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6 Tensiones e incomodidades de los trabajadores de trinchera en el proceso de implementación de una política de construcción de viviendas

Romina Olejarczyk (IIGG-FSOC-UBA/CONICET)

I. Introducción

Este capítulo recupera algunas significaciones sobre tiempos, espacios y lugares que se producen y disputan en el proceso de implementación de una política pública de construcción de viviendas sociales en un municipio del Área Metropolitana de Buenos Aires.[1] Puntualmente, de aquellas que emergen en los relatos de los denominados “trabajadores de trinchera” en la implementación de los Programas Federales de Construcción de Viviendas[2] en Avellaneda.[3]

Los Programas Federales fueron implementados en todo el país, siendo el conurbano bonaerense uno de sus territorios privilegiados gracias a los fondos provenientes del entonces Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios y el Subprograma de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Dentro del conurbano bonaerense sur, el municipio de Avellaneda ha sido reconocido por su ágil aplicación de estos programas. En sus comienzos, se centró en la urbanización de una de sus villas históricas –Villa Tranquila– y luego fue ampliándose hacia otras urbanizaciones, pero también a lo que en este trabajo denomino el hacer casas.[4]

Por su parte, tanto la noción de “tiempo”, como la de “espacio” y la de “lugar” han sido categorías abordadas y problematizadas desde las ciencias sociales[5], pero su análisis al interior del campo de las denominadas “políticas públicas” aporta una singular perspectiva acerca de cómo estas nociones se van articulando a lo largo del proceso de implementación de estas. En efecto, al interior del campo de las políticas públicas, las cuestiones referidas al tiempo remiten a los aportes y debates acerca del proceso de su implementación, principalmente en relación con las perspectivas que plantean que dicho proceso implica un “contínuum temporal” a partir del cual las acciones de una política retroalimentan el proceso de su formulación y viceversa (Subirats, 1992).[6]

Asimismo, las categorías de tiempo, espacio y lugar adquieren una singular importancia en el campo de la política pública orientada a la construcción de viviendas, dado que implica que ciertos actores se trasladen de un lugar a otro en períodos de tiempo que oscilan en función de las resoluciones que deben tomarse para que la política se despliegue: el tiempo dedicado a las definiciones de los listados de adjudicatarios[7]; la necesidad de transitar una espera hasta tanto las viviendas sean concluidas; la inmediatez de la mudanza; y el habitar, como un tiempo y un espacio en permanente construcción. En el transcurso de estas acciones, se producen y tensionan distintas significaciones acerca de los espacios y lugares, principalmente aquellas que surgen como producto del contraste entre los espacios concebidos –aquellos que son diseñados y construidos por el saber experto (Lefebvre, [1974] 2013)– y los espacios vividos –aquellos espacios intensamente apropiados, que devienen lugares (Segura, 2013)–. Además, en el proceso de habitar, conviven los espacios que se habitaban antes, junto con los que se habitan en el presente y con las singulares previsiones de los lugares en el futuro.

Los actores a los cuales denomino en este trabajo como “trabajadores de trinchera” son aquellos que se vinculaban directamente con los solicitantes de una vivienda y que en la jerga municipal se los denominaba equipo social. Puntualmente, en el caso estudiado, conformaban la Dirección de Hábitat Social[8]; a estos trabajadores, se les adjudicaba la responsabilidad de realizar un acompañamiento social y de hacerse cargo de todo el contacto humano durante el proceso de construcción de las viviendas. Es por ello por lo que su rol puede ser pensado a partir de lo que Lipsky (1996) comprende como “street level bureaucracy”, y su accionar se sitúa en lo que otros autores han conceptualizado como “ventanillas de poder” (Signorelli, 1996) o “puntos de acceso” (Giddens, 1994), a diferencia de la técnica, el área abocada a la construcción material de las viviendas –conformada por profesionales de las disciplinas vinculadas al universo de la construcción: arquitectos, ingenieros, agrimensores, etc.–, que contaba con el pleno reconocimiento y recursos al interior de la estructura burocrática y con la cual el equipo social debía articular durante todo el proceso de implementación de los Programas Federales, principalmente al momento de mudar población. En estas articulaciones, se materializaban ciertas tensiones propias del encuentro entre saberes expertos, jerarquizados desigualmente al interior de esta política. Ahora bien, la denominación “de trinchera” alude a que estos trabajadores habitan un lugar dentro del proceso de implementación que les permite revisarse a sí mismos y a su accionar, así como al accionar de otros actores implicados, problematizar y resignificar los objetivos de la política pública en cuestión, y proponer y llevar a cabo estrategias de intervención que no estaban estipuladas per se. En resumen, logran “hacerle trampa” a la política (Demoy, Olejarczyk, 2017), en un intento por alterar el “reparto de lo sensible” (Rancière 2012).[9]

En cuanto a la estrategia metodológica, he orientado la investigación que sustenta a este artículo a partir de la metodología de investigación cualitativa (Mella, 1998; Sautu et al., 2005), específicamente, de la perspectiva etnográfica (Rockwell, 1987; Achilli, 2005; Guber, 2011).[10] Mi trabajo de campo se desarrolló entre los años 2011 y 2012. Durante este período, realicé entrevistas semiestructuradas[11] a tres grupos de actores: trabajadores de trinchera, funcionarios y habitantes de un barrio seleccionado. Los trabajadores de trinchera entrevistados pertenecían a diversas profesiones de las ciencias sociales: en su mayoría, trabajadores sociales, y, en menor medida, sociólogos, comunicadores sociales y psicólogos. Algunos de ellos se encontraban trabajando en la Dirección de Hábitat Social de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Avellaneda al momento de ser entrevistados, mientras que otros habían trabajado durante el período de estudio pero ya no desempeñaban funciones. Los ejes que guiaron estas entrevistas fueron: la definición propia de la política pública; los criterios y herramientas de la intervención social; sus trayectorias profesionales previas; su interpretación de la visión de los adjudicatarios sobre los Programas Federales; y las apreciaciones sobre el diseño y localización de las viviendas.

Una particularidad de mi trabajo es que se inscribe en lo que se conoce como “investigar en contextos cercanos”,[12] en el marco de otras tantas investigaciones que estudian universos sociales próximos al investigador y en los cuales este participó o participa activamente (Frederic, 2004; Mantilla, 2008; Seiffer, 2011; Candil, 2015). En mi caso, desde el año 2008 hasta el año 2010, me desempeñé como trabajadora social de la Dirección de Hábitat Social de Avellaneda. Esta experiencia previa, que inspiró mi tema de investigación, revistió ventajas, aunque también desafíos: si bien, por un lado, me habilitó el acceso a mis entrevistados, por el otro, me implicó un esfuerzo de permanente revisión y supervisión del trabajo realizado.[13]

En resumen, y considerando todo lo dicho hasta aquí, en este capítulo me abocaré a recuperar las tensiones e incomodidades que se les presentaban a los trabajadores de trinchera durante el proceso de implementación de los Programas Federales en el municipio de Avellaneda. Como demostraré más adelante, las cuestiones dilemáticas que generaban dichas tensiones e incomodidades cotidianas también se vivenciaban como oportunidades de incidir en esta política pública y de torcer su rumbo. Para ello, en un primer momento me detendré a caracterizar los tiempos, espacios y lugares de los Programas Federales; luego, el singular modo en que los trabajadores de trinchera reconstruyeron el sentido de su accionar al interior de dicha política pública, para, finalmente, recuperar las principales tensiones que señalaron al respecto de cada uno de estos tiempos, espacios y lugares.[14]

II. Tiempos, espacios y lugares de los Programas Federales en un municipio del AMBA

Como he mencionado, en este estudio abordé los Programas Federales de Construcción de Viviendas. Puntualmente, la experiencia de su implementación en el municipio de Avellaneda[15].

Allí los Programas Federales se implementaron bajo la órbita de la Secretaría de Obras Públicas, la cual estaba conformada por varias subsecretarías y direcciones abocadas principalmente a la ejecución de la obra pública –la técnica– y una única dirección dedicada al acompañamiento social. Las primeras se componían por profesionales dentro del rubro de la construcción, como ingenieros, arquitectos, agrimensores, maestro mayor de obra, entre otros; la segunda –denominada Dirección de Hábitat Social–, por profesionales de las ciencias sociales, como trabajadores sociales, psicólogos, sociólogos y comunicadores sociales, quienes estaban enfocados principalmente a acompañar los procesos de urbanización, seleccionar adjudicatarios, y acompañar la organización premudanza y posmudanza.

Ahora bien, durante el lapso que transcurría entre que el municipio comenzaba las gestiones para desarrollar un proyecto de construcción de viviendas en su territorio,[16] hasta que efectivamente dicho proyecto se culminaba y estaba en condiciones de ser entregado, se desarrollaban una serie de encuentros entre los trabajadores de trinchera y los solicitantes de una vivienda con el fin de resolver las cuestiones clave en el proceso de adjudicación de una vivienda.

Estos encuentros iban siguiendo un esquema espaciotemporal propio de los Programas Federales en el municipio de Avellaneda y que he podido reconstruir al hacer foco en la implementación cotidiana de esta política pública durante el trabajo de campo. Este esquema se compone del tiempo de la definición, del tiempo de la espera, del tiempo de la mudanza y del tiempo del habitar. En cada uno de ellos, se presentaban singulares tensiones y desafíos para los actores participantes, principalmente para aquellos que emprendían la lucha por la adjudicación de una vivienda.

En el primero de estos tiempos, la disputa giraba en torno a lograr la definición del listado de adjudicatarios. Aquí resultaban clave las estrategias de los solicitantes para lograr ser visibilizados como potenciales adjudicatarios de una vivienda, así como la producción de una presentación estratégica ante el Estado, apoyada en un singular “tópico del infortunio” (Fassin, 2003), que les permitiera resumir los motivos que los llevaba a necesitar una vivienda, siempre buscando conmover a los trabajadores de trinchera y a los funcionarios de turno. En el transcurso de este tiempo de la definición, el espacio habitado era presentado –tanto por sus habitantes como por el Estado– como un espacio precario.

Al tiempo de la definición, le sucedía un obligado tiempo de espera: aquel que transcurría mientras se concluía con la construcción física de las viviendas. Durante este, el municipio convocaba a los adjudicatarios a una serie de talleres denominados “talleres de premudanza”. En el marco de la realización de estos talleres, se producía el primer encuentro entre lo que, hasta entonces, había sido puro “espacio concebido”, es decir, aquel diseñado por los planificadores en correspondencia con ciertos estándares mínimos de vivienda[17] y el espacio que ya comenzaba a ser “vivido” (Lefebvre, ([1974] 2013), a partir de la manifiesta preocupación de los vecinos por conocer aspectos de sus vivienda y barrio futuros. Este tiempo de espera culminaba abruptamente ante la noticia de la finalización de la construcción material de las viviendas y de su inminente mudanza.

El día de la mudanza era el más fugaz de todos los tiempos identificados (en comparación con la extensión de los tiempos de construcción de las viviendas) e involucraba el anhelado encuentro de los adjudicatarios con su nueva vivienda. Este encuentro no era para nada sencillo dado que implicaba realizar “un pasaje” desde la vivienda precaria hacia la vivienda construida por el Estado, y esta experiencia era disonante entre las familias: mientras que algunas esperaban ansiosas que se produjera la mudanza, ya que no toleraban transitar más tiempo en dichas viviendas, otras lamentaban dejar atrás las viviendas que, aunque precaria desde las definiciones estatales, habían construido ellas mismas y que las habían cobijado por más de veinte años.

El tiempo más allá de la mudanza era aquel en el cual el espacio habitado era el protagonista, y los tiempos y alcances de actuación de esta política pública en particular se iban diluyendo, para dar lugar a la siguiente polémica: mientras que para los funcionarios la intervención estatal había culminado con la entrega de la vivienda, para los trabajadores de trinchera la responsabilidad estatal no había concluido y debía acompañar la cotidianeidad posmudanza;[18] para los vecinos, la cuestión pasaba por responsabilizarse o responsabilizar al Estado de los inconvenientes que pudieran surgir en la nueva vivienda.

En resumen, este lapso de tiempos, espacios y lugares característicos de los proyectos de viviendas en Avellaneda transcurrían en una variedad de tensiones y conflictos que se irían resolviendo para cada caso.

En este trabajo, priorizaré la perspectiva de los trabajadores de trinchera, así como su singular modo de comprender y definir estas tensiones, conflictos e incomodidades. Para ello, en primer lugar, me detendré en recuperar el singular modo en que definían su propio saber-hacer al interior de esta política pública de construcción de viviendas.

III. El saber hacer de los trabajadores de trinchera

En las trincheras de la implementación cotidiana, la letra escrita de la política de construcción de viviendas se diversificaba, cobraba nuevos sentidos, era cuestionada y resignificada.

Como señalé anteriormente, el grupo de actores estatales a quienes denomino “trabajadores de trinchera” se nucleaba en la Dirección de Hábitat Social. Esta era la única dirección dentro de la estructura de la Secretaría de Obras Públicas que no estaba vinculada a la construcción física de las viviendas.

Estos trabajadores tenían a su cargo lo que al interior de la secretaría se denominaba el acompañamiento social de los proyectos de vivienda, lo cual implicaba sostener un vínculo con todos los destinatarios de las viviendas –en la heterogeneidad de proyectos, territorios, dispositivos y situaciones–, así como con todos aquellos que solicitaran una vivienda al municipio, ya sea de forma personal o a través de vías administrativas.[19] Es decir, que, al interior de la Secretaría de Obras Públicas, operaba una división del trabajo que reconocía, por un lado, al saber experto abocado a la construcción material de las viviendas y, por el otro, el saber especializado en los procesos sociales que surgían en torno a la obra.

Esta división de tareas ha sido rememorada por los trabajadores entrevistados como una división asimétrica que se expresaba en aspectos visibles como la mencionada estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas e incluso la disposición espacial de los equipos.[20] Además, señalaron que esta división era sostenida a rajatablas por la técnica, a tal punto que toda situación que implicara un diálogo con uno o más vecinos ameritaba la intervención del equipo social.[21] Una trabajadora entrevistada ironizó al respecto de esta situación y señaló que a ellos les correspondía lidiar con todo contacto humano.[22]

Por otra parte, una cuestión recurrente que surgió durante el trabajo de campo ha sido una distinción que realizaban los trabajadores de trinchera en relación con los objetivos que orientaban su quehacer cotidiano, y que dividía prácticas y territorios. Recuperando los términos nativos en los cuales ha sido expresada, he denominado a esta distinción como urbanizar o hacer casas: mientras que algunos trabajadores afirmaban trabajar para la urbanización de una villa, otros definían su trabajo como parte del objetivo de un mero hacer casas. Entre urbanizar y hacer casas, el equipo social se dividía en distintos subequipos abocados a una, otra o ambas tareas.[23]

Finalmente, los trabajadores entrevistados también han señalado una serie de características de su saber hacer que condicionaban su accionar y los ponía en una permanente tensión e incomodidad: la discrecionalidad de las decisiones políticas, el desconocimiento acerca de por qué se interviene en un territorio y no en otro, el actuar permanentemente en la emergencia.

En las líneas que siguen, me abocaré, en primer lugar, a explorar la distinción entre urbanizar y hacer casas, para luego recuperar cuestiones en torno a los elementos señalados como característicos del saber hacer de los trabajadores de trinchera.

IV. Una misma política con dos objetivos: urbanizar y hacer casas

Este esquema espaciotemporal de los Programas Federales en Avellaneda se traducía cotidianamente en un singular entramado de actores y acciones que los hacían posibles. Al indagar en el saber hacer cotidiano de los trabajadores de trinchera, he podido reconstruir dos esquemas de organización de las tareas cotidianas, que se relacionan con dos objetivos posibles de esta política de vivienda y que implicaban, a la vez, dos posicionamientos diferentes en cuanto a qué significado cobraban y cómo se justifica su accionar: urbanizar o hacer casas.

Urbanizar era, desde el relato de los entrevistados, trabajar sobre un territorio existente, distribuir y organizar a la población in situ, lograr que una villa o asentamiento mejorara sus condiciones de vida, a través de una serie de intervenciones sobre el espacio urbano tendientes a ligar dicho espacio a la denominada “trama urbana” existente, abriendo calles, esponjando y haciendo el tendido de servicios básicos.

Por su parte, hacer casas conllevaba –en palabras de los trabajadores de trinchera– la producción de la vivienda por la vivienda misma: no importaba dónde se construyeran ni siquiera quiénes serían sus habitantes,[24] sino que la producción de las viviendas sucediera y se culminara sin inconvenientes[25].

Los objetivos de urbanizar y de hacer casas convivían en una permanente tensión que se materializaba en esquemas de trabajo diferentes: en el primero, los habitantes de una villa o asentamiento por urbanizar atravesaban un proceso de diálogo con la gestión de gobierno de turno, y algunos de ellos –denominados “referentes”[26]– participaban en las mesas de trabajo para definir cuestiones varias sobre este proceso: por dónde se comenzaría a urbanizar, cuáles serían los sectores del barrio afectados y en qué orden se relocalizarían las familias, las condiciones de la construcción y entrega de las viviendas, el tendido de redes de infraestructura necesarias y la producción de lo que se conoce en la jerga municipal como espacios verdes o comunitarios. El esquema de trabajo se caracterizaba principalmente por dos aspectos: por un lado, la presencia del equipo social en un territorio en un trabajo continuado –hacer sede–; y, por el otro, un plan de trabajo con criterios de adjudicación que establecía el avance de la obra física, como señalaba un trabajador entrevistado: “Lo que vos mudás es porque está dentro de la traza de obra”.

Aunque urbanizar implicaba un trabajo sostenido en un lugar y criterios más claros ligados a la planificación de avance de la obra física, este proceso llevaba años de trabajo, y en ese tiempo surgían conflictos. Los más significativos eran aquellos que provenían del choque entre los criterios de la obra[27] y los criterios de quienes habitaban la villa cotidianamente.[28] En esta disputa, el criterio más mencionado era aquel que exigía respetar la antigüedad de vivir en la villa[29], argumento que era la bandera de los pobladores considerados pioneros, en contraposición con aquellos a quienes consideran como “recién llegados” (Elías, 1998), pero que serían relocalizados antes por el municipio debido a que habitaban un sector que era necesario liberar, de acuerdo con la planificación acordada por la empresa constructora.

El hacer casas establecía otro esquema de trabajo que fue más bien asociado a malestares y desconocimiento por parte de los trabajadores de trinchera entrevistados, dado que, al no estar insertos en un esquema de planificación de la urbanización barrial, algunas decisiones clave debían ser tomadas durante el proceso de construcción de las viviendas; sin dudas, la más significativa implicaba decidir quiénes serían los habitantes, y esta decisión acerca de a quiénes adjudicar las nuevas viviendas conllevaba un proceso de definiciones más ligado al tratamiento del caso a caso, a la discrecionalidad, a un vínculo construido cara a cara, a la empatía –o no– que se generaba en el encuentro entre “quien pide y quien otorga” (Pantaleón, 2004).

Asimismo, en este esquema de trabajo era sumamente difícil sostener un trabajo continuado en el territorio, en el sentido de hacer sede, así como implementar los espacios de trabajo previos y posteriores a la mudanza de las familias, dado que, como señalaré más adelante, lo emergente delineaba el trabajo de los equipos más abocados al hacer casas.

Finalmente, este esquema de trabajo ha sido reconocido por los trabajadores entrevistados como el más acotado en cuanto a los alcances de su intervención social. Es por ello por lo que, a pesar de esta limitación inicial, los trabajadores señalaron la potencia de los dispositivos de intervención grupales, como los talleres premudanza y posmudanza: frente a una intervención enfocada exclusivamente en el acompañamiento de la construcción material de las viviendas, los dispositivos grupales permitían trabajar con los futuros vecinos las cuestiones más allá de la vivienda, es decir, aquellas relacionadas con el habitar –del pasado, el actual y el del futuro–. En efecto, trabajar con los adjudicatarios temáticas como la convivencia entre vecinos o la utilización de los espacios comunes era un saber hacer que contribuía a superar el mero hacer casas.[30]

Discrecionalidad, desconocimiento y emergencia

En la descripción de sus tareas cotidianas y de los dilemas vinculados a ellas, los trabajadores de trinchera señalaron una serie de cuestiones que bien pueden ser pensadas a partir del clásico trabajo de Lipsky (1996) acerca de la “street level bureaucracy”. Para este autor, los trabajadores de la política pública se caracterizan por desenvolverse con “niveles relativamente altos de discrecionalidad y autonomía relativa respecto a la autoridad organizativa” (Lipsky, 1996: p. 281). Es decir, que no son meros ejecutores de las directivas de quienes se ubican jerárquicamente por encima de ellos, sino que, por el contrario, en la cotidianeidad del proceso de implementación, los trabajadores les imprimen un estilo individual a las acciones y decisiones que toman, actuando con cierta autonomía al respecto de aquellos que tienen a su cargo la toma de decisiones.

La discrecionalidad ha sido un elemento señalado por los trabajadores de trinchera para el caso de Avellaneda, aunque no en relación con cierto margen de actuación en sus tareas cotidianas, sino como una característica del accionar de los funcionarios, quienes intervenían negativamente en la dinámica para la toma de decisiones preestablecida, puntualmente, en los procedimientos que permitían definir los listados de adjudicatarios: a pesar de llevar a cabo un trabajo para establecer criterios de adjudicación que fueran aplicables a todos los potenciales beneficiarios –en ocasiones, apoyados en criterios consensuados con los propios afectados a una urbanización–, a los listados solían sumárseles otras familias beneficiarias, a partir del pedido de algunos funcionarios de turno, quienes solicitaban dicha incorporación por el mero hecho de que una familia militara en su causa, hubiera solicitado una entrevista en la privada o les hubiera entregado una carta aprovechando la realización de algún acto político. A esta situación, los trabajadores entrevistados se refirieron como “Que te metan a alguien en la lista”.

Esta cuestión nos remite al segundo aspecto que menciona Lipsky (1996): la relativa autonomía dentro de la estructura institucional de la política pública. En efecto, si bien es cierto que una parte importante de la clasificación y selección de adjudicatarios estaba en manos del equipo de la Dirección de Hábitat Social, los trabajadores de trinchera tenían muy en claro que sus acciones estaban direccionadas por los intereses de la gestión de turno: cuanto más racionalizaran el proceso de selección, menos lugar darían a la discrecionalidad de los funcionarios, aunque, según expresaron, de todos modos, siempre “algún caso te meten por la ventana”.

Otra característica identificada es el desconocimiento, característica que también señala Lipsky (1996). En Avellaneda, este desconocimiento refería a la ausencia de información al respecto de qué cuestiones fundamentaban y justificaban la construcción de viviendas en un sitio en particular dentro del territorio local. En efecto, por qué se intervenía en un terreno y no en otro era una información vedada a los trabajadores de trinchera; esto alimentaba la recurrente sensación de que siempre podía aparecer un nuevo espacio sobre el cual intervenir, que incluso podía devenir en el territorio prioritario para la intervención, lo cual implicaría disminuir o abandonar el trabajo en otros. Las palabras de un trabajador entrevistado fueron muy explicativas al respecto: “Vaya a saber por qué en cierta parte del mapa el intendente puso el dedo y entonces nosotros vamos”. Esta sensación se presentaba acompañada de otra: la de una ausencia de planificación y de un accionar de los trabajadores de trinchera que seguía más bien la lógica del bombero, es decir, de quien corre a apagar incendios.

En relación con esto último, se presentaba la última característica identificada en los relatos de los trabajadores de trinchera: un accionar vinculado a la emergencia, a un permanente actuar como bomberos –en oposición al trabajo sostenido o el hacer sede, propios de un proceso de urbanización–.

Para la Real Academia, la emergencia se define como: “[Un] asunto o situación imprevistos que requieren una especial atención y deben solucionarse lo antes posible”. Lo que resolver lo antes posible lo establecían los funcionarios de turno, y esto no siempre se vinculaba con lo urgente, en el sentido de “necesidad o falta apremiante de algo”, a pesar de que los solicitantes de una vivienda se esforzaban por construir su situación habitacional como de mayor urgencia en relación con otras. En Avellaneda, por el contrario, aquello que se postulaba como emergente tenía el carácter –para los trabajadores de trinchera– de una situación que irrumpía, que era inesperada e inevitable. En consecuencia, al deseo de poder sostener un trabajo barrial, que construyera redes, que permitiera establecer acuerdos, que los despegara de la lógica de hacer casas, lo interrumpían los emergentes, de mano de las decisiones de quienes tenían a cargo el rumbo de la política municipal.

V. Principales tensiones de los tiempos y lugares

Este conjunto de características en cuanto al accionar de los trabajadores de trinchera en la Dirección de Hábitat Social de Avellaneda –identificadas por ellos mismos durante el período de realización del trabajo de campo– se presentaban y reactualizaban en la secuencia temporal propia de la implementación de los Programas Federales.

En este sentido, es posible recorrer cada uno de estos tiempos (con sus respectivos espacios y lugares) identificando cuáles eran los desafíos y tensiones para este grupo de trabajadores.

En las líneas que siguen, me abocaré a presentar las principales tensiones.

Avatares de la (in)definición[31]

Durante el período de realización del trabajo de campo, estaba en proceso la construcción de un índice de ponderación de casos, el cual apuntaba a dar un orden jerárquico al denominado listado de demanda espontánea.[32] Como señalé anteriormente, durante el proceso de urbanización de una villa, la discusión acerca de a quiénes se mudaría primero giraba, principalmente, en torno a los criterios de la obra, pero, en el marco de un hacer casas, la definición acerca de quiénes se mudarían a las nuevas viviendas constituía un proceso más complejo y disputado: en algunos casos, los habitantes del barrio lindante a la obra de construcción de viviendas se organizaban para solicitar al municipio su adjudicación argumentando que se encontraban hacinados –tal como sucedió en un proyecto de viviendas en la localidad de Wilde–; otras veces, en un proyecto quedaban algunas viviendas disponibles y se recurría al listado de demanda espontánea para seleccionar a una familia y definir su adjudicación; en ambos, la gran cuestión a definir era a quién le correspondía en primer lugar la adjudicación de una vivienda.

Es así como los trabajadores de trinchera entrevistados señalaron que se les presentaba la necesidad de establecer un recorte entre la población del listado de demanda espontánea que fuera lo más objetivo posible. Esta tarea se materializó en la discusión y producción de una serie de categorías para nominar y clasificar a las problemáticas habitacionales que se presentaban ante la Dirección de Hábitat Social, de modo tal que se otorgara a cada familia solicitante una etiqueta a partir de la cual su relato pasara a ser un caso de salud grave, situación de calle, peligro de desalojo, dificultades para seguir pagando el alquiler, etc. Cada caso –bajo dicha etiqueta– recibía un puntaje que permitía listar en orden descendente al grupo de adjudicatarios, del más al menos necesitado.

Ahora bien, a pesar de este trabajo de categorización y ponderación, la definición de los listados de adjudicatarios situaba a los trabajadores de trinchera de por sí en una posición dilemática: si bien muchos de los entrevistados señalaron como un aspecto positivo y propio de su quehacer profesional el construir criterios de adjudicación que permitieran tomar decisiones más objetivas y aplicables a todos los casos que solicitaban –y que estimaban reduciría el mencionado accionar discrecional de los funcionarios–, esta tarea implicaba una carga difícil de sobrellevar, dado que estaba en su conocimiento que la definición de los listados operaba como una trampa: toda vez que ellos aportaban a la construcción y al enaltecimiento de un criterio de adjudicación, estaban diciendo que sí a este caso y que no a estos otros casos. Es decir, eran conscientes de que la ardua tarea de definir los listados implicaba incorporar familias y expulsar a otras, en simultáneo.

Es que los procesos de producción de categorías actúan, en términos de Fonseca y Cardarello (2005), como sistemas de clasificación que se ensamblan con aquellas clasificaciones que utilizamos para describir y aprehender la realidad cotidianamente, pero que, en el marco de implementación de una política pública, constituyen “procesos discursivos” que no solo imbrican prácticas, instituciones y epistemologías, sino que producen a los sujetos mismos de la política en cuanto “blancos privilegiados de acción” (Scott, 1998: p. 35, en Fonseca y Cardarello, 2005: p. 10). Y, como todo sistema de clasificación, actúan como un arma de doble filo: implican el riesgo de que, toda vez que establezcamos una categoría que reconozca a alguien un derecho, estemos dejando por fuera a todos aquellos que no podrían ser incorporados en ella, es decir, que en el proceso mismo de incluir se generen nuevas formas de exclusión.[33] En efecto, como señalan las autoras: “Cuando determinadas categorías avanzan, otras son designadas para quedar atrás”.[34]

Asimismo, como señala Verón (2011), este “lenguaje estatal” no se circunscribe solo a definir aquello que ha de ser considerado (o no) como un problema habitacional, sino también –y principalmente– a definir al sujeto “asistido” como portador de ciertos derechos y merecedor, en consecuencia, de la asistencia estatal. En el caso en estudio: las familias en situación de problemática habitacional.

En resumen, los trabajadores se encontraban ante un denotado esfuerzo por hacer de la categorización de la población un proceso lo más objetivo posible y aplicable a todas las solicitudes recibidas, y esto les permitía liberarse –al menos declarativamente– del peso de una decisión que percibían como escogida injustamente. A esto se le sumaba el hecho de tener que lidiar cotidianamente con el desfasaje entre los criterios enunciados por las autoridades a cargo de la política pública –en todos sus niveles– y la puesta en práctica aplicada a cada familia, dado que siempre surgían casos cuya descripción no encuadraba en las categorías construidas, o bien una misma solicitud podía ser considerada como vinculable a varias de ellas; entonces, en esos casos, ¿en qué categorización correspondía ser ponderada?

Dispositivos para el mientras-tanto: afrontando la obligada espera[35]

Al interior del esquema espaciotemporal de la política de vivienda, la espera[36] tenía un lugar central, dado que la vivienda requería el tránsito obligatorio por el lapso que implicaba su construcción física[37]. Durante el trabajo de campo, he podido relevar cuál era el ordenamiento espaciotemporal (Ferrero, 2003) para esperar en el municipio de Avellaneda mientras se construían las viviendas.

Al articularse sobre el esquema de trabajo existente, la distinción entre hacer casas y urbanizar establecía dos modalidades de esperar: para aquellos habitantes de alguna villa o asentamiento en proceso de urbanización, el mientras-tanto consistía en estar informados acerca de cómo avanzaba la urbanización en su barrio y en qué etapa de todo este proceso les tocaría mudarse. En los casos en que los trabajadores de trinchera a cargo de dichos barrios hacían sede, los habitantes contaban con la posibilidad de realizar consultas sobre el avance de la urbanización en general y sobre su situación en particular, así como mantenerse al tanto a través de las mesas de trabajo. Según el momento de la urbanización y la coyuntura política, estas instancias de información se fortalecían o debilitaban, pero nunca desaparecían.

El esquema de hacer casas, en cambio, le imprimía otra característica a la espera. Los adjudicatarios no contaban con información sobre el avance de obra y en muchos casos ni siquiera sabían a qué obra se mudarían. A esta desinformación se le sumaba la incertidumbre: si bien los solicitantes habían emprendido un singular proceso de lucha por una vivienda y habían logrado no solo la incorporación a los listados, sino también la materialización de esta decisión en un acta de beneficiario, expresaban preocupación por que esta decisión pudiera revocarse fácilmente, denotando la fragilidad del acuerdo entre beneficiario y municipio; pero ¿qué los llevaba a pensar que la promesa de adjudicación podía ser tirada para atrás? Es que el proceso por la definición de los listados de adjudicatarios en las políticas de vivienda implica caminar a través de la incertidumbre: los solicitantes sabían que no existía la cantidad de viviendas requeridas por todos, por lo cual enfrentaban un proceso de selección y, en algunos casos, de recortes al interior de un mismo grupo solicitante. Ante esta situación, una vez concluido el proceso de selección, quedaba latente el temor a que el lugar de cada familia en los listados pudiese ser ocupado por aquellos que habían quedado fuera.

El mientras-tanto de la espera en el esquema de hacer casas, entonces, estaba atravesado por una incertidumbre que se traducía en dos cuestiones: por un lado, en un constante presionar al municipio para obtener novedades acerca de la fecha de entrega de las viviendas; y, por el otro, en una predisposición de los vecinos a participar –obedientemente– de los dispositivos propuestos por el municipio para esperar: los talleres premudanza.

En la planificación de estos talleres, dos temas surgían como prioritarios: en primer lugar, informar a los adjudicatarios quiénes eran los actores que participaban de la política de construcción de viviendas en sus diversas etapas (mapa de actores); y, en segundo lugar, obtener la aprobación del inspector de obra para que estuviera presente en el primer taller, a fin de informar a los presentes acerca de las características físicas de las viviendas y responder a las consultas de los adjudicatarios, entre ellas, la posible conclusión de la obra y la fecha de entrega.[38]

Ahora bien, este dispositivo de taller barrial, que en principio parecía contar con la aprobación de todos los actores implicados –funcionarios, trabajadores y vecinos–, no revestía para cada uno de ellos la misma importancia, ni contaba con la misma significación ni justificación al respecto de todo el proceso que culminaría con la entrega de las viviendas: para los trabajadores de trinchera, la realización de los talleres era un marco de oportunidad, en el sentido de que les permitiría trabajar con los adjudicatarios cuestiones más ligadas al habitar en las viviendas y, en este proceso, alejarse de la desgastante tarea de definir listados de adjudicatarios. Es por ello por lo que los talleres se perfilaban como un espacio ligado a la información sobre la vivienda, pero también al aprendizaje, a la toma de decisiones entre todos aquellos que serían futuros vecinos[39], y al abordaje de las cuestiones de convivencia antes de que surgieran los conflictos; por su parte, para los funcionarios, los talleres constituían un dispositivo para aquietar y contener los conflictos que pudieran surgir durante el mientras-tanto, como producto de la recurrente consulta de los vecinos acerca de la adjudicación;[40] finalmente, para los adjudicatarios los talleres eran un modo de generar una distracción ante la inminente ausencia de una fecha de mudanza y una obligación impuesta por el gobierno local.

En resumen, mientras que para los trabajadores la espera era un tiempo ganado, para los funcionarios era un tiempo riesgoso –porque contenía un conflicto social latente–; en el caso de los vecinos, para ellos esta no solo era una distracción –un bicicleteo[41], en palabras de uno de los entrevistados–, sino que también la percibían como una citación a la que debían responder de manera lo menos conflictiva posible, a fin de lograr que la vivienda les fuera otorgada.

En la mayoría de los barrios relevados durante el trabajo de campo, los talleres transitaron con incomodidades y conflictos, tanto para los adjudicatarios como para los trabajadores de trinchera. Según los adjudicatarios entrevistados, la información que anhelaban ya la habían escuchado en el primer encuentro –destinado a caracterizar la obra de las viviendas–, y señalaron que las cuestiones convivenciales podían resolverlas por ellos mismos;[42] para los trabajadores de trinchera, esta cuestión se explicaba porque los temas técnicos (caracterización de la obra) terminaban obnubilando a los temas sociales (convivencia entre vecinos en las nuevas viviendas e integración en el barrio lindante). A pesar de esto, los futuros vecinos hacían el esfuerzo de demostrar el mayor interés posible por los talleres y de asistir a fin de cumplir con las expectativas de quien les entregaría su vivienda –so pena de ser castigados por su inasistencia y perder su adjudicación–; y los trabajadores se esforzaban por acompañar el proceso pacientemente porque sostenían la fuerte apuesta de superar la rutinización del hacer casas. Pero lo cierto es que era innegable reconocer que, pasado el taller sobre aspectos técnicos de la vivienda, en el resto de los encuentros ellos debían retomar y saldar dudas sobre dichas características, y, al avanzar sobre cuestiones de convivencia, los talleres se volvían insostenibles.

El pasaje a la nueva vivienda[43]

A diferencia de la espera, cuya temporalidad se extendía por un lapso impreciso, la mudanza implicaba un tiempo circular y acelerado: “El camión venía, cargaba a una familia con los muebles y todo, los llevaba enfrente y bajaban todo, se iban y otra vez a [buscar a] otra familia” (entrevista a funcionaria municipal, 2011).

La imagen más recordada acerca del día de mudanza –tanto por los adjudicatarios como por los trabajadores de trinchera– es la del camión yendo y viniendo constantemente, en un proceso reiterativo y continuado que, al concluir con una familia, comenzaba a operarse en otra.

En efecto, la mudanza implicaba un pasaje de la vieja a la nueva vivienda. Y este pasaje se materializaba en un cambio de espacio físico, en un traslado de un lugar hacia otro, pero también implicaba un cambio en “el estado social” de los actores, tal como plantea Grimson (2002) –retomando la noción de “rito de pasaje” que formuló Van Gennep (1986)– al analizar los cruces de frontera entre argentinos y paraguayos en la ciudad argentina de Posadas y la ciudad paraguaya de Encarnación.[44] En el proceso de mudanza –tal como transcurría en el municipio de Avellaneda durante el trabajo de campo–, al “rito preliminar” de dejar la vivienda ocupada hasta entonces le sucedía el “rito liminar” de viajar hacia el nuevo barrio, acompañando al camión con las pertenencias de la familia. Durante este lapso, ellos ya no eran habitantes del asentamiento que dejaban y tampoco lo eran aún de las viviendas; solo al cruzar el umbral de la vivienda adjudicada el ritual se habría completado: en el acto mismo de entrega de la vivienda nueva contra entrega de la anterior, los adjudicatarios pasaban a ser los legítimos ocupantes de las viviendas estatales.

Para los trabajadores de trinchera, la mudanza era un tiempo fuerte, en el sentido de que era aquel momento que se atravesaba con mayor emotividad, tanto para ellos como para los adjudicatarios. Los relatos de los trabajadores al respecto de los operativos de mudanza en los cuales participaron recuperaron diversas experiencias conmovedoras: familias que se demoran en el traslado de sus pertenencias porque se resisten a entregar su vivienda, vecinos que piden un momento a solas antes de que esta sea demolida, las familias sacando fotos y saludando a otros vecinos antes de irse, etc.

Además de identificar lo fuerte que resultaba para estas familias dejar su vivienda y trasladarse a la nueva, para algunos trabajadores de trinchera la mudanza era, también, un proceso violento[45], principalmente en aquellos casos en que implicaba dejar la vivienda a disposición del municipio a causa de que esta sería demolida.[46]

Ahora bien, durante este proceso de mudanza fuerte y violento –que no llevaba más que unos pocos días de ejecución–, los trabajadores de trinchera eran los receptores por excelencia de las demandas de todo tipo por parte de los vecinos: de proveer cajas y bolsas para el embalaje de las pertenencias; de informar el orden de mudanza y esclarecer dudas al respecto; de resolver conflictos en relación con dicho orden, etc. Sin embargo, la demanda más recurrente que señalaron los trabajadores fue la solicitud de conservar los materiales de las viviendas demolidas, dado que las familias podían reutilizar algunos de ellos en su vivienda nueva, o bien venderlos y sumar algo de dinero para afrontar los gastos que surgían de esta transición. Los trabajadores, además, eran parte del circuito de actores que hacía posible la mudanza: ellos estaban ahí cuando las familias salían y también estaban en el nuevo barrio esperando su llegada. Controlaban el proceso y, según las circunstancias, incitaban a que las familias se movieran.[47]

De más está decir que esta diversidad de tareas y la fugacidad con que transcurrían no los mantenía al margen de sentirse afectados por la experiencia fuerte que implicaba acompañar estos procesos.

Habitar el posmudanza

La continuidad de la intervención de la Dirección de Hábitat Social en el tiempo posmudanza era una cuestión sobre la cual no había acuerdo, fundamentalmente porque dicha cuestión no se reducía a las competencias de esta Dirección, sino porque interpelaba los alcances mismos de la política pública: si el objetivo principal era garantizar la construcción y entrega de viviendas en pos de reducir el déficit habitacional, ¿en qué momento podría decirse que la intervención de la política concluía? ¿Con la entrega de las viviendas? Esta discusión excede el objetivo de estas líneas y también el análisis puntual de los Programas Federales, ya que es un debate de larga data en las problemáticas habitacionales y políticas públicas del AMBA, pero lo cierto es que, durante el período de trabajo de campo, los trabajadores de trinchera se encontraban realizando, en algunos proyectos de vivienda, lo que denominaron talleres posmudanza.

A diferencia de los talleres premudanza, los cuales estaban justificados por la necesidad de hacer tiempo, los talleres posmudanza no tenían esta presión temporal: en comparación con la espera que tenía una temporalidad que llegaría a su fin cuando se entregara la vivienda, el tiempo del posmudanza era el tiempo mismo del habitar, aquel de las familias en su nueva vivienda y barrio.[48]

En cuanto a los contenidos, nuevamente aparecían las cuestiones de convivencia y de integración al nuevo barrio –los “ritos postliminares” para Grimson (2002)–, ya que su objetivo principal era el de acompañar a las familias en esta transición y en las dificultades y conflictos que pudieran surgir como producto del cambio de hábitat. En este punto, al igual que en los talleres premudanza, estos talleres constituían para los trabajadores una nueva oportunidad para trabajar aquellas cuestiones más allá de la vivienda, en un intento por superar el mero hacer casas.

Ahora bien, en los talleres premudanza, los trabajadores de trinchera contaban con la presencia de los adjudicatarios, ya que, como señalé anteriormente, estos interpretaban que participar de ellos era una condición para acceder a la vivienda. Sin embargo, con la vivienda concluida y habitada, el porqué de los talleres ya no quedaba tan claro para los vecinos, por lo cual dejaban de asistir. Por lo tanto, este esquema de trabajo grupal en el proceso previo y en el posterior, que los trabajadores habían planificado como una presencia continua de acompañamiento a las familias, debía ser resignificado una vez que la vivienda fuera entregada.

En la práctica, los talleres posmudanza se vieron reducidos al esclarecimiento de dudas y reclamos de los recién mudados en relación con lo que en la jerga municipal se conoce como desperfectos técnicos. Es que, una vez entregadas las viviendas, se iniciaba el período de garantía de obra, en el cual las empresas debían responder ante los reclamos de la inspección de la Secretaría de Obras Públicas, que, a su vez, recibía los reclamos de los habitantes de las viviendas. Si estos últimos no reclamaban, el período de garantía transcurría y se vencía sin mayores inconvenientes. El problema aquí radicaba en el modo en que llegaban los reclamos hasta la Secretaría, dado que el inspector de obras culminaba también sus tareas. Es así como los talleres devenían en el dispositivo por excelencia para la recepción de estos reclamos. Sin embargo, los trabajadores de trinchera reivindicaban que los talleres habían sido concebidos para acompañar la vida de estas familias en su nuevo hábitat. Los reclamos técnicos atentaban contra este objetivo y los trabajadores responsabilizan a quienes tenían a cargo el período posentrega: los inspectores de obra, que hacían caso omiso a esta tarea.

De todos modos, los talleres no fueron solo un encuentro para recepcionar los reclamos técnicos; también se canalizaron los primeros conflictos de convivencia. Estas situaciones se rememoraron en los relatos de los vecinos entrevistados como algo característico de los talleres: que los convocaban para tratar temas generales del barrio y culminaban en enfrentamientos puntuales entre algunos vecinos.[49] Y, a pesar del desaliento, los talleres implicaron un marco en el cual los trabajadores de trinchera mediaron estos incipientes problemas de convivencia.

Ahora bien, que se hayan presentado estas situaciones conflictivas daba cuenta una vez más que no todo lo que preocupaba a los vecinos tenía que ver con desperfectos técnicos, y que trabajar sobre la convivencia sí era necesario. Sin embargo, este rol de mediadores que esperaban algunos vecinos también generaba tensiones debido a que, si bien contribuía a la vida más allá de la vivienda, su rol adquiría, desde el relato de algunos trabajadores entrevistados, tintes “policiales”.[50] En efecto, la exigida presencia de los trabajadores de base remitía a “poner orden”,[51] en un sentido mucho más amplio que actuar como policía o juez, dado que implicaba toda una definición de lo que, junto con la entrega de la vivienda, se esperaba como el modo corrector de habitarla y que, para los vecinos, estaba en manos de los trabajadores de trinchera y los funcionarios. De este modo, las expectativas al respecto de las responsabilidades del Estado no se reducían solo a construir y entregar las viviendas, sino que también se esperaba que los actores estatales intervinieran en delinear la modalidad adecuada de habitarlas y que velaran por que este ordenamiento se cumpliera en cada uno de los vecinos.

En resumen, tanto el hecho de hacer de puente entre los vecinos y la técnica a través de la recolección de los reclamos técnicos, como de actuar de policía de la convivencia ante los enfrentamientos entre vecinos eran funciones que distaban mucho de la planificación y el deseo original de los trabajadores de trinchera.

Con el tiempo, los vecinos dejaban de asistir a los talleres y los trabajadores mismos se replanteaban para qué servían y por qué quedaban involucrados en roles que no deseaban cumplir.

VI. Reflexiones finales

Este capítulo ha tenido como objetivo indagar en las tensiones e incomodidades que atravesaban los trabajadores de trinchera en el proceso de implementación de los Programas Federales en el municipio de Avellaneda, a partir del seguimiento de un esquema espaciotemporal que se organizaba en torno a la construcción material de las viviendas: en un primer momento, estas tensiones e incomodidades se producían en relación con la definición de los listados de adjudicatarios. En este procedimiento, se reconocía un saber experto de las disciplinas de las ciencias sociales para ponderar casos y fundamentar una decisión, pero también la existencia de otras racionalidades que incidían en la producción de estas listas, las cuales eran reconocidas como decisiones discrecionales de quienes ocupaban posiciones de poder privilegiadas; en un segundo momento –resuelto de algún modo el listado de adjudicatarios–, las tensiones se producían en relación con una obligada espera, dado que esta política pública tenía por objeto la entrega de una vivienda que conllevaba un tiempo de construcción (el cual nunca se correspondía con la planificación prevista). Las tensiones se plasmaban en un presionar de los adjudicatarios hacia los trabajadores de trinchera y los funcionarios para lograr que la acción principal de esta política pública se concretara. Aquí, sus anteriores vinculaciones con las instituciones estatales y el proceso previo de lucha por la vivienda generaban una desconfianza y un temor de revocación de la decisión estatal que llevaba a estos futuros vecinos a atravesar la propuesta de trabajo grupal del municipio (los talleres) sin resquemores. Mientras que los trabajadores de trinchera veían en este tiempo de espera un gran potencial para darle un giro a la política pública en sí misma (desde un mero construir viviendas hacia una política del habitar), cuando la construcción de las viviendas concluía y la espera –en consecuencia– también terminaba, el duelo por la vivienda ocupada hasta entonces que debían abandonar se hacía presente. Los trabajadores de trinchera acompañaban estos procesos y se reconocían afectados por esta emotividad de los vecinos, lo cual los llevaba a identificar a la mudanza como el momento más fuerte en la ejecución de esta política pública, pero también como el más violento, en el sentido de que era ese día en el cual se materializaba el reemplazo de una vivienda por otra; finalmente, el habitar posmudanza estaba teñido del desafío de acompañar a las familias más allá de la entrega de la vivienda –como parte de una intencionalidad de dejar claro que el acompañamiento social excedía la construcción material de la vivienda–, pero este acompañamiento posmudanza se desarrollaba con las tensiones, incomodidades y contradicciones propias del complejo vínculo entre beneficiarios y Estado, encontrando su máxima expresión en la apelación a un rol policial de este último en los problemas de convivencia entre vecinos.

Ahora bien, si nos despegamos de esta experiencia en particular, también es posible identificar una serie de tensiones que atraviesan a las políticas del hábitat y la vivienda en general. En primer lugar, una reconocida tensión entre lo técnico y lo social, como parte de una división social del trabajo en la ejecución de estas políticas públicas que da cuenta de cuáles son los know-how que cuentan con mayor valoración y prestigio en su ejecución: en la medida en que el objetivo principal de esta política es la construcción material de la vivienda, es esperable que el saber experto ligado a su construcción sea el más valorado, y que aquel vinculado al acompañamiento social se despliegue como subsidiario. Aunque la experiencia indica que las estructuras orgánicas dedicadas a esta tarea comienzan a actuar casi tímidamente, quizás con algunos –pocos– profesionales e incluso sin contar con los recursos espaciales y materiales necesarios, luego se desarrollan e incrementan en la medida en que los conflictos territoriales se expanden y se hace evidente que no puede desplegarse un proceso de construcción de viviendas abstraído de los territorios y sus habitantes.

En segundo lugar, y vinculado a esta última cuestión, este tipo de análisis nos permite vislumbrar que el proceso de ejecución de una política pública nunca es similar y homogéneo, en oposición a las –aún persistentes– perspectivas de análisis que definen a la política como una secuencia de pasos que se extiende desde su planificación hasta su evaluación. Sin desmerecer el aporte de estos análisis, es necesario identificar que, en tanto esta política pública se plasma en diversos lugares, se despliegan procesos de ejecución con una diversidad de matices que se corresponde con esta pluralidad de habitantes y territorios. Esta heterogeneidad se incrementa a medida que acercamos la lupa: no solo es posible reconocer una divergencia en la implementación entre provincias o municipios/departamentos a lo largo del país, sino también al interior de los territorios locales e incluso de un mismo barrio. Es decir, que es una heterogeneidad que se reproduce y se complejiza a medida que nos acercamos más y más al territorio local.

Finalmente, y nuevamente en relación con esta última cuestión, la heterogeneidad intrínseca a la implementación territorial de los Programas Federales choca con una pretendida homogeneidad de los procedimientos que hacen a su implementación. Mientras que los prototipos de construcción de viviendas pueden repetirse en los distintos terrenos obtenidos por un municipio para su ejecución, los procedimientos del acompañamiento social presentan otras complejidades: estas tensiones e incomodidades en la definición de los listados de adjudicatarios, así como en los desencuentros entre vecinos, trabajadores de trinchera y agentes de la técnica en las instancias de acompañamiento grupal, nos llevan –o deberían llevarnos– a preguntarnos si acaso objetivar estos procesos de implementación es posible, o si es más bien una apuesta por reducir las discrecionalidades, por hacer de estos procedimientos y las decisiones que se generan un producto lo más justo posible; si esta es efectivamente la apuesta, la pregunta entonces sería cuál es el criterio de justicia operante. Esta es quizás la mayor tensión y el mayor desafío para todos los trabajadores de trinchera que participan en la implementación de políticas del hábitat y la vivienda.

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  1. El AMBA “es la continuidad urbana de la CABA (de aproximadamente 200 km2 y 3 millones de habitantes) y los partidos de la Provincia de Buenos Aires que lo rodean (de aproximadamente 3.600 km2 y una población cercana a los 9 millones de habitantes)”. Fragmento recuperado de https://bit.ly/2YpTVA9 en junio de 2019.
  2. Estos programas fueron lanzados en el año 2004 como parte de un conjunto de políticas de los gobiernos de turno –Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015)–, a los fines de reactivar la economía luego de un proceso de fuerte crisis económica, social y política en el país, denominada “crisis del 2001”. Los Programas Federales estuvieron a cargo del entonces Ministerio de Planificación Federal, y puntualmente, de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. A nivel provincial, los Institutos Provinciales de la Vivienda actuaban como mediadores entre la instancia nacional y los gobiernos locales (denominados “municipios” en el AMBA), y estos últimos ejecutaban los Programas Federales a partir de sus propias Secretarías de Obras Públicas.
  3. Este municipio es uno de los más antiguos del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y se ubica en el denominado “primer cordón del conurbano”. Hacia el norte limita con la Ciudad de Buenos Aires –separada por el Riachuelo–, al sudeste limita con Quilmes, al sudoeste, con Lanús, y al este, con el Río de la Plata. Avellaneda comprende una superficie total de 55 km2, que abarca a las siguientes localidades: Avellaneda Centro, Dock Sud, Crucecita, Piñeiro, Gerli, Villa Domínico, Wilde y Sarandí.
  4. En este trabajo los términos nativos serán resaltados en itálicas, mientras que los conceptos serán destacados entre comillas.
  5. Un sinfín de trabajos problematizan estos conceptos. En esta investigación han sido relevantes los aportes de Harvey (1998), Murillo (2005), Vargas Cetina, (2007), Evans-Pritchard (1977), Antonadia Borges (2003), Lefebvre ([1974] 2013), Massey (2008), Bourdieu (2000), Segura (2013), entre otros.
  6. También se identifican perspectivas que plantean la necesidad de estudiar a las políticas públicas como el producto de las tomas de posición del Estado en relación con ciertos temas que cobran la atención pública; desde esta mirada, el tiempo es una dimensión de análisis que retoma la modalidad de construcción e implementación de estas políticas públicas (Oszlak y O’Donnell, 1981).
  7. En Argentina, el acto de entrega de una vivienda se denomina adjudicación y, por lo tanto, los actores a quienes se les adjudica pasan a enunciarse como adjudicatarios. Esta denominación se comparte en todos los municipios del AMBA, dado que proviene del proceso administrativo que lleva a la escrituración y que es responsabilidad del Instituto Provincial de la Vivienda.
  8. En este trabajo también me referiré al equipo de la Dirección de Hábitat Social como el equipo social.
  9. Esta noción de “trabajador de trinchera” ha sido trabajada previamente en “Habitar la trinchera” (Demoy y Olejarczyk, 2017).
  10. La potencialidad de este enfoque radica en la priorización de la comprensión de los fenómenos sociales desde la “perspectiva del actor” y posibilita realizar una descripción densa que reconoce los diversos marcos de interpretación (Guber, 2001).
  11. Me refiero a entrevistas semiestructuradas porque éstas se organizaron a partir de ciertos ejes formulados con anterioridad a su realización, a partir de los cuales fui estructurando la conversación con los entrevistados. Estos ejes no fueron rígidos, sino que orientaron las primeras entrevistas. A medida que procesaba la información proveniente del trabajo de campo, construí nuevos ejes que resultaron del interés singular de los entrevistados.
  12. Esto implica que este estudio tuvo el desafío de, en vez de captar lo desconocido y lo extraño, exotizar y/o descotidianeizar lo próximo (Lins Ribeiro, 1989).
  13. En la noción llamada “reflexividad” he encontrado la clave en este tipo de estudios –en los cuales el investigador tiene una clara vinculación con la trama de relaciones a analizar– porque, en términos de Frederic, “implica entender el etnógrafo como sujeto social, condicionado por su propio marco de referencia, mediante el cual participa activamente del proceso de conocimiento” (Frederic, 1998).
  14. Este capítulo se nutrió de una investigación más amplia que se plasmó, en primera instancia, en la redacción de mi tesis de maestría titulada Tensiones en las versiones de una política pública: los Programas Federales de Construcción de viviendas en Avellaneda, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2013; y mi tesis de doctorado titulada Tiempos y lugares en la política de construcción de viviendas sociales, que fue defendida en marzo del año 2016 en la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
  15. A la información acerca de estos programas que mencioné anteriormente, vale la pena agregar cuáles eran sus objetivos explícitos que figuraban en la página web de la entonces Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Se buscaba: generar empleo, impactar en la economía local a partir de la movilización del mercado de la construcción, y disminuir el déficit habitacional. La estrategia política para cumplir con estos objetivos fue la inversión en obra pública para la realización de obras de infraestructura, como la ampliación de la red de agua y cloaca, asfalto y mejoramiento de calles, la construcción de equipamientos urbanos –centros de salud, escuelas– y la construcción de viviendas, entre otras. No será posible profundizar en esta cuestión por un tema de extensión, pero resulta interesante señalar el contraste entre estos objetivos enunciados desde la política pública a nivel nacional y el modo en que los trabajadores de trinchera definían los objetivos de su quehacer profesional, más bien alejados de los objetivos enunciados (aunque no del todo), de los cuales algunos ni siquiera fueron mencionados durante el trabajo de campo. Profundizaré en esta cuestión más adelante.
  16. Me refiero a negociar el financiamiento con el gobierno nacional, identificar tierras disponibles, conformar la licitación, etc.
  17. Los gobiernos locales contaban con el documento “Estándares mínimos de calidad para viviendas de interés social”, elaborado por un grupo de actores estatales y privados con incidencia en la política pública de viviendas. En este documento se expedían acerca de las características técnicas que debían contemplar sus constructores, evitando repetir la “monotonía” que ha caracterizado a los viejos conjuntos urbanos estatales. También se explayaban sobre la localización de las viviendas, enfatizando que debían priorizar la integración de estos barrios al tejido urbano preexistente. Por último, señalaban que la vivienda debía tener una vida mínima útil de 30 años.
  18. Es por ello por lo que, como señalaré más adelante, en algunos proyectos de construcción de viviendas los funcionarios municipales habían accedido a la realización de los denominados talleres posmudanza, en los cuales los trabajadores de trinchera acompañaban a los habitantes de los nuevos conjuntos urbanos en sus primeras experiencias de habitar estas viviendas.
  19. Me refiero a lo que en la Dirección se conocía como la atención a la demanda espontánea, o simplemente como atender la puerta, y a las notas que llegaban al municipio a partir de la presentación directa de algún sujeto o familia, o bien, derivadas desde otras instancias gubernamentales, como el gobierno provincial y el nacional.
  20. Una cuestión que no profundizaré aquí, pero que me interesa señalar, es que el modo en que se distribuían espacialmente las distintas subsecretarías y direcciones de la Secretaría de Obras Públicas decía mucho acerca de la relevancia de cada área: mientras que todas las direcciones vinculadas al seguimiento de obras presentaban una distribución espacial de un escritorio por persona y oficinas claramente delimitadas, la Dirección de Hábitat Social ocupaba un sector dividido por un gran mueble, con algunos escritorios y algunas sillas. Los días en que todos los equipos de campo se encontraban en la oficina (alrededor de 20 personas), el espacio colapsaba, al punto que no era posible garantizar ni siquiera sillas para cada quien.
  21. Sería injusto sostener que esta negación de la técnica a relacionarse con los vecinos durante el proceso de construcción de viviendas abarcaba absolutamente a todos sus trabajadores y funcionarios, ya que algunos sí mantenían este diálogo e incluso valoraban positivamente el aporte del equipo social en estos procesos; sin embargo, es posible afirmar que dicha negación sí ha sido frecuentemente señalada durante el trabajo de campo, y es un aspecto que también he podido cotejar en mis propias inserciones profesionales en programas del hábitat y la vivienda, en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires.
  22. “[hablando de los desperfectos técnicos posmudanza] y lo mismo con el tema del gas… en definitiva, nosotros [el equipo social] teníamos el contacto humano: al que le venían a tocar la puerta… nosotros; a los que les sonaba el teléfono… nosotros; los que teníamos las reuniones… éramos nosotros. No podíamos nosotros trabajar con la comunidad concreta, y era necesario para los vecinos; es lógico que vos no puedas estar hablando de vínculos y de integración y de un montón de cuestiones cuando tu casa tiene filtraciones, cuando el calefón no funciona, cuando no tenés gas” (entrevista a trabajadora de trinchera, abril de 2011).
  23. Cabe señalar que esta distinción entre urbanizar y hacer casas ha sido una cuestión recurrentemente señalada por los trabajadores de trinchera durante mi trabajo de campo ante la pregunta acerca de cuáles consideraban que eran los objetivos de los Programas Federales. Si bien esta distinción no surgía de los objetivos explícitos de estos programas (que señalé anteriormente) ni de las directivas para su implementación desde las autoridades nacionales, provincias o locales, este sí era un modo en el cual los trabajadores de trinchera autodefinían el objetivo de sus tareas territoriales y les permitía autorreferenciar sus tareas como más cercanas a uno u otro objetivo: por ejemplo, el equipo abocado a la urbanización de Villa Tranquila claramente se identificaba con el objetivo de urbanizar, mientras que el equipo denominado “de demanda espontánea y pequeños asentamientos” definía su quehacer como más centrado en listar y seleccionar población apta para habitar viviendas construidas en algún punto del territorio, por lo tanto, en garantizar un hacer casas. Quisiera señalar dos cuestiones en relación con el objetivo de hacer casas: en primer lugar, este alude a que las acciones de la política pública están enfocadas únicamente en garantizar la construcción y entrega de las viviendas y, por lo tanto, es quizás el objetivo que más se acerca a los enunciados oficialmente, principalmente al de reactivar el mercado de la construcción y generar empleo; en segundo lugar, los trabajadores de trinchera consideraban que su lucha cotidiana en relación con sus quehaceres específicos implicaba buscar el modo de correrse del hacer casas y acercarse al fortalecimiento de las funciones del habitar. Este aspecto lo profundizaré en las líneas que siguen.
  24. Una trabajadora entrevistada se refirió a esta cuestión diciendo: “Hagamos vivienda y después vemos quién va”.
  25. La definición de “adjudicatarios” sobre la cual versa este capítulo partía, en ambos esquemas, de lo que el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires definía como criterios complementarios de los municipios, cuya definición quedaba a consideración de cada gobierno local. Para su formulación, solo debían tomar en cuenta como punto de partida los criterios generales, que apuntaban básicamente a hacer posible el proceso de posterior escrituración de la vivienda adjudicada: ser argentino o estar nacionalizado, ser mayor de 18 años, no poseer propiedad y no haber sido beneficiario de otro programa de vivienda.
  26. Este término nativo es muy frecuente en la política pública a escala local. Los actores estatales lo utilizan para aludir a aquel actor de una villa o asentamiento con quien mantienen un diálogo al respecto de ciertos problemas que afectan a su institución y/o territorio de referencia, y por los cuales entran en diálogo con el municipio. En este proceso, se presupone que el referente conoce muy bien dichos problemas y que posee la legitimidad para representar a su institución y/o territorio. Al respecto de este término, Frederic (2004) señala que ha sido creado en la década del 90, a modo de estrategia discursiva de los actores estatales, con el fin de despegar a los líderes barriales del término “puntero”, que había quedado ligado a un vínculo clientelar entre funcionarios y vecinos, y que estaba socialmente mal visto.
  27. Me refiero a criterios de la obra porque así lo plantearon los trabajadores entrevistados. Claramente, estos criterios de la obra son, en definitiva, los criterios de los cuadros técnicos municipales especializados –arquitectos, ingenieros, etc.– que tenían a su cargo la planificación de una secuencia de acciones en este territorio. Ejemplos de estos criterios son en qué orden se irían mudando las manzanas y en qué orden se liberarían los terrenos, de modo tal que quedaran disponibles para continuar con la construcción. Frecuentemente, la producción de estos criterios quedaba por fuera de la definición de los vecinos, aspecto que los volvía casi incuestionables.
  28. Habitualmente, los planes de urbanización de villas implican varias etapas. Muchas veces, estas etapas comienzan con la construcción de viviendas en algún terreno vacante al interior de la villa y luego, a medida que las etapas se van desplegando, la población es relocalizada hacia otro sector, lo cual genera que se libere un terreno.
  29. Este criterio es recurrentemente mencionado en los trabajos acerca de los procesos de urbanización en distintos puntos del conurbano y de la CABA (Jauri, 2011; Moreno, 2011; Daels, 2011; Lekerman, 2014; Ferraudi Curto, 2014). Cabe señalar que acompaña los programas de urbanización de villas y asentamientos desde el comienzo (Yujnovsky, 1984).
  30. Esta cuestión será frecuentemente mencionada en los tiempos y lugares de la política pública.
  31. Una versión ampliada acerca de este tiempo puede encontrarse en Olejarczyk, R. (2017b). “El tiempo de la (in)definición en las políticas de vivienda”. Revista Trabajo Social Hoy.
  32. Me refiero a la tarea de ponderación del denominado “listado de demanda espontánea” que estuvo a cargo de una socióloga, especialmente contratada para esta tarea, durante el año 2009. Este índice de ponderación no llegó a concluirse y quedó sin validez una vez que se produjo un cambio jerárquico en la dirección en Hábitat Social en el año 2010.
  33. Como señalan las autoras, los frentes discursivos pueden producir efectos inesperados, dado que los dispositivos discursivos se escapan de la voluntad consciente de quienes los producen.
  34. En palabras de una de las trabajadoras entrevistadas: “Le das a 50 y dejás afuera a 500”.
  35. Una versión ampliada acerca de este tiempo puede encontrarse en Olejarczyk (2017a). “Talleres en el mientras-tanto: la espera en una política habitacional argentina”.
  36. La “espera” como concepto ha sido analizada al interior del campo de los estudios etnográficos: se identifican una serie de trabajos que han analizado la espera vinculada a la atención médica (Redko, Rapp y Carlson, 2006; Martínez y Belvedere, 2012; Pascoe, Rush y Rotondi, 2013) y algunos más recientes en relación con la política de subsidios habitacionales (Procupez, 2015)  y a los tratamientos brindados a usuarios problemáticos de drogas (Candil, 2015).
  37. Este lapso variaba entre cada proyecto, pero en general llevaba años. El lapso de espera en cada caso dependía, por un lado, de que la empresa constructora entregara la obra finalizada, y, por otro lado, del momento en que se había iniciado el censo. Las coyunturas electorales, como señala Auyero (2013), suelen apurar la espera, así como las situaciones de urgencia que pudieran presentárseles a los adjudicatarios.
  38. Entre los trabajadores de trinchera, había consenso en que era necesario hablar primero de la obra como condición para poder abordar otros temas que también consideraban importantes, como la convivencia entre vecinos en las nuevas viviendas, la divulgación de los recursos e instituciones barriales, entre otros.
  39. Los talleres inauguraron la figura del futuro vecino en su futura vivienda, en una clara intención de los trabajadores de base de aludir a la convivencia que se realizaría en un espacio temporal al que todavía no habían arribado, pero que ya podían comenzar a trabajar a partir de sus propias proyecciones.
  40. Una cuestión significativa al respecto de la función de los talleres como contenedores del conflicto, que no podrá ser desarrollada en este capítulo por motivos de extensión, es que los talleres como dispositivos surgieron para acompañar el proceso de espera en un proyecto de viviendas en Wilde. Allí, los vecinos colindantes al terreno donde se llevaría a cabo la obra se movilizaron y exigieron al intendente la adjudicación. El acuerdo final implicó que las viviendas fueran destinadas a vecinos del barrio que se encontraban hacinados y también a familias del listado de demanda espontánea. Esta mixtura de población, sumada al antecedente de conflicto barrial en un año electoral, favoreció que la propuesta de trabajo grupal de los trabajadores de trinchera fuera aprobada. De este modo, se dio comienzo a la realización de talleres premudanza para todos los proyectos de vivienda en curso. Para ampliar esta cuestión, así como otras al respecto de la espera y los dispositivos de talleres para este caso en estudio, se recomienda consultar Olejarczyk, 2017a.
  41. Bicicletear surgió como término nativo en una de las entrevistas realizadas. Como su composición lo indica, deriva del término “bicicleta” y hace alusión al acto de girar los pedales sobre una bicicleta que está fija y que agota a quien la gira, pero no le aporta un avance en el espacio. Bicicletear es entonces simular un avance en el espacio –y en el tiempo– que en realidad no sucede.
  42. Esta cuestión de los problemas de convivencia y cómo resolverlos cobrará especial relevancia –como señalaré más adelante– en los talleres posmudanza.
  43. Una versión ampliada de este tiempo puede encontrarse en: “Reflexiones sobre el proceso de mudanza en las políticas de vivienda.” Olejarczyk (2015).
  44. Dice Grimson: Atravesar el puente, salir de un país y entrar a otro, implica un cambio del estado social de la persona. Ese cambio se realiza a través de un completo rito de pasaje. Para Arnold Van Gennep la acción misma de ‘cruzar el umbral’ es siempre agregarse a un mundo nuevo. Por lo tanto, Van Gennep denomina ‘ritos preliminares’ a los ritos de separación del mundo anterior. ‘Ritos liminares’ a los ritos ejecutados durante el estadio de margen, y ‘ritos postliminares’ a los ritos de agregación al nuevo mundo. (Van Gennep, 1986: 30 en Grimson, 2002: 56).
  45. Al respecto, decía una trabajadora entrevistada: “Lo que era violento era ver que demolían las casas. Se iban y demolían estando todavía el proceso de mudanza. Y yo creo que esa etapa era muy movilizadora para las familias, era de chapa, pero era la casa de su vida. Algunos lo vivían como con alegría, pero otros más bien con dolor, claro, y ‘¿Por qué no me dejan desarmar la casa? Yo la quiero desarmar, quiero ver, sacar chapas’” (entrevista a trabajadora de trinchera, septiembre de 2012).
  46. La demolición contra entrega de la vivienda nueva era parte del esquema de trabajo que los funcionarios habían instalado y los profesionales ejecutaban. En los casos en que correspondía, este requisito se encontraba escrito en las actas de beneficiarios, en la cual se dejaba asentado que esto era condición para recibir la nueva vivienda. Entonces, en el momento mismo en que las familias ingresaban a las nuevas viviendas, se daba la orden de demolición a la cuadrilla municipal. Algunos integrantes de las familias se quedaban en el lugar contemplando la escena y observando su casa por última vez. Esta era la imagen de violencia explícita que recuperaban los trabajadores de trinchera en sus relatos.
  47. La resistencia a dejar el espacio habitado durante años se manifestaba para algunos vecinos como la imposibilidad corporal de moverse, y, cuando eso sucedía, los trabajadores de trinchera actuaban para hacer posible ese movimiento.
  48. Un dato significativo al respecto es que no fue posible identificar, en el discurso de los trabajadores de trinchera entrevistados, hasta cuándo planificaban realizarlos.
  49. Los problemas más mencionados en el proceso posmudanza tenían que ver con la presencia de niños y niñas jugando en los espacios comunes, con la música alta en horarios nocturnos y con los espacios destinados al depósito de la basura.
  50. Esta apelación puede comprenderse a la luz de lo que Ranciére (1992) define como “la baja policía”, pero también en relación con el sentido más amplio de “orden policial” que formula este autor y que alude al “orden de los cuerpos que define las divisiones entre los modos del hacer, los modos del ser y los modos del decir, que hace que tales cuerpos sean asignados por su nombre a tal lugar y a tal tarea; es un orden de lo visible y lo decible que hace que tal actividad sea visible y que tal otra no lo sea, que tal palabra sea como perteneciente al discurso y tal otra al ruido” (Ranciére, 1992: p. 21).
  51. El relato de una trabajadora de base es muy esclarecedor en este sentido: “Ellos intentaban que… nosotros fuéramos, habláramos, les dijéramos, y se resolviera, y no era así. Más allá de que alguna intervención intentamos hacer, pero eran conflictos del tipo ‘Porque yo me llevo mal con este’, ‘Me sacaste el marido’, y ese tipo de cosas. Alguna vez intentamos hacer instancias de mediación, pero un poco también como que sentíamos nuestro rol quedaba desdibujado, no podíamos actuar como la policía de la convivencia” (entrevista a trabajadora de base, junio de 2012).


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