

La provincia de Tucumán se ha caracterizado por una importante transformación productiva y laboral, ligada a la crisis de la caña de azúcar, el cultivo históricamente considerado como la principal actividad agrícola de la provincia. Luego del cierre de gran parte de los ingenios y la mecanización integral de la cosecha en la década de 1960, y a partir de sucesivas crisis de sobreproducción y caída en el consumo interno, tiene lugar una política estatal de promoción de la diversificación productiva que permite la expansión de la actividad citrícola.

A partir de la crisis cañera y el aumento de la demanda internacional, la citricultura empieza a expandirse de forma sostenida y adquiere una marcada tendencia hacia el mercado internacional, orientación que se profundiza en 1990 con un proceso acelerado de concentración de la producción en pocas grandes empresas transnacionalizadas e integradas verticalmente, es decir, que producen, empacan, industrializan y exportan (Neiman y Bardomás, 2021).

En estos procesos de reestructuración productiva, adquiere importancia el complejo citrícola, con orientación exportadora y concentrado en pocas empresas transnacionales e integradas verticalmente. Además, en 1998 se introdujo el arándano en el pedemonte tucumano, producción que creció de forma sostenida por los buenos precios del mercado de fresco en contraestación y el incremento en la demanda mundial de arándano (Rivadeneira, Sánchez y Kirschbaum, 2011). Es una producción con una fuerte orientación exportadora: el 95 % de lo producido a nivel nacional se exporta, y en la provincia de Tucumán dicho porcentaje se eleva al 98 %. A partir de 2016, tuvo lugar una caída en las exportaciones debido a varios motivos. Por un lado, la irrupción de Perú como oferente en la misma ventana de tiempo que Argentina, y, por el otro, inclemencias climáticas en la provincia, menores inversiones e incluso abandono de campos productivos por falta de rentabilidad. Todo esto enmarcado en una actividad productiva altamente concentrada por ser de alta inversión y alto riesgo (González, Hallak y Scattolo, 2022).

El mercado laboral agrícola en Tucumán se caracteriza por tener un gran predominio de empleo asalariado, cuyas producciones demandan importantes volúmenes de mano de obra estacional, especialmente para las tareas de cosecha (que se realiza de forma manual) y de empaque. En el caso del arándano, particularmente, se requieren veinte jornales/ha/día de forma temporaria para la cosecha, y se incorporan a estas tareas un número significativo de mujeres, ya que tanto la cosecha como la selección en las frutas finas requieren de ciertas calificaciones tradicionalmente vinculadas al género femenino. Según la Encuesta de Asalariados Agrarios (ENAA)^[4], Tucumán es una de las provincias de la Argentina con mayor porcentaje de mujeres insertas en el sector, mientras que a nivel nacional la inserción femenina representa al 14,5 %; en la provincia de Tucumán este porcentaje asciende al 25 %.

Las características que asume la estructura productiva del agro tucumano en las últimas décadas se enmarcan en los procesos de reestructuración de las agriculturas orientadas hacia el mercado externo, en donde predominan los parámetros de calidad, asociados a procesos transnacionales de certificación, enmarcados en las Buenas Prácticas Agrícolas y la Responsabilidad Social Empresarial. En lo que refiere a aspectos sociales, existen normas privadas internacionales que se focalizan en la implementación de sistemas de gestión de seguridad y salud laboral, con el fin de garantizar los derechos de los trabajadores y mejorar sus condiciones de trabajo. Dentro de estas normas, las que más se demandan internacionalmente son Global Grasp (Risk Assessment on Social Practices) y SMETA, cuyo principal punto de verificación es el referido a la no contratación de menores de edad en las explotaciones agrícolas.

Si bien esta no es una exigencia pública de los mercados de destino, los arándanos de Argentina fueron identificados por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos (USDOL) como un producto con trabajo infantil, integrando desde el 2009 la TVPRA List, comúnmente conocida como la “lista negra”. Aunque esto no impide a las empresas productoras seguir exportando, sí se han orientado, además de buscar cumplir con los requisitos legales y de los/as clientes en los mercados de destino, a obtener una certificación que les permita obtener ventajas competitivas en el mercado.

Desde el año 2018 hasta la actualidad, se han abierto en Tucumán cinco Centros de Cuidado Infantil destinados a la primera infancia (de 0 a 4 años) en las localidades rurales de Sargento Moya, Santa Lucía, León Rougés y más recientemente Teniente Berdina y Rumi Punco, y dos espacios para adolescentes de entre 12 y 17 años (Punto Joven) en Sargento Moya y Santa Lucía. Son de acceso gratuito y están orientados a hijos/as de trabajadores/as de la cosecha del limón y el arándano. Por lo general funcionan en los Centros de Integración Comunitaria (CIC), luego de un proceso de adecuación y reparación de las condiciones edilicias y de infraestructura de los establecimientos, que favoreció además a las comunas y a las actividades que se realizan en dichos centros. Cada centro cuenta con alrededor de treinta cupos, a excepción de Santa Lucía, cuyo centro se desarrolla en la sede del Santa Lucía Fútbol Club a partir de un convenio con el club.

Siguiendo el modelo de gestión asociada que supone la política del Buena Cosecha y que se propone la vinculación y participación de distintos actores que comparten la voluntad política de abordar conjuntamente determinada problemática, es posible caracterizar a los distintos actores involucrados en la creación de los Centros de Cuidado y Puntos Joven de la provincia.

Por un lado, el Comité Argentino del Arándano (ABC), entidad representativa de los exportadores de arándanos en Argentina, y APRATUC (Asociación de Productores de Arándanos de Tucumán), una de las tres cámaras regionales que integra el comité (junto a APAMA y CAPAB de la Mesopotamia Argentina y Buenos Aires, respectivamente), llevan adelante una estrategia de responsabilidad social empresarial a partir de la cual se busca que la producción de arándanos sea reconocida como un modelo de negocios sostenible, adecuado a los estándares y las normas internacionales. Sostienen un discurso vinculado a la “producción responsable” que implicaría un triple impacto: económico, social y amigable con el medio ambiente. En este sentido, y como servicio a la comunidad, promueven la creación de los Centros de Cuidado y Puntos Joven, articulando con los otros actores públicos, empresariales y de la sociedad civil, liderando el proyecto y garantizando la supervisión.

El sistema de cumplimiento en el sector del arándano tucumano permitió que más del 60 % de empresas se certificaran bajo las normas IRAM (Instituto Argentino de Normalización y Certificación) y que sus productos lleven el sello de “producto libre de trabajo infantil”, entrando así al nicho del consumo consciente y responsable y posicionándose en los mercados cuando sus productos son elegidos frente a otros. La responsabilidad social empresarial es vista por las empresas como una ventaja competitiva que les permite mejorar su permanencia en el mercado, garantizar la sustentabilidad de su negocio y legitimar su imagen pública ante los diferentes Estados y consumidores/as, dentro de cadenas globales cada vez más exigentes.

El Departamento de Trabajo de Estados Unidos, desde la Oficina de Asuntos Laborales Internacionales (ILAB), financió, desde el 2018, P.A.R. (Producción Agrícola Responsable), un proyecto diseñado para incrementar las acciones destinadas a abordar el trabajo infantil en áreas agrícolas en Argentina, específicamente en la producción de arándano en Tucumán y yerba mate en Misiones, mejorando las herramientas y la coordinación entre los diversos actores. La financiación del 100 % de los costos totales del proyecto se hizo con fondos federales del gobierno de los Estados Unidos, por un total de 2.5 millones de dólares (Blanco Esmoris, 2024).

Desarrollo y Autogestión (DyA) es una organización no gubernamental latinoamericana, sin fines de lucro, que se dedica a implementar proyectos e investigaciones especialmente relacionados con niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad, y fue adjudicada por el USDOL (Departamento de Trabajo de Estados Unidos) como la responsable para llevar adelante el proyecto, brindar apoyo técnico, seleccionar el personal, gestionar, planificar las actividades, administrar y coordinar todos los centros en la provincia. Aquí resulta fundamental resaltar el conocimiento territorial que aporta la ONG para la implementación exitosa del programa, ya que, antes de que se delegaran a DyA estas tareas, las empresas habían intentado poner los centros en pie, pero “no funcionaron bien, no se pudo armar”^[5], incluso a pesar de tener la infraestructura armada.

El Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE) creó en el año 2017 el programa CRECER (Centros RENATRE de Cuidado y Educación Rural), que se propone promover y fortalecer espacios de cuidado y contención para niños/as a cargo de trabajadores/as rurales, y se suma así a los centros de cuidado de la provincia, acondicionando los espacios y equipamientos (de mobiliario y recreativos) necesarios según la sala y edad de los/as niños/as.

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) de la Nación, a través del Programa Buena Cosecha, se sumó en 2021 a los centros de cuidado y al trabajo que había realizado RENATRE con CRECER, con el pago de sueldos a las educadoras, maestras y talleristas; ya que era eso lo que precisaban, al tener el resto “bastante resuelto”, en palabras del referente nacional del Buena Cosecha. Esto está vinculado directamente a la flexibilidad en la política, que se adapta a las necesidades específicas y al trabajo realizado de cada territorio: “el propio territorio es el que te dice en qué me tenés que ayudar, en qué me tenés que financiar, dónde tienen que estar los espacios de cuidado^[6]”.

Corresponde agregar que el Proyecto de Producción Agrícola Responsable es una iniciativa enmarcada en el Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (2018-2022) del MTEySS que se propone en su objetivo 4.2 ampliar la cantidad de centros de cuidado del Programa Buena Cosecha.

En una entrevista realizada a una maestra de un Centro de Cuidado, se nombra como actores importantes a DyA, ABC (Comité Argentino del Arándano) y a RENATRE, que “siempre están al pendiente de lo que necesitamos”, así como a EE. UU., que “son los que nos han mandado todo lo que es el equipamiento para que empiece a funcionar desde un inicio”.

Resulta llamativo en las entrevistas a las trabajadoras que el papel del Estado a nivel nacional aparece muy desdibujado, tanto así que toman al Buena Cosecha y al RENATRE como una empresa más, de todas las que conforman el proyecto de los centros de cuidado:

[Este centro de cuidado] se organizó a partir de lo que son las empresas, la ONG que es DyA, que es una de las que más nos aporta en el gasto que tenemos acá […] la empresa de Buena Cosecha, del arándano, de RENATRE. Son muchas, creo que son muchas empresas que están involucradas, así que yo te digo las que yo sé (maestra del centro de cuidados).

Esta situación implica que las familias usuarias no identifiquen al Estado como un actor importante en la garantía del derecho al cuidado.

A nivel provincial, el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia aporta la prestación alimentaria (desayuno y almuerzo) y los seguros. A nivel local, las comunas son las encargadas de realizar el mapeo y diagnóstico para abrir centros de cuidado o puntos jóvenes, proveer el espacio físico y su habilitación (Centros de Integración Comunitaria [CIC]), y conseguir los seguros para su funcionamiento. Esto muchas veces constituye un condicionamiento ya que, por ejemplo, uno de los centros funciona en el salón de fiestas de un club de fútbol, que presta el lugar a partir de un acuerdo con la comuna, pero esto implica que el espacio debe ser armado y desarmado permanentemente, y no se puede calefaccionar ni acondicionar para el verano. En ese sentido, la puesta en marcha de los centros de cuidado queda sujeta a los espacios físicos que pueda proponer o proveer la comuna.

Es importante aclarar que, si bien son las empresas de producción de arándano las que participan de la política pública analizada, ser trabajador/a de esa producción no es excluyente para acceder a los centros de cuidados, por el contrario, pueden acudir menores provenientes de familias insertas laboralmente en cualquier sector del agro tucumano. Esta situación se asocia con el hecho de que los/as integrantes de una misma familia pueden trabajar por distintos periodos en diferentes producciones agrícolas a lo largo del año.

En el caso específico de Tucumán, se inició con un acuerdo significativo de DyA y ABC, que luego se extendió al Estado en sus diferentes niveles. Esto es importante ya que no es una demanda que emerja de la comunidad, sino que está motivada principalmente por las reglamentaciones, la intervención de organismos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil que problematizan el trabajo infantil, lo ponen en agenda y se demanda al Estado tomar acciones para erradicar el trabajo infantil y proteger al adolescente, y a las empresas la certificación de libre de trabajo infantil, necesaria para que sus productos sean competitivos en los mercados globales.

Conclusiones

Las tareas de cuidado, uno de los principales componentes de la reproducción social, se constituyen en el sistema capitalista como un problema de orden privado y familiar, cuya responsabilidad recae generalmente sobre las mujeres. Sin embargo, el entramado normativo sobre la erradicación del trabajo infantil y la prevención del trabajo adolescente en entornos agrarios y rurales, junto con la intensificación de la feminización del trabajo agrícola, conducen necesariamente a visibilizar a los cuidados como una cuestión de orden público, vinculada con la reproducción de la fuerza laboral y, por lo tanto, sensible a las transformaciones en el sistema económico/productivo. En este sentido, se recuperan distintos enfoques teóricos que permiten comprender al cuidado como una práctica social atravesada por múltiples dimensiones –económicas, políticas y culturales– y distribuida entre diversos actores: el Estado, el mercado, las familias y las comunidades. Dicha distribución varía de acuerdo a las coordenadas espaciales y temporales y es sensible a las distintas coyunturas políticas y económicas. Es por ello por lo que resulta pertinente un abordaje que dé cuenta de las características particulares que asume la organización social de los cuidados en entornos agrarios y rurales.

En este capítulo indagamos específicamente sobre cómo los cuidados se construyen como un problema público, a través del análisis de una política pública nacional denominada Programa Buena Cosecha. Este emerge explícitamente con el objetivo de erradicar el trabajo infantil, en concordancia con el entramado normativo estatal para la regulación del trabajo agrario y en vínculo con las disposiciones de organismos internacionales (OIT, UNICEF), así como de dispositivos transnacionales como son los de “Buenas Prácticas Agrícolas” y Responsabilidad Social Empresarial. A su vez, el abordaje de este fenómeno es indisociable de la cuestión de los cuidados; es por ello por lo que la potencia de dicha política pública radica en visibilizar las demandas de cuidados en sectores que han sido históricamente relegados en lo que respecta a las condiciones que posibilitan su reproducción social, habilitando el debate sobre estas cuestiones en la agenda pública.

El hecho de que el dispositivo se haya diseñado con el objetivo principal de erradicación del trabajo infantil permite interpretar que dicho programa no constituye una política pública integral de cuidados, ya que, al buscar resolver estas necesidades en menores de edad en contextos productivos, deja de lado el problema de los cuidados de otros sujetos como los/as adultos/as mayores y las personas con discapacidad. En este sentido, esta política tampoco aborda temáticas vinculadas a las personas cuidadoras.

A su vez, una de las características del Programa Buena Cosecha es que se trata de una política de gestión asociada, lo que implica una redefinición del rol del Estado, que cede espacio a otros actores públicos y privados en la resolución de distintas cuestiones que se configuran como problemáticas. Desde la mirada de los agentes estatales, este tipo de dispositivo constituye una ruptura con respecto a los modelos de políticas públicas tecnocráticos y estandarizados predominantes en la década de 1990, habilitando una política pública de características flexibles, territorializada y en diálogo con la articulación intersectorial. Sin embargo, nuestra investigación matiza esta perspectiva puramente optimista al revelar que dicha gestión asociada en algunos casos efectivamente puede operar como un mecanismo más o menos virtuoso de participación entre distintos actores del territorio, pero al mismo tiempo también puede funcionar como un formato de tercerización que desiguala la autonomía de los actores vinculados y relativiza –o incluso desdibuja– la responsabilidad estatal directa, lo cual genera mecanismos sumamente frágiles en cuanto al financiamiento y en torno a la capacidad de sostenibilidad del dispositivo.

Analizamos esta política pública en dos realidades rurales distintas: el sur del periurbano hortícola del AMBA de la provincia de Buenos Aires y en pueblos rurales de la zona de pedemonte tucumana vinculados al empleo asalariado agrícola. Partimos desde una perspectiva que considera a las políticas públicas como procesos sociales complejos, donde intervienen redes heterogéneas de actores y en los que se expresan tensiones entre intereses y racionalidades diversos.

Los dos casos analizados expresan divergencias estructurales y de implementación. En el caso abordado de Buenos Aires, las familias usuarias son productoras hortícolas, con la particularidad de la superposición entre el espacio productivo y el espacio cotidiano doméstico, lo que les otorga características específicas a las prácticas de cuidados. En este caso, la COPRETI opera como el organismo rector, dotado de presupuesto y estructura propios. Además, amplía su intervención a través de estructuras más robustas de políticas a nivel provincial (como los UDI). En este modelo, el actor central es el Estado provincial, que lidera, reduce intermediaciones y habilita la articulación multiactoral posterior con actores municipales, sanitarios y comunitarios. Sin embargo, la estacionalidad del trabajo familiar (jornadas que superan 16 horas en verano) genera una limitación territorial específica: los centros no logran funcionar como dispositivos de cuidado pleno en la época de mayor demanda, sino que cumplen más bien funciones de socialización, esparcimiento y apoyo escolar, con baja frecuencia semanal, condicionada por la precariedad del transporte y la infraestructura de los caminos. Aquí, la legitimidad del programa emerge de demandas comunitarias, de género (encuentro para mujeres productoras) y de salud (crítica al uso de agroquímicos y transición hacia la agroecología o adaptación de Buenas Prácticas Agrícolas). Aunque las exigencias transnacionales de certificación no son determinantes para la comercialización local, es una problemática que repercute en la actividad.

En contraste, en Tucumán el programa se vincula con familias usuarias en el empleo asalariado agrícola. Se trata de un mercado laboral que atraviesa una intensificación en la feminización en algunas producciones, tanto en la fase de cosecha como en la de empaque. A diferencia de lo que sucede en Buenos Aires, la implementación recae principalmente en actores empresariales, que a su vez le otorgan centralidad operativa a una ONG internacional que opera en América Latina, financiada por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos (USDOL), que aportó casi la totalidad del presupuesto inicial a través del denominado proyecto P.A.R. Este financiamiento internacional impulsó auditorías transnacionales sostenidas por la OIT, así como estrategias de RSE orientadas a certificaciones como el sello de Producto Libre de Trabajo Infantil otorgado por el IRAM. En Tucumán, la agenda pública de cuidados se vincula fuertemente con las exigencias de competitividad de las empresas agrícolas en el mercado externo. En este caso, uno de los principales problemas vinculados a la sostenibilidad de la política pública recae en las capacidades infraestructurales de la comuna, ya que se proporcionan espacios inadecuados o discontinuos (salones de fiestas en clubes, armado y desarmado permanente del dispositivo, problemas de climatización de los espacios). Es importante advertir que, pese a la gratuidad formal del servicio de cuidados, tanto desde la percepción de las trabajadoras del centro de cuidados como de las familias usuarias, se evidencia un desdibujamiento del rol estatal, atribuyendo la autoría del programa a las empresas agrícolas y a las ONG que operan en su implementación.

Estas divergencias dan cuenta de que el Programa Buena Cosecha no puede ni debe analizarse como un dispositivo homogéneo, sino como el resultado de un ensamblaje entre actores territoriales públicos y privados, en el que la capacidad estatal a nivel local o provincial y la dependencia –o no– de la agenda transnacional determinan la capacidad o incapacidad de adecuación a las demandas de sus usuarios/as y condicionan las posibilidades de sostenibilidad del dispositivo.

No obstante, debe reconocerse la relevancia del programa como una de las pocas políticas públicas orientadas a abordar la cuestión del cuidado en el ámbito agrario y rural. Por ello, resulta indispensable fortalecer su financiamiento presupuestario para avanzar, desde una perspectiva crítica, en la adecuación a las demandas concretas de los territorios, junto con un incremento sostenido de los recursos asignados.

Por último, nos interesa destacar que este modelo de política pública, con las especificidades que adquiere en cada territorio, abre una serie de interrogantes con respecto al papel de los Estados en relación con los procesos de reproducción social en entornos agrarios y rurales: ¿la articulación del Estado con otros actores públicos y privados para la gestión de la protección social responde a una necesidad de adaptación a las demandas específicas de los territorios o se vincula con una retracción estatal en la garantía de derechos?; ¿la articulación de normas transnacionales (como las Buenas Prácticas Agrícolas y la Responsabilidad Social Empresarial) con las políticas públicas expresa una pérdida de autonomía estatal o una transnacionalización en materia de protección social? Ya que este tipo de políticas públicas implica una retracción del Estado para dar lugar a una mayor y más profunda participación intersectorial, paradójicamente nos preguntamos si este tipo de políticas públicas constituye una expresión de la llamada “crisis de los cuidados”. Si bien este capítulo no permite dar respuestas acabadas y tampoco lo pretende, promueve estos interrogantes para continuar en el análisis problematizador de la organización social de los cuidados en entornos agrarios y rurales.

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