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5 El desarrollo de redes de agua y saneamiento en Buenos Aires y la primacía del paradigma de la ingeniería heroica

Melina A. Tobías (CONICET-IIGG)

La circulación del agua, en definitiva, depende tanto de las instituciones y prácticas como del ciclo hidrológico, no solo se produce físicamente, sino que también se construye socialmente (Bakker, 2003: 49)

1. Introducción

El tendido de las primeras redes de agua potable y saneamiento en Buenos Aires se inició a fines del siglo XIX y se desarrolló fuertemente durante la primera mitad del siglo XX a través de la empresa nacional Obras Sanitarias de la Nación (OSN), que, bajo el paradigma sanitarista, se encargó de expandir el servicio a las principales ciudades del país. A partir de entonces, el crecimiento poblacional de la región metropolitana, junto con el desfinanciamiento del sector y su posterior descentralización (1980) y privatización (1993), provocaron un retraso en la expansión del servicio que se expresó como el incremento de desigualdades socioespaciales en la accesibilidad al agua y saneamiento (Brunstein, 1989; Catenazzi, 2006; Merlinsky et al., 2012; Tobías, 2017).

Desde el 2006, el servicio fue restituido al Estado nacional a través de la creación de la empresa AySA, que actualmente tiene a su cargo la prestación en la totalidad del Área Metropolitana de Buenos Aires. Los principales problemas que asume actualmente la empresa están asociados a la limitación que presenta el modelo centralizado de prestación actual para garantizar la expansión del servicio en áreas históricamente relegadas de la ciudad informal; y a la creciente necesidad de incorporar criterios de sustentabilidad ambiental dentro de su lógica de expansión. Ambas cuestiones remiten a las lógicas que subyacen a la prestación del agua potable y el saneamiento y que, como veremos, responden a la consolidación histórica de un paradigma que daremos a llamar “paradigma de la ingeniería heroica” (Turton y Ohlsson, 1999).

En este escenario, el presente capítulo se propone indagar el origen y desarrollo de estas lógicas que orientaron y determinaron las formas de expansión del servicio, y el modo en que la figura de los ingenieros –en cuanto “expertos del agua”– ocupó un lugar central en este proceso de consolidación. Para ello, el trabajo busca reconstruir –a partir del análisis de los planes y obras desarrollados en los distintos momentos de la prestación, y de entrevistas desarrolladas a expertos del sector– las características de estas lógicas que primaron y priman en la expansión del servicio.

II. Ciclo hidrosocial y paradigmas en la gestión del agua

Hasta el momento, mucho se ha escrito sobre el proceso de expansión del servicio de agua potable y saneamiento en Buenos Aires a lo largo del siglo XX. La mayoría de estos trabajos centró su atención en los cambios de los modelos de prestación pública o privada que tuvieron lugar a lo largo de la historia del sector (Brunstein, 1989 y Schneier-Madanes, 2001), en el proceso de privatización llevado adelante durante la década de los 90 (Azpiazu, Catenazzi y Forcinito 2006; De Gouvello, 2003; Lentini, 2007), sus efectos en términos de desigualdad social y económica (Arza, 2003, Azpiazu, 2010), o bien en la posterior reestatización en el año 2006 (Azpiazu y Castro, 2012; De Gouvello, Lentini y Schneier-Madanes, 2010; Nahón y Bonofiglio, 2007).

No obstante, gran parte de estos trabajos se ha focalizado en las características técnicas, sociales, económicas e incluso ambientales de la prestación del servicio en los distintos momentos históricos, y han sido pocos los autores que se han detenido en estudiar las lógicas detrás de los técnicos e ingenieros que llevan adelante los diseños de los planes y programas de expansión del servicio (Öberg, Merlinsky, Lavalle, Morales y Tobías, 2014). Esto es precisamente lo que nos interesa explorar en el presente trabajo, para lo cual apelamos a un conjunto de conceptos provenientes de enfoques teóricos diversos.

Por un lado, nos interesa retomar la noción de “ciclo hidrosocial” desarrollada por la corriente de la ecología política del agua (Budds, 2004; Linton, 2010; Molle, 2012; Swyngedouw, 2004, 2006). Este término busca alejarse del tradicional “ciclo hidrológico definido por las ciencias naturales y reducido a los procesos naturales del agua –precipitación, infiltración, escurrimiento y evapotranspiración–, para enfatizar en la importancia que tienen las relaciones sociales e institucionales en el control, la gestión, el desarrollo y la transformación de dicho proceso hidrológico. En este sentido, el ciclo hidrosocial enfatiza que es imposible abstraer el agua de su contexto social, económico, político y cultural, ya que este es lo que le otorga sentido y moldea su flujo y distribución.

A su vez, el concepto resalta el carácter dinámico del ciclo, ya que a lo largo del tiempo las relaciones sociales y los procesos hidrológicos van transformándose y asumiendo nuevas formas (Linton, 2010). De este modo, pensar la prestación del servicio de agua en Buenos Aires a partir del ciclo hidrosocial permite sobrepasar el análisis de los modelos públicos y/o privados, para centrarse en las visiones sobre el servicio que predominaron en cada momento histórico.

Por otro lado, apelamos a los conceptos de “misión hidráulica” y de “ingeniería heroica”, retomados por autores como Turton y Ohlsson (1999), para caracterizar lo que ellos definen como una de las fases o paradigmas en el manejo de la gestión del agua, que podríamos entender –en línea con lo anterior– como una forma específica que asume el ciclo o contrato hidrosocial a lo largo de la historia de las ciudades.[1]

Para estos autores, el paradigma de la misión hidráulica, ingeniería heroica o el suministro por la oferta, como también se lo llama (tomado de Reisner y Platts por Turton y Ohlsson, 1995), refiere al modelo originado a la luz de la expansión de las ciudades y caracterizado por la creciente demanda de agua potable. De allí la creación por parte del Estado de grandes obras de infraestructura que permiten garantizar la producción y el acceso al agua, lo que convierte a los ingenieros en los principales protagonistas de esta etapa, donde prima la idea de dominación y control del hombre sobre la naturaleza. Esto equivale a producir más agua, de fuentes cada vez más lejanas, sin importar los costos económicos y/o ambientales que dicha expansión suponga.

En el caso argentino, como veremos en los apartados siguientes, el modelo de la misión hidráulica se superpone con el auge del sanitarismo y el surgimiento de lo que se denomina “modelo social del agua”, vinculado al sistema de canilla libre (Brunstein, 1989). Esto implica que, en el modelo de grandes obras ingenieriles para el abastecimiento de agua potable y cloacas implementado por OSN, estaba relacionado desde sus orígenes no solo a atender la provisión desde la oferta (es decir, la producción abundante de agua), sino también a garantizar condiciones de inclusión social y ciudadanía.

Para Turton y Ohlsson, la fase del contrato hidrosocial caracterizada por el modelo de la misión hidráulica se vería alterada con el pasar del tiempo, como producto de los altos costos en la producción del agua, el incremento del déficit de acceso y una creciente concientización sobre el cuidado del medio ambiente. Esto daría lugar a una transición hacia una nueva etapa que lograra trascender la mirada sectorial y que apostara a una comprensión integral del recurso hídrico, donde el servicio de agua potable y saneamiento pasara a ser entendido como un eslabón más dentro del gran ciclo del agua (Schneier-Madanes, 2004). Esta nueva etapa sería caracterizada no ya por la oferta, sino por la demanda de agua y por la incorporación de criterios de participación social y equidad en su producción y distribución. Como veremos más adelante a partir del análisis del caso de Buenos Aires, esta transición no es uniforme ni lineal en todas las ciudades, especialmente en las latinoamericanas.

En este sentido, además del ciclo hidrosocial y del modelo de la misión hidráulica, nos interesa también retomar la noción de “inercia institucional” trabajada por Öberg et al. (2014) a fin de reflexionar sobre las limitaciones que presentan los sistemas de infraestructura de gran escala (como son las redes de agua y saneamiento) para transformar el “viejo” modelo que prima en el servicio, en uno más adaptativo que supere la perspectiva sectorial y comprenda la integralidad del recurso hídrico (Lach et al. 2005; Nilsson, 2006). De este modo, la inercia institucional como rasgo característico de este tipo de sistemas permite complejizar las transiciones entre los distintos paradigmas de la gestión del agua.

A partir de los conceptos recién definidos, nos proponemos analizar en los apartados siguientes los distintos momentos en la expansión del servicio de agua potable y saneamiento en Buenos Aires, identificando en cada uno de ellos la conformación, consolidación y transformación de las lógicas de prestación.

III. Las etapas de la prestación del servicio en Buenos Aires

En el presente apartado, nos proponemos reconstruir la historia de las redes de agua y cloacas en Buenos Aires desde fines del siglo XIX hasta inicios del XXI, prestando especial atención a la gestación, consolidación y transformación del paradigma de la ingeniería heroica. Para ello nos centramos en un primer momento caracterizado por los primeros pasos en el desarrollo de las redes de infraestructura de agua y saneamiento en el país a partir de las epidemias de cólera que afectaron a la ciudad y la posterior creación y expansión de la empresa estatal OSN durante gran parte del siglo XX. En esta primera etapa, veremos cómo se definió una visión nacional “higienista” del servicio de agua y cloacas, que luego se consolidó con el paradigma de la llamada “ingeniería heroica” sustentado en ideas sanitaristas. El segundo momento refiere al período de privatización (década de los 90), cuando el modelo social del agua propio del período de OSN pasó a ser reemplazado por una lógica mercantil que primó sobre el servicio. El tercer y último momento comprende la reestatización del servicio en Buenos Aires, en el que puede identificarse cierta flexibilización del paradigma dominante a través de la incorporación de nuevas disciplinas en el sector (por fuera de la ingeniería) y el incipiente interés por el tratamiento de los efluentes en los cuerpos receptores de agua; aunque, como veremos, predominó la lógica de las grandes obras y de la oferta de agua (por sobre la demanda).

De soluciones individuales a soluciones estatales: las epidemias de cólera y la creación de Obras Sanitarias de la Nación

Entre los años 1867 y 1871, Buenos Aires se vio afectada por las epidemias de cólera y fiebre amarilla que se desencadenaron en la ciudad (especialmente en la zona sur), situación que impulsó el surgimiento y desarrollo del saneamiento urbano en la región y en el país. Las primeras obras para realizar un sistema integral de agua potable, cloacas y pluviales en la ciudad fueron encomendadas al ingeniero irlandés John Coghlan, quien desarrolló el servicio público de abastecimiento que convirtió a Buenos Aires en la primera ciudad de América con instalaciones de filtros para agua purificada (AySA, 2013: p. 46). Años más tarde, en 1870 el crecimiento que adquirió Buenos Aires exigió la elaboración de un nuevo plan, encomendado al ingeniero inglés John Bateman, ideado para abastecer de agua y cloacas al casco concéntrico urbano (Radio Antiguo) de la Ciudad. Dicho plan también se vio prontamente limitado para alcanzar a la totalidad de la población urbana de Buenos Aires, dado el importante crecimiento migratorio que caracterizó a la ciudad al inicio del siglo XX.[2]

Como advierten Regalsky (2010) y Rey (2000), los orígenes del servicio fueron permeados por las ideas higienistas que tuvieron una influencia importante en el país, especialmente en el período 1880-1910. Estas advertían la importancia de la provisión de agua segura y abundante, y del drenaje de las aguas servidas, en cuanto elementos centrales para poder disminuir la tasa de mortalidad en la población. El higienismo como corriente de pensamiento propulsaba una definición amplia de salud pública que abarcaba las condiciones de las viviendas, como así también de los lugares de trabajo y espacios recreativos. Esto supuso un mayor involucramiento del Estado –a través de nueva legislación y de políticas sanitarias, educativas, etc.– en áreas previamente relegadas al ámbito privado.

En la primera década del siglo XX, se crearon distintas normativas que daban cuenta de la importancia que había asumido la higiene dentro de la agenda pública local y nacional. Las más destacadas son la Ley n.° 3.967 del año 1900, que otorgó competencia nacional a la Comisión de Obras de Salubridad, y la Ley n.° 6.385 del año 1909, que estableció el primer Plan Nacional de Saneamiento. Este último supuso un nuevo plan de obras de gran escala para la Ciudad de Buenos Aires con estimaciones de dotación de agua per cápita de 300 litros diarios, encomendado esta vez a un ingeniero civil argentino, Agustín González, egresado de la Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales[3]. Finalmente, en 1912, mediante la Ley n.° 8.889 se creó Obras Sanitarias de la Nación, con el objetivo de centralizar en un solo organismo de alcance nacional el diseño, planificación y ejecución de las obras de agua potable y saneamiento en el conjunto del territorio nacional.

Durante el período de OSN, los ingenieros (egresados ahora en el país) pasaron a ser los principales –y únicos– actores encargados de dominar, a través del conocimiento y las técnicas existentes, los recursos hídricos de la región (y del país entero) para transformarlos en agua potable apta para el consumo humano. En el caso de Buenos Aires, estos recursos consisten en un conjunto de ríos y cuencas subterráneas y en el gran estuario del Río de la Plata, que representa la principal fuente de agua dulce de la región. Comenzó así a consolidarse el modelo de la misión hidráulica (iniciado antes de la creación de OSN), en donde prima la idea de manipulación y dominación del hombre sobre la naturaleza –en este caso, el agua–, con el fin de acompañar el proceso de urbanización y el crecimiento de los centros urbanos, garantizando las condiciones de salubridad de la población.

Durante la primera mitad del siglo XX, la empresa nacional se abocó a desarrollar y expandir el modelo de redes de infraestructura de agua potable y saneamiento en las principales ciudades del país, lo que posicionó a la Argentina como uno de los países con mayor cobertura de agua por red en América Latina. En la Ciudad de Buenos Aires, el principal proyecto de la empresa era lograr ampliar la dotación de agua per cápita, pasando de 300 a 500 litros diarios, para lo cual era necesario sustituir el establecimiento Recoleta (creado originalmente en 1868) por la Planta de Potabilización San Martín, ubicada en el barrio de Palermo, con mayor capacidad.

Frente a las limitaciones de importación que afrontó el país durante las dos guerras mundiales, OSN se abocó a fortalecer sus propios talleres de oficio, donde el personal aprendía a producir piezas de bronce, hierro y plomo destinadas a las obras de agua, cloacas y pluviales, forjando así un saber específico y técnico, asociado directamente con el oficio del trabajador sanitarista.

Hasta la década de 1930, el sector de agua y saneamiento de la mano de OSN evidenció gran expansión en el área metropolitana y en las principales ciudades del interior del país. El modelo de la misión hidráulica representaba también, hasta ese entonces, lo que Catenazzi (2006) denominó como el modelo social del agua vinculado al sistema de “canilla libre” (Brunstein, 1989), donde se alentaba la prestación estatal, universal, no medida e irrestricta del servicio. Este constituía un elemento clave en la formación del Estado-nación, ya que el acceso a determinados servicios públicos –en este caso, el agua– aportaba al reconocimiento de la ciudadanía (Tobías, 2015).

La recesión económica que afectó al país durante los años 30 tuvo un impacto directo en el desarrollo del sector, que vio disminuido el financiamiento –y por ende, el ritmo– de las obras, tanto en la Ciudad de Buenos Aires, como en las otras ciudades del país. No obstante, OSN seguía creando instrumentos para posicionarse como un actor clave en el desarrollo del país. Entre ellos, se destacan los talleres industriales y la creación del Boletín de Obras Sanitarias de la Nación en 1937, en cuanto ámbitos de formación, divulgación y consolidación del modelo sanitarista argentino.

En 1938 asumió la presidencia de OSN Enrique Butty, ingeniero civil de la UBA con una amplia trayectoria académica en el campo de la disciplina: director de la revista La Ingeniería del Centro Argentino de Ingenieros, decano de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires, rector de la misma universidad en 1930 y miembro fundador de la Academia Nacional de Ingeniería (AySA, 2013: p. 84). Durante su presidencia, Butty desarrolló un nuevo proyecto de planificación de agua potable y saneamiento destinado a alcanzar un tratamiento unificado del agua para el Aglomerado Gran Buenos Aires, remarcando con ello la importancia de institucionalizar en un único distrito sanitario la unidad técnico-administrativa del aglomerado bonaerense (como forma de adaptarse a la expansión que había adquirido el área metropolitana en las últimas décadas). Si bien el plan no logró ser aprobado ni ejecutado en su totalidad, es importante advertir que su diseño suponía un cambio de perspectiva respecto a la visión sectorial que caracterizó a la historia del servicio: por primera vez se propuso un instrumento de política global que no solo pensara en el sector y en la ciudad, sino que representara un plan y una política de carácter metropolitana y sanitaria (Garay en Babbo, 2014: p. 108).

Al principio de la década del 40, los servicios de agua y saneamiento alcanzaron su máxima expansión. Se amplió la red de agua potable para llegar a sectores de bajos recursos que se instalaron en los alrededores de la ciudad. Años más tarde, en 1947 se creaba la Escuela de Aprendices de Obras Sanitarias de la Nación, con el objetivo de capacitar a los hijos de obreros y empleados de OSN para contar con personal especializado y formado por la propia institución. Estos representaron los orígenes de la coloquialmente denominada “familia sanitarista”, que hasta la fecha se mantiene vigente (los familiares directos de trabajadores de la empresa tienen prioridad para la obtención de nuevos puestos). Más allá de las facilidades para ingresar a la empresa, la Escuela representó un espacio central en el proceso de formación de los futuros trabajadores de OSN dentro del paradigma de la misión hidráulica.

Un año más tarde, en 1948 se creaba otro espacio fundamental para el proceso de socialización y de consolidación de la élite sanitarista: la Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (AIDIS). Dicha institución tiene por objetivo fomentar el desarrollo científico y tecnológico en materia del saneamiento y el cuidado del ambiente, para lo que promueve la creación de eventos científicos, cursos y talleres de capacitación y divulgación, así como la publicación de la Revista de Ingeniería Sanitaria y Ambiental. Todas estas actividades desarrolladas por la institución permitieron consolidar el paradigma que primó (y prima) en la prestación del servicio. Así que las principales figuras que, a partir de entonces y hasta la fecha, se vieron interesadas en la política sectorial participaron de alguna forma en dicha institución.

Tiempo después, en 1957, se llevó adelante un convenio entre la UBA y OSN que dio lugar a la creación de la Escuela de Ingeniería Sanitaria y del Curso de Especialización de Ingeniería Sanitaria (posteriormente el Instituto de Ingeniería Sanitaria), orientado al diseño de sistemas de potabilización y abastecimiento de agua potable y recolección y tratamiento de efluentes líquidos urbano-industriales. Allí se formaron y capacitaron jóvenes profesionales de OSN, pero también de otras partes de América Latina.

A pesar de estos avances en la institucionalización del sector, desde la década del 50 la empresa estatal comenzó a enfrentar sus propias limitaciones. A partir de entonces, el crecimiento urbano fue incorporando nueva población dentro del área metropolitana, pero en territorios cada vez más alejados de la ciudad central. Este carácter extensivo que produjo el modo de funcionamiento del mercado de tierras promovió la expansión de la periferia carente de servicios de red (Brunstein, 1989; Prévôt Schapira, 2000; Torres, 1975). Esto dio como resultado un desequilibrio entre el crecimiento de la ciudad y la expansión del servicio de red, que, por su propio diseño, se presentaba poco flexible para expandirse en estos sectores al ritmo del crecimiento de la demanda (Tobías, 2017).

Por otro lado, la inversión realizada por el Estado en materia de obra pública, que había permitido el desarrollo y la expansión del servicio, comenzó a verse disminuida a partir de los años 50. A ello se sumaba la creciente inflación y una política tarifaria que no llegaba a cubrir los gastos corrientes de operación y mantenimiento (OSN, 1992). El proceso de desinversión en el sector se prolongó durante décadas, lo que como consecuencia provocó un lento crecimiento de las redes de agua y un notorio deterioro de la calidad del servicio.

De este modo, es posible sintetizar esta primera etapa como el momento de consolidación y apogeo del paradigma de la misión hidráulica basado en el modelo social del agua, centrado en las grandes obras, en la producción sobre la base de la oferta de agua, en el desarrollo de un nuevo campo de saber (la ingeniería sanitaria), que hacia el final del período comenzó a ver los primeros rasgos de debilidad: la incapacidad técnica y financiera de alcanzar la propia dinámica que asume el crecimiento poblacional.

Descentralización, privatización y mercantilización del servicio

En la década del 80, frente al desfinanciamiento de la empresa estatal OSN, el gobierno militar decidió transferir la prestación del servicio a las provincias mediante la Ley n.° 18.586 y el Decreto 258/80, sin asignarles financiamiento específico para la gestión de este servicio (Azpiazu, Catenazzi y Forcinito, 2006).

A partir de entonces, aunque la empresa OSN siguió existiendo, su área de concesión se redujo al entonces llamado “distrito sanitario metropolitano”, comprendido por la Ciudad de Buenos Aires y 13 partidos del conurbano bonaerense. La mayoría de las provincias restantes (e incluso la Provincia de Buenos Aires, en aquellas localidades fuera del área sanitaria metropolitana) crearon empresas provinciales basadas en el modelo de OSN, mientras que otras transfirieron sus servicios a las municipalidades o a cooperativas, limitando su accionar a las tareas de planificación.

Frente al desmembramiento de OSN y la descentralización del servicio, se creó en el año 1982 el Consejo Federal de Entidades y Servicios Sanitarios (COFES), con el objetivo de reunir en una misma organización a los nuevos prestadores provinciales del servicio de agua potable y saneamiento. Esta organización sin fines de lucro es la encargada, desde aquel entonces, de articular a las distintas provincias generando actividades y jornadas que reúnan a los distintos socios (empresas prestadoras), convirtiéndose así en un nuevo espacio de diálogo y participación para los representantes provinciales del sector.

La descentralización no supuso una mejora en la prestación del servicio en el AMBA. La crítica situación económica del país y la falta de prioridad del saneamiento en la agenda pública de esos años agudizaron la crisis del sector. A ello se le agrega la propia dinámica de expansión metropolitana, que, desde fines de los 70, se caracterizó por el crecimiento de las urbanizaciones cerradas destinadas a sectores de altos ingresos, por un lado, y al incremento de los asentamientos informales en áreas periféricas y degradadas ambientalmente, producto de la falta de políticas destinadas a promover el acceso al suelo urbano, por el otro (Cravino et al., 2008; Merlinsky, 2013). Este modelo de expansión de baja densidad terminó configurando un territorio metropolitano con importantes niveles de segregación, no solo entre la Ciudad y la periferia, sino dentro de esta última, entre sectores de altos y bajos ingresos. A su vez, en lo que refiere al servicio de agua y cloacas, el modelo de urbanización vigente tensaba aún más el desacoplamiento entre la extensión de las redes y la expansión urbanas, al primar en OSN el modelo centralizado de expansión, basado en un crecimiento envolvente de la red hacia los partidos más próximos a la Capital.

Años más tarde, en la década de los 90, y en un contexto regido por políticas neoliberales e importantes reformas estatales,[4] la alternativa privatizadora fue ganando terreno dentro del discurso político y la opinión pública. En el caso del AMBA, la privatización de OSN comenzó a principios del mes de mayo de 1993, momento en que se transfirió el servicio mediante un régimen de concesión integral por un lapso de 30 años al consorcio francés Aguas Argentinas S. A. (AASA).

Si bien los altos cargos de la empresa fueron ocupados por directivos y funcionarios pertenecientes al nuevo grupo accionario (lo que supuso un recambio en la estructura de la empresa, donde también se crearon nuevas direcciones técnicas), gran parte del equipo técnico de ingenieros que se habían formado durante la época de OSN se mantuvo en la órbita de la empresa privada, mientras que otros pasaron a formar parte del nuevo ente regulador, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), creado por el Estado nacional para controlar a la prestadora privada.

Tras cuatro años de prestación privada, AASA diseñó en 1997 un plan de saneamiento integral que, si bien arrastraba ideas propias de los planes de OSN, supuso también ciertas innovaciones vinculadas a una “nueva” concepción del servicio. El plan proponía, entre otras cosas, la creación de conductos que interceptaran los caudales de los pluviales y arroyos contaminados, además de la creación de nuevas plantas de tratamiento que permitieran disminuir la contaminación que producía el vuelco de los efluentes cloacales en los cauces de los ríos (Babbo, 2014: p. 125).

Pese a que la mayoría de estas obras no fueron finalmente realizadas durante el período de concesión privada –solo se logró la ampliación de la Planta Depuradora de Efluentes Cloacales Sudoeste y la creación de la Planta Depuradora Norte, sobre el cauce del río Reconquista–, es posible interpretarlas como un creciente interés por parte de los directivos de la empresa prestadora en la calidad de los cuerpos receptores y, por ende, como un cierto distanciamiento respecto de los ideales del modelo de la misión hidráulica que primó en el período de OSN y que se centraba en la producción abundante y económica del agua, sin importar los efectos que esto tuviera en el medio ambiente.

Es posible contextualizar esta incipiente preocupación ambiental y entenderla más bien como expresión de una década en la que empezaron a tomar relevancia, en la agenda internacional y local, nociones tales como la de “desarrollo sostenible” y “gestión integral de los recursos hídricos” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro en 1992 y Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible Johannesburgo en 2002). Estos conceptos advierten sobre los efectos negativos que tiene el modelo de crecimiento actual en el medio ambiente y resaltan la necesidad de revisar el modo en que las políticas y los procesos productivos incorporan la dimensión ambiental dentro sus propias agendas. El término de “desarrollo sustentable fue, a su vez, rápidamente adoptado por los organismos internacionales de crédito, que comenzaron a exigir a los países –y, junto con ellos, a las empresas privadas a cargo del servicio de agua y cloacas– la incorporación de la dimensión “ambiental” dentro de los proyectos de obras del sector, lo que suponía principalmente mejorar el tratamiento de los efluentes domiciliarios.

Además del incipiente interés por la sustentabilidad ambiental de la prestación, otro elemento que diferencia al modelo de prestación privada respecto del de OSN era el valor asignado a la tarifa del servicio. Mientras que durante la prestación estatal las tarifas del agua y saneamiento se encontraban muy por debajo de los costos reales del servicio (producto, en parte, de la impronta que tuvo el modelo social del agua en la gestión de OSN), durante la privatización los valores tarifarios se vieron incrementados en múltiples oportunidades, como consecuencia de las reiteradas negociaciones contractuales que mantuvo la empresa con el Gobierno nacional. La suba de tarifas se vio acompañada de lógicas de expansión de la empresa que priorizaron las áreas de alto poder adquisitivo para la expansión de los servicios –especialmente los partidos de la Zona Norte, próximos a la Ciudad–, lo que profundizó las inequidades de accesibilidad al servicio (Merlinsky et al., 2012). De este modo, es posible advertir que la privatización supuso un cambio en la lógica de concebir el servicio, pasando de la idea de derecho de ciudadanía (como estipulaba el modelo social del agua), a convertirse en un bien económico regido por principios de mercado, dando cuenta así de un proceso creciente de mercantilización del agua (Azpiazu y Castro, 2012).

El período de la privatización duró menos tiempo del esperado. La crisis macroeconómica que afectó al país al inicio del siglo XXI supuso el fin de la Convertibilidad y la consecuente pesificación de las tarifas de servicios públicos, situación que llevó a la empresa a disminuir sus márgenes de rentabilidad y a perder interés en sostener el mercado de agua potable y cloacas en Buenos Aires (y en Argentina en general). A ello se suman los graves incumplimientos contractuales que evidenció AASA para ese tiempo, y que llevaron a la rescisión del contrato de concesión. En cuanto a los objetivos de cobertura previstos, hacia fines del año 2002, el agua potable cubrió el 79 % en lugar del 88 % estipulado, mientras que la cobertura de cloacas alcanzada fue de 63 % (cuando el objetivo era de 74 %). La diferencia entre las metas originales y los avances realizados afectó especialmente al nivel de tratamiento de las aguas residuales (uno de los principales bastiones de la privatización): el contrato de concesión establecía la meta de un 74 %, y solo se terminó concretando un 7 % (ETOSS, 2003). Este último dato permite relativizar la idea que habíamos deslizado sobre un posible cambio en el paradigma o en el modelo de pensar el contrato hidrosocial. Si bien los planes elaborados por la empresa privatizada suponían una mayor atención en la sustentabilidad del recurso, en los hechos, este fue el aspecto más descuidado de la prestación.

De este modo, es posible concluir que este segundo momento que definimos con relación al ciclo hidrosocial –es decir, a las lógicas que priman en el manejo del servicio– evidenció transformaciones respecto a la primera etapa, aunque también ciertas continuidades. En cuanto a los cambios, se destaca el pasaje del modelo social del agua a la individualización y mercantilización del servicio. Esto se ve materializado, por un lado, en el distanciamiento cada vez mayor entre la cobertura de redes y el crecimiento urbano, que obliga a la población sin servicio (especialmente a la más vulnerable) a que resuelva sus necesidades sanitarias de manera individual. Por otro lado, la mercantilización se evidencia con los reiterados incrementos tarifarios del servicio, que, si bien fueron implementados bajo el argumento de la eficiencia y la recuperación de costos, no tuvieron su correlato en la extensión de la red hacia el conjunto del área de concesión. Otro cambio importante es el reconocimiento –aunque después no materializado en obras– de la dimensión ambiental de la prestación, que, como vimos, estuvo influido por el contexto de época y el auge del desarrollo sustentable como paradigma dominante. En cuanto a las continuidades, podemos resaltar la permanencia de las grandes obras y del modelo centralizado como “solución” a los problemas de abastecimiento del servicio, y el sostenimiento del modelo de provisión centrado en la oferta abundante de agua, es decir, sin considerar la micromedición del servicio.

La reestatización del servicio: entre el modelo privado de AASA y el ejemplo estatal de OSN

En el año 2006, el Estado nacional decidió rescindir el contrato de concesión con AASA y crear en su lugar la empresa de capitales estatales Agua y Saneamientos Argentinos S. A.[5] La reestatización del agua en el AMBA no representó un caso aislado, sino que se dio en un contexto nacional y regional marcado por un acelerado proceso de desprivatización de los servicios de agua y saneamiento.

Desde sus inicios, la empresa estatal buscó diferenciarse de la lógica privada y mercantil de su antecesora AASA, aunque, al analizar los principales cargos directivos de la nueva empresa, es posible advertir que existen evidentes puntos de continuidad entre ambas, ya que, en muchos casos, estos coinciden con los de la etapa privatizada (el ejemplo más claro es el de Carlos Humberto Ben, exdirector de AySA y exdirector adjunto de Aguas Argentinas, o el del actual presidente de AySA José Luis Inglese, anteriormente auditor de la empresa privada).

Lo mismo ocurrió con los cargos medios y técnicos que, al igual que en el período anterior, fueron adaptándose a los vaivenes de la coyuntura, pero manteniéndose dentro del sector –sea la empresa, o los nuevos entes reguladores creados a partir de la reestatización: el Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS) o la Agencia de Planificación (APla)–. Como advierte uno de los ingenieros sanitaristas que trabaja en AySA,[6] esta permanencia en el área de agua y saneamiento no solo se debe al conocimiento de un saber técnico y específico, sino también a la identidad forjada durante la época de empresa nacional, con OSN.

En el área estoy hace 35 años, y en AySA estoy desde que se creó. Antes trabajaba en Obras Sanitarias, y después cuando se privatizó me fui, porque no compartía el modelo, y en ese lapso trabajé en el ente regulador, desde la privatización hasta la reestatización; y desde entonces volví a la empresa, que ahora está con otro nombre, pero que en definitiva es la empresa. Esto hace treinta y pico de años era Obras Sanitarias de la Nación.

En la continuación del relato del mismo entrevistado, puede apreciarse cómo la fidelidad al sector no corresponde a un sentimiento personal o aislado, sino que es parte de una generación, o generaciones, de ingenieros, químicos y técnicos que se han formado bajo la impronta sanitarista de la vieja empresa pública y nacional y que sostienen la llamada “camiseta sanitarista”.

Y sí, la gente permaneció más o menos en un 80 %; esa es una característica de este sector, que la gente se pone mucho la camiseta. A veces por ahí no está de acuerdo con ciertas cosas, o sufre las consecuencias de ciertas políticas, pero en realidad siempre se pone la camiseta. De manera que no hay demasiados movimientos acá, dicen que es una gran familia, a mí no me gusta mucho la palabra, pero sí hay algo que nos atrapa.

Esta situación, a su vez, genera preocupación dentro de algunos de los actuales equipos de trabajo de la empresa y, especialmente, de los entes reguladores, ya que no se observa una renovación del equipo técnico a través de una “nueva generación” de sanitaristas.

El problema que hay ahora, o que dentro de poco va a haber, es que no hay recambio generacional. Entonces tenés gente que realmente te impone un respeto, gente que sabe muchísimo, casi todos tienen 30, 35 años en el sector… Hay una persona que antes trabajaba acá y ahora se jubiló que te decía: “Yo hice la pasantía de la facultad en Obras Sanitarias”. La vida, literalmente la vida. […]. Entonces, hay mucho conocimiento de esa gente que es clave y que se va a perder (empleada de ERAS).

Frente a este relato, vale advertir que, en los primeros años de la reestatización, tomó gran importancia dentro de la empresa la recuperación de espacios de formación y capacitación para los propios trabajadores. De ese modo, a mediados del 2007, AySA, junto al Sindicato Gran Buenos Aires de Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS), inauguró la Escuela de Oficios de la Actividad Sanitaria en la vieja Planta Varela, donde funcionaba la antigua Escuela de Aprendices de OSN, con la finalidad de formar a los trabajadores de la empresa en oficios propios del saneamiento. A su vez, en ese mismo año la empresa llevó adelante un convenio de cooperación técnica con la Universidad Nacional de Tres de Febrero y el Instituto Nacional del Agua para crear la carrera de Especialización en Ingeniería Sanitaria (tal como lo había hecho OSN en 1957 con la UBA), destinada a formar profesionales en el campo sanitario. En el año 2011, la carrera cambió el plan de estudios y pasó a llamarse Especialización en Gestión de Empresas de Agua y Saneamiento. Lo interesante de este cambio es que comenzó a aceptar, dentro del perfil de alumnos, a los arquitectos, mientras que antes la formación estaba reservada únicamente para los ingenieros (favoreciendo así a que esta disciplina siga siendo la única reconocida dentro del campo del saneamiento).

A partir de la creación de estos espacios de capacitación, la empresa recuperó cierta tradición de formación propia del modelo de OSN, que los trabajadores reconocen como distintiva respecto a la etapa privatizada. En una entrevista realizada en el año 2011 a un trabajador de la empresa, este resalta:

Yo diría que la diferencia con la época de la empresa privada es que en aquel momento la empresa traía todo armado de afuera, de los centros de investigación externos –lo que a lo mejor no era lo más apropiado para nosotros–. En ese tiempo no hubo desarrollo propio, porque a ellos no les convenía. Así que todo lo que era desarrollo lo hacían afuera. O sea que esto [se refiere al desarrollo de la especialización de la UNTREF] habla del interés de que no ocurra más, de que no tengamos que depender de empresas extranjeras.

Por fuera de las actividades de formación, los primeros años de la reestatización se basaron en la creación de un Plan Director de Obras, que en realidad no suponía demasiados cambios respecto a los planes de Aguas Argentinas (que, a su vez, replicaban los planes de OSN). Es decir que las obras necesarias para garantizar la extensión del servicio al área de concesión estaban establecidas desde la época de OSN (y no fueron estructuralmente modificadas por las gestiones precedentes); el problema era lograr su financiamiento. En ese sentido, a partir de la creación de AySA, el Estado nacional posicionó al agua y saneamiento dentro de la agenda pública y comenzó a transferirle del Tesoro Nacional fondos destinados a la realización de grandes obras (plantas potabilizadoras para agilizar la extensión de la cobertura en zonas lejanas al Río, y plantas de pretratamiento para volcar efluentes domiciliarios con menor nivel de contaminación). Sin embargo, factores externos a la empresa, como la judicialización de la causa judicial por la contaminación del Río Matanza Riachuelo,[7] llevaron a la empresa a tener que readecuar sus obras para cumplir con criterios más exigentes de vertido. Comenzó así a tomar protagonismo la obra más emblemática de la empresa actualmente, el Colector Margen Izquierdo, que forma parte de las obras del Sistema Riachuelo. Esta obra supuso la creación de un gran colector que permitiera interceptar parte de los efluentes domiciliarios que recibe la actual cloaca máxima que atraviesa la región (y que se encuentra colapsada) y enviarlos, luego de pasar por un pretratamiento, al Río de la Plata a través de un nuevo emisario subfluvial, de forma que se permitiera así la conexión de nuevas viviendas al sistema de cloacas y se disminuyera la contaminación orgánica de los efluentes sobre el Riachuelo. La obra representó una inversión total de USD 1.200 millones, de los cuales USD 840 millones financia el Banco Mundial, lo cual la convirtió así en la obra de infraestructura más grande que financia el banco.

Por fuera de la dimensión ambiental, a partir del 2015 (y frente al cambio de gobierno), la empresa comenzó a expandir su área de concesión a nuevos partidos del área metropolitana que eran previamente abastecidos por la empresa provincial de agua, Aguas Bonaerenses, con el objetivo de institucionalizar en un único distrito sanitario la unidad técnico-administrativa (tal como lo había sugerido Butty, en la primera mitad del siglo XX).[8] Los nuevos partidos incorporados presentan importantes déficits de servicio (muy bajas coberturas de agua y cloaca y muy baja calidad de los servicios en las áreas servidas), situación que se ve agravada especialmente en las zonas más marginadas de dichos partidos, que comprenden a los asentamientos informales.

En relación con las tarifas, la empresa estatal mantuvo congelados los valores del servicio durante los primeros años de creada AySA, situación que agravó la condición financiera de la empresa (al no poder cubrir ni el 30 % de los costos operativos del servicio), y por ende la dependencia de transferencias provenientes del Tesoro Nacional. A partir del 2015, comenzaron a elevarse los valores de la tarifa, primero por quita de subsidios del Estado nacional, y luego por múltiples incrementos tarifarios por parte de la empresa, en un contexto de suba de tarifas en todos los servicios públicos (gas, electricidad, etc.). A la vez, en el marco de la suba tarifaria, la empresa comenzó a estimular la medición del servicio en usuarios residenciales, algo que nunca se había materializado en las prestaciones anteriores del servicio (solo de manera incipiente en la privatización).

A partir de lo antedicho, es posible observar en esta última fase la persistencia de ciertas características propias del modelo de la misión hidráulica, como son las grandes obras de infraestructura –y, agregaríamos, de tipo centralizadas– en cuanto soluciones definitivas a los problemas sanitarios y ambientales vinculados al recurso hídrico. No obstante, también hemos podido ver cierto distanciamiento de este paradigma, que se expresa a través del reconocimiento de la dimensión ambiental, no solo en los planes –como en el caso de AASA–, sino también en la materialidad de las obras, y del (muy) incipiente interés por incrementar la medición del servicio, lo que implicaría en el futuro pasar hacia un modelo regido por la demanda de agua y no por la oferta.

IV. Reflexiones finales

Al inicio del trabajo nos propusimos estudiar la historia del servicio de agua potable y saneamiento en Buenos Aires a la luz de las ideas que priman en la gestión del servicio a lo largo del tiempo, buscando con ello identificar puntos de continuidad y ruptura de lo que dimos por llamar el “ciclo hidrosocial”. Para ello nos interesó rastrear la conformación, consolidación y transformación de los paradigmas y las lógicas vigentes en la prestación del servicio, a través de la figura de los ingenieros como principales exponentes del sanitarismo (Larner y Laurie, 2010).

A lo largo del trabajo, hemos podido analizar el modo en que el paradigma de lo que llamamos la “misión hidráulica” fue conformándose desde los orígenes del sistema de redes técnicas, de la mano de OSN y de la consolidación del campo de la ingeniería sanitaria. En esta primera fase del ciclo, identificamos la relevancia que asumió el modelo social del agua como forma de extensión de la cobertura (producción barata y abundante de agua) y de reconocimiento de ciudadanía. No obstante, hacia fines del siglo XX, pudimos ver cómo este modelo empezó a entrar en crisis y aparecieron nuevas ideas sobre la prestación del servicio. En esta segunda etapa, caracterizada por la descentralización y privatización, comenzaron a primar ideas mercantiles sobre el servicio, que se expresaron en los incrementos tarifarios y en la expansión hacia zonas de altos ingresos. En esta fase, el desarrollo intelectual y técnico local se vio reemplazado por tecnologías e ideas importadas, lo que en algunos casos llevó a los “viejos” ingenieros de OSN a alejarse de la empresa, pero seguir en el sector a través del ente regulador. La tercera etapa se caracterizó por la reestatización del servicio que se definió a sí misma como un “cambio de paradigma”, pero que, por lo que pudimos ver, supuso en gran medida el retorno a viejas ideas y prácticas propias del modelo de OSN aggiornadas: priorización de grandes obras de infraestructuras (pensadas para grandes caudales de agua potabilizada y servida), interés por solapar el área sanitaria con el área jurídico-administrativa (AMBA), y desarrollo de formación sanitaria para los trabajadores. Sin embargo, en esta fase es posible identificar también rupturas respecto a la misión hidráulica tal como era definida en el período de OSN. Principalmente, se destacó el reconocimiento de la dimensión ambiental dentro del diseño de las obras, que se expresó en las obras del Sistema Riachuelo, pero también el incipiente interés por estimular la medición del servicio.

El recorrido por las distintas etapas del servicio permite ver que, a pesar de los cambios identificados, hay varios aspectos del paradigma de la misión hidráulica que aún persisten, y esto se explica, en gran medida, por la primacía de la mirada ingenieril dentro del sector.

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  1. Estos autores aluden a la noción de “contrato hidrosocial” en lugar de la de “ciclo hidrosocial para pensar la articulación entre las relaciones sociales y las formas de gestión del agua. El término de “contrato hidrosocial” refiere a una suerte de pacto implícito entre la sociedad y el Estado, donde este, frente al crecimiento de los centros urbanos y la imposibilidad por parte de los distintos grupos sociales de autogestionarse el acceso al agua, asume la responsabilidad de su producción y distribución (Turton y Meissner, 2002: p. 38). Retomamos de esta corriente las características que atribuye al paradigma de la ingeniería heroica, que, como veremos a lo largo del trabajo, permite reflejar el modo en que se pensó el agua en Buenos Aires durante gran parte de la historia; no obstante, optamos por trabajar con la noción de “ciclo” en lugar de “contrato hidrosocial”, ya que coincidimos con la ecología política en que la legitimación de un paradigma u otro en el modo de comprender el agua y su manejo no responde a un contrato implícito entre la sociedad y el Estado (como actores unificados), sino más bien a permanentes disputas de poder entre los distintos actores involucrados.
  2. Un análisis detallado de las características de los planes de agua y saneamiento durante todo el siglo XX es realizado por Babbo (2014).
  3. La carrera de Ingeniería en la Argentina se creó en el año 1865, en el Departamento de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires.
  4. Especialmente la Ley de Reforma del Estado (n.° 23.696) y la Ley de Emergencia Económica (n.º 23.697), que básicamente se centraron en redefinir las relaciones de interacción entre el sector privado y el sector público, imponiendo restricciones a las funciones del Estado.
  5. El capital accionario de AYSA se encuentra conformado en un 90 % por acciones del Estado nacional, y el restante 10 % está en manos de los trabajadores a partir del Programa de Propiedad Accionaria.
  6. El testimonio del empleado de AySA corresponde a entrevistas realizadas en el marco de investigaciones previas (2010-2012). Actualmente, el entrevistado no se encuentra trabajando más en la empresa, aunque sigue vinculado al sector.
  7. En el año 2006 se creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo para dar respuesta a la manda judicial que realizaron un conjunto de vecinos de Avellaneda, reclamando por la contaminación del Riachuelo y exigiendo la recomposición ambiental de la cuenca. La denuncia escaló a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la cual exigió, en la sentencia del 2008, a la nueva autoridad de cuenca la realización de un Plan Integral de Saneamiento Ambiental. Dicho plan debe, entre sus componentes, coordinar las acciones con AySA para universalizar el servicio de agua y cloacas dentro de la cuenca y del área de concesión de la empresa, y mejorar el nivel de tratamiento de los efluentes volcados por la empresa en el Riachuelo, que representan los principales contaminantes del río (Tobías, 2017).
  8. AySA incorpora ocho partidos a su área de concesión. Estos son: Escobar, Malvinas Argentinas, José C. Paz, San Miguel, Presidente Perón, Moreno, Merlo y Florencio Varela. Cabe aclarar que, de esta forma, el área de concesión comprende a la totalidad de los 24 partidos del Gran Buenos Aires (GBA), a excepción de Berazategui, y otros dos partidos (Escobar y Presidente Perón) no incluidos dentro del GBA.


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