El rol del Estado en la expansión de los commodities agrarios en Argentina
Melina Neiman, Sebastián Scirica, Iván Petrone
y Karen Medina Díaz
Introducción
Desde la década de 1970, el sistema agroalimentario argentino se reconfigura en el marco de transformaciones estructurales del modelo económico nacional. La expansión del endeudamiento externo, la primacía de la valorización financiera y la inserción creciente en los circuitos globales de producción y comercio agropecuario redefinieron las formas de organización productiva, los actores involucrados y el papel del Estado. En este proceso, el modelo de los agronegocios –consolidado hacia fines de los años noventa– promovió una fuerte especialización en un número reducido de commodities y profundizó la concentración económica en el sector. La creciente gravitación de actores no estatales y de dinámicas transnacionales modificó las modalidades de ejercicio de la autoridad estatal y dio lugar a un nuevo orden productivo con alto poder estructural, capaz de generar ventajas diferenciales para determinados actores económicos y políticos, al tiempo que desplazó o subordinó a otros. En este contexto, el precio internacional de los commodities agropecuarios emergió como un factor central en la organización de los territorios, que redefinió los márgenes y las formas de intervención estatal.
En este capítulo nos proponemos mostrar cómo, en Argentina, más allá de estos procesos de creciente transnacionalización de las relaciones económico-productivas, el Estado nacional y los distintos Estados provinciales participan de los procesos de acumulación a partir de la organización de los territorios para producir y comercializar los productos agrícolas, considerando las tensiones y contradicciones que se producen dentro de los Estados en sus diversos niveles, así como entre los distintos actores sociales que entran en juego.
Para ello, consideramos cuatro productos agrícolas (soja, limón, cebolla y algodón), cuyo valor se determina en los mercados globales en los cuales se insertan y, por lo tanto, se comportan como commodities, aunque presentan diferencias respecto a los territorios en los que se producen, los actores involucrados y su importancia económica:
- La soja transgénica, aprobada por el gobierno argentino en 1996, se convirtió en el cultivo emblemático del modelo agroindustrial. Tuvo una expansión a niveles exponenciales, cubriendo gran parte de la superficie de la región pampeana y avanzando a regiones del país que no se dedicaban a la producción agrícola extensiva, y generó además un reemplazo de otras producciones y actores sociales y la deforestación de millones de hectáreas de bosques.
- El limón, cuya producción fue promovida por el gobierno de la provincia de Tucumán desde los años 70 en el marco de la diversificación productiva que buscaba hacer frente a la crisis de la producción de azúcar y que rápidamente se consolidó con una fuerte orientación exportadora.
- La cebolla para consumo en fresco, donde el 65 % de la producción se encuentra en las provincias de Buenos Aires y Río Negro y tiene como principal destino el abastecimiento del mercado interno y externo (estructura productiva vigente desde la década de 1990).
- Finalmente, el algodón, cuya producción toma un perfil empresarial a partir de su mecanización en las décadas del setenta y ochenta, iniciada con los planes de capitalización promovidos por las políticas crediticias de la dictadura, y consolidada a partir de las técnicas agronómicas difundidas por el INTA.
Estos cuatro rubros productivos fueron seleccionados no solo por su diversidad geográfica –la soja en la zona centro del país, el limón en el noroeste, la cebolla en el sur y el algodón en el noreste–, sino también por la variedad de actores y de configuraciones productivas que involucran, así como por las diferentes formas en que los Estados nacional y provinciales intervinieron en su desarrollo (a través de regulaciones, apertura de mercados, inversión en infraestructura y disponibilidad de tierras). Cada uno de ellos representa una expresión particular de la articulación entre Estado y mercado: la soja, como paradigma del agronegocio y la financiarización, sostenida también por políticas estatales de promoción y financiamiento a través de la banca pública; el limón, como caso de política industrial-exportadora fuertemente condicionada por las dinámicas y regulaciones de los mercados externos; la cebolla, como ejemplo de desarrollo regional promovido mediante planificación e inversión estatal en infraestructura para la producción (por ejemplo, riego); y el algodón, como caso de reconfiguración productiva impulsada inicialmente por políticas estatales de mecanización y mejoramiento agronómico y posteriormente atravesada por la exclusión de pequeños productores y la implementación de programas públicos para su sostenimiento.
Mapa de las principales zonas de los cultivos seleccionados
Fuente: elaboración propia. Las áreas representadas indican concentraciones relativas y aproximadas de los cultivos seleccionados, sin pretensión de delimitación exhaustiva.
La metodología utilizada en el capítulo se basa en el uso de información secundaria (estadística y normativa) y de entrevistas semiestructuradas a informantes clave, productores agropecuarios y trabajadores agrícolas en cada uno de los territorios donde se emplazan los cultivos. El objetivo es reflexionar acerca de la participación del Estado (en sus distintos niveles) en el desarrollo de producciones que se comportan como commodities, en tanto el precio se determina en los mercados globales, pudiendo tener como destino el mercado externo o el interno.
El paradigma de los regímenes alimentarios y el papel del Estado
El enfoque de los regímenes agroalimentarios permite analizar el sistema alimentario como un entramado histórico de relaciones de producción, circulación y consumo de alimentos a escala global, atendiendo a sus dimensiones económico-políticas y ecológico-políticas en el marco de los procesos de acumulación de capital (McMichael, 2009). Esta perspectiva resulta particularmente fecunda para comprender la articulación entre patrones productivos dominantes, formas de organización del comercio agroalimentario y configuraciones de poder, así como sus transformaciones a lo largo del tiempo. En este sentido, los distintos regímenes agroalimentarios se corresponden con fases históricas específicas del capitalismo, vinculadas a hegemonías sucesivas –británica, estadounidense y neoliberal-corporativa– que estructuraron la producción y circulación de commodities agrícolas a escala mundial (Zorzoli, 2022). Si bien coexistieron modalidades no hegemónicas de producción y abastecimiento de alimentos, estas no alcanzaron la misma capacidad de organizar territorios y relaciones sociales en el plano global.
A partir de la década de 1980, comenzó a consolidarse lo que McMichael (2005) denomina “régimen agroalimentario corporativo”, caracterizado por una creciente financiarización de la agricultura, una marcada concentración de capitales, la expansión y fusión de firmas transnacionales y el retorno de una agricultura de exportación basada en ventajas comparativas (Gras y Hernández, 2013). Este proceso estuvo estrechamente asociado a las reformas neoliberales del Estado, que reconfiguraron los marcos regulatorios y promovieron la liberalización de los mercados. Al mismo tiempo, los avances en la biotecnología agrícola fueron acompañados por nuevas regulaciones en materia de propiedad intelectual, que restringieron el uso tradicional de semillas y consolidaron la generalización de paquetes tecnológicos orientados a incrementar la productividad, relegando a un segundo plano los impactos sociales y ambientales de dichos modelos productivos.
En este contexto, desde comienzos del siglo XXI, se intensificaron procesos de acaparamiento de tierras (land grabbing) en distintas regiones del mundo, particularmente en África, América Latina, Asia y Europa del Este (Giraldo, 2015). En América Latina, estos procesos no siempre adoptaron la forma de desplazamientos violentos, sino que se expresaron frecuentemente a través de mecanismos más graduales de desposesión, que obligaron a amplios sectores campesinos a incorporarse como proletarios agrícolas en monocultivos o, alternativamente, a migrar hacia áreas urbanas para insertarse en mercados laborales precarios (Haesbaert, 2011; Fogel Pedroso, 2019). Harvey (2004) conceptualiza estas dinámicas como parte de una lógica de acumulación por desposesión, característica de las fases neoliberales del capitalismo.
Las transformaciones productivas mencionadas se tradujeron también en cambios en las regulaciones laborales, que tendieron a flexibilizar derechos en beneficio del capital, lo cual dio lugar a elevados niveles de informalidad y precarización en el trabajo agrario (Lombardi Mayan, 2023). Frente a ello, se registran resistencias de diverso alcance: desde acciones individuales dispersas (Villulla, 2016) hasta formas de organización sindical y campesina. En el plano sindical, organizaciones como la Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores (UATRE) desempeñaron un rol relevante, aunque no exento de tensiones y cuestionamientos por su relación con las patronales (Trpin, 2020). En el ámbito campesino, en particular en regiones atravesadas por el avance de la frontera sojera, emergieron organizaciones como el Movimiento Campesino de Santiago del Estero – Vía Campesina (MoCaSE-VC), que progresivamente articularon demandas vinculadas a la reforma agraria integral, la soberanía alimentaria, la agroecología y la justicia ambiental (Barbetta et al., 2012).
Estos procesos se desarrollan en un escenario de globalización en el que las políticas agrarias dejaron de estar principalmente orientadas y coordinadas por los Estados nación para ser crecientemente modeladas por actores dominantes del mercado, dinámica favorecida por los acuerdos multilaterales impulsados en el marco de la Organización Mundial del Comercio durante la década de 1990 (Bonanno, 2003). Las corporaciones transnacionales adquirieron una capacidad significativa para incidir en el funcionamiento de los mercados agroalimentarios, mientras que los Estados, aun conservando amplias potestades formales, mostraron serias limitaciones para contrarrestar los efectos sociales negativos del proceso de acumulación, cuando no participaron activamente en su reproducción. La exclusión social se convirtió, así, en un rasgo estructural de este modelo.
Otero (2013) profundiza esta discusión al señalar que el Estado cumple un papel central en la mediación de los intereses corporativos, como se evidenció en Argentina con la aprobación de la soja transgénica en 1996. No obstante, advierte sobre los límites de una lectura estrictamente instrumentalista del Estado y subraya que este constituye también un espacio de disputa, en el que intervienen movimientos sociales y actores subalternos. Desde esta perspectiva, propone hablar de un régimen alimentario neoliberal, resaltando la importancia de las escalas nacionales y locales y de las luchas territoriales, aspectos que –según su crítica– quedarían subestimados en los enfoques más globales de los regímenes alimentarios.
El presente trabajo retoma dicha discusión y enfatiza que, lejos de desaparecer, el Estado sigue siendo un actor clave en la integración de los commodities agrícolas a las cadenas agroalimentarias transnacionales. Su intervención –por acción u omisión– atraviesa los procesos de producción, circulación y consumo, aunque de manera heterogénea y no exenta de contradicciones. Un primer acercamiento al caso argentino permite identificar distintos niveles de intervención estatal –nacional, provincial y municipal–, cuyas competencias se solapan y se reinterpretan en función de las dinámicas territoriales. En particular, los Estados provinciales cuentan con márgenes de autonomía relativa que hacen pertinente un análisis subnacional, atento a la agencia de los actores políticos y a las formas concretas de implementación de las políticas públicas en los territorios (Ortiz de Rozas, 2016).
La complejidad del accionar estatal se vuelve aún más visible cuando se adopta una mirada micro, centrada en las prácticas de agentes estatales y extraestatales. El concepto de “estatalidades”, propuesto por Mussetta y Ferrero (2021) para el análisis de la ruralidad, permite reconocer que el Estado se materializa no solo a través de instituciones formales, sino también mediante prácticas informales, mediaciones cotidianas y arreglos situados entre distintos actores sociales. En este sentido, el Estado se produce y reproduce de manera dinámica y contingente, al tiempo que abre espacios para la resistencia y para la negociación.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas se caracterizan por un grado significativo de indeterminación: sus efectos –frecuentemente no esperados en relación con los objetivos originalmente formulados– no pueden ser completamente anticipados en la etapa de diseño. Tanto los funcionarios y técnicos estatales como los destinatarios de las políticas poseen capacidad de agencia y, a través de sus prácticas, construyen representaciones y experiencias concretas de la intervención estatal. Ello obliga a concebir al Estado como un proceso cambiante y ambiguo, más que como un aparato homogéneo. El análisis de las estatalidades desplaza así la mirada hacia las relaciones, prácticas y disputas mediante las cuales el Estado se inscribe y se experimenta en los territorios.
Este encuadre resulta central para pensar la relación entre Estado y producción de commodities agrícolas. Para ello, resulta pertinente recuperar algunas discusiones clásicas sobre el Estado como agente de desarrollo. Pipitone (1997) sostiene que un Estado con suficiente autonomía y capacidad puede conducir procesos de desarrollo nacional, como muestran los casos del Sudeste Asiático. Sin embargo, advierte que en América Latina los Estados suelen enfrentar severas limitaciones, derivadas de su dependencia respecto de grandes intereses económicos organizados, lo que debilita sus posibilidades de orientar el cambio productivo y formular estrategias de largo plazo ampliamente legitimadas.
No obstante, la relación entre sector público y privado no se reduce a una oposición irreductible. Como muestran Polanyi (1992) y, más recientemente, Mazzucato (2017), el Estado ha sido históricamente un actor central en la construcción de los mercados y en los procesos de innovación. Lejos de ser un mero corrector de fallas, el Estado cumple funciones estratégicas de coordinación, financiamiento y orientación del desarrollo tecnológico-productivo. Esta mirada permite superar la falsa dicotomía entre lo público y lo privado y resulta particularmente relevante para analizar los procesos de comoditización agrícola, en los que la acción estatal –en sus diversas escalas y modalidades– ha sido condición de posibilidad de las transformaciones productivas observadas.
Este marco teórico orienta el análisis empírico del capítulo, en el cual se examina cómo los Estados nacional y provinciales participan activamente, aunque de manera desigual y contradictoria, en la producción de commodities agrícolas en Argentina. Las trayectorias productivas analizadas muestran que las transformaciones territoriales no son el resultado exclusivo de dinámicas de mercado, sino de una interacción constante entre acción estatal, innovación tecnológica y capital privado.
El auge de los commodities: mercados y perfil productivo de los cuatro cultivos
La expansión de los commodities agroindustriales constituye uno de los rasgos centrales de la reconfiguración reciente del agro argentino. Lejos de tratarse de un proceso homogéneo, dicha expansión adopta perfiles diferenciados según los cultivos, los territorios involucrados y los mercados de destino. Este apartado analiza cuatro producciones emblemáticas –soja, limón, cebolla y algodón– con el objetivo de reconstruir sus dinámicas productivas, sus formas de inserción en los mercados y las implicancias territoriales asociadas a su consolidación como commodities.
Soja
La producción de soja se asocia estrechamente con la aceleración tecnológica y profundización del proceso de concentración de la tierra en el agro pampeano. Este fenómeno se expresa en la reducción de la cantidad de explotaciones agropecuarias –en su mayoría de base familiar– y en el aumento del tamaño medio de las unidades productivas, junto con la consolidación de una clase rentista que, ante la imposibilidad de adaptarse a las nuevas exigencias técnicas y financieras, optó por arrendar sus tierras a productores medianos y grandes o a pools de siembra (López Castro, 2017).
Los pools de siembra constituyen un actor clave de este modelo. Su estructura productiva se basa en la tercerización de labores, el alquiler de tierras y la aplicación de paquetes tecnológicos estandarizados de siembra directa. En muchos casos, estos actores no poseen tierras ni maquinarias propias, pero cuentan con una elevada disponibilidad de capital y ventajas competitivas en la adquisición de insumos y comercialización. La superficie que controlan varía año a año en función de la demanda internacional y de las negociaciones con los propietarios rentistas.
El complejo sojero argentino, considerado en conjunto con el brasileño, se ubica entre los principales productores mundiales de esta cadena, superando en algunas campañas los volúmenes de producción de Estados Unidos. A diferencia de otros grandes productores, en Argentina el principal producto exportado es la harina de soja, seguida por el grano y, en menor medida, el aceite. Desde mediados de la década de 1990, y más allá de coyunturas críticas como sequías o conflictos en torno a las retenciones, la producción de soja ha mostrado una tendencia sostenida al crecimiento. Actualmente, la superficie sembrada con granos en el país ronda los 42 millones de hectáreas, concentrándose más del 75 % en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe[1].
En términos comerciales, China constituye el principal destino de las exportaciones del complejo sojero argentino, con una demanda concentrada casi exclusivamente en el grano. Le siguen la Unión Europea y Vietnam, que importan principalmente harina, y la India, cuya demanda se orienta al aceite. En conjunto, el complejo sojero genera exportaciones por alrededor de 20 mil millones de dólares anuales, siendo China el principal mercado de destino, con aproximadamente el 16 % del valor total exportado.
Limón
La producción de limón en Argentina presenta un marcado anclaje territorial en el noroeste del país, región que concentra el 95,6 % del total nacional. Tucumán, en particular, explica aproximadamente el 87,5 % de la producción nacional, con alrededor de 41.000 hectáreas destinadas a fincas limoneras (MAGyP–INTA, período 2019-2022). Se trata de una actividad fuertemente integrada a la industria, ya que aproximadamente el 75 % de la producción se destina a la elaboración de derivados, principalmente para la industria alimenticia y química.
El complejo limonero tucumano se caracteriza por una elevada concentración económica. Cuatro empresas con proyección internacional –San Miguel, Citrusvil, Argentilemon y Citrusmax– controlan cerca de la mitad de la producción provincial, lo que les otorga una posición dominante en la organización de la cadena. Las exportaciones se distribuyen principalmente entre aceite esencial (41,6 %), limón fresco (30,3 %) y jugo concentrado (28,1 %).
De acuerdo con el Informe de Exportaciones Regionales y Provinciales (MECON, 2023), el limón constituye actualmente el principal complejo exportador de Tucumán, representando el 42 % del total exportado por la provincia, muy por encima de otros complejos tradicionales como el azucarero. Los principales mercados de destino son la Unión Europea y Estados Unidos; este último fue reabierto en 2017 tras una restricción sanitaria que se prolongó durante 16 años.
Cebolla
La producción de cebolla en Argentina oscila entre 600.000 y 750.000 toneladas por campaña, de las cuales aproximadamente el 30 % se destina a la exportación. Luego del pico alcanzado en la campaña 1997-1998 –con 850.000 toneladas– y la posterior caída asociada a la sobreproducción, los volúmenes se estabilizaron dentro de ese rango. La principal región productora es el Valle Bonaerense del Río Colorado (VBRC), seguida por el Valle Inferior del Río Negro (VIRN) y, en menor medida, por las provincias de Mendoza, San Juan y Santiago del Estero.
Las dos principales regiones productoras concentran alrededor del 65 % de la producción nacional (MAGyP, 2021), mientras que la región protegida patagónica (el territorio situado al sur del río Colorado) explica el 85 % de las exportaciones de cebolla en fresco (MECON, 2023). La superficie cultivada en los valles rionegrinos y el VBRC oscila entre las 12.000 y 18.000 hectáreas, con rendimientos de entre 40 y 50 toneladas por hectárea, muy por encima del promedio mundial (alrededor de 18 toneladas por hectárea).
En los últimos años, se está observando una migración de productores desde el VBRC hacia el VIRN, motivada por la crisis hídrica del río Colorado, lo que posiciona a Río Negro como la principal provincia productora. En 2024, las exportaciones de cebolla en fresco superaron por primera vez a las de manzana en dicha provincia.
El principal destino exportador es Brasil, que concentra el 84 %, seguido por Paraguay. Esta fuerte dependencia del mercado brasileño vuelve al sector altamente vulnerable a las fluctuaciones climáticas y productivas del país vecino, lo que afecta especialmente a los productores minifundistas, tal como ocurrió entre 2024 y 2025, cuando la caída de la demanda brasileña deprimió fuertemente los precios.
Algodón
La producción algodonera atravesó profundas transformaciones a partir de la expansión de la soja y otros cereales sobre territorios históricamente algodoneros. En este proceso se consolidó un circuito de grandes productores integrados en cadenas industriales orientadas al mercado textil nacional e internacional, configurando lo que puede definirse como el agronegocio del algodón. La tecnificación de estos actores, iniciada en la década de 1990, fue favorecida por la paridad peso-dólar, el acceso al crédito para maquinaria e insumos y la irrupción de empresas transnacionales proveedoras de semillas transgénicas y agroquímicos, lo que permitió incrementar la rentabilidad del cultivo (García, 2007).
En la campaña 2023-2024, la superficie sembrada con algodón en Argentina se estimó en torno a las 600.000 hectáreas, concentrándose principalmente en las provincias de Chaco, Santiago del Estero y Santa Fe, y, en menor medida, en Salta, Formosa y San Luis. En Chaco, históricamente la principal provincia algodonera, el cultivo alcanzó su máximo en 1997, con más de 700.000 hectáreas implantadas. Sin embargo, a partir de las inundaciones de 1998 y de la expansión acelerada de la soja, el algodón perdió rápidamente centralidad: pasó de representar cerca del 70 % de la superficie sembrada en la campaña 1997-1998 a menos del 10 % en 2002/03.
Si bien solo alrededor del 20 % del algodón producido se destina a la exportación –principalmente en bruto, semillas y subproductos–, el precio internacional funciona como referencia clave, dado que el mercado interno suele pagar entre un 10 % y un 15 % por encima de ese valor para garantizar el abastecimiento de la industria textil local. Asimismo, el precio del algodón se encuentra estrechamente vinculado al de su principal competidor, el poliéster. Mientras que entre 2000 y 2009 el algodón cotizaba apenas un 5 % por encima de la fibra sintética, desde 2010 su precio se ubicó, en promedio, casi un 40 % por encima (Neiman, 2023), reforzando su carácter de cultivo estratégico y disputado.
La intervención estatal en la génesis, expansión y crisis de los cultivos comoditizados
La consolidación de la soja, el limón, la cebolla y el algodón como producciones comoditizadas no fue el resultado exclusivo de fuerzas de mercado ni de decisiones privadas aisladas. Por el contrario, estos procesos estuvieron atravesados, desde sus orígenes, por distintas formas de intervención estatal que actuaron como condiciones de posibilidad tanto para su expansión como para su reproducción en contextos de crisis. Lejos de constituir una presencia homogénea o lineal, la acción del Estado –en sus niveles nacional y provincial– adoptó modalidades diversas según los cultivos, los territorios y los contextos históricos, combinando decisiones regulatorias, políticas de promoción productiva, inversiones en infraestructura, financiamiento, producción de conocimiento y mecanismos de contención social.
En algunos casos, la intervención estatal se expresó principalmente a través de decisiones regulatorias que habilitaron la inserción subordinada de estas producciones en cadenas globales de valor; en otros, asumió formas más directas de planificación territorial, reconversión productiva o desarrollo tecnológico. Estas acciones no solo marcaron el inicio o la aceleración de los procesos de comoditización, sino que también condicionaron las trayectorias posteriores de los cultivos, sus estructuras productivas y los actores que lograron consolidarse en cada cadena.
Del mismo modo, el Estado reaparece de manera recurrente en los momentos de crisis productiva, comercial o de restricción externa que atraviesan estas actividades. Las crisis asociadas a eventos climáticos, a la volatilidad de los precios internacionales, a dinámicas especulativas o a decisiones geopolíticas y sanitarias de otros Estados reactivan distintas modalidades de intervención pública. Estas incluyen instrumentos fiscales y cambiarios, financiamiento, gestiones diplomáticas y sanitarias para la apertura o el cierre de mercados, así como políticas focalizadas de asistencia orientadas a amortiguar los efectos sociales más críticos del ajuste productivo.
En este apartado se analizan de manera integrada las trayectorias de cada cultivo, articulando los momentos de génesis, expansión, crisis y reconfiguración de la intervención estatal. El objetivo es mostrar que la comoditización no implica la retirada del Estado, sino una redefinición permanente de sus formas de intervención, que contribuye tanto a habilitar la expansión de estos modelos productivos como a gestionar sus tensiones, contradicciones y costos sociales en los territorios.
Soja: regulación tecnológica, desregulación comercial y gestión estatal de la volatilidad
En el caso de la soja, su consolidación como cultivo dominante no puede explicarse como el resultado espontáneo de innovaciones técnicas o decisiones privadas aisladas, sino como un proceso profundamente mediado por la acción estatal. Si bien la presencia de la soja era aún incipiente durante la década de 1980, el punto de inflexión que marcó su expansión definitiva fue la aprobación, en 1996, por parte del gobierno nacional, de la semilla transgénica resistente al glifosato desarrollada por la empresa Monsanto, comercialmente conocida como soja RR. Esta decisión regulatoria habilitó una transformación estructural del sistema productivo al permitir la difusión masiva de un paquete tecnológico estandarizado basado en la combinación entre semilla transgénica, siembra directa y uso intensivo de agroquímicos.
La aprobación de la soja RR no se produjo de manera aislada, sino en el marco de un conjunto más amplio de políticas públicas que favorecieron activamente la comoditización del cultivo. Entre ellas se destaca la disolución de la Junta Nacional de Granos, organismo estatal encargado de regular la compra y comercialización interna y externa de granos, lo que implicó la privatización del comercio exterior y el fortalecimiento del rol de las grandes empresas exportadoras en un eslabón clave de la cadena. A ello se sumaron, por un lado, la federalización y posterior privatización de los puertos a manos de grandes empresas multinacionales que instalaron allí sus plantas transformadoras para la producción de harina y aceite, y, por otro lado, la concesión de la hidrovía del río Paraná a la gestión privada, así como el traspaso a manos privadas de amplios segmentos de la banca pública. Es decir, se trató de un proceso mediante el cual el Estado se desprendió de instrumentos productivos, logísticos y financieros estratégicos con incidencia directa en el sector agropecuario.
En este sentido, la expansión sojera fue el resultado de una intervención estatal estratégica que apalancó la integración del agro argentino a las cadenas globales de insumos y comercialización, reforzando la dependencia respecto de proveedores transnacionales de semillas y fitosanitarios y profundizando la orientación exportadora del cultivo. De este modo, el Estado no solo habilitó técnicamente la expansión de la soja, sino que desempeñó un papel central en la génesis de un modelo productivo altamente concentrado, financiarizado y orientado al mercado internacional, sentando las bases de su plena comoditización.
Esta inserción subordinada en los mercados globales expuso al complejo sojero a una elevada volatilidad, tanto productiva como comercial. La trayectoria del precio internacional de la soja refleja con claridad esta dependencia de eventos geopolíticos y de comportamientos especulativos. Desde el año 2000, el precio del grano experimentó fuertes oscilaciones, con picos significativos en 2008, en el contexto de la crisis financiera internacional; en 2012, como consecuencia de severas sequías en distintos países productores; y en 2022/23, impulsado por la guerra en Ucrania. En ese momento, el valor de la tonelada superó los 600 dólares, mientras que en otros períodos del mismo lapso descendió a valores cercanos a la mitad.
En el plano interno, el año 2008 constituyó un punto de inflexión a partir del conflicto entre el sector agropecuario y el gobierno nacional por la Resolución 125, que establecía un sistema de retenciones móviles vinculado al precio internacional. El lockout patronal y la posterior derogación de la medida pusieron en evidencia el carácter estructuralmente conflictivo de la relación entre el Estado y el complejo sojero, así como el papel central del Estado en la disputa por la renta agraria. A ello se suman las crisis productivas derivadas de eventos climáticos extremos: en 2012 la producción cayó un 19 % respecto del año anterior, y en 2023 la merma alcanzó el 44 %, con impactos directos sobre las exportaciones, la actividad económica y la recaudación fiscal.
Frente a estos escenarios críticos, el Estado volvió a intervenir, no ya como promotor de la expansión, sino como gestor de las crisis inherentes al modelo. A lo largo del período, su intervención se expresó a través del financiamiento de campañas agrícolas mediante créditos del Banco Nación y de bancos provinciales –principalmente destinados a la compra de maquinaria agrícola y al mejoramiento de infraestructuras prediales, en muchos casos a tasas de interés negativas–, así como a través de políticas fiscales y cambiarias orientadas a administrar los efectos de la volatilidad de precios y de las caídas productivas. Estas reintervenciones no alteraron los rasgos estructurales del modelo sojero, pero resultaron fundamentales para sostener su funcionamiento en contextos de inestabilidad.
El caso de la soja muestra con particular claridad cómo el Estado intervino de manera decisiva tanto en la génesis como en la reproducción y gestión de las crisis de un cultivo plenamente comoditizado. Lejos de retirarse, la acción estatal operó como condición de posibilidad de un modelo productivo altamente concentrado y dependiente de los mercados globales, al tiempo que asumió un rol central en la administración de sus contradicciones económicas, fiscales y territoriales.
Limón: reconversión productiva, promoción exportadora y mediación sanitaria estatal
A diferencia del caso de la soja, la consolidación del limón como commodity agroindustrial exportable estuvo estrechamente ligada a estrategias estatales de reconversión productiva a escala provincial. En Tucumán, el impulso a la citricultura respondió a la profunda crisis del complejo azucarero, desencadenada a partir del cierre de 11 de los 27 ingenios que operaban en la provincia como consecuencia del decreto de racionalización dictado por la dictadura en 1966. Frente al fuerte impacto social y laboral de ese proceso, el Estado provincial promovió la diversificación productiva como una vía para absorber mano de obra y redefinir la matriz económica provincial.
En sus orígenes, la citricultura estuvo orientada principalmente al mercado interno y asociada a la producción de naranja. Sin embargo, a comienzos de la década de 1970, el limón comenzó a adquirir una creciente centralidad, impulsado por políticas provinciales de promoción, inversiones en infraestructura y articulación con capitales privados. Este proceso se profundizó en las décadas siguientes y, especialmente, a partir de los años noventa, cuando la desregulación estatal, la apertura comercial y la llegada de capitales extranjeros consolidaron una estrategia fuertemente orientada a la exportación. De este modo, la comoditización del limón no fue un resultado espontáneo del mercado, sino el producto de una intervención estatal deliberada que fomentó su inserción en los circuitos internacionales, lo que habilitó la conformación de grandes empresas integradas verticalmente y con fuerte capacidad de control sobre la cadena productiva.
La expansión del complejo limonero se apoyó, además, en una estrecha articulación entre el Estado y organismos técnicos, particularmente en materia fitosanitaria, de certificación y de acceso a mercados externos. La producción de conocimiento, la regulación sanitaria y la habilitación de protocolos de exportación fueron componentes centrales para sostener la competitividad del sector en un mercado internacional altamente exigente. Así, el Estado no solo actuó como promotor inicial del cultivo, sino también como garante de las condiciones institucionales necesarias para su consolidación como commodity.
Al mismo tiempo, esta fuerte orientación exportadora expuso al complejo limonero a una elevada vulnerabilidad frente a las decisiones de otros Estados y a las dinámicas del comercio internacional. Un ejemplo paradigmático de ello fue la clausura del mercado estadounidense en 2001, cuando, bajo la presión de productores de California, Estados Unidos prohibió el ingreso de limones argentinos alegando riesgos fitosanitarios vinculados a la enfermedad de la cancrosis[2]. Esta restricción, que se extendió durante 16 años, tuvo un impacto significativo sobre el sector exportador y puso en evidencia el peso de las regulaciones estatales extranjeras en la definición de los destinos comerciales. Recién en 2017, a partir de gestiones diplomáticas bilaterales entre los gobiernos de Argentina y Estados Unidos, dicho mercado fue reabierto.
De manera similar, en 2023 la Unión Europea habilitó nuevamente el ingreso de cítricos orgánicos argentinos tras dos décadas de restricciones, a partir de negociaciones técnicas lideradas por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), que permitieron la autorización de tratamientos de poscosecha. Estos episodios muestran que la inserción internacional del limón depende no solo de condiciones productivas locales, sino también de la capacidad estatal de negociar, certificar y sostener el acceso a mercados altamente regulados.
En los últimos años, sin embargo, el complejo limonero volvió a atravesar una crisis profunda, asociada a la combinación de factores internacionales adversos. La guerra entre Ucrania y Rusia –y el posicionamiento geopolítico de Argentina– implicó la pérdida de mercados, mientras que el incremento de los costos logísticos, energéticos y de fletes, junto con la aparición de oferta proveniente de otros países más cercanos a los principales destinos (como España, Turquía o Sudáfrica), intensificó la competencia internacional. A ello se sumaron episodios de sobreoferta y caída de precios, que derivaron en la pérdida de miles de toneladas de producción no cosechada, la erradicación de hectáreas implantadas y el cierre de empaques, con un impacto directo sobre el empleo rural y agroindustrial.
Ante la caída del 38 % de las exportaciones durante el primer semestre de 2023, el Estado provincial declaró la emergencia agropecuaria para el sector limonero, implementando beneficios impositivos y líneas de crédito destinadas principalmente a las grandes empresas del complejo exportador. Estas medidas se adoptaron en un contexto en el que el sector ya se encontraba exento del pago de derechos de exportación y de impuestos provinciales como ingresos brutos, lo que pone de relieve una intervención estatal orientada prioritariamente a sostener la continuidad del entramado exportador antes que a amortiguar los efectos sociales más amplios de la crisis.
Así, el caso del limón muestra una modalidad específica de intervención estatal en los procesos de comoditización: el Estado actuó como promotor de la reconversión productiva, facilitador de la inserción exportadora y mediador clave en la apertura y el cierre de mercados internacionales. Al mismo tiempo, en los momentos de crisis, su intervención tendió a concentrarse en la gestión sanitaria, diplomática y financiera del sector, reproduciendo un modelo altamente concentrado y dependiente de mercados externos, con efectos desiguales sobre los distintos actores que integran la cadena productiva.
Cebolla: planificación territorial, infraestructura pública y políticas focalizadas de sostenimiento
La producción de cebolla en el Valle Inferior del Río Negro (VIRN) constituye un caso paradigmático de comoditización fuertemente anclada en la intervención estatal directa sobre el territorio. A diferencia de otros cultivos cuya expansión estuvo asociada principalmente a decisiones regulatorias o a la liberalización de mercados, en este caso la acción del Estado provincial fue condición material de posibilidad para la emergencia misma de la actividad. La creación del Instituto de Desarrollo del Valle Inferior del Río Negro (IDEVI) en 1961 marcó un punto de quiebre en la dinámica productiva regional, al impulsar un ambicioso proceso de planificación, inversión en infraestructura y ordenamiento territorial orientado a transformar una zona marginal en un espacio agrícola integrado.
A través de una fuerte inversión pública –financiada en parte con fondos de organismos internacionales–, se construyó un sistema de riego que permitió incorporar más de 22.000 hectáreas a la producción agrícola entre fines de la década de 1960 y mediados de la de 1980 (Villegas Nigra, 2014). El Estado provincial no solo garantizó el acceso al agua, sino que delimitó parcelas productivas, facilitó el acceso a la tierra mediante créditos a tasas subsidiadas otorgados por el banco provincial, proveyó energía eléctrica y brindó asistencia técnica a los colonos. Asimismo, participó activamente en la conformación de un entramado agroindustrial inicial, mediante la instalación –en articulación con capitales privados– de emprendimientos como una planta tomatera, un tambo y un frigorífico. Estas intervenciones reorganizaron profundamente el espacio agrario, creando las condiciones institucionales y materiales que, décadas más tarde, permitirían la expansión de la producción cebollera orientada al mercado externo.
La comoditización de la cebolla se apoyó, así, en una infraestructura estatal previa que posibilitó su inserción en circuitos comerciales más amplios, particularmente hacia el mercado brasileño. Sin embargo, este proceso no estuvo exento de tensiones ni fue lineal. A partir de la década de 1980, la región atravesó una crisis profunda asociada a cambios en la intensidad y modalidad de la intervención estatal. La intervención del IDEVI por parte de la última dictadura militar marcó el inicio de un proceso de retraimiento del Estado como motor del desarrollo regional. Se modificó el régimen de acceso a la tierra y al riego, transfiriendo a los productores el costo de las obras de conexión; se cerraron emprendimientos agroindustriales clave que articulaban la producción; y, posteriormente, la privatización del banco provincial en los años noventa deterioró aún más el ya limitado acceso al crédito. Estas transformaciones impactaron negativamente sobre la estructura productiva y la capacidad de reproducción de los productores más pequeños.
Con el inicio del nuevo siglo, la intervención estatal no desapareció, sino que se reconfiguró bajo un enfoque más focalizado y selectivo. Frente a la creciente volatilidad del mercado y a la vulnerabilidad de los productores de menor escala, se impulsaron políticas orientadas al fortalecimiento de cooperativas, combinando asistencia técnica, acceso a la tierra y financiamiento. Un ejemplo de ello fue el “Plan Solidario Viedma por una economía de autosostenimiento con dignidad” (Alder, 2010), así como la experiencia de la cooperativa COOPOP, que logró consolidarse contando al propio Estado provincial como uno de sus principales compradores. Más recientemente, se implementaron programas destinados a la agricultura familiar y a la diversificación productiva, como iniciativas de invernaderos y facilidades para la adquisición de maquinaria específica, orientadas a amortiguar los efectos de crisis recurrentes del mercado.
En este sentido, la trayectoria de la cebolla muestra con claridad cómo la intervención estatal fue decisiva tanto en el surgimiento y la expansión del cultivo como en la gestión de sus crisis. Mientras que en una primera etapa el Estado actuó como planificador y promotor del desarrollo territorial, creando las condiciones estructurales para la producción, en etapas posteriores su retiro parcial contribuyó a profundizar la vulnerabilidad del sector. El retorno bajo modalidades focalizadas permitió sostener a determinados actores, aunque sin alterar sustancialmente las desigualdades estructurales entre grandes empresas consolidadas y productores pequeños y cooperativos. Así, la cebolla evidencia una forma de comoditización que, lejos de prescindir del Estado, depende de sus vaivenes, redefiniendo continuamente los términos de la integración productiva y comercial en función de las decisiones públicas.
Algodón: mecanización promovida por el Estado y políticas de contención social
En el caso del algodón, su consolidación como cultivo comoditizado con proyección nacional e internacional estuvo estrechamente ligada a procesos de transformación productiva impulsados de manera decisiva por la intervención estatal. A diferencia de la soja, cuya expansión se apoyó centralmente en decisiones regulatorias que habilitaron paquetes tecnológicos transnacionalizados, la trayectoria del algodón se estructuró en torno a políticas públicas orientadas a la mecanización, el financiamiento y la producción de conocimiento agronómico, en un contexto de fuerte heterogeneidad social y territorial.
El punto de inflexión en la transformación del cultivo se ubica entre las décadas de 1970 y 1980, cuando el Estado promovió activamente la mecanización de la cosecha como estrategia para aumentar la productividad y reducir costos laborales. A través de los planes de capitalización impulsados por la última dictadura militar, y particularmente mediante el Fondo Algodonero Nacional, se facilitó la importación de cosechadoras mecánicas. En la campaña 1980-1981, se registró un volumen significativo de incorporación de maquinaria, aunque su difusión inicial fue limitada: hacia 1987, en la provincia del Chaco, existían entre 140 y 150 cosechadoras, y solo alrededor del 15 % de la cosecha se realizaba de forma mecanizada (Nadal, 1987).
La profundización de este proceso estuvo estrechamente vinculada al accionar del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), que desempeñó un rol clave en la difusión de nuevas técnicas agronómicas, variedades mejoradas y prácticas de manejo orientadas a incrementar rendimientos y rentabilidad en un contexto de crisis recurrentes del sector. Durante la década de 1990, la liberalización de las importaciones, la paridad peso-dólar y el acceso al crédito facilitaron una expansión acelerada de la mecanización, de modo que hacia 1996 entre el 70 % y el 80 % de la cosecha algodonera ya se realizaba mediante sistemas mecanizados (Abdulhadi, Neiman y Gómez, 2024). Estas transformaciones reconfiguraron profundamente la estructura productiva, de manera que favorecieron la consolidación de grandes productores empresariales integrados a cadenas industriales del sector textil, tanto a escala nacional como internacional.
Sin embargo, este proceso de modernización productiva tuvo efectos socialmente regresivos. La mecanización y la competencia con otros cultivos más rentables, en particular la soja, contribuyeron a la expulsión de pequeños productores y trabajadores rurales, lo cual dio lugar a una estructura crecientemente bimodal. Mientras que los grandes productores lograron insertarse en el agronegocio algodonero con acceso al crédito, a la tecnología y a los mercados, amplios sectores de pequeños productores quedaron en una situación de alta vulnerabilidad, dependiendo crecientemente de la asistencia estatal para sostener su reproducción social.
Esta polarización estructural se profundizó en los momentos de crisis productiva y comercial, frente a los cuales el Estado reapareció como actor central, aunque con un sesgo claramente orientado a la contención social más que a la transformación del modelo productivo. En 2005 se sancionó la Ley de Creación del Plan de Desarrollo Sustentable y Fomento de la Producción Algodonera, impulsada principalmente por legisladores de las provincias algodoneras. Dicho plan dio origen a un fondo nacional destinado a productores de pequeña escala, que permitió –al menos hasta el año 2023– la provisión anual de insumos básicos como semillas y combustible a productores de hasta 70 hectáreas de algodón y 200 hectáreas de superficie total.
Estas políticas no revirtieron la concentración ni la lógica dominante del agronegocio algodonero, pero funcionaron como mecanismos de amortiguación frente a la exclusión, consolidando una estructura dual del sector. Por un lado, pequeños productores fuertemente dependientes del Estado para subsistir; por otro, grandes productores empresariales con mayor capacidad de absorción de riesgos, acceso al crédito público y privado y mejores condiciones de inserción en los mercados.
En el plano provincial, también se registraron intentos de regulación del mercado orientados a transparentar las transacciones y la formación de precios. Un ejemplo de ello fue el proyecto de creación del Mercal, una institución provincial destinada a registrar las operaciones comerciales del algodón. No obstante, esta iniciativa fue bloqueada por el lobby de los grandes empresarios algodoneros, que argumentaron que la difusión de información comercial afectaba la competitividad del sector, evidenciando los límites de la intervención estatal frente a los actores con mayor poder económico.
La trayectoria del algodón como commodity muestra una forma específica de intervención estatal en la que el Estado fue central tanto en la génesis del proceso de modernización productiva –a través de políticas de mecanización, crédito y asistencia técnica– como en la gestión de sus crisis y efectos sociales. A diferencia de otros cultivos analizados, la acción estatal en el algodón se desplazó progresivamente desde la promoción productiva hacia la contención de los excluidos del modelo, sin alterar sustancialmente las bases estructurales de un sector crecientemente concentrado y polarizado.
En resumen, los cuatro casos analizados muestran que los procesos de comoditización no fueron el resultado automático de señales de mercado ni de decisiones empresariales aisladas, sino que se apoyaron en intervenciones estatales específicas que actuaron como condiciones de posibilidad de su expansión. La acción del Estado fue decisiva tanto en la fase de génesis y consolidación –a través de regulaciones, reconversiones productivas, inversiones en infraestructura y políticas de crédito y desarrollo tecnológico– como en los momentos de crisis productiva, comercial o de restricción externa, cuando reapareció como regulador, mediador o amortiguador de los desequilibrios generados por estos mismos procesos. En la soja, el Estado combinó decisiones regulatorias, desregulación del comercio y políticas fiscales para habilitar y luego gestionar un modelo altamente concentrado y expuesto a la volatilidad internacional; en el limón, articuló estrategias de reconversión exportadora y mediaciones sanitarias y diplomáticas frente a cierres de mercado; en la cebolla, su presencia osciló entre una fuerte planificación territorial inicial y políticas focalizadas de contención ante crisis recurrentes; y en el algodón, pasó de impulsar la mecanización a sostener, mediante políticas compensatorias, a los pequeños productores excluidos del agronegocio. Lejos de retirarse, el Estado aparece así como un actor que, con modalidades cambiantes y a menudo contradictorias, habilita, reproduce y gestiona las condiciones de funcionamiento de estos regímenes productivos, al tiempo que administra sus tensiones sociales y territoriales.
El Estado en tiempos de ajuste y liberalización
El escenario actual se encuentra signado por la presidencia de Javier Milei, cuyo discurso se apoya en una crítica frontal al Estado y en la propuesta de un retiro de la intervención pública de la esfera económica. Sin embargo, lejos de desaparecer, la relación entre el Estado y el sector agropecuario continúa siendo estructural, conflictiva y de dependencia mutua. Este vínculo se articula históricamente en torno a cuatro dimensiones centrales: el régimen cambiario, los derechos de exportación, el financiamiento de la actividad y, en determinadas regiones, la regulación del uso de la tierra.
En el plano macroeconómico, la política actual combina un tipo de cambio apreciado en términos reales con una fuerte contracción de la cantidad de dinero circulante. Esta configuración introduce una tensión central para las producciones agroexportadoras: por un lado, reduce la competitividad externa al encarecer los costos medidos en dólares; por otro, achica el mercado interno, de forma que limita la capacidad de absorción local de la producción. De este modo, aun bajo un discurso de liberalización, el Estado continúa incidiendo decisivamente en las condiciones de valorización de los commodities a través de decisiones macroeconómicas que afectan de manera directa su rentabilidad.
Durante el gobierno de Alberto Fernández, se implementaron distintos esquemas de incentivo a la liquidación de divisas, como el denominado “dólar soja” en 2022, que combinaba tipos de cambio diferenciales con el objetivo de acelerar el ingreso de divisas. Estos mecanismos fueron luego ampliados a otras producciones a través del llamado “dólar agro”, que incluyó a varias economías regionales, entre ellas el limón, la cebolla y el algodón. Con el cambio de gestión, estos regímenes fueron desactivados en el marco de una estrategia orientada a la unificación cambiaria, lo que implicó el retiro de instrumentos compensatorios frente a un tipo de cambio real menos favorable para las exportaciones.
En materia de derechos de exportación, las diferencias entre la soja y las economías regionales continuaron siendo significativas. A comienzos de la actual gestión, el esquema vigente mantenía a la soja como el cultivo con mayor carga tributaria, con una alícuota del 33 % para el grano y del 31 % para sus principales subproductos industriales. En contraste, producciones como el limón y la cebolla permanecían exentas del pago de retenciones, mientras que el algodón tributaba una alícuota reducida del 5 %. Si bien el gobierno había anunciado inicialmente una reforma del régimen de derechos de exportación –que contemplaba un aumento de las alícuotas de los subproductos de la soja y la incorporación de las economías regionales–, dichas modificaciones fueron finalmente retiradas del texto definitivo de la Ley Bases para viabilizar su aprobación. El resultado fue un esquema que combina una elevada carga sobre el complejo sojero con exenciones para las economías regionales, pero atravesado por un clima de incertidumbre respecto de eventuales cambios futuros, que condiciona las decisiones productivas y comerciales.
El financiamiento constituye otro de los ejes en los que la intervención estatal persiste, aun en un contexto de ajuste fiscal. A través del Banco Nación y de las entidades públicas provinciales, el Estado continúa ofreciendo líneas de crédito destinadas al inicio de las campañas agrícolas y a la adquisición de maquinaria. No obstante, la contracción monetaria y el aumento de las tasas reales han endurecido las condiciones de acceso, lo cual profundiza las desigualdades entre productores: los actores de mayor escala, con mayores garantías, acceden a mejores condiciones de financiamiento, mientras que los pequeños y medianos enfrentan mayores restricciones.
Finalmente, la intervención estatal se manifiesta también en el plano territorial, especialmente en aquellas provincias atravesadas por la expansión agropecuaria sobre áreas de bosque nativo. La Ley Nacional 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos estableció límites formales a la expansión de la frontera agropecuaria, lo que obligó a las provincias a sancionar sus respectivos Ordenamientos Territoriales del Bosque Nativo (OTBN). Si bien estas herramientas no lograron frenar completamente la deforestación ilegal, sí introdujeron restricciones que condicionan la disponibilidad de tierras y afectan las estrategias de expansión productiva (Figueroa, 2017).
En el caso de la provincia de Chaco, la actualización del OTBN sancionado originalmente en 2009 reabrió tensiones entre política ambiental, intereses productivos y el Poder Judicial. La nueva versión fue aprobada por el gobierno provincial el 30 de abril de 2024, pero posteriormente fue impugnada por la ONG Conciencia Solidaria. En septiembre de 2024, el Superior Tribunal de Justicia provincial admitió la acción de inconstitucionalidad, manteniendo abierta la disputa sobre el destino de cerca de cuatro millones de hectáreas, cuya explotación futura dependerá de la resolución judicial del conflicto (Abdulhadi, Neiman y Gómez, 2024).
Este escenario muestra que, incluso en un contexto de ajuste y liberalización discursiva, el Estado no se retira de la regulación de las condiciones de producción y comercialización de los commodities. Más bien, redefine su forma de intervención: lejos de desaparecer, continúa moldeando la rentabilidad, la escala y la orientación de estas producciones, tanto por acción como por omisión, en un marco de creciente incertidumbre macroeconómica y territorial.
Conclusiones
Este trabajo analizó los procesos de comoditización de la soja, el limón, la cebolla y el algodón a partir de un enfoque que articula los aportes de los regímenes agroalimentarios con una concepción relacional y territorializada del Estado. Si bien la literatura ha destacado que las cadenas agroalimentarias globales se estructuran en relaciones desiguales, donde las condiciones de producción y circulación de las mercancías agrícolas son crecientemente definidas por grandes actores transnacionales y por dinámicas financieras internacionales, el análisis realizado permite matizar las interpretaciones que conciben al Estado como un actor marginal o replegado.
Desde una perspectiva que se distancia de las visiones institucionalistas o unificadas, el Estado fue abordado como una trama heterogénea de mediaciones, prácticas y dispositivos que se despliegan de manera desigual en los territorios. Siguiendo a Abrams (1988), Mitchell (1991) y Migdal (2001), lo estatal no se presenta como una entidad coherente y exterior a la sociedad, sino como un efecto relacional producido a través de interacciones entre actores, escalas e intereses. En este sentido, la intervención del Estado nacional y de los Estados provinciales en el desarrollo de estas producciones agrarias debe entenderse menos como la acción de un sujeto homogéneo que como una configuración variable y a menudo contradictoria, donde se articulan políticas macroeconómicas, regulaciones sectoriales, programas productivos y disputas territoriales.
A lo largo del capítulo, se mostró que la consolidación de estos cultivos como commodities estuvo profundamente mediada por la acción estatal en distintos momentos históricos. Decisiones regulatorias estratégicas, políticas de promoción y reconversión productiva, inversiones en infraestructura, financiamiento público y producción de conocimiento técnico constituyeron condiciones de posibilidad fundamentales para la expansión de estas producciones y su inserción en los mercados globales. Estas intervenciones no han sido neutrales; tendieron a favorecer a los actores con mayor capacidad de acumulación, al tiempo que produjeron procesos persistentes de diferenciación social y territorial.
El análisis también permitió observar que el Estado reaparece de manera sistemática frente a las crisis productivas, comerciales o derivadas de la restricción externa. Ya sea a través de políticas fiscales y cambiarias, gestiones sanitarias y diplomáticas, programas de emergencia o mecanismos de financiamiento y contención social, la intervención estatal buscó amortiguar los efectos más disruptivos de la volatilidad de los mercados, los eventos climáticos o las decisiones de otros Estados. Estas respuestas no implicaron una alteración sustantiva de los regímenes productivos, sino que operaron mayormente como mecanismos de gestión de sus crisis y de reproducción de sus condiciones de funcionamiento.
El escenario más reciente, caracterizado por un discurso antiestatal y por políticas de ajuste y liberalización, refuerza esta lectura. En lugar de una retirada efectiva, la intervención estatal se redefine a través de decisiones macroeconómicas que inciden de manera decisiva en la rentabilidad de las producciones agropecuarias: un tipo de cambio apreciado, la contracción del mercado interno, la persistencia de una elevada presión impositiva sobre el complejo sojero y la incertidumbre respecto de eventuales reformas. A ello se suman las tensiones territoriales asociadas a la regulación ambiental y al uso del suelo, como las evidenciadas en torno al Ordenamiento Territorial del Bosque Nativo en la provincia de Chaco, que muestran la vigencia de conflictos estructurales en torno a la expansión productiva.
Finalmente, los casos analizados permiten recuperar la crítica a la “falsa dicotomía” entre lo público y lo privado en los procesos de desarrollo económico (Mazzucato, 2017). El Estado aparece simultáneamente como regulador de los costos sociales de estos modelos productivos y promotor de las condiciones materiales, normativas e institucionales que los hacen posibles y los sostienen en el tiempo. Sin embargo, las formas específicas que asumen estas intervenciones –sus alcances, límites y efectos– dependen de configuraciones territoriales particulares, de los balances de poder locales y de las modalidades de integración de poblaciones y espacios rurales a los circuitos globales de producción de mercancías. En este sentido, más que un actor unívoco, el Estado emerge como una trama disputada, cuya intervención resulta central para comprender tanto la expansión de los commodities como las desigualdades y los conflictos que dicha expansión produce en los territorios.
Así, la comoditización agrícola no supone la desaparición del Estado, sino su transformación. El Estado no se presenta como un actor único y coherente, sino como una trama de mediaciones que, al mismo tiempo que habilita la expansión de los agronegocios, organiza sus contradicciones y distribuye de manera desigual sus costos y beneficios en los territorios.
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