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3 Alcances y limitaciones de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado

En el presente capítulo indagamos acerca de las potencialidades y limitaciones de los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado. Para ello, analizamos el proceso de implementación y los resultados de las distintas líneas de acción del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, que incluyen los subsidios, el microcrédito y el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, y del Programa de Trabajo Autogestionado, implementado por el MTESS.

Para realizar este análisis partimos de la hipótesis según la cual los límites de los programas socio-productivos se vinculan fundamentalmente con el rol secundario que adquirió la promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la estrategia socioeconómica de la Argentina post-convertibilidad y con el carácter híbrido de estas políticas que se encuentran entre la promoción del trabajo asociativo como medio de integración social y el uso del trabajo como recurso de la asistencia. La potencialidad de estos programas depende en gran medida de las experiencias de participación socio-política y organizativas de los sujetos y grupos destinatarios de los programas y de las formas de articulación que se despliegan en el proceso de implementación en los espacios locales entre dichas experiencias y los recursos que proveen los programas.

Si bien en el análisis del rol de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la estrategia socioeconómica post-convertibilidad, realizado en el capítulo 2, además de los mencionados programas describimos los planes de autoempleo que ejecuta el MTESS (Herramientas por Trabajo y PIL-autoempleo), en esta sección no incluiremos su análisis específico, por dos razones. La primera, se vincula con el limitado alcance de sus acciones, destinadas exclusivamente a beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y del Seguro de Capacitación y Empleo que quieran iniciar un emprendimiento de autoempleo[1]. La segunda razón y la más importante, tiene que ver con la concepción de estos programas y el tipo de trabajo que intentan promover. En base al análisis realizado en investigaciones anteriores (Hopp, 2009, 2010), consideramos que las líneas de acción del Programa Herramientas por trabajo y del PIL-autoempleo, se vinculan más con el objetivo de promoción del trabajo autónomo o el tradicional cuentapropismo que, con la idea de trabajo asociativo, vinculada con la Economía Social que nos interesa estudiar en esta tesis.

Para nosotros el trabajo asociativo comprende diversas formas de producción familiar o grupal en las que los trabajadores cooperan produciendo conjuntamente para vender en el mercado o producen de forma individual pero asociados a redes u organizaciones en las que participan otros emprendimientos y realizan actividades de manera conjunta como ventas, compra de insumos, obtención de créditos o servicios a la producción, entre otros. “En los dos casos las actividades están dirigidas a generar ingresos sin fines de acumulación privada de capital. Esos ingresos podrán ser usados para cubrir los costos, para distribuir ingresos entre sus trabajadores, o para apoyar, sostener y desarrollar otros emprendimientos sociales o actividades comunitarias, etc.” (Coraggio y Federico, 2006: 23).

En el caso de los emprendimientos de autoempleo promovidos por el PIL y el Programa Herramientas por Trabajo, mayormente, no se observan estas características[2]. Por ello, como ya planteamos en el apartado metodológico, al igual que en el análisis documental, en el trabajo de campo realizado, la selección de los casos objeto de análisis no incluyó experiencias en las que participaran destinatarios de estos dos programas.

El estudio de los alcances y limitantes de la promoción del trabajo asociativo autogestionado, se realizó en base al análisis de diversos informes de gestión, evaluación y auditorías de los programas seleccionados, las normativas de los mismos, los datos etnográficos construidos a partir del trabajo de campo y la información recabada en las entrevistas realizadas. La información acerca de las cooperativas de trabajo se tomó del censo de cooperativas realizado por el INAES y publicado en el año 2008, de las listas de cooperativas del Programa “Argentina Trabaja” publicadas en la página web del MDS y de respuestas a pedidos de informe de ese mismo Ministerio.

A lo largo del capítulo presentaremos las experiencias de diversas cooperativas y emprendimientos que fueron apoyadas por los programas objeto de estudio y de destinatarios de las cooperativas del Plan “Argentina Trabaja”. En cuanto a las primeras, se trata de experiencias que pudimos conocer durante la primera etapa de nuestro trabajo de campo que, como ya detallamos en la presentación de la estrategia metodológica, tomó como unidades de estudio a una cooperativa de producción de calzado, la Cooperativa de Trabajo La Huella y un microemprendimiento dedicado a la costura y producción de ropa de moda, el Textil Aladín, localizados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Siguiendo a los sujetos que participaban en estas unidades productivas realizamos observaciones en distintos encuentros de la organización social en la que La Huella participa y en reuniones de articulación con otros actores de la Economía Social y con funcionarios y empleados del MDS, el MTESS y el INAES.

La organización en la que participa La Huella es una unión de cooperativas y empresas recuperadas que surgió en el año 2006 como una herramienta gremial para la lucha por los derechos de los trabajadores autogestionados, que funciona también como un espacio de articulación con otros actores de la Economía Social y para el trabajo productivo y de comercialización entre las cooperativas que la conforman. Esta organización participa junto con otras 5 de la gestión de un fondo de Microcrédito de aproximadamente un millón de pesos, dentro de una de las redes del Programa para la ejecución de Fondos para Microcrédito de la Comisión Nacional de Microcrédito (Ley 26.117), del MDS. En cuanto a su relación con las agencias gubernamentales, esta organización sostiene una adhesión crítica al proyecto político del Gobierno Nacional y tiene vínculos con distintos funcionarios de municipios de la Provincia de Buenos Aires, del MTESS y del MDS que facilitan la gestión de recursos de los programas socio-productivos a las cooperativas que la integran. Asimismo, esta organización forma parte de una confederación de cooperativas de todo el país.

En estas instancias del trabajo de campo pudimos tener contacto y recabar información acerca de otras experiencias asociativas y autogestionadas. Aunque nos detuvimos en profundidad en los casos de la Cooperativa La Huella y del Textil Aladín, seguir sus contactos nos permitió tener un panorama más amplio de las experiencias vinculadas con la Economía Social que forman parte del universo de estudio de esta tesis y encontrar algunos problemas comunes que afrontan este tipo de unidades laborales, así como también su mirada y las relaciones que establecen con las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado.

En este capítulo mencionaremos los casos de la cooperativa textil “La Primavera”, que participó del proyecto de elaboración de guardapolvos escolares en el marco del Plan “Manos a la Obra”, las cooperativas gastronómicas “La Cazuela” y “Eventos”, que recibieron apoyo del Programa Trabajo Autogestionado y del Plan “Manos a la Obra” y venden parte de su producción al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, de la cooperativa “El Fierro”, que se dedica a la reparación e instalación de equipos de refrigeración y aire acondicionado y de la Cooperativa “El Tambo”, una empresa recuperada que funciona en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y produce lácteos[3].

En cuanto al Plan “Argentina Trabaja” utilizamos la información obtenida a partir de las observaciones y entrevistas realizadas en los Municipios de José C. Paz, Avellaneda y La Matanza, considerando especialmente los casos de la Mutual Floreciendo de José C. Paz y de la Cooperativa Unión de Avellaneda. Asimismo, utilizamos la información recaba en una serie de entrevistas realizadas a una trabajadora social del MDS y a dos operadoras territoriales, que participan en la ejecución del Programa y de la referente de una organización política del peronismo, que se desempeña como empleada del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y participó de la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo en el año 2009.

La Mutual “Floreciendo” es una organización que surgió en mayo de 2002, a partir de la puesta en marcha de un servicio de transporte público para el barrio que, debido a problemas políticos y económicos, no pudo seguir en funcionamiento. A pesar de esta dificultad, la mutual siguió trabajando y comenzó a orientarse a la realización de actividades de capacitación en oficios y culturales para adultos, jóvenes y niños del barrio. En ese entonces, muchas de las personas que participaban cobraban el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD). Más tarde, a través de un subsidio del Plan “Manos a la Obra” iniciaron dos emprendimientos productivos, un lubricentro y una rotisería. Los recursos de la organización, provienen de la cuota social que aportan sus integrantes y fundamentalmente de los apoyos estatales que reciben. Al momento en que visitamos la Mutual, en junio de 2011, una de sus asociadas nos dijo que ésta se encontraba conformaba por “40 personas de planta” y aproximadamente 60 participantes. Explicaba que se organizan en distintas áreas de actividad y que “hoy todos o casi todos están en el Argentina Trabaja”.

La Cooperativa “Unión de Avellaneda” está conformada por integrantes de una organización política de base vinculada con el peronismo con una larga trayectoria en el barrio. La referente política y responsable de organizar las tareas del Plan “Argentina Trabaja” es Lidia, quien lo primero que nos dijo fue: “yo no soy cooperativista, soy manzanera”. En esta presentación ella no se reconoce como destinataria del Programa “Argentina Trabaja”, sino como parte de la red de trabajadoras vecinales que se creó a mediados de la década del 90 para gestionar el Plan Vida[4] en la Provincia de Buenos Aires. Además, comentó la amplia experiencia que tienen ella y la organización política en la que participa en la gestión de distintos programas sociales, como el Plan Vida, entregando leche, y el PJJHD.

En cuanto a las fuentes documentales, queremos señalar que la información disponible acerca del alcance y los resultados de estos programas es escasa y poco rigurosa, por ello es necesario hacer aquí un comentario respecto de la deficiente sistematización de las acciones de política pública. La falta de rigurosidad en la construcción de informes de gestión de las políticas sociales y de empleo no es un dato aislado, ésta se enmarca en la situación ya mencionada del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. La falta de registro y sistematización de las intervenciones estatales y sus resultados es un rasgo persistente de la gestión de políticas públicas del Estado argentino.

Otra dificultad con la que nos encontramos, fue la imposibilidad de hacer un seguimiento comparado de la información. Si bien la Contaduría General de la Nación, dependiente del Ministerio de Economía, presenta informes anuales acerca de la inversión realizada y algunos de los resultados alcanzados por las políticas del MDS y el MTESS, las categorías que utilizan año a año no siempre son las mismas. Además, no se especifican claramente qué actividades se incluyen en las clasificaciones adoptadas. Esta situación torna dificultosa la comparación del desempeño anual de los mismos planes, y más aún la comparación entre distintos programas. Por otra parte, la sección de estadísticas acerca de los programas de empleo y capacitación del MTESS se encontró “en proceso de reelaboración” desde el año 2010 hasta el momento en que finalizamos esta tesis en diciembre de 2012, por ello contamos con escasos datos actualizados acerca de los alcances y resultados del Programa de Trabajo Autogestionado.

Habiendo hecho estas aclaraciones respecto de las fuentes de información secundaria utilizadas, en este capítulo reconstruiremos a partir de datos cualitativos y cuantitativos, el proceso de implementación de los programas de promoción de la Economía Social que se desarrollan en el país desde el año 2003, a fin de profundizar el análisis de las dimensiones económica, política y social de la integración social, considerando especialmente las transformaciones en las intervenciones socio-laborales del Estado, la problemática de la sostenibilidad de estas experiencias en el mediano y largo plazo y las condiciones en que estos emprendimientos alcanzan la integración social y económica de los destinatarios.

Por último, queremos aclarar que este capítulo recupera, amplía y actualiza algunos datos acerca del alcance del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” y del Programa de Trabajo Autogestionado y profundiza las discusiones en torno al problema de la sostenibilidad de las experiencias de trabajo asociativo y autogestionado, planteadas en la tesis de Maestría “Políticas de promoción de desarrollo socio-productivo en la Argentina post-convertibilidad: condiciones para la integración social y económica” (Hopp, 2010)[5]. Asimismo, incorpora nueva información, especialmente acerca del Programa “Argentina Trabaja” y ahonda en el análisis cualitativo de las líneas de acción del Plan “Manos a la Obra” y del Programa Trabajo Autogestionado a la luz del trabajo de campo realizado.

Las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado

Para analizar las potencialidades y limitaciones de las políticas de promoción socio-productiva es importante conocer la magnitud de recursos presupuestarios destinados a las mismas. Este es uno de los factores decisivos -aunque no el único- que puede considerarse un indicador de la importancia política que los gobiernos asignan a los distintos sectores y a los programas que se implementan.

Dentro del total del gasto público social[6] de la Argentina, los recursos destinados a este tipo de programas, no son significativos. Como se verá a continuación, el gasto público social está compuesto por el gasto en sectores (en los que se incluye: educación; ciencia y tecnología; salud, agua potable y alcantarillado; vivienda y urbanismo; promoción y asistencia social, trabajo y otros servicios urbanos) y el gasto en seguros sociales que abarca el sistema de previsión social.

Su evolución entre los años 2003 y 2009, el último año del que se encuentran datos disponibles, muestra que los componentes a los que se destinó una mayor proporción fueron previsión social (seguros sociales), educación y salud. En el año 2009 se produjo un incremento del gasto público social, vinculado al “impulso fiscal implementado desde el Gobierno Nacional para paliar las consecuencias negativas de la crisis internacional. Dentro de éstas se destacan las acciones desarrolladas en materia de protección social de carácter tanto contributivo (aumentos en Jubilaciones, Pensiones y Asignaciones Familiares y mayor cobertura del Seguro de Desempleo) como no contributivo (Programa de Recuperación Productiva, Plan Familias por las Inclusión Social, Asignación Universal por Hijo, Argentina Trabaja, entre otros). A su vez, influyó el mayor gasto en infraestructura de saneamiento y vivienda” (Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, 2011).

El presupuesto destinado al autoempleo, tampoco es significativo en relación con el de otras políticas de empleo del MTESS. Hasta el año 2008, el PJJHD siguió siendo el programa de empleo al que mayor cantidad de recursos económicos se destinaron, a pesar de que a partir del proceso de reestructuración de las políticas sociales y laborales que comenzó en los años 2003-2004, la cantidad de destinatarios fue disminuyendo anualmente[7]. Asimismo, el monto del subsidio del PJJHD se mantuvo en el valor de $150 mensuales desde el comienzo de su implementación, lo cual indica la pérdida de centralidad y de efectividad en términos de sostenimiento de ingresos del Programa. A partir de fines del año 2009, con la implementación de la Asignación Universal por Hijo, esta situación se modificó sustancialmente, siendo en junio de 2011, según los datos del MTESS, solamente 12.202 los beneficiarios del PJJHD[8]. Para diciembre de ese mismo año, el programa prácticamente había desaparecido, contando solamente con 497 receptores (MECON, 2011). Como vimos en el capítulo 2, esta transformación de la política de protección social marca una nueva etapa de las políticas socio-laborales.

Los recursos destinados a la promoción de trabajo asociativo y autogestionado en el MDS hasta el año 2009 también fueron pequeños en comparación con los destinados a otros programas asistenciales como el Plan Familias por la Inclusión Social y el de Seguridad Alimentaria. El Plan “Manos a la Obra” representó el 3,4% del presupuesto de este organismo en el año 2006 y apenas el 2,4% en el 2007, mientras que en ese mismo año en el Plan Familias se destinó un 24,2% y en el Plan de Seguridad Alimentaria un 15,3% del presupuesto total de ese ministerio (MDS, 2007).

En el año 2009, el gasto total del MDS fue de 12.073 millones de pesos, de los cuales se destinó el 10,7 % (1.252.612.617 de pesos) a “desarrollo local” (considerando conjuntamente las acciones del PMO y, a partir de octubre de ese año, de la primera etapa de implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”), el 11% (1.333.975.779 de pesos) a Seguridad Alimentaria y el 14,8% (1.784.158.997 pesos) al Plan Familias (MECON, 2009).

En el año 2010, la proporción de recursos invertidos en programas de promoción de empleo social, economía social y desarrollo local tuvo un considerable incremento, vinculado con la implementación del Programa “Argentina Trabaja” que llegó a representar el 20,5% del total del presupuesto. Por su parte, dentro de este mismo rubro, se destinó un 3,1% al Plan “Manos a la Obra”. El Plan de Seguridad Alimentaria representó un 10,4% y los recursos del Plan Familias se redujeron a un 0,4% (Cogliandro y Melamud, 2011).

En el año 2011, el presupuesto ejecutado del Programa Ingreso Social con Trabajo fue de 3.050,2 millones de pesos y las erogaciones destinadas a la promoción del empleo social, Economía Social y Desarrollo Local alcanzaron los 563 millones de pesos. Ese mismo año, el Plan de Seguridad Alimentaria tuvo un incremento de 186,3 millones de pesos, alcanzando los 1.998,6 millones ejecutados (MECON, 2011).

Estas transformaciones en la composición del gasto del MDS, responden al segundo proceso de reorientación de las políticas sociales y de empleo, que tal como mostramos en el capítulo 2, implicó la profundización de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado como política social y el cambio de paradigma respecto de los programas asistenciales de transferencias de ingresos condicionados. La implementación de la Asignación Universal por Hijo, permitió la casi total eliminación de este tipo de planes, dada la migración de sus destinatarios a dicho componente de la Seguridad Social.

Cuadro 1: Evolución de la Ejecución Presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social (2006-2011, en Millones de Pesos) 

Año

Presupuesto

2006

3.815,0

2007

5.891,4

2008

8.397,9

2009

12.073,0

2010

17.473,7

2011

22.737,3

Fuente: MECON, 2011.

En el cuadro 1 se observan los cambios en la dimensión presupuestaria del MDS durante el periodo bajo estudio.

Cuadro 2: Evolución de los porcentajes del gasto del MDS destinados a la promoción del trabajo asociativo autogestionado y a políticas asistenciales

2006

2007

2009

2010

2011[9]

PMO y Programa “Argentina Trabaja”

3,4%

2,4%

10,7%

23,6%

15,9%

Seguridad Alimentaria

19,4%

15,3%

11%

10,4%

8,7%

Plan Familias

22%

24, 2%

14,8%

0,4%

0,7%

Fuente: elaboración propia en base a los datos disponibles sobre la distribución del presupuesto del MDS (2006, 2007), MECON (2009; 2011) y Cogliandro y Melamud (2011).

El cuadro 2 muestra los cambios en la estructura del gasto de este Ministerio y el importante incremento de los recursos destinados a la promoción del trabajo asociativo autogestionado, a partir de la implementación la línea del Programa de Ingreso Social con Trabajo del PMO. Sin embargo, si analizamos el sentido de este cambio y el carácter del Programa “Argentina Trabaja”, al que se orientó el aumento de recursos para la promoción del trabajo asociativo autogestionado, podemos plantear que se profundiza la contradicción de implementar políticas de promoción del trabajo desde el MDS, cuya incidencia en la dinámica de la economía y el empleo, es indirecta. Esto da cuenta de la aún débil institucionalización de políticas genuinamente socioeconómicas, situación que se constituye en una de las principales limitaciones que se presentan para alcanzar el objetivo de la integración social y económica de los destinatarios, dado que la promoción de formas de producción asociativas capaces de construir “otra economía”, requiere no sólo de una mayor inversión social, sino de políticas integrales que superen la asistencia financiera o de capacitación (Abramovich y Vázquez, 2005) y los subsidios individuales.

A pesar de esta limitación fundante de las políticas socio-productivas, es importante analizar su alcance y los efectos que han tenido por varias razones. La primera tiene que ver con la importancia simbólica de la existencia de programas de promoción de unidades laborales asociativas y autogestionadas y sus potencialidades de construcción de nuevos sentidos y formas de organización del trabajo y de integración social.

La segunda razón es la necesidad de estudiar estas nuevas políticas en profundidad y desde una mirada crítica que pueda aportar a la construcción de “otra economía” que genere formas de trabajo y relación social más igualitarias e inclusivas. Esto implica también la disputa política por la producción y distribución de la riqueza.

Por último, desde la perspectiva de los sujetos que conforman las unidades productivas que construyen cotidianamente formas de trabajo asociativas y autogestionadas para alcanzar o contribuir a resolver sus necesidades, las políticas de promoción socio-productiva son consideradas un recurso fundamental para fortalecer su actividad económica y su autonomía en tanto trabajadores.

En este sentido en nuestro trabajo de campo hallamos que ante la situación de extrema carencia de quienes se han auto-organizado para crear un emprendimiento y a partir de ello adhieren a ideologías vinculadas con el cooperativismo y la autogestión, los programas socio-productivos resultan un puntapié y un apoyo fundamental que les permite sostener su experiencia cooperativa como fuente de generación de empleo y de ingresos. Asimismo, ellos advierten la diferencia entre la asistencia para el consumo que significaron los planes de transferencia de ingresos condicionados, implementados frente a la crisis, y las nuevas políticas destinadas a la compra de medios de producción que contribuyen a fortalecer su autonomía en tanto trabajadores. Una diferencia fundamental se encuentra en que el sujeto de la política social ya no es el individuo que recibe asistencia por sus carencias, sino el grupo asociado o la unidad productiva. Esta situación permite construir una identidad más valorada, evitando así el estigma de la asistencia[10].

Desde la perspectiva de los actores que intentan construir estas nuevas formas de trabajo, observamos que la posibilidad de participar en un emprendimiento autogestionado, es percibida por muchos no sólo como una salida laboral frente al desempleo, sino como una nueva forma de vida, como una opción frente a la crisis del trabajo. Marcos, un trabajador por cuenta propia y Omar cuya experiencia laboral principal fue en relación de dependencia, muestran la búsqueda de nuevas alternativas:

‘Si bien todavía no pude dejar los otros trabajos que hago por mi cuenta, porque con eso todavía gano un poco más, yo trabajo en una cooperativa para encarar otro tipo de calidad de trabajo’, dice Marcos que desde hace dos años decidió poner en marcha una cooperativa. En cuanto a Omar, trabajaba en relación de dependencia muchas horas. Por eso entiende que el trabajo en relación de dependencia ‘implica perder muchas cosas, no pude estudiar, porque no tenía tiempo, perdés (la posibilidad) de estar con tu familia’. Estos trabajadores se preguntan ‘¿cómo nos juntamos con otros para dejar de ser esclavos?’ (Registro de campo, 18/3/2010).

Sin embargo, no todos los destinatarios de políticas de promoción socio-productiva se plantean una mirada tan crítica al trabajo asalariado o una adhesión al cooperativismo. Para algunos destinatarios del Programa “Argentina Trabaja”, la organización cooperativa como parte de la construcción de “otra economía”, no aparece en sus discursos. El Plan representa para ellos una oportunidad de tener un trabajo y un ingreso estable que de otra manera no hubieran podido conseguir, dada su escasa experiencia, capacitación y credenciales educativas que faciliten la inserción laboral, debido a su edad o, en el caso de las mujeres jóvenes, por las dificultades que implica la conciliación entre el cuidado del hogar y de los hijos y la inserción en un empleo estable (Pautassi, 2007)[11]. Esto se advertía, por ejemplo, en las Jornadas Nacionales del Programa de Ingreso Social con Trabajo en el Municipio del José C. Paz, organizadas por el MDS en el marco de la Asamblea de Políticas Sociales en los meses de mayo y junio de 2011, en las que algunos destinatarios señalaban la importancia que tuvo el programa en sus vidas. Entre los destinatarios que participaban de los foros, la mayoría eran jóvenes y había también un grupo de adultos mayores de 45 años. En los espacios donde se desarrollaron las actividades, se observaban mujeres embarazadas o con sus bebés en brazos. También había varios niños pequeños jugando y dibujando, mientras los padres participan en el taller de discusión del Programa. Para otros destinatarios, el Plan se asocia con la posibilidad de recuperar la dignidad y sentirse útiles. Como expresan Julián y Orlando, “el Plan es fundamental, es un orgullo, nos sentimos útiles”. “Lo bueno es poder llevar plata a casa, con dignidad. La plata la llevo yo a la casa” (Registro de campo 30 y 31/5/2011)[12].

Si bien encontramos una valoración positiva por parte de los destinatarios acerca de las actividades que realizan en el marco del Programa de Ingreso Social con Trabajo y de la garantía de obtener un ingreso estable, se abre un interrogante acerca de qué formas laborales se están promoviendo efectivamente y tal como planteamos en el capítulo 2, si se trata de crear cooperativas de trabajo o la intervención se acerca más a la de un plan de empleo con contraprestación laboral. Analizaremos algunas de estas cuestiones en los siguientes puntos y volveremos sobre este tema en profundidad en el capítulo siguiente.

Alcance y cobertura de los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado

En este punto buscamos mostrar el alcance de los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, los montos otorgados, la cantidad de destinatarios cubiertos y la distribución de los mismos por provincias o regiones. Analizaremos las distintas líneas del Plan “Manos a la Obra” que son los subsidios, el microcrédito y el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” y el Programa de Trabajo Autogestionado del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”

El presupuesto destinado al PMO ha ido aumentado anualmente, pasando de $8.151.258 de pesos en el año de su lanzamiento, hasta alcanzar los $155.651.943 en el 2008. Durante el año 2004, en el PMO predominó el otorgamiento de subsidios, acompañado del asesoramiento a las organizaciones o grupos que presentaran proyectos en relación con la gestión y administración de los emprendimientos productivos. Ese año, “se financiaron 4.934 proyectos con un total de 16.369 beneficiarios, siendo el monto máximo por proyecto de $15.000, 17 cadenas productivas con un impacto sobre 761 beneficiarios, 18 proyectos de apoyo a la producción para el mejoramiento de las condiciones de producción, la calidad, la comercialización, reducción de costos, adaptación a nuevas tecnologías y asociativismo” (MECON, 2004). El informe de gestión del año 2004, también señala que de los emprendimientos financiados, “merece especial mención el Proyecto “Guardapolvos escolares” mediante el cual, se propuso la conformación de una red de participación productiva bajo la modalidad de una marca colectiva, direccionando el poder de compra del Estado en beneficio de los emprendedores inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social. De los 195 talleres visitados, fueron seleccionados 102, entre los cuales recibieron capacitación 73 de ellos” (MECON, 2004). Este proyecto generó la necesidad de crear cooperativas de trabajo, para cumplir con el requisito de formalidad necesario para venderle al Estado, por eso en el 2006 el INAES dictó la resolución 3026/06 que reguló su creación y funcionamiento.

Esta estrategia destacada por los informes de gestión oficiales posiciona a las cooperativas en el lugar de proveedoras del Estado y garantiza la comercialización de la producción, uno de los principales problemas que tienen los emprendimientos de este tipo. Sin embargo, desde la perspectiva de los integrantes de la Cooperativa Textil Sol, que surgió a partir del Proyecto Guardapolvos Escolares, si bien esta actividad les permitió tener un ingreso para atender a sus necesidades, dadas las condiciones de producción y de comercialización que establece el Programa, esta situación implica depender del Estado como único comprador. Por ello, los integrantes de Sol se propusieron la búsqueda de nuevos recursos para la compra de una máquina de estampado que les permitiera diversificar su producción y evitar el vínculo exclusivo de venta al Estado que es percibido como una forma de dependencia. Así lo explicaba Gonzalo, el referente de esta cooperativa:

‘estamos mejor que en el 2008. Pero como todas las cooperativas tenemos necesidades. Trabajamos en mi casa y no tenemos mucho lugar. Producimos guardapolvos para el Ministerio de Desarrollo Social, pero estamos preocupados, porque nos dijeron que el año que viene no nos iban a dar más cortes y no sabemos que va a pasar. También hicimos este año mochilas para la Secretaría de Deportes, pero ahora solo producimos guardapolvos. Fuimos al Ministerio de Trabajo y nos van a dar una ayuda para la compra de materia prima, de tela’. Gonzalo explica que el objetivo de la cooperativa es tener una producción propia, pero este año ‘no hemos podido juntar fondos para comprar materia prima. Pedimos al INAES, al Ministerio de Desarrollo, pero dan vueltas’ (Registro de campo 19/12/2009).

Esta experiencia muestra que si bien desde el Estado se intenta buscar una estrategia para la comercialización de los guardapolvos, el trabajo que se genera es precario e inestable y el precio fijado para la compra del producto, no permite generar excedentes para que la cooperativa logre reinvertir y capitalizarse a fin de promover el crecimiento de la unidad productiva y alcanzar mejores condiciones de trabajo y de vida, más allá de la mera subsistencia de los destinatarios.

El tema de la compra de productos de la Economía Social por parte del Estado es novedosa y requiere de la creación o adaptación de normativas que privilegien al sector de la Economía Social frente al sector privado. Al respecto, como explicamos en el capítulo 2, a partir del Decreto 204/2004 se estableció que la Administración Pública Nacional pueda realizar contrataciones directas con los monotributistas sociales. En este marco, el MDS y la Oficina Nacional de Contrataciones, dependiente de la Secretaría de Gabinete, crearon el portal “Argentina Compra” que funciona como un sitio de encuentro entre dependencias estatales que contratan y proveedores que abastecen o desean abastecer al Estado y de consulta del listado de proveedores, las contrataciones, precios, la normativa vigente, etc., para dichas contrataciones[13]. En este mismo sentido, podemos mencionar la experiencia del Programa de Ingreso Social con Trabajo, en la que el Estado –municipal, provincial o nacional- es el principal empleador de las cooperativas.

Entre los años 2003 y 2006 el PMO asistió a 62.569 unidades productivas, con un total de 534.115 integrantes (MDS, 2007). Las tres primeras líneas de acción implementadas fueron el financiamiento de Redes que incorporan emprendimientos sociales[14], proyectos productivos solidarios o proyectos productivos alimentarios.

En el año 2007, a partir de la Resolución de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano N° 192/2006, los recursos se orientaron hacia el fortalecimiento de Proyectos Integrales de Desarrollo Territorial. “En total se financiaron 2.403 emprendimientos socio-productivos que fueron elaborados en función de los perfiles productivos y de la realidad de desarrollo socio-institucional de cada región y alcanzando a casi 12.000 emprendedores” (MECON, 2007). La distribución geográfica del financiamiento otorgado se presenta a continuación en el cuadro 3.

Cuadro 3: Distribución Geográfica de los Proyectos Promovidos. 2007

Provincia

Proyectos productivos promovidos

%

Buenos Aires

436

18,1

Ciudad de Buenos Aires

340

14,1

Catamarca

21

0,9

Córdoba

147

6,1

Corrientes

46

1,9

Chaco

163

6,8

Chubut

23

1,0

Entre Ríos

21

0,9

Formosa

45

1,9

Jujuy

9

0,4

La Pampa

101

4,2

La Rioja

34

1,4

Mendoza

25

1,0

Misiones

401

16,7

Neuquén

33

1,4

Río Negro

66

2,7

Salta

140

5,8

San Juan

21

0,9

San Luis

4

0,2

Santa Fe

102

4,2

Stgo. del Estero

9

0,4

Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur

9

0,4

Tucumán

207

8,6

TOTAL

2403

100

Fuente: MECON, 2007.

En el cuadro 3, podemos observar que las acciones del PMO, se concentran principalmente en la Provincia de Buenos Aires, aunque también la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Misiones, presentaron altos porcentajes.

En el año 2008, las acciones del PMO mantuvieron una distribución por provincia similar a la del año 2007, concentrada en la Provincia de Buenos Aires, alcanzando un total de 3828 emprendedores allí asistidos. Ese año se promovieron 175 proyectos productivos, 5 cadenas productivas y 17 servicios a la producción. Estos proyectos incluyeron emprendimientos unipersonales, familiares y actividades de capacitación y asistencia técnica. Según los informes del MECON, los principales resultados se lograron en la capacitación y el fortalecimiento de los emprendedores en el oficio y en relación a la comercialización de la producción. “En total se asistió a 8.869 emprendedores en todo el país y se brindó capacitación a 4.388 personas. […] El monto promedio financiado por unidad productiva fue de $ 51.767,2 y por emprendedor $ 6.030.” (MECON, 2008).

A partir del 2009, con la puesta en marcha del Programa de Ingreso Social con Trabajo, como ya mencionamos más arriba, el presupuesto destinado a programas de promoción del trabajo asociativo dentro del MDS se incrementó considerablemente hasta alcanzar los $1.116,2 millones de pesos. “Del crédito asignado al Plan “Argentina Trabaja se ejecutaron en conjunto con el Instituto de Asociativismo y Economía Social (INAES) $1.038,4 millones al cierre del año” (MECON, 2009).

Asimismo, el informe del Ministerio de Economía señala que a raíz de los cambios normativos y operativos que se vienen implementando en el PMO, se modificaron las modalidades de intervención y se dio prioridad a proyectos provinciales, regionales o microrregionales que presentaran actividades integrales de desarrollo territorial. En este sentido, las principales acciones fueron de capacitación y fortalecimiento de los emprendedores en la actividad desarrollada y la posibilidad de comercialización de la producción. “Durante el año [2009] se financiaron 791 unidades productivas asociativas comerciales y de autoconsumo; 212 cadenas productivas; 63 servicios a la producción; 1.214 proyectos unipersonales y familiares y actividades de capacitación y asistencia técnica para el desarrollo de proyectos. Se desarrollaron actividades en 118 municipios en las 24 jurisdicciones del país beneficiando a 7.347 emprendedores de 2.753 unidades productivas a través de 222 organizaciones administradoras. El monto financiado por unidad productiva fue de $18.480 y por emprendedor $5.780” (MECON, 2009).

Considerando que el financiamiento que otorga el PMO a emprendimientos asociativos depende de la cantidad de integrantes del proyecto[15], podemos observar que el monto promedio por unidad productiva respecto del año anterior se redujo a menos de la mitad, aunque el monto por destinatario se mantuvo estable. Este dato indica que primó el financiamiento de unidades productivas de menor tamaño que en el año anterior, pero el nivel de financiamiento se mantuvo.

Cuadro 4: Gastos destinados a la promoción de la Economía Social. MDS, 2010

-en pesos y magnitudes físicas-

Cuadro4

Fuente: MECON, 2010.

Los mayores incrementos en el presupuesto destinado a la promoción de la Economía Social se observan en la ejecución del Programa de Ingreso Social con Trabajo, a partir del año 2010. En cambio, las acciones del PMO (apoyo técnico y financiero a emprendimientos asociativos, constitución y ampliación de fondos de microcrédito, etc.) redujeron su incidencia en el presupuesto del MDS casi a la mitad. “Durante el ejercicio 2010 las erogaciones presupuestarias de este programa alcanzaron a $532,1 millones cuando en 2009 habían sido de $1.252,6 millones. La disminución observada se explica porque durante ese año este programa presupuestario incluyó los gastos correspondientes al Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (MECON, 2010).

En el año 2011 los programas de promoción del empleo social, Economía Social y Desarrollo Local incrementaron levemente su presupuesto respecto de 2010, alcanzando los 563 millones de pesos.

Cuadro 5: Distribución geográfica de las cooperativas creadas en el marco del PMO y el Programa de Ingreso Social con Trabajo, 2011.

Provincias

Argentina
 Trabaja

Manos a
 la Obra

CABA

20

30

Buenos Aires

19

119

Catamarca

 

 

Chaco

 

29

Chubut

 

 

Córdoba

 

7

Corrientes

 

8

Entre Ríos

10

5

Formosa

14

1

Jujuy

 

11

La Rioja

25

 

Mendoza

5

15

Misiones

20

7

Neuquén

 

 

Río Negro

16

3

Salta

16

 

San Juan

16

1

San Luis

 

3

Santa Fe

 

20

Santiago del Estero

37

5

Tucumán

 

3

TOTAL

198

267

Fuente: MECON, 2011.

Ese año se asistió técnica y financiera a 560 unidades productivas, entre ellas 14 empresas recuperadas por sus trabajadores. Asimismo, en el marco del Plan “Manos a la Obra” se crearon 267 cooperativas. Por su parte, al Programa de Ingreso Social con Trabajo se destinaron 3050,2 millones de pesos. Ese año se crearon 198 nuevas cooperativas.

Durante el trabajo de campo, pudimos observar que esta reorientación de los recursos a partir del lanzamiento del Plan “Argentina Trabaja”, generó tensiones y dudas por parte de algunos integrantes de cooperativas que habían recibido financiamiento de los programas de promoción socio-productiva que se venían implementando acerca de qué pasaría con el apoyo estatal a las experiencias ya existentes[16]. En este sentido, algunos socios de la cooperativa de producción de calzado La Huella, cuestionaban el hecho de que se crearan nuevas cooperativas en el marco del nuevo Programa y que se les otorgue una retribución de 1200 pesos a sus integrantes, cuando ellos mismos generan ingresos muy bajos y tienen dificultades para sostener la producción y las ventas. En este sentido se preguntaban “¿qué va a pasar con nosotros?” refiriéndose a la posibilidad de continuar con el proyecto cooperativo y si a partir de estos cambios podrían volver a acceder al apoyo de programas de promoción socio-productiva[17].

Al mismo tiempo, la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo, generó para esta cooperativa nuevas oportunidades de comercialización de su producción, ya que un municipio del Gran Buenos Aires en el que se implementó el Programa, realizó una compra importante de ropa y equipamiento de trabajo para los nuevos cooperativistas. En este caso, la Cooperativa La Huella a través de la demanda generada por el Plan “Argentina Trabaja”, pudo ser proveedora del Estado. Esta posibilidad surgió a partir de la relación previa que este municipio tenía con la organización de cooperativas y empresas recuperadas en la que ellos participan.

Estas formas de articulación entre el Estado –por medio de sus agencias estatales o gobiernos locales- y los emprendimientos de Economía Social, en las que se privilegia la compra de la producción realizada por entidades sin fines de lucro, tiende a fortalecer las unidades laborales ya existentes, a través de la orientación de los recursos estatales hacia este sector de la economía, ya no sólo destinados a la asistencia directa y/o el otorgamiento de subsidios, sino a través de la compra de sus productos. Sin embargo, esta articulación no se dio en todos los distritos en los que se implementó el Programa “Argentina Trabaja”, debido a que las formas de ejecución y las decisiones respecto de los materiales necesarios para el funcionamiento de las nuevas cooperativas, fueron gestionadas de manera autónoma por cada municipio. La implementación de estrategias de reorientación de la compra estatal hacia la Economía Social corresponde, en este caso, a decisiones de los gobiernos locales, vinculadas a su vez con el entramado de relaciones políticas y con las organizaciones sociales a nivel local, así como también con el posicionamiento específico de las autoridades provinciales y municipales respecto de la relevancia de la promoción del trabajo asociativo autogestionado a través de la política pública. Por ello es difícil realizar una evaluación general del Programa de Ingreso Social con Trabajo respecto de sus potencialidades y limitaciones para el fortalecimiento de las experiencias de Economía Social. Además, la posibilidad del Gobierno Nacional -en este caso del Ministerio de Desarrollo Social- de marcar la direccionalidad de las políticas y garantizar el cumplimiento de las metas planteadas, se inscribe en las tensiones propias de los vínculos entre los poderes locales y el Gobierno central, en los que muchas veces no son claras las atribuciones y la autonomía de cada uno para la gestión de las particularidades locales en el proceso de implementación de políticas sociales, cuyos recursos provienen fundamentalmente del nivel central. Estas condiciones son las que configuran el efectivo funcionamiento y los resultados de las políticas nacionales, especialmente en aquellas que, como el Programa de Ingreso Social con Trabajo, requieren de un importante protagonismo de los actores locales y de la experiencia gubernamental a nivel territorial para su implementación, lo que suele dejar un amplio margen a las modalidades de intervención por parte de los gobiernos provinciales y municipales. O a la inversa, se condiciona su acción por los recursos que provee el Gobierno Nacional.

La línea de Microcrédito del Plan “Manos a la Obra”

Tal como describimos en el capítulo anterior, las líneas de intervención del PMO fueron diversificándose. De este modo, la línea de microcrédito fue creciendo y consolidándose. Los microcréditos son otorgados por dos vías: 1) los Bancos Populares de la Buena Fe, y 2) el Programa “Padre Carlos Cajade”, administrado por la Comisión Nacional de Coordinación del Microcrédito (CONAMI)[18], creada a partir de la sanción de la Ley 26.117 en el año 2006. Ambas líneas de microcrédito son gestionadas por organizaciones de la sociedad civil con fondos creados a partir de los subsidios que otorga el MDS.

Las organizaciones ejecutoras de los fondos que provee el MDS son entidades sin fines de lucro, tales como asociaciones civiles, fundaciones, cooperativas, etc., las cuales están vinculadas con los consorcios de gestión local y participan en las redes de gestión asociada, “que constituyen una plataforma de gestión de los fondos en el territorio”[19]. En la implementación del microcrédito participan diversos equipos de trabajo, que esquematizamos a continuación:

Gráfico 1: Actores intervinientes en la implementación del microcrédito

Captura

Fuente: Elaboración propia en base a la información contenida en el Manual del Banco Popular de la Buena Fe.

Las organizaciones administradoras regionales trabajan a nivel provincial y su rol es la selección de las organizaciones ejecutoras para conformar los bancos. Estas entidades deben tener experiencia de trabajo comunitario a nivel provincial y/o regional, a fin de promover y controlar el respeto de la metodología de constitución de los bancos y el cumplimiento de los objetivos planteados. Las mismas trabajan de forma coordinada con el Ministerio de Desarrollo Social y sus responsabilidades son la realización de capacitaciones, el monitoreo, el acompañamiento, la evaluación y la sistematización de las acciones que llevan adelante los bancos. Asimismo, son las encargadas de articular una estrategia territorial, “difundir el desarrollo de las distintas actividades que realizan los Bancos y administrar y transferir los fondos para la implementación de los mismos, junto con la rendición administrativa” (Manual Banco Popular de la Buena Fe). Las organizaciones ejecutoras “son organizaciones comunitarias convocadas a través de la Organización Administradora, que aportan los Equipos Promotores de los bancos. Deben tener trabajo comunitario concreto en los barrios de implementación del proyecto. Su rol es identificar los promotores y poner en marcha el Banco en el territorio para otorgar pequeños préstamos solidarios. Sus funciones consisten en:

administrar los fondos recibidos y acompañar a los prestatarios, participar con los promotores de todas las instancias de capacitación, realizar los informes bimestrales del desarrollo del banco, presentar bimestralmente los resúmenes de las cuentas bancarias y realizar el monitoreo, la evaluación y la sistematización del mismo (Manual Banco de la Buena Fe).

Los promotores son quienes realizan el trabajo cotidiano para la asignación de los microcréditos. Se trata de un equipo que tiene el contacto directo con los emprendedores y prestatarios que tomarán los microcréditos.

Los destinatarios de este programa son definidos como trabajadores que desarrollan emprendimientos de manera asociativa y/o familiar, que no cumplen con los requisitos de acceso al crédito de entidades bancarias privadas. Es decir que el sujeto del crédito es el emprendedor y no el grupo asociado. Como veremos más adelante, dado el carácter colectivo de las experiencias de la Economía Social, este requisito genera conflictos en la implementación del programa.

El objetivo de los microcréditos es promover proyectos destinados a “personas o familias para desarrollar actividades productivas y/o de servicios que generasen ingresos para la satisfacción de sus necesidades básicas” (MECON, 2004). En el año 2004, el monto máximo por beneficiario individual o grupo familiar era de $500, con un plazo de devolución de seis meses y un interés del 30% anual (MECON, 2004).

Con la sanción de la ley de Microcrédito, el monto máximo se incrementó fijándose en el valor equivalente a 12 salarios mínimos y la tasa de interés se estableció en un 6% anual[20]. Cabe aclarar que el monto máximo no puede ser obtenido de una vez, sino que los créditos se otorgan de manera escalonada. La unidad ejecutora va entregando montos menores según las características de las unidades productivas y la actividad económica que éstas desarrollan y a medida que se va cumpliendo el pago de las cuotas de devolución, pueden otorgarse créditos mayores.

Cuadro 6: Montos y escalonamiento de los microcréditos (s/f)

Crédito

Monto otorgado

Primer Crédito

$1000

Segundo Crédito

$1500

Tercer Crédito

$2300

Cuarto Crédito

$3500

Quinto Crédito

$5000

Sexto Crédito en adelante

De acuerdo a la evaluación del emprendimiento

Fuente: Manual de Grupos Solidarios, MDS.

El cuadro 6, tomado del Manual realizado por el MDS para la conformación de los Grupos Solidarios a los que se les adjudicarán los microcréditos, muestra el aumento progresivo de los montos máximos que pueden ser solicitados, a medida que los destinatarios vayan cumpliendo con la devolución de las cuotas de los préstamos adquiridos.

En cuanto al alcance y cobertura de la línea de Microcrédito, en el año 2004 éste no fue significativo, debido a que el financiamiento a proyectos del PMO, fue principalmente a través de subsidios. En el año 2005, comenzaron a implementarse los Fondos Solidarios para el Desarrollo (Redes). Estos fondos, administrados por municipios, comunas u organizaciones no gubernamentales, se crearon a través de subsidios monetarios del MDS, destinados a la constitución de fondos de crédito. Al igual que los que ejecuta el Banco de la Buena Fe, su objetivo es financiar proyectos de carácter individual, familiar o asociativo que se dediquen a la producción de bienes y/o servicios. “El Ministerio de Desarrollo Social aporta hasta el 80% del fondo y la contraparte el 20% restante. Del total, el Ministerio entrega un 15% más destinado a capacitación y asistencia técnica de los proyectos financiados” (MECON, 2005). Estos subsidios para la constitución de los fondos rotatorios solidarios, fueron de 30.000 pesos como máximo. En el cuadro 7, se puede observar la distribución geográfica de los mismos.

Cuadro 7: Plan Manos a la Obra, distribución geográfica de Fondos de Microcrédito Descentralizados. 2005. 

Provincia

Fondos de Apoyo al Desarrollo Constituidos

Fondos de Apoyo al Desarrollo Ampliados

Santa Fe

5

6

Buenos Aires

6

2

Río Negro

6

Misiones

5

La Pampa

4

1

Córdoba

2

1

Chaco

2

1

Entre Ríos

1

2

Ciudad Autónoma de Bs. As.

1

Mendoza

1

Total

32

14

Fuente: MECON, 2005.

En el año 2006, se produjo una reconversión de estos Fondos Solidarios, a fin de encuadrarlos dentro de la nueva normativa de regulación del Microcrédito, sancionada ese mismo año. La Ley 26.117 “prevé la constitución de fondos de microcréditos dirigidos a instituciones sin fines de lucro, en carácter de subsidio monetario no reintegrable y destinado a financiar a través de pequeños créditos la actividad de emprendimientos sectoriales de la Economía Social”. Para ello, se destinaron $4.7 millones de pesos y “se fortalecieron metodológicamente a 19 Instituciones de Microcrédito”. Asimismo, se pusieron en marcha 22 planes de comercialización en las provincias de Tucumán, Santa Fe, Misiones, Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires y Chubut (MECON, 2006).

Los nuevos fondos constituidos a partir de esta Ley se concentraron principalmente en la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires que, según los datos de la Contaduría General de la Nación del Ministerio de Economía, recibieron en conjunto el 44% de los fondos creados.

Por su parte, en el marco del Banco Popular de la Buena Fe, se otorgaron 5.000 microcréditos y se organizaron talleres de capacitación para referentes de organizaciones y promotores de microcrédito (MECON, 2006).

En el año 2007, conformaron 15 Consorcios de Gestión Local, 8 Redes de Gestión Asociada para la transferencia de metodología de microcrédito a 511 organizaciones ejecutoras y se capacitaron 2.924 asesores de crédito (MECON, 2007). Al finalizar el año, se habían constituido 494 fondos solidarios de crédito, de los cuales 137 estaban localizados en la Provincia de Buenos Aires.

El total de microcréditos otorgados a unidades productivas ese año, fue de 28.474 y el 66,1% de los mismos, se ejecutó a través del proyecto del Banco de la Buena Fe (MECON, 2007). Cabe mencionar que “el nivel del préstamo depende de la estrategia de la institución, de la población objetivo y de las características de la actividad, así como de la existencia de la operatoria del Banco de la Buena Fe y de otros préstamos. Se estima un valor promedio de los préstamos otorgados de $660, registrándose valores más altos en Buenos Aires (1.117$) y Corrientes (1.203$)”. Estos datos muestran que, a pesar del aumento del máximo financiable, los montos de los microcréditos adjudicados son muy pequeños.

En el año 2008 se crearon y consolidaron 307 fondos para el financiamiento de la Economía Social, que asistieron a l27.654 unidades productivas. Asimismo, se capacitaron 4388 personas.

Un informe de la Comisión Nacional de Promoción de Microcrédito, afirma que entre los años 2007 y 2009, la implementación del microcrédito en Argentina logró el pasaje de “la gestión individual de cada organización” a un Modelo de Gestión Asociada (MDS, 2009A). En este sentido, afirman que los consorcios y redes que se encuentran en funcionamiento, articulan con más de 1200 organizaciones que ejecutan fondos para microcréditos. Asimismo, el apoyo a través de microcrédito, organización y capacitación alcanzó a más de “60 mil prestatarios con el otorgamiento de más de 87 mil créditos”. Hasta el 2009, se habían conformado 20 Consorcios de Gestión con 82 Organizaciones ejecutoras asociadas a los consorcios, que otorgaron 19.000 créditos, con un 93 % de recupero de los fondos prestados.

A pesar de estos avances, el informe plantea que aún es necesaria la “la expansión y escala de los microcréditos en Argentina”, dado que “son 1,5 millones las unidades económicas que aún se encuentran excluidas de la banca comercial y que necesitan microcréditos para desarrollarse” (MDS, 2009B).

Según el informe de la Contaduría General de la Nación, en el año 2010 “se ha logrado consolidar 304 consorcios de gestión de redes fondeados y se capacitaron 665 organizaciones en microcrédito, cumpliendo las metas previstas al inicio del año.

Cuadro 8: Distribución geográfica de los fondos destinados a créditos, microcréditos y subsidios, 2010

 Provincia

Fondos p/Microcréditos en $

Subsidios en $

 Participación %

Buenos Aires

27.795.453,08

11.912.337,03

28,20%

CABA

3.138.437,82

1.345.044,78

3,18%

Catamarca

1.925.875,80

825.375,37

1,95%

Chaco

5.865.830,71

2.513.927,45

5,95%

Chubut

1.389.677,80

595.576,20

1,41%

Córdoba

5.998.845,02

2.570.933,58

6,09%

Corrientes

4.815.003,57

2.063.572,96

4,88%

Entre Ríos

2.688.014,00

1.152.006,00

2,73%

Formosa

2.677.734,50

1.147.600,50

2,72%

Jujuy

5.645.496,68

2.419.498,58

5,73%

La Pampa

337.796,52

144.769,94

0,34%

Mendoza

6.590.751,23

2.824.607,67

6,69%

Misiones

5.376.036,40

2.304.015,60

5,45%

Neuquén

2.956.157,40

1.266.924,60

3,00%

Río Negro

6.103.438,25

2.615.759,25

6,19%

Salta

2.702.514,50

1.158.220,50

2,74%

San Luis

962.514,00

412.506,00

0,98%

Santa Fe

3.705.398,20

1.588.027,80

3,76%

Santiago del Estero

688.613,66

295.120,14

0,70%

Tucumán

7.206.433,15

3.088.471,35

7,31%

TOTAL

98.570.022,29

42.244.295,30

100 %

Fuente: MECON, 2010.

En el cuadro 8 se puede observar la distribución geográfica de los fondos destinados a créditos, microcréditos y subsidios en el año 2010. Buenos Aires es, por lejos, la Provincia a la que mayor cantidad de recursos se han destinado.

Cuadro 9: Distribución Territorial de los Consorcios de Gestión Redes de Microcrédito de la Economía Social, 2010 y 2011

Jurisdicción

Consorcio de Gestión
Redes Fondeados, 2010

Consorcios de Gestión Redes Fondeados,

2011

Buenos Aires

51

78

Capital Federal/GCBA

17

38

Catamarca

5

Córdoba

39

15

Corrientes

21

38

Chaco

8

10

Chubut

15

Entre Ríos

11

Formosa

10

61

Jujuy

12

22

La Pampa

3

La Rioja

3

8

Mendoza

17

40

Misiones

8

39

Neuquén

21

16

Río Negro

16

Salta

5

32

San Luis

1

28

San Juan

12

Santa Fe

19

45

Santiago del Estero

20

Tucumán

22

14

TOTAL

304

516

Fuente: MECON, 2010; 2011.

En el cuadro 9 observamos la distribución territorial de los Consorcios de Gestión Redes de Microcrédito de la Economía Social. En consonancia con la distribución de recursos presupuestarios, Buenos Aires es la provincia con mayor cantidad de redes fondeadas. Sin embargo, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Formosa, Mendoza, Misiones y Santa Fe, también cuentan con un número importante de consorcios, aunque como observamos en el cuadro 8, la cantidad de recursos otorgados a estas provincias es considerablemente menor a los percibidos por la Provincia de Buenos Aires. En el año 2010 se fondearon en total 304 redes y en el 2011 se consolidaron 516 consorcios.

Si analizamos las características y el desempeño de esta herramienta de apoyo al trabajo asociativo y autogestionado es necesario marcar la necesidad e importancia de seguir avanzando en la construcción de sistemas de financiamiento para el trabajo asociativo y autogestionado. Como analizamos en el capítulo 2, las limitaciones de esta modalidad de apoyo y los máximos otorgados (12 salarios mínimos), muchas veces resultan insuficientes para constituir emprendimientos productivos genuinos, que puedan sostenerse en el mediano y largo plazo.

Uno de los problemas recurrentes que observamos durante el trabajo de campo fue lo que uno de los socios de la cooperativa La Huella, definió como “la falta de capital” para comprar las materias primas necesarias para la producción. Esto registramos en una reunión de la organización de cooperativas y empresas recuperadas en la que La Huella participa:

René, el referente de esta cooperativa, explica que para ellos es difícil atender los pedidos, porque ‘esta vez tenemos cuero, pero nos faltaban suelas’. Esta dificultad trae aparejados otros problemas, entre ellos limita sus posibilidades de comercialización. Un ejemplo de esto fue cuando intentaron vender sus productos por Internet, pero no pudieron, porque les llegaron muchos pedidos juntos y no tenían los materiales para hacerlos.

Fernando (integrante de la cooperativa El Tambo, una empresa recuperada que produce lácteos) evalúa: ´y si no cumplís con los pedidos perdés credibilidad´. Cuando explica la situación de su cooperativa, señala que considera que les va bien económicamente, pues venden 13.000 kilos de queso por mes, pero siguen teniendo problemas financieros para la compra de materia prima. También habían empezado a hacer otras variedades de queso, pero no pudieron seguir, porque ´ahora (a fin de año) la leche no se consigue, si no tenés plata al contado no te venden´. Esto lo ´resuelven´ girando al descubierto en el banco ´el Credicoop nos banca´ hasta que lo recuperan cuando venden el producto en aproximadamente 15 días (Registro de campo 23/9/2009).

En esta misma reunión, Silvina y José, socios de las cooperativas La Cazuela y Eventos del rubro gastronómico, plantearon el problema que tienen para el financiamiento de la compra de materia prima. En estos casos esta dificultad se profundiza, debido al régimen de compras del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que estipula el pago de los productos con una demora de tres meses y al que le venden el 50% de su producción. Esta situación se agravó en el año 2011, en el que el pago diferido fue de más de 6 meses, lo que llevó a reiterados reclamos por parte de las cooperativas. Además, Silvina cuenta que ese mismo año dos de las cooperativas proveedoras del Gobierno de la Ciudad “no aguantaron” y quebraron por ese motivo.

Ante los problemas financieros y de financiamiento, las cooperativas deben desplegar distintas estrategias de gestión de recursos estatales y privados para el desarrollo de la producción. En el caso de la cooperativa La Huella, frente a la imposibilidad de responder a un pedido grande de un Municipio, porque no tenían dinero para comprar la materia prima, solicitaron un préstamo de $50.000 pesos en una ONG, con la cual articulan desde que se constituyó la cooperativa. También han recibido un préstamo de una cooperativa de vivienda, en la cual participan muchos de sus socios. Estos préstamos son de carácter informal y se basan en la confianza y reciprocidad entre las organizaciones. Aunque también pueden generar conflictos entre los socios que no están de acuerdo con este tipo de acciones, o cuando la devolución del dinero no se realizara o tardara demasiado tiempo, afectando el funcionamiento de la acreedora.

Estas articulaciones desplegadas entre las cooperativas frente a los problemas financieros para la compra de materia prima e insumos, permiten resolver los problemas cotidianos de la unidad productiva, a diferencia de la gestión de recursos estatales (también necesaria), pero que requiere del llenado de formularios, la gestión política y la espera de largos plazos[21] que las unidades productivas no pueden afrontar, ante pedidos concretos[22].

En el caso de la Cooperativa El Tambo, ellos abordan este problema a través de un arreglo con el Banco Credicoop, que les permite girar al descubierto una cantidad de dinero, hasta que la cooperativa pueda recuperar el gasto realizado.

En el caso de las gastronómicas La Cazuela y Eventos, resolvieron su situación, a través del acceso a microcréditos del Programa Nacional de Microcrédito, administrado por la organización de cooperativas y empresas recuperadas en la que participan. A pesar de haber conseguido varios préstamos, durante meses tuvieron que reducir los ingresos de los asociados hasta que recibieron el monto total adeudado por el Gobierno de la Ciudad.

La intención de promover la gestión de fondos de microcrédito a través de las organizaciones sociales que se observa en el proceso de implementación de esta línea del PMO se presenta como una alternativa –aunque insuficiente- para afrontar el tipo de situaciones mencionadas antes.

En este sentido, es interesante analizar la experiencia de la organización social en la que participa la cooperativa La Huella, la cual desde el 2010 ejecuta, en el marco de una red apoyada por el Programa “Carlos Cajade”, un fondo de microcréditos de más de 300 mil pesos, destinado a las aproximadamente 60 cooperativas que integran la organización y a microemprendimientos vinculados con la misma. Allí se advertían las dificultades que enfrentaban los promotores de microcrédito (que eran integrantes de la organización) al inicio de la implementación, ya que algunos de ellos no tenían experiencia en la ejecución de políticas sociales y en los requerimientos formales y administrativos (llenado de formularios, organización de comprobantes, elaboración de cuadros e informes, uso de la computadora para esos fines, etc.) que demandaba el MDS para la rendición de cuentas.

Por otra parte, la experiencia de gestión de microcréditos generó un debate al interior de la organización respecto del rol de los promotores, la asistencia técnica, el control del uso de los recursos, los destinatarios del dinero y los fines para los que se utilizarían los créditos. Por un lado, se planteaba la importancia de evaluar la viabilidad del proyecto y en caso de que se observara que no podrían devolver el crédito, se proponía brindar asistencia técnica y acompañamiento hasta que la unidad productiva estuviera en condiciones de recibir el préstamo. Desde esta perspectiva se consideraba necesario el seguimiento y control del uso de los recursos que hacían las cooperativas y los emprendimientos –aunque se trataba del control “como compañeros”, no como un evaluador o agente externo-, entendido como una forma de apoyo para garantizar la continuidad de los proyectos y de los fondos para otorgar nuevos créditos.

Por otro lado, se consideraba el microcrédito más como una herramienta política que permitiría el acercamiento de nuevas cooperativas o emprendimientos a la organización. Por eso se daba por supuesta la viabilidad de los proyectos productivos y se consideraba secundario el control del uso de los recursos por parte de los destinatarios.

Esto muestra las diversas concepciones y estrategias en competencia al interior de la organización. Estas distintas visiones, en este caso, no tienen tanto que ver con posiciones político-ideológicas, sino, fundamentalmente, con el predominio de distintos tipos de formación –profesional o política- y con la trayectoria –técnica o militante- de los agentes que participan en la organización[23]. Algunas veces, las distintas posiciones en disputa se vinculan también con la competencia por el liderazgo y por imponer la orientación de las acciones que llevan adelante.

Al respecto registramos la evaluación del programa de microcrédito administrado por esta organización que se realizó en una de sus reuniones internas a la que asistimos:

El microcrédito ‘no es un fondo importante, pero auxilia bastante (a algunas cooperativas que necesitan pequeños créditos para la compra de materia prima o para atender a otras necesidades de la producción)’, afirmó Fernando, referente de la Cooperativa El Tambo. Además, plantea que la experiencia sirvió para mostrar que las organizaciones pueden administrar fondos. Que a veces está la creencia de que las organizaciones no saben qué hacer con la plata o que la administran mal y no es así en todos los casos; y considera que la experiencia es buena, porque una vez que todas las cooperativas devuelven el crédito, el dinero queda en la organización y se puede volver a prestar o atender alguna otra cuestión que haga falta.

Uno de los promotores del microcrédito asiente y señala que para él esto tuvo un impacto político muy importante, porque hubo cooperativas que se sumaron a la organización a través del microcrédito (Registro de campo, 18/12/2009).

Sin embargo, otro promotor[24] también planteó que es preocupante la dificultad que tienen muchos cooperativistas para devolver las cuotas del crédito a tiempo. Lo cual habla en algunos casos, de las dificultades que tienen algunas unidades productivas para el desarrollo de una actividad económica rentable y de la necesidad de reforzar el acompañamiento, luego de otorgado el crédito. En otros casos, esta dificultad se vincula con el hecho de que el programa estipula que el reintegro debe hacerse mensualmente y en un periodo máximo de 6 meses, el cual resulta demasiado corto. Al respecto, en esta misma reunión se explicó que si los emprendimientos tuvieran la posibilidad de devolver el crédito en más cuotas, podrían afrontar el pago de la deuda más fácilmente. Uno de los asesores de microcrédito comentó que en el primer año de ejecución del programa otorgaron 53 microcréditos, de los cuales muchos tuvieron que ser refinanciados, porque los emprendedores no pudieron afrontar el pago de las cuotas en el plazo estipulado por el programa. De allí surgió una demanda de aumentar el número de cuotas para la devolución de los créditos, que fue aceptada por el MDS. En la última reunión de capacitación y evaluación de la primera etapa de implementación del Programa organizada por el MDS, las organizaciones que participan de la ejecución de los microcréditos acordaron con el Ministerio que el crédito podría ser devuelto en 8 cuotas, lo cual permitiría reducir el monto de devolución mensual. Esto facilitaría el cumplimiento de los plazos de pago por parte de los emprendedores.

Otro problema señalado en esta reunión, fue la dificultad que genera el requisito de acceso individual al crédito que estipula el programa, dado el carácter colectivo de las experiencias de autogestión del trabajo que ellos financian. En este sentido, uno de los promotores explica que el sujeto del microcrédito es el emprendedor y no permiten que se le otorgue créditos a la cooperativa.

Si bien la gestión de este fondo de microcrédito es valorada positivamente, el modo de asignación determinado por el MDS, se opone a las características de las unidades productivas que integran esta organización, que son en todos los casos cooperativas. Este dato es interesante ya que tensiona el objetivo de promover la asociatividad y de fortalecer actores sociales de la Economía Social como las organizaciones cuya particularidad es la de integrar cooperativas y promover el trabajo asociativo y autogestionado. El relato del promotor de microcrédito muestra la superposición entre la lógica tradicional de la asistencia orientada a atender a individuos y las nuevas tendencias que se proponen la promoción socio-productiva, cuyos sujetos son emprendimientos asociativos o cooperativas, es decir sujetos colectivos. Se observan también las estrategias que despliegan los destinatarios para “adaptar” los requerimientos de las políticas sociales a sus propias necesidades.

Esta cuestión nos lleva a plantear que existe una tensión en la implementación de esta política vinculada con la contradicción que supone la promoción del asociativismo a través de créditos individuales. En este sentido, se observan las dificultades para establecer una línea de intervención coherente en sus trazos fundamentales. Estas tensiones en la promoción del trabajo asociativo y autogestionado se observan también en otras líneas del Plan “Manos a la Obra” y en las acciones de regulación y fortalecimiento de la Economía Social. Entre ellas podemos mencionar la tensión entre el fortalecimiento de redes de cooperativas y la “exigencia” de cooperativización o asociación como requisito de acceso a las políticas sociales. Del mismo modo, el pago del monotributo individual no se condice con el carácter colectivo de la cooperativa o los emprendimientos asociativos[25].

La experiencia del microcrédito analizada, plantea la pregunta acerca de por qué y cómo esta línea de financiamiento se conectó con el cooperativismo y en qué medida inciden o pueden incidir las prácticas de los actores en la transformación de las políticas sociales.

Es interesante marcar que, a pesar de estas contradicciones, el caso de la organización analizada, muestra la posibilidad de resignificación del microcrédito. A pesar de que éste debía ser otorgado a emprendedores, ellos pudieron “colectivizarlo” para el apoyo a cooperativas, aunque formalmente sólo un asociado figurara como receptor del préstamo. Lo mismo sucedió con los montos otorgados que si bien individualmente eran pequeños, al tomar varios créditos a través de distintos asociados de las cooperativas, el monto aumentaba considerablemente. En nuestras notas de campo registramos lo siguiente:

Juan (integrante de una cooperativa miembro de la organización de cooperativas y empresas recuperadas de la que participa La Cooperativa La Huella) plantea que hay que llevar esta discusión a la CONAMI, que es la entidad que regula el funcionamiento del microcrédito en el país. Pedro (promotor de microcrédito) asiente y se refiere al tema de los destinatarios: ´cuando ellos [el MDS a través de la CONAMI] nos dieron esta herramienta sabían que no nos iba a servir y sabían que la íbamos a falsear´ Explica refiriéndose al hecho de que las unidades productivas que integran la organización son cooperativas y que ellos desde el principio iban a promover el carácter colectivo de los préstamos (Registro de campo 3/5/2011).

Esta disputa por el sentido y la función concreta de las herramientas de apoyo de la Economía Social, llevó a que luego de la primera etapa de implementación del Programa y a partir de la demanda de las organizaciones que participaron en la ejecución de los fondos, se acordara con el Ministerio de Desarrollo Social la incorporación de las cooperativas como posibles destinatarias del microcrédito. Julio, otro de los promotores, valora esta apertura al diálogo por parte de ese Ministerio para la modificación de los requisitos de acceso al programa. También destaca la importancia de la autonomía que les dieron para la selección de los promotores que participarían del Programa, así como también en la ejecución, administración y adjudicación de los créditos.

Aquí podemos advertir una modalidad de interacción entre el Estado y las organizaciones sociales que, a través de estos programas, no sólo participan de su administración y ejecución, sino que encuentran canales de llegada a los organismos estatales para generar transformaciones en la propia política social, cuestionando algunas de sus concepciones originales y promoviendo intervenciones más acordes a la realidad y necesidades de las cooperativas que representan. Esta capacidad transformadora de las políticas sociales a partir de las prácticas de los actores que participan en la implementación de las mismas, depende en gran medida de los vínculos políticos que establecen las organizaciones y cooperativas con el Ministerio de Desarrollo Social y las autoridades de las distintas agencias estatales y niveles gubernamentales de los que también depende la gestión de las políticas[26].

El Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”

El Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” comenzó a implementarse en agosto de 2009, destinado a aquellas personas que conforman el “núcleo duro de la desocupación” en el país (MDS, 2010). Durante ese año, se crearon 60.000 “puestos de trabajo” en la Provincia de Buenos Aires (según los términos en los que define el “puesto de trabajo” el programa) y se comenzó con la capacitación y los trámites de conformación de las cooperativas de trabajo (MECON, 2009).

En julio de 2010, se publicó la primera lista de cooperativas conformadas en el marco del programa, a través de la Resolución 3026/06 del INAES que alcanzaba un total de de 1017 cooperativas en funcionamiento.

Ese año también se incorporaron nuevas provincias al Programa y el presupuesto invertido alcanzó los 2.348.001 pesos (Cogliandro y Melamud, 2010). Para el mes de noviembre de 2010, el número de cooperativas en funcionamiento había aumentado a 1725 (Respuesta al Pedido de Informe N82963-2010) y en junio de 2011 llegaban a 2022 (MDS, 2012A).

A continuación presentamos la distribución geográfica de las cooperativas en funcionamiento al 1 de noviembre de 2010[27].

Cuadro 10: Distribución geográfica de la cantidad de personas incorporadas al Programa de Ingreso Social con Trabajo al 1/11/2010[28]

Provincias

Destinatarios

Cooperativas

Buenos Aires

137.291

1383

Tucumán

14.227

237*

Corrientes

2906

48*

Mendoza

901

15*

Entre Ríos

1764

30*

Total

157.089

1725

Fuente: Respuesta del MDS al pedido de informe N82963-2010.

En el cuadro 10 podemos observar la concentración de destinatarios y cooperativas en la Provincia de Buenos Aires. Este es un punto central de las objeciones de partidos y organizaciones opositoras que demandaban la implementación del Programa en todo el territorio nacional. Frente a esta crítica es importante considerar que es justamente en esa provincia en donde se concentra el mayor porcentaje de la población total del país[29]. A pesar de ello, la cantidad de cooperativas creadas en el Conurbano Bonaerense sigue siendo elevada. Además, es importante considerar que éste es un espacio fundamental en la construcción de legitimidad política del Gobierno Nacional. En el cuadro 11, mostramos la cantidad de cooperativas creadas en cada Municipio de la Provincia de Buenos Aires en noviembre del año 2010.

Cuadro 11: Distribución de las cooperativas creadas por el Programa de Ingreso Social con Trabajo en la Provincia de Buenos Aires al 1/11/2010

Municipios de la Prov. de Buenos Aires

Cooperativas

La Matanza

156

Lomas de Zamora

106

Florencio Varela

91

José C. Paz

78

Almirante Brown

73

Quilmes

68

Moreno

66

Ezeiza

65

Tigre

61

General San Martín

59

Lanús

45

Berazategui

44

Avellaneda

43

Esteban Echeverría

41

Tres de Febrero

31

San Miguel

27

Hurlingam

25

Pilar

25

Berisso

24

Ituzaingó

22

Malvinas Argentinas

22

Morón

22

San Fernando

22

Cañuelas

21

Merlo

19

Ensenada

16

Escobar

15

Presidente Perón

14

Campana

12

Mercedes

12

Zárate

11

Gral. Las Heras

10

Gral. Rodríguez

10

San Vicente

10

Marcos Paz

9

Luján

8

Total

1383

Fuente: Respuesta del MDS al pedido de informe N82963-2010.

Distintas noticias publicadas en la página web del MDS dan cuenta de la incorporación progresiva de destinatarios al Programa. El 19 de enero de 2011 se informaba que más de 3000 familias de la localidad de La Ferrere se habían incorporado al trabajo a partir de la conformación de 49 nuevas cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo (MDS, 2011). El 3 de junio de 2011, se comunicó la incorporación de mil cooperativistas en Salta (MDS, 2011A).

En abril del 2012 el MDS publicó el segundo informe de evaluación del Programa que indicaba que en junio de 2011 “Argentina Trabaja” contaba con “189.319 personas incluidas en procesos de adquisición de experiencia de trabajo y en actividades contempladas en el Programa (personas de alta vulnerabilidad socio-económica de los grandes aglomerados urbanos que ingresaron al Programa, aunque actualmente no estén en actividad)” (MDS, 2012a). La información que brinda este documento es ambigua, ya que no permite identificar si se trata de personas que se encuentran realizando el trabajo en las cooperativas o no y tampoco aclara qué significa y qué alcance tiene la inclusión en “procesos de adquisición de experiencia de trabajo y en actividades contempladas en el Programa”. Por otra parte, este número no coincide con las cifras que presenta el Ministerio de Economía que afirma que “A diciembre de 2011 el programa incorporó un total de 194.456 cooperativistas incluidos en procesos de adquisición de experiencia de trabajo y capacitación” y agrega que “Muchos de ellos ya han conseguido trabajo en el mercado formal, o se han jubilado, pensionado, o modificado su condición socio-económica y por eso no se encuentran activos en el mismo” (MECON, 2011).

Esto llama aún más la atención si consideramos el anuncio realizado por la Presidenta de la Nación en febrero de 2012 acerca de los nuevos incentivos que recibirían aquellos cooperativistas que cumplieran con las tareas estipuladas. En su discurso se afirmaba que esta acción, que se implementaría a partir de abril de ese mismo año, estaba destinada a premiar el aumento en la productividad, a quienes se les otorgaría una suma de 300 pesos además de los 1200 que ya estaban cobrando y quienes cumplan con el presentismo con otros 250 pesos. Este nuevo mecanismo de incentivo al trabajo supone el claro registro de control de la ejecución de las distintas obras y actividades en los municipios.

En cuanto al acceso al Sistema educativo que prevé el Programa a partir de la articulación con el Ministerio de Educación, en el año 2010 había 15.675 personas inscriptas en el Plan Fines y 5400 en la línea de alfabetización del mismo programa (MDS, 2012A: 19).

Respecto del acceso al sistema de salud, el informe señala que hasta junio de ese año 157. 745 cooperativistas fueron incorporados al mismo, a partir de los aportes para la obra social realizados a través del Monotributo Social (MDS, 2012A). A pesar de esta inclusión masiva, otro informe del propio Ministerio (MDS, 2012) advierte que muy pocos destinatarios habían hecho uso efectivo de las prestaciones que la obra social ofrece.

Este dato se condice con la situación que observamos en los municipios en los que realizamos el trabajo de campo, en los que reiteradamente los “cooperativistas” hacían alusión a las dificultades que tuvieron para inscribirse en las obras sociales. En las jornadas del Programa “Argentina Trabaja”, organizadas por el MDS en José C. Paz, éste fue un tema recurrente planteado por aquellos que no pudieron afiliarse, debido a la falta de información acerca de cómo realizar los trámites de elección e incorporación a la obra social o por otras razones. En este sentido, una destinataria se quejaba y planteaba que en su cooperativa hay gente mayor que necesita poder atenderse: “para mi lo fundamental es la salud”, decía. En otros casos el problema era el desconocimiento acerca de la propia situación frente a la obra social:

´Nosotros teníamos la (obra social) de vendedores ambulantes, pero no se qué pasó´. La señora que dijo esto, miró al resto de los cooperativistas y preguntó si alguien de los que estaba presente tenía obra social. Sólo dos personas de las 35 que participaban del taller organizado por el MDS, levantaron la mano. El resto, dijo que no. A la que levantó la mano, le preguntó entonces si se había atendido en la obra social del plan. Y ella contestó que no, pero que había tenido la obra social de camioneros antes y que después se cambió a otra. La coordinadora del foro tomó la palabra y explicó que todos tienen obra social, pero el problema es que no saben cuál es y para eso en el CAL (Centro de Atención Local) tienen computadoras y pueden chequear en qué obra social está cada uno. Explica que también pueden hacerlo ellos mismos, tienen que entrar en la página de la Superintendencia de Seguros y chequear en cuál se inscribieron. Cuando saben eso, tienen que ir a darse de alta y sacar el carnet a esa obra social, pero ese trámite es personal, tienen que hacerlo ustedes, les explica (Registro de campo 31/5/2011).

En Avellaneda, dos “cooperativistas” entrevistados que realizan tareas administrativas y de limpieza en una dependencia de la municipalidad y las integrantes de la cooperativa Unión de Avellaneda, vinculada con una organización política que relevamos, comentaron que recién en el año 2011 habían podido acceder a la obra social efectivamente, porque ese año el municipio había hecho un convenio con FEDECAMARAS[30], que incorporó a todos los monotributistas sociales del Programa y desde el mismo municipio gestionaron y les entregaron también los carnets de la obra social a todos destinatarios. Al respecto Gladys y Juan, los “cooperativistas” que trabajan en el municipio comentaron lo siguiente:

‘Gladys: Hubo muchos reclamos por la obra social, porque no nos (la) daban […] Después parece que de tanto que la gente insistía, insistía, vinieron los carnets. Nosotros cuando nos anotamos con nuestros datos personales, ahí nos hacían elegir una obra social, nos daban 5 obras sociales y nosotros elegíamos. Yo había elegido la de gastronómicos, después nosotros preguntamos y ellos dijeron que no tenían convenio con la cooperativa y nos pasaron a todos a FEDECAMARAS y ahí nos mandaron los carnets.

Juan: Si, porque las otras (obras sociales) no se hacían cargo.

Gladys: Se ve que mucha gente…hubo mucho reclamo, había mucha gente que necesitaba las obras sociales […]’ (Registro de entrevista, 11/7/2011).

En el caso de una cooperativa localizada en un asentamiento en La Matanza, la situación fue diferente. Las dos cooperativistas con las que conversamos estaban bien informadas acerca de cómo es el funcionamiento de las obras sociales. Sin embargo, explicaron que estaban anotadas en OSECAC (Obra social de empleados de comercio), pero que después de tres meses les dijeron que no las podían cubrir “¡y eso que en OSECAC nos cobraban más (que en la que se anotaron luego)!”, dice una. Al momento en que realizamos la entrevista, ambas tenían FEDECAMARAS, porque al igual que en el caso anterior, el municipio arregló con esa obra social para que acepte a los monotributistas sociales del Programa de Ingreso Social con Trabajo. Cuando supieron que OSECAC no las cubría, gestionaron el cambio de obra social e hicieron el reclamo para que les devuelvan el dinero aportado que no había sido reconocido, pero no tuvieron ninguna respuesta.

El Programa Trabajo Autogestionado

El Programa de Trabajo Autogestionado comenzó a implementarse a fin de 2003 bajo la órbita del MTESS. Su objetivo es generar nuevas fuentes de trabajo y/o mantener los puestos existentes, a través de la promoción y el fortalecimiento de empresas autogestionadas por los trabajadores. El programa está dirigido a “empresas recuperadas por los trabajadores, en funcionamiento o en proceso de reactivación. Excepcionalmente, ante situaciones críticas de empleo, el programa podrá asistir a cooperativas de trabajo, de producción o microempresas asociadas, gestionadas por sus trabajadores en condiciones de alta precariedad laboral”[31].

El programa cuenta con cuenta con 5 líneas de acción: 1) Ayuda económica individual[32]. 2) Asistencia técnica y/o capacitación. 3) Adquisición de bienes y/o materias primas, insumos y/o reparación de equipos. 4) Reacondicionamiento de infraestructura. 5) Expansión y/o consolidación en el mercado.

Entre los años 2003 y 2008 el Programa Trabajo Autogestionado brindó asistencia técnica a cerca de 100 empresas y fábricas recuperadas por sus trabajadores para el fortalecimiento de sus unidades productivas y otorgó subsidios a 139 empresas, de las cuales 99 recibieron dinero para la compra de insumos, equipamiento o infraestructura y 95 ayudas individuales para los trabajadores. Del total asistido, 55 recibieron aportes para ambos destinos y ocho no pudieron continuar el proceso de recuperación y puesta en marcha de la actividad productiva.

En abril del 2005, desde el Programa se organizó la Primera Exposición Nacional de Empresas y Fábricas Recuperadas. También se elaboró un registro de unidades productivas, en el que se inscribieron 152 empresas recuperadas integradas por alrededor de 7500 trabajadores. El siguiente cuadro muestra la distribución geográfica de las 219 unidades productivas relevadas (hayan recibido o no asistencia).

Cuadro 12: Distribución geográfica por jurisdicción

Jurisdicción

Cantidad de unidades productivas

Cantidad de Unidades productivas %

Buenos aires

109

49,78%

Ciudad de Buenos Aires

35

15,98%

Santa fe

22

10%

Córdoba

13

5,93%

Mendoza

8

3,65%

Río negro

5

2,28%

Chaco

4

1,83%

Corrientes

4

1,83%

La rioja

4

1,83%

La pampa

3

1,37%

Neuquén

3

1,37%

Chubut

2

0,9%

Jujuy

2

0,9%

San juan

2

0,9%

Entre ríos

1

0,45%

Tierra del Fuego

1

0,45%

Tucumán

1

0,45%

Total

219

100%

Fuente: Elaboración propia en base al Informe de gestión Programa Trabajo Autogestionado, MTESS, 2009.

En el cuadro 12 se puede observar que el 85% de las empresas están localizadas en Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza, que son las regiones de mayor tradición industrial del país.

Durante el 2009 el Programa Trabajo Autogestionado asistió a 1.889 personas. “Además de otorgar una ayuda económica individual a los trabajadores se brindó apoyo técnico y económico para mejorar la capacidad productiva, la competitividad, la capacidad de gestión de las unidades y la higiene y seguridad en el trabajo. El 75% de los trabajadores fueron varones y el rango etario de 46 a 55 años representó al 24% del total, siendo el grupo con mayor cantidad de beneficiarios” (MECON, 2009).

En el año 2010 “se asistió en promedio a 5.277 personas (casi tres veces más que en 2009)”. La asistencia consistió tanto en el otorgamiento de una ayuda económica individual a los trabajadores, como en el apoyo técnico y económico para mejorar la capacidad productiva, la competitividad, la capacidad de gestión de las unidades y la higiene y seguridad en el trabajo. De los trabajadores asistidos, el 60,4% fueron varones “y el rango etario de 26 a 35 años representó al 27,2% del total, siendo el grupo con mayor cantidad de beneficiarios” (MECON, 2010).

En el año 2011 se destinaron 68,1 millones de pesos al Programa de Trabajo Autogestionado, con los cuales se alcanzó a cubrir a 16.341 trabajadores que participan en unidades productivas autogestionadas, cooperativas o empresas recuperadas. En diciembre de este año el Programa contaba con 10.172 beneficiarios (MECON, 2011).

El alcance de este programa, en relación con su potencial universo de destinatarios (las aproximadamente 220 empresas recuperadas con sus aproximadamente 10.000 trabajadores según los datos del MTESS) es amplio y ha aumentado considerablemente, aunque si tomamos la información que el propio informe de gestión del Programa brinda, respecto de la incorporación de cooperativas vinculadas con las organizaciones que nuclean empresas recuperadas, la cobertura se ve limitada.

Características socioeconómicas y productivas de las unidades laborales apoyadas por los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado

¿Qué formas de trabajo promueven las políticas socio-productivas? ¿Qué tipo de actividades realizan y en qué condiciones? En este punto intentaremos responder a las preguntas planteadas considerando las particularidades de las diferentes unidades laborales promovidas por cada programa.

Respecto del Programa Trabajo Autogestionado del MTESS, el relevamiento realizado en el año 2009, muestra que, de un total de 219 unidades productivas autogestionadas encuestadas, el 95% se constituyeron bajo la forma de cooperativa de trabajo[33]. Asimismo, 10 de estas unidades productivas no surgieron de procesos de recuperación[34].

Las actividades principales que éstas realizan, se vinculan con la industria metalúrgica (22%), la alimentación (16%), la carne (8%), textil (6%), la construcción (5%), gráfica (5%) y el 19% pertenece al sector de servicios.

En cuanto al tamaño de estas unidades productivas, el cuadro 14 muestra la cantidad de trabajadores por unidad, siendo en su mayoría empresas recuperadas, integradas por entre 11 y 50 trabajadores. “Las unidades productivas autogestionadas relevadas […] involucran aproximadamente 10.000 trabajadores y las inscriptas en el registro del Programa[35], alrededor de 7500” (MTESS, 2009).

Cuadro 13: Cantidad de trabajadores que conforman la unidad productiva

Cantidad de Trabajadores

Cantidad U. productivas

%

hasta 10

23

10%

de 11 a 50

148

68%

de 51 a 200

40

18%

más de 200

8

4%

total

219

100%

Fuente: Informe Programa Trabajo Autogestionado, MTESS, 2009.

En cuanto a la composición por género, el 76 % de los trabajadores de estas empresas son hombres y el 24% mujeres. Del total relevado, 128 se encuentran en funcionamiento, 26 están en proceso de reactivación y 8 que también fueron asistidas por este Programa, no lograron iniciar la actividad económica[36] (MTESS, 2009).

Por su parte, a diferencia de los destinatarios del Programa Trabajo Autogestionado (MTESS), la mayoría de los emprendimientos promovidos por el Plan “Manos a la Obra” (MDS) hasta el año 2007 no tenían personería jurídica (87,4%), ni se encontraban en ningún registro de unidades productivas. De aquellos que sí se encontraban inscriptos, el 50% pertenecía al Registro Nacional de Efectores de la Economía Social, es decir que son monotributistas sociales. En su mayoría, se trata de microemprendimientos conformados por hasta 3 socios. El 40,9% de los emprendimientos financiados por el PMO son familiares[37] y solamente 4 de cada 10 trabajan exclusivamente en un local o espacio destinado a ese fin. El resto realiza la totalidad o parte del proceso productivo en la vivienda de alguno de los integrantes (MDS, 2007).

En cuanto a la rama de actividad, el 50% de los emprendimientos del PMO se dedica a los rubros textil y alimenticio. Se trata de emprendimientos integrados en su mayoría por mujeres y su producción es de pequeña o mediana escala. Algunos otros de los rubros más significativos son: la producción ganadera (12,7%) y la construcción (7,3%) (MDS, 2007: 68).

El hecho de que exista una fuerte concentración de emprendimientos del PMO dedicados al rubro textil y alimentario, da cuenta de la falta de planificación de un proyecto de desarrollo local previo o conjuntamente con el financiamiento de emprendimientos socio-productivos. Esta concentración plantea problemas para la comercialización de la producción y para impulsar futuros encadenamientos productivos o estrategias de fortalecimiento del sector en su conjunto[38] (Goren, 2006).

Sin una adecuada planificación del desarrollo del sector de Economía Social, estos emprendimientos pueden devenir en estrategias de supervivencia incentivadas por la “oferta” de las políticas sociales. Esto sucede, precisamente, porque la promoción del trabajo asociativo y autogestionado no se inserta en una estrategia o modelo de desarrollo que contenga estas formas de producción socioeconómicas. Se trata, entonces, de una cuestión que excede la intervención específica del Plan “Manos a la Obra” y se vincula con las dimensiones económica y política de la integración social que expresan las limitaciones del rol de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la estrategia socioeconómica post-convertibilidad, que analizamos en el capítulo 2.

En cuanto a las protecciones sociales, todas las unidades productivas apoyadas por programas de promoción socio-productiva que han alcanzado algún grado de formalidad lo han hecho a través de la inscripción en el Monotributo o en el Monotributo Social. Como explicamos antes, esto le permite al emprendimiento o la cooperativa facturar, pero como en muchos casos solamente una parte de los integrantes están inscriptos, los beneficios sociales que pueden tener –obra social y aporte previsional- no alcanzan al conjunto de los trabajadores asociados (ni de las familias/unidades domésticas). Más allá de que la inscripción en el Monotributo general por parte de los emprendedores/cooperativistas indica un mayor grado de desarrollo y de producción que favorece la formalización de la actividad laboral, la figura del Monotributo resulta inadecuada para este tipo de experiencias productivas asociativas y autogestionadas. Asimismo se plantea la necesidad de crear nuevos marcos legales que garanticen tanto la protección social, como una carga impositiva adecuada, que fortalezca el desarrollo de estas formas laborales y considere el carácter colectivo de las experiencias.

En cuanto a la naturaleza de las mismas, consideramos que si bien la forma de cooperativa es la que más se acerca a los objetivos y características del trabajo asociativo y autogestionado, al mismo tiempo que ofrece una forma jurídica adecuada, aún es necesario reglamentar la Ley de Cooperativas[39] existente y crear nuevos modelos de Seguridad Social que garanticen la protección de los trabajadores autogestionados, considerando la heterogeneidad del universo de experiencias asociativas de la Economía Social y acordes al carácter colectivo de las mismas.

Un ejemplo de los límites de las políticas destinadas a este tipo de unidades laborales, es que existe una clara contradicción entre la forma asociativa de organización y el régimen individual impositivo que se aplica a cooperativas y emprendimientos asociativos y autogestionados, cuya carga, además de resultar en algunos casos excesiva para los ingresos logrados, obliga a las unidades productivas a garantizar que los asociados realicen los propios aportes[40]. Por otra parte, al tiempo que algunas de las experiencias asociativas encuentran dificultades para adecuarse o se ven excluidas de la normativa vigente, “las empresas del capital han aprovechado los resquicios de la legislación de este sector para evadir impuestos y responsabilidades sociales por sus trabajadores” (Hintze, 2010: 33). En este sentido, Singer (s/f) analiza el modo en que algunas empresas sustituyen mano de obra asalariada por prestadores de servicios (trabajadores autónomos, emprendimientos asociativos y familiares o cooperativas), cuyos trabajadores no cuentan con los mismos derechos laborales que los asalariados:

A cooperativa de trabalho surgiu assim como forma conveniente de substituição de trabalho assalariado regular por trabalho contratado autônomo. Algumas vezes, os trabalhadores são convidados a abrir microempresas para se transformar em prestadores autônomos de serviços. Outro subterfúgio muito usado é assalariar trabalhadores sem assinar-lhes a carteira de trabalho, sob o pretexto de que estão em experiência. Mas, quando se trata de mudar o status legal dum grande grupo de trabalhadores, a contratação coletiva sob a forma de cooperativa deve ser mais conveniente. Esta é uma das origens do surto de cooperativas de trabalho. Empresas criam cooperativas de trabalho, com seus estatutos e demais apanágios legais, as registram devidamente e depois mandam seus empregados se tornarem membros delas, sob pena de ficar sem trabalho. Os empregados são demitidos, muitas vezes de forma regular, e continuam a trabalhar como antes, ganhando o mesmo salário direto, mas sem o usufruto dos demais direitos trabalhistas. Estas são as falsas cooperativas também conhecidas como cooperfraudes e outros epítetos. São cooperativas apenas no nome, arapucas especialmente criadas para espoliar os trabalhadores forçados a se inscrever nelas (pp. 2).

Por otra parte, con la implementación de la Asignación Universal por Hijo, se generaron situaciones de inequidad entre los trabajadores asociativos que se encuentran inscriptos en el Monotributo Social y aquellos que pertenecen al régimen general, porque, como señalamos en el capítulo 2, una parte de estos trabajadores autogestionados quedaron excluidos del componente de asignaciones familiares, debido a que el pago del Monotributo no incluye el derecho a percibir asignaciones familiares y la condición de trabajadores formales impide el acceso al régimen no contributivo de la AUH.

Esta situación nos lleva a reflexionar acerca de las incongruencias entre la política de regularización de las experiencias de Economía Social y la política de protección social: el sujeto de la Asignación Universal por Hijo es el trabajador informal (o desocupado), es decir aquel trabajador que no se encuentre registrado ni como asalariado ni como trabajador autónomo. El Monotributo Social está dirigido a esta misma población y la inscripción en el mismo, habilita la percepción de la asignación universal. Al mismo tiempo, el Monotributo Social al “formalizar” estos emprendimientos, los distingue/separa de esa población –trabajadores informales- con derecho a acceso a la AUH.

En cuanto a las características socioeconómicas y productivas de las cooperativas creadas, a partir del Programa Argentina Trabaja, éstas están integradas –de acuerdo a los lineamientos explicitados por el MDS- por aproximadamente 60 trabajadores. Sin embargo, en la práctica concreta observamos que estos grandes grupos se dividen en otros más pequeños para la realización de las tareas cotidianas. En algunos casos, éstos se denominan “cuadrillas”, en otros se conforman entre integrantes del mismo barrio o de la misma organización social, aunque no necesariamente pertenezcan formalmente a la misma cooperativa, como veremos más adelante.

Durante el trabajo de campo, algunos “cooperativistas” mencionaron que, de la cantidad total de integrantes de la cooperativa, solo asistían diariamente unos pocos a realizar el trabajo. En cuanto al tipo de actividades que llevan adelante estas cooperativas, el informe semestral del MDS (2010B) describe:

Las obras que se están realizando son mejoramiento o construcción de veredas, sendas peatonales y plazoletas, señalización, alumbrado público, refugios para transporte público, sistemas de riego, tomado de juntas, bacheo, cordón cuneta, pavimento intertrabado y multipropósito, red de agua, red cloacal y alcantarillado, pintura en vía pública, rampas para acceso de personas con dificultades motrices, mejoras de espacios verdes, saneamiento urbano, limpieza de arroyos y forestación, playones deportivos y refacciones de edificios públicos (hospitales, escuelas, centros de salud), […] mejoras en villas y asentamientos del conurbano bonaerense; también se han realizado las primeras experiencias en producción de bloques de intertrabado asfáltico para proveer a las cooperativas que hacen construcción de sendas.

El informe de evaluación del MDS (2012: 15-17) detalla el tipo de proyectos presentados hasta junio de 2011: el 34% fueron de saneamiento urbano, que incluyen la limpieza de arroyos, mantenimiento y parquización de banquinas, recuperación de superficies deprimidas y recuperación de espacios verdes y forestación, el 23% corresponde a proyectos de equipamiento urbano (pintura interna y exterior de edificios, impermeabilización de cubiertas, mantenimiento de edificios públicos y/o patrimonio comunitario, construcción y/o reparación de refugios para el transporte público, cercos de mampostería y alambrados), el 18% corresponde a infraestructura urbana (veredas, sendas peatonales, rampas, pintura en la vía pública, zanjeo y entubamiento en cruces de calles) y el 25% fueron proyectos productivos y/o proyectos especiales (cuyas características no son explicitadas en el informe).

En cuanto a las personas que integran las cooperativas del Programa “Argentina Trabaja”, un estudio realizado por el SIEMPRO sobre una muestra significativa y con representación estadística, muestra el perfil socio-demográfico de los destinatarios, que exponemos en siguiente cuadro:

Cuadro 14. Indicadores socio-demográficos de los cooperativistas

Total %

Varones %

Mujeres %

Sexo %

100

50,9

49,1

Edad

18 a 24 años

25 a 29 años

30 a 34 años

35 a 39 años

40 a 49 años

50 a 59 años

60 y más años

34,1

15,0

12,3

10,2

15,3

10,5

2,6

38,1

13,4

10,5

8,8

14

11,1

4,1

30,0

16,7

14,1

11,6

16,7

9,8

1

Fuente: MDS, 2010b.

Como se puede observar en el cuadro 14, el porcentaje de varones y mujeres que integran las cooperativas es semejante. Si analizamos las edades de los cooperativistas observamos que el mayor porcentaje se compone de jóvenes de hasta 24 años. Luego la composición es pareja hasta los 59 años y el porcentaje de destinatarios de 60 y más es mínimo, lo que puede relacionarse con el acceso al sistema de jubilaciones y pensiones y a pensiones no contributivas del MDS, por parte de esta población que cumple con el requisito de la edad jubilatoria.

En cuanto al nivel educativo, “más del 75% no ha concluido la escolaridad formal ni tiene oficio o entrenamiento laboral” (MDS, 2010B), lo cual también se plantea como un obstáculo para la inserción en el mercado de empleo.

La composición de las familias de los destinatarios del Programa se distribuye en 35,4% de jefatura femenina, 74,5% con hijos menores de edad a cargo, y más del 2% tienen a cargo adultos mayores de 65 años. El 28,5% de los hogares constituyen familias con tres o más hijos (MDS, 2010B).

Respecto de la situación laboral de estos cooperativistas antes de ingresar al programa, el informe destaca que “más del 60% no ha tenido oficio ni profesión, y el 78% de los inactivos, el 26% de los desocupados con trabajos anteriores y el 43,4% de los nuevos trabajadores desocupados, tiene más de un año fuera del mercado de trabajo; si a esto agregamos que el 6,4%, el 32% y el 30,6% respectivamente llevan de 6 meses a 1 año excluidos de prácticas laborales cotidianas sostenidas, nos encontramos con sectores de población en circunstancias de extrema vulnerabilidad ocupacional” (MDS, 2010B).

Si comparamos la construcción de los datos disponibles acerca de las características socioeconómicas y productivas de las unidades laborales promovidas por los distintos programas, podemos observar que las unidades de análisis de las evaluaciones e informes del Programa “Argentina Trabaja” son centralmente los destinatarios del Plan y no las cooperativas creadas por el mismo.

Si bien se describen las tareas que realizan en las unidades laborales, la encuesta del SIEMPRO presentada en el Informe Semestral de 2010 del MDS, refiere principalmente a la situación socioeconómica y el perfil sociodemográfico de las personas que participan del Programa. En cambio, en las evaluaciones e informes de gestión del PMO y del Programa de Trabajo Autogestionado del MTESS, el énfasis está puesto en los rasgos específicos de las unidades productivas y luego se mencionan algunas características de quienes las componen.

Esta diferencia en el modo de abordaje de las evaluaciones de los programas y el énfasis en una u otra unidad de análisis (destinatarios o unidades laborales) es un dato que nos permite plantear hipótesis acerca de la naturaleza y objetivos de los distintos programas y los sentidos del trabajo que éstos construyen.

Respecto de las líneas de apoyo del PMO, podemos decir que, si bien se trata de un programa con componentes asistenciales, que parece reproducir la representación del trabajo como forma de asistencia, ya que se ejecuta desde el MDS y está destinado a personas y grupos en situación de vulnerabilidad social (Hopp, 2010a), el eje está puesto en la promoción y el apoyo a microemprendimientos de carácter asociativo que son considerados la vía de la “inclusión social” de los sujetos destinatarios. Encontramos aquí nuevamente la contradicción en los términos del programa y la tensión entre la propuesta de generación de trabajo asociativo como un medio de integración social y como un recurso de la asistencia.

A diferencia del PMO, el Programa de Trabajo Autogestionado del MTESS tiene como objetivo promover la inserción laboral o resguardar el empleo y está destinado a “unidades productivas autogestionadas”. Aquí aparece como única intención la generación de ocupación propia de las políticas de empleo y se da por descontada la condición de trabajadores y por lo tanto de integración de los sujetos. Concretamente el Programa se destina a “Empresas/Fábricas recuperadas por los trabajadores, independientemente de la figura jurídica que adopten […], cooperativas de trabajo y/o de producción […] y entidades con personería jurídica que nucleen cooperativas, empresas recuperadas o microempresas, para el desarrollo de procesos asociativos de producción, comercialización y fortalecimiento de cadenas de valor” (Res. 194/04 MTESS). En su normativa se hace alusión a la crisis socioeconómica que tuvo como consecuencia el “fenómeno de las empresas recuperadas” entendidas como una “iniciativa adoptada por los trabajadores para mantener o recuperar sus puestos de trabajo” (Res. 194/04 MTESS). La existencia de este Programa destinado específicamente a estas unidades productivas tiene que ver con la conformación de un actor social y político que representa y lucha por conseguir el apoyo estatal para este tipo de experiencias. Los objetivos que se propone el Programa, vinculados con el apoyo técnico y financiero a empresas autogestionadas son la expresión de esta lucha.

A diferencia de los anteriores, la información disponible acerca del Programa de Ingreso Social con Trabajo, al centrar su atención en las características individuales de los destinatarios y describir sin mayores precisiones la rama de actividad o el tipo de tareas que realizan estas unidades laborales, parece mostrar un enfoque de política social que se acerca más a la propuesta de un plan de empleo con contraprestación laboral con una modalidad de focalización masiva similar a la del PJJHD, aunque de menor alcance en cuanto al número de destinatarios y de mayores montos respecto del subsidio otorgado.

Si bien en su normativa se explicita el objetivo de generar trabajo a través de la organización cooperativa, el efectivo funcionamiento del Programa en los casos observados en nuestro trabajo de campo, da indicios sobre el predominio del carácter asistencial, centrado en el sostenimiento de ingresos de aquellas personas con mayores dificultades para insertarse en el mercado laboral, por sobre la promoción de experiencias laborales asociativas y autogestionadas genuinas. En este sentido, una de las situaciones que observamos recurrentemente en los municipios del Gran Buenos Aires en los que realizamos el trabajo de campo, fueron los casos de personas que estaban inscriptas formalmente en una cooperativa determinada, pero realizaban el trabajo individualmente como si fueran empleados en relación de dependencia de algún organismo público y sin ningún tipo de relación con el resto de los asociados de la cooperativa en la se encontraban inscriptos.

Otros casos observados fueron aquellos en los que, si bien se trabajaba en grupos o en cuadrillas, sus integrantes no pertenecían a la cooperativa que formalmente integraban a partir de su inscripción en el Programa. La mayoría de los destinatarios entrevistados, tampoco parecían conocer el carácter y el modo de funcionamiento de una cooperativa de trabajo. En otros casos, aunque conocían teóricamente los principios y el modo de funcionamiento de la cooperativa, explicaban que ésta ya estaba armada cuando ingresaron al programa y que los cargos del consejo de administración no fueron elegidos por los asociados en asamblea, sino impuestos desde el municipio, que administra el Programa. En esta cooperativa, el grupo de trabajo cotidiano estaba conformado por 7 personas, sin embargo, la unidad laboral tenía en total 25 asociados, que solo se reunían “de vez en cuando”.

Estas diferencias entre el plano normativo del “deber ser” de los programas y el funcionamiento efectivo de las experiencias laborales, deben ser analizadas a partir de la observación de las prácticas de los actores específicos que participan en el proceso de implementación del programa. Si partimos de una definición de la política social como proceso y entendemos que se trata de un complejo de relaciones entre Estado, organizaciones y sujetos con representaciones y prácticas singulares, estos distintos momentos y formas de “actuar” las políticas sociales, así como las diferencias entre los discursos y las prácticas de los actores, no deben ser interpretadas como contradicciones o “fallas” en la ejecución, sino como el modo en que se articulan distintos intereses y diferentes lógicas de producción de las políticas sociales en cada instancia del proceso de implementación. Esta caracterización abre nuevos interrogantes (y permite arribar a nuevas respuestas) más allá de la “evaluación de resultados” o “del impacto” que interpretan este tipo de situaciones como las causas de la ineficacia de las políticas sociales. Desde nuestra perspectiva, se trata de conocer cómo se desarrollan las políticas efectivamente, superando el análisis que se limita a la interpretación de la normativa o sólo centrado en las prácticas de los actores, desvinculadas del contexto en el que se desarrollan las políticas.

Inserción en el mercado y articulación entre organizaciones de la Economía Social

¿Cómo se insertan estos emprendimientos en el mercado y con qué organizaciones e instituciones se vinculan para producir, comprar o vender en conjunto? ¿A quién le venden y dónde compran sus insumos y materia prima? Responder a estas preguntas no es una tarea sencilla, debido a la falta de sistematización de información al respecto, tanto por parte de las agencias estatales que ejecutan los programas como de las propias organizaciones que nuclean estas experiencias.

En el caso de las organizaciones, si bien éstas avanzaron en la construcción política de espacios de articulación conjunta[41], según pudimos advertir en el trabajo de campo y en el relevamiento documental realizado, aún no cuentan con un registro preciso de la cantidad de trabajadores y la capacidad productiva de las cooperativas y emprendimientos que integran las distintas organizaciones, datos que permitirían avanzar en acciones de cadenas de producción, intercambio, compra colectiva, etc., entre emprendimientos de la Economía Social. Esta es una preocupación que se manifiesta en planteos recurrentes en los plenarios nacionales o regionales de la unión de cooperativas en la que participa La Huella, acerca de que muchas veces las cooperativas terminan comprándole a proveedores o empresas privadas los insumos o servicios que necesitan, porque no conocen a otras cooperativas que se dedican a la producción de esos bienes o que brindan el servicio, a pesar de que existan entidades sin fines de lucro capaces de proveerlos, que participan o se vinculan con dicha organización. Por ello, los encuentros entre cooperativistas favorecen no sólo la organización política, sino que facilitan el establecimiento de relaciones comerciales.

Un avance en el análisis de la relación entre emprendimientos y mercado es el estudio realizado por la Universidad Nacional de General Sarmiento, que permite conocer que el 83,8% de los clientes de este tipo de unidades productivas financiadas por el PMO eran en el año 2005 vecinos, amigos o familiares. La principal estrategia de comercialización “es salir a buscar clientes, ya sea llevando los productos y servicios al domicilio de los mismos o realizando sus ventas en los espacios públicos (la calle). Los datos nos muestran que el espacio más frecuente donde se realiza la venta es en el domicilio de los clientes” (Coraggio y Federico, 2006: 76). Esto da cuenta de la particularidad de estos emprendimientos y sus estrategias de vinculación con los consumidores.

En este sentido, observamos que las experiencias de trabajo asociativo y autogestionado se desarrollan fundamentalmente en el ámbito local, esto tiene que ver tanto con la escala de producción que manejan, que es usualmente pequeña o mediana, pero fundamentalmente con los principios de organización económica -de reciprocidad y organización doméstica- en los que se apoyan. Estas experiencias asociativas se desarrollan a través de intercambios entre pares (integrantes de otros emprendimientos, vecinos del barrio, etc.) y se insertan en relaciones de sociabilidad familiar y comunitaria (Coraggio, 2009).

Respecto del anclaje territorial de las experiencias asociativas y el tipo de intervenciones que favorecería su ampliación y desarrollo, algunos autores observan e interpretan que:

la mayor parte de los emprendimientos asociativos tienen una matriz precaria en términos de lo que sería una empresa de capital, pero que se mantienen apegadas a las unidades domésticas y comunidades territoriales, tanto por su ubicación (en viviendas, en las calles) y su predominante alcance local (salvo que se participe con productos no perecederos en redes más amplias de comercialización solidaria). Esto baja costos y permite bajar precios, y es un factor que, como dijimos para la producción, debe tenerse en cuenta, pues obras y servicios públicos (agua, alcantarillado, asfalto, iluminación, etc.) no sólo mejoran la calidad de vida de manera directa, sino que contribuyen a la competitividad de este tipo de actividades. Muestra asimismo la dependencia de relaciones de conocimiento previo y vecindad en lo que hace a la constitución de sus mercados (Coraggio y Federico, 2006: 78).

También las ferias son espacios relevantes de venta de la producción. Si bien existen este tipo de iniciativas organizadas por los propios emprendedores u organizaciones de la Economía Social, Municipios, Universidades y por el MDS en fechas especiales, como las Ferias Navideñas, o en eventos institucionales (como en Tecnópolis[42]), no existe aún una sólida política pública de promoción, regulación y sostenimiento de estos espacios de comercialización, que se articule con las iniciativas que ya están siendo implementadas.

Una cuestión que es necesario tener en cuenta para pensar el problema de la comercialización es su vinculación con la producción y su escala. Durante el trabajo de campo, observamos que las cooperativas y emprendimientos tienen problemas de disponibilidad de efectivo y dificultades para conseguir financiamiento para adelantar la compra de la materia prima o insumos para la producción, falta o inadecuación de la maquinaria con la que cuentan, dificultades en el cálculo de los costos para hacer presupuestos a sus clientes y en la organización de la producción, entre otros. En este sentido la cuestión de la comercialización debe ser abordada integralmente a partir de evaluar la capacidad productiva, la calidad de la producción y la posibilidad de creación de mercados del sector de Economía Social.

En cuanto a los proveedores de los emprendimientos, en la mayoría de los casos compran a mayoristas y en segundo lugar a comercios minoristas. Como señalamos antes, el desconocimiento de las características del sector por parte de sus propios integrantes, obstaculiza la posibilidad de pensar estrategias de compra conjunta o de búsqueda de proveedores dentro de la Economía Social.

Como encuentran otras investigaciones (Coraggio y Federico, 2006: 92; Merlinsky y Rofman, 2004), el avance en la promoción de emprendimientos generados por programas socio-productivos sin una coordinación y asesoramiento respecto de los rubros que facilitarían el impulso del desarrollo local, genera dificultades tales como la concentración de la producción en pocos rubros o la baja complejidad de los productos y servicios ofrecidos por los emprendimientos. Estas dificultades obstaculizan las acciones de compra conjunta, la organización de cadenas productivas o la comercialización entre emprendimientos de la Economía Social.

Por su parte, las cooperativas del Programa de Ingreso social con Trabajo, establecen una relación particular con el mercado. En su mayoría éstas no producen bienes, sino que prestan servicios a los municipios. Es decir que la totalidad de su trabajo es absorbido por el Estado[43]. A diferencia de otros programas de empleo con contraprestación laboral implementados antes, las tareas que realizan los destinatarios del Plan “Argentina Trabaja” son socialmente necesarias y en muchos casos se trata de obras largamente postergadas por los municipios. Entonces, al igual que en el Proyecto de Guardapolvos Escolares del PMO que mencionamos antes, el programa ubica a estas cooperativas en el rol de proveedoras de Estado, lo cual es favorable porque resuelve el problema central de este tipo de experiencias que es la comercialización de la producción o los servicios que realizan. Al mismo tiempo, esta situación abre nuevos problemas y alerta sobre la dependencia que se genera y las dificultades para la sostenibilidad de estas unidades laborales una vez cubierta la demanda del Estado o finalizada la intervención del programa, del cual dependen los ingresos que perciben estos trabajadores asociados a estas peculiares cooperativas.

Dado que las políticas sociales contribuyen a construir subjetividades, es probable que esta situación condicione el modo en que se posicionan las personas frente al trabajo en la cooperativa. Como en lo inmediato no necesitan buscar clientes para garantizar sus ingresos, la cooperativa queda a mitad de camino entre un empleo asistido y la posibilidad de constituir una unidad económica genuina. Al mismo tiempo, esa asistencia del Estado es la que permite reducir la inseguridad en los ingresos de los cooperativistas[44] y las dificultades de inserción en el mercado que encuentran este tipo de empresas. Si bien una posibilidad podría ser la consolidación de las experiencias cooperativas o la continuidad en la provisión de servicios al municipio una vez finalizado el Programa (tal como lo haría cualquier empresa contratada), dadas las características del proceso de implementación del Plan y la forma en que se organizó el trabajo en los distintos grupos, se plantean dudas acerca de la posibilidad de consolidación de las cooperativas en el largo plazo[45].

En cuanto a la articulación de las cooperativas del Plan “Argentina Trabaja” con otras organizaciones o emprendimientos de la Economía Social, observamos que el Programa prevé instancias de socialización de las experiencias, como lo fueron los foros de las Jornadas Nacionales del Programa “Argentina Trabaja”, que se realizaron en cada municipio y luego hubo una instancia nacional en la que participaron y compartieron su experiencia en el Programa 4000 “cooperativistas”.

En el caso de la Mutual “Floreciendo”, la organización ya se encontraba vinculada a diferentes espacios de Economía Social antes de participar en el Programa y habían conformado un foro con distintas organizaciones locales para trabajar en conjunto, compartir festejos o demandar colectivamente la atención de las necesidades del barrio.

Por otra parte, en nuestro trabajo de campo observamos que en algunos municipios se contrataron otras cooperativas como proveedoras de los materiales, equipamientos o la indumentaria que utilizaban los destinatarios del Programa. Este fue el caso de la Cooperativa La Huella que confeccionó el calzado y proveyó la ropa de trabajo para uno de los Municipios del Gran Buenos Aires donde funciona el Programa que describimos antes.

Las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado “en el papel” y la trama de relaciones locales en la implementación de los programas

“Todo lo que se hace toma la forma del territorio, nada escapa a su lógica”. Analía, trabajadora social del Programa de Ingreso Social con Trabajo.

Las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado se presentan como nuevas políticas sociales, cuyos ejes centrales son la generación de trabajo asociativo y la promoción del desarrollo local y la Economía Social. En este sentido, estas nuevas políticas y las unidades productivas que emergen o son apoyadas por las mismas, redefinen el rol del Estado, requieren de la articulación entre distintos niveles gubernamentales y agencias estatales y suponen la activa participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de implementación de las mismas.

En este punto analizaremos las relaciones entre las instituciones estatales de distintos niveles y los emprendimientos y organizaciones que promueven los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, implementados en la Argentina desde el año 2003. Para ello, indagaremos acerca de cuál es el rol asignado a la participación de los destinatarios y cuáles son los supuestos acerca de estas formas de participación que subyacen en las normativas de los mencionados programas. Asimismo, exploraremos el desarrollo efectivo de la articulación Estado-organizaciones sociales en el proceso de implementación y las dificultades que allí se presentan. Partimos de afirmar que las intervenciones sociales del Estado participan de la construcción de subjetividades y formas de organización social, al mismo tiempo que los sujetos -individual y colectivamente- son parte de la implementación de los programas y sus acciones le imprimen un carácter particular a los resultados alcanzados.

Procesos de articulación multiactoral en las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado

La resolución MDS N° 1375/04 de creación del Plan “Manos a la Obra” explicita en su normativa la intención de promover la participación socio-comunitaria, el fortalecimiento institucional de los actores de la Economía Social y la promoción del desarrollo local[46]. En este sentido, tal como describimos en el capítulo 2, el PMO se fue ampliando y desarrollando líneas de intervención y financiamiento específicas para la creación o fortalecimiento de redes y espacios multiactorales, tanto a través de la línea de subsidios como de los microcréditos[47].

El PMO se implementa de manera descentralizada, incorporando a los consejos consultivos nacionales y provinciales en el diseño de planes de desarrollo local y en la selección de los emprendimientos[48]. Si bien su normativa explicita el rol de los mismos como un elemento central, tanto para la asignación y administración de los recursos en el territorio, como en tanto protagonistas de la construcción del “desarrollo con inclusión” que impulsa, de acuerdo con la información que relevamos en nuestro trabajo de campo, en los últimos años los Consejos Consultivos fueron desapareciendo o transformándose:

Sabrina, una asistente técnica del PMO nos cuenta que en los últimos años no se puede hablar de Consejos Consultivos, porque en general ya no existen o no existen tal como fueron planteados allá por los años 2001, 2003 o 2005, ni siquiera se llaman así en algunos casos. Esto mismo señaló Pamela, que trabaja en el PMO en el Conurbano Bonaerense. Ella observa que en algunos casos los Consejos Consultivos se reconvirtieron en nuevos espacios de articulación, como las mesas de gestión local. En algunos municipios estos nuevos espacios funcionan bien y se vinculan con la promoción de la Economía Social y en otros ya no existen o no tienen como eje la cuestión socio-productiva, explicaba. (Registro de campo 25/6/1012).

Diversos estudios realizados en los primeros años de implementación del Plan (Merlinsky y Rofman, 2004; Goren 2006) señalan que la promoción de la participación socio-comunitaria impulsada, presentó algunas dificultades que limitaron la posibilidad de fortalecer las experiencias asociativas. Entre los principales obstáculos, observaban que existía una débil vinculación entre los Consejos Consultivos y los emprendedores en la instancia de diseño de la propuesta productiva y que tampoco se contaba con una buena base de información y sistematización acerca de los beneficiarios de los propios planes sociales (Arroyo, 2003; citado en Merlinsky y Rofman, 2004; Goren 2006). Esta situación ponía en cuestión las posibilidades del desarrollo local en tanto los emprendedores o futuros emprendedores no entraran en contacto con las necesidades locales y sus potencialidades. Por otra parte, marcaban que era necesario considerar los condicionamientos que imponían las particularidades y experiencias previas de implementación de programas sociales en los municipios. En algunos casos los técnicos municipales que intervenían en el Plan “Manos a la Obra” cumpliendo el rol de promoción y asistencia de emprendimientos socio-productivos, provenían de áreas de acción social, cuyas prácticas se vincularon históricamente con la distribución de recursos, por ello no contaban con la capacitación necesaria para realizar dichas tareas (Merlinsky y Rofman, 2004). Asimismo, este estudio observaba que los Consejos Consultivos locales, no siempre cumplían el papel normativamente asignado de planificación de los procesos de desarrollo local y que los promotores barriales, usualmente beneficiarios de otros programas sociales con contraprestación laboral, se encontraban muchas veces vinculados a la trama de relaciones clientelares del barrio y no contaban con los saberes y experiencia adecuados para impulsar emprendimientos socio-productivos.

Desde la perspectiva de una asistente técnica del MDS que trabaja con distintos municipios, estas dificultades, propias del inicio de la implementación, se fueron resolviendo a medida que el Plan se fue desarrollando. Asimismo, señaló que los cambios que se produjeron en el diseño y la normativa del PMO favorecieron la articulación con otros actores (Registro de campo, 25/6/2012). Desde su punto de vista, la falta de capacitación de los técnicos municipales ya no podría esgrimirse como un problema:

Hoy no se puede decir que los técnicos no están capacitados, en el terreno te encontrás todo el tiempo, por ejemplo, con gente de pro huerta, del INTA o INTI que están muy bien capacitados y conocen las experiencias productivas”. Luego reflexiona y plantea que lo que sí puede suceder, es que en los municipios no tengan suficiente personal o recursos para el seguimiento y fortalecimiento de los proyectos, pero la falta de capacitación o el desconocimiento de los técnicos ya no es algo que se encuentra frecuentemente.

Durante el periodo estudiado, el MDS fue desarrollando diferentes dispositivos –como los Centros de Integración Comunitaria y los Centros de Referencia Locales- que le permiten tener una mayor presencia en el territorio y que aunque su función específica no es la gestión del Plan “Manos a la Obra”, en muchos casos tienen un rol activo en la promoción de experiencias socio-productivas y favorecen la articulación entre las líneas del programa y los emprendimientos locales. Al respecto Sabrina explicaba:

En cuanto a la articulación con las organizaciones y municipios a nivel nacional se trabaja en articulación con los Centros de Referencia, que son oficinas del MDS que funcionan como centros de gestión de los distintos programas que se llevan adelante (pensiones, PMO, Plan Ahí, etc.). Los empleados del MDS del Centro de Referencia Local trabajan con los técnicos del nivel central acompañándolos a conocer los emprendimientos y continúan el seguimiento y el trabajo con los emprendedores o las cooperativas. Además, ellos receptan las demandas y conectan los emprendimientos con el MDS para que puedan acceder al Programa. Desde su perspectiva, en líneas generales, esta articulación funciona bien y es efectiva, aunque cuando se establecieron los Centros de Referencia en el 2009, generaron resistencias por parte de los trabajadores del nivel provincial, porque no se comprendía que se trataba de oficinas del propio Ministerio en las localidades. Luego de un tiempo, comenzaron a funcionar como se había planeado. Para ella, los Centros de Referencia resultan instancias útiles para articular las intervenciones del nivel central en el territorio y el trabajo con las organizaciones sociales (Registro de entrevista a Sabrina, 25/6/2012).

A partir del trabajo que realiza cotidianamente, Sabrina observa que en cada provincia las relaciones con el Plan “Manos a la Obra” son diferentes y la posibilidad de trabajo conjunto depende muchas veces de quienes trabajan en los Centros de Referencia y de la disposición que tengan para abordar la promoción de la Economía Social y fortalecer los emprendimientos productivos. En su relato se observan las tensiones del fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo Social, de su expansión y mayor presencia en las localidades. Los conflictos, resistencias y reacomodamientos que relata Sabrina pueden vincularse, tanto con las transformaciones en las políticas nacionales, como con las relaciones políticas que se establecen entre el nivel central y las autoridades de gobierno locales.

La estrategia de inserción territorial del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, supone una mayor ingerencia del nivel central en la gestión de las políticas sociales en las comunidades locales. Estas transformaciones implican disputas de poder entre los distintos niveles gubernamentales, cambios en las relaciones con la comunidad local y en las formas de construcción de legitimidad política.

Como planteábamos al inicio de este capítulo, la potencialidad de las experiencias asociativas promovidas por las políticas socio-productivas depende de las posibilidades de articulación entre los recursos que proveen los programas y las experiencias de los emprendedores, así como también de la capacidad de gestionar los mismos en el territorio y la construcción de un compromiso colectivo con el fortalecimiento de la Economía Social de los actores locales. Al respecto, nuestra entrevistada explica que:

En algunos municipios tienen problemas de gestión, entonces allí la intervención de los técnicos del nivel central del MDS es mayor. En otros trabajan en conjunto con el INTI o el INTA que tienen experiencias piloto y cuando surge la oportunidad del financiamiento articulan con el MDS. Es cierto que nos encontramos con emprendimientos que quedaron muy solos, hay municipios que no cuentan con recursos propios para impulsar las experiencias y otros que quizás aunque el MDS no les dio respuesta, pudieron promover experiencias laborales asociativas y cuando se abre la posibilidad de conseguir recursos del Plan “Manos a la Obra”, se ponen en contacto nuevamente y presentan proyectos más consolidados (Registro de entrevista Sabrina, 25/6/2012).

El trabajo cotidiano con los distintos actores que participan en la trama de relaciones locales, considerando las representaciones acerca de las políticas sociales y las prácticas que éstos despliegan, es clave para comprender la singularidad del proceso de implementación de los programas socio-productivos y las potencialidades y limitaciones de las experiencias concretas que se desarrollan en los distintos municipios.

Quienes participaron en organizaciones sociales que se movilizaron demandando el acceso al Plan “Manos a la Obra” al momento de su lanzamiento, remarcan otro tipo de dificultades tanto para acceder al subsidio, como para luego de recibir el financiamiento poner en marcha el emprendimiento. Esto registramos en una conversación con Sol, ex integrante de una organización de trabajadores desocupados que en el año 2009 participó en la Cooperativa La Huella y luego se propuso armar un nuevo emprendimiento familiar por su cuenta:

´Nosotros tuvimos que hacer movilizaciones durante dos años para conseguir las máquinas. Hicimos un proyecto que incorporaba 10 personas´. Finalmente, cuando recibieron el subsidio se dieron cuenta que en el MDS ‘recortaron el proyecto y el presupuesto, y nos dieron sólo 11.000 pesos’. Explica que con ese dinero no pudieron comprar todas las máquinas que habían propuesto, entonces de las 10 integrantes que estaban en el proyecto original, sólo algunas podían trabajar, porque como no había suficientes máquinas, otras no tenían tareas que hacer. ‘Nos dieron las máquinas que quisieron y no fue coherente’, dice Soraya. Como el emprendimiento textil en el que participaba no funcionó, a pesar de su necesidad de trabajar y tener un ingreso, ella se llevó las máquinas que había conseguido a través del Plan “Manos a la Obra” y se sumó a la cooperativa en la que trabajó durante un año para poder usarlas colectivamente, porque como afirma ella, ‘para eso nos las dio el gobierno’. Luego, cuenta que también fueron a inspeccionar, a ver si estaban trabajando, pero que a los emprendimientos que no estaban en funcionamiento, no les dijeron nada. ‘En el barrio otros vendieron las máquinas que habían conseguido a través del Plan y nadie les dijo nada’ (Registro de campo 15/9/2009).

En este relato se puede reconocer una superposición de sentidos e interpretaciones acerca del Plan que Sol había recibido. Por un lado, los recursos del PMO (las máquinas de costura) se vinculan con la idea de algo que les dio el gobierno; y por otro, emergen como el resultado de una conquista, que se explica a partir de la lucha de la organización social en la que participaba. Frente al “recorte del presupuesto” y las dificultades para constituir el emprendimiento que ella denuncia, decide continuar con el proyecto cooperativo en otro espacio y junto con nuevos compañeros. La estrategia que despliega, puede vincularse con la búsqueda de autonomía a partir de la posibilidad de acceder al trabajo colectivo, aunque éste también es vivido como un imperativo o una obligación que debe cumplir por la “ayuda” que recibió del Gobierno. Respecto del comentario acerca de aquellos que vendieron las máquinas o que no estaban trabajando y “nadie les dijo nada”, da cuenta por un lado de la falta de control en la asignación y el uso de recursos estatales, al mismo tiempo que muestra las reglas y justificaciones sobre sus propias actitudes: mientras que otros vendieron las máquinas, ella puede llevárselas para comenzar un nuevo emprendimiento.

En cuanto al criterio utilizado para otorgar los financiamientos estatales, el hecho de financiar solo “una parte” (más allá de lo que el solicitante haya calculado y justificado), según los recursos disponibles que haya para distribuir, genera en algunos casos el debilitamiento de los proyectos o la disolución de los mismos, como en la experiencia que Sol relata. Este es un punto importante, ya que, con estos criterios de distribución de recursos, los proyectos a los que se les otorga desde el inicio un monto insuficiente o inadecuado respecto del proyecto productivo propuesto y que no reciben asesoramiento para replantear la estrategia que llevarán adelante, se ponen en marcha con fuertes debilidades que reducen las posibilidades de sostenimiento de las unidades laborales en el tiempo. Al respecto, es importante señalar que, a partir del año 2009, la línea de subsidios del Plan “Manos a la Obra” aumentó considerablemente los montos máximos de financiamiento. Si bien no conocemos los resultados de estas nuevas experiencias, tal como planteaba una de las asistentes técnicas del Programa, podemos suponer que los recursos otorgados logran responder más acabadamente a las necesidades de las unidades económicas. Otra cuestión que podría garantizar un uso más efectivo de los recursos públicos, es el acompañamiento y la evaluación conjunta de los proyectos que vienen realizando a partir del 2009 y fuertemente en el 2011:

Pamela cuenta que, tras el lanzamiento del Programa de Ingreso Social con Trabajo, el PMO se reorientó y la intervención que realizan cambió, ahora pueden conocer directamente las experiencias que solicitan financiamiento y acompañarlas en la elaboración del proyecto. Ellos van al lugar donde funciona la cooperativa, conocen su experiencia y cómo producen. Además, al ser grupos más consolidados, saben mejor cuáles son sus necesidades y pueden plantear más claramente una demanda. […] Como hay un acompañamiento en la elaboración del proyecto se financia lo que se solicita, porque eso lo evalúan con los técnicos antes de la presentación. (Registro de entrevista Pamela, 25/6/2012).

El pasaje de una intervención masiva hacia la focalización en proyectos cooperativos o pre-cooperativos más consolidados y próximos a los valores y prácticas de la Economía Social, sumado al acompañamiento al momento de la presentación del proyecto productivo puede dar lugar a una selección de experiencias cuyas propuestas se articulen virtuosamente con el financiamiento otorgado, logrando la generación de condiciones más adecuadas para la sostenibilidad de los emprendimientos en el largo plazo.

Si bien en nuestro trabajo de campo pudimos observar indicios de estas mejoras, queremos señalar la importancia de realizar evaluaciones de estos procesos y de documentar los resultados alcanzados. Sin embargo, no existen tales documentos, lo que también es señalado por el personal técnico que participa de la gestión del Plan “Manos a la Obra”, quienes afirman que existe una gran falta de sistematización de las acciones que lleva adelante el Ministerio de Desarrollo Social. Esto afecta tanto la implementación del Programa, como la comunicación de las acciones realizadas y la planificación de modificaciones que favorezcan su implementación. Al respecto registramos lo siguiente:

Pamela explica que en el Ministerio de Desarrollo Social hay una gran falta de sistematización de las acciones, ‘desde que se fue Arroyo[49] no se realizan mas evaluaciones, ni se sistematiza la intervención’, dice. La difusión del trabajo del Ministerio de Desarrollo Social se hace a través de la página web y a través de spots publicitarios, como por ejemplo los que se difunden en la programación de Fútbol para todos. Cada vez son más los emprendedores que se acercan y dicen que conocieron el PMO a través de la página web o de las propagandas que vieron en la televisión. Ella considera las propagandas televisivas son un mecanismo que tiene mucha llegada a la población y que eso es positivo, aunque también lamenta que se hayan dejado de lado las evaluaciones y la sistematización del trabajo realizado como medio de difusión de los resultados (Registro de campo, 25/6/2012).

A partir del lanzamiento del Programa de Ingreso Social con Trabajo, la relación entre el Plan “Manos a la Obra” y los municipios del Conurbano Bonaerense se modificó, debido a la reorientación de recursos y modos de intervención que implicaron el establecimiento de una relación directa con las cooperativas que solicitan el apoyo:

Según la misma informante, antes se trabajaba mucho más con los municipios, pero a partir de 2009 éstos dejaron de ser los mediadores entre el MDS y los emprendedores. Los técnicos del nivel central del PMO se contactan para conocer en terreno las experiencias que llegan al MDS. En algunos casos los municipios participan activamente difundiendo el Programa y acercando a los emprendedores. En otros, a partir de la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo y de la Asignación por Hijo, los municipios canalizaron las demandas locales de otro modo y perdieron interés en trabajar conjuntamente en la promoción de formas laborales asociativas a través del Plan “Manos a la Obra”.

El relato de Pamela muestra estas transformaciones y los distintos intereses que se ponen en juego a partir de la implementación de los programas. Cada nivel gubernamental intenta alcanzar objetivos diferentes a partir de la ejecución de los mismos. En este sentido, el espacio local es una arena de disputa en la que conviven intereses orientados hacia el trabajo conjunto y la construcción de la Economía Social, con la intención de captar recursos que permitan resolver los conflictos locales y favorezcan la acumulación de capital político.

En la ejecución del Programa de Ingreso Social con Trabajo, la participación de técnicos y referentes políticos de nivel local es central. En este sentido, en José C. Paz, uno de los municipios estudiados, Analía, una trabajadora social que participa de la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo, señala que una de las fortalezas de la experiencia del Plan “Argentina Trabaja” en el municipio es el equipo profesional que se conformó para atender el proceso de creación y desarrollo de las cooperativas. Los técnicos de distintas disciplinas son los encargados del acompañamiento y apoyo de las experiencias de trabajo asociativo y autogestionado. Además de la importancia que tiene el trabajo interdisciplinario del equipo del MDS y del municipio, Analía marca que el trabajo con los referentes políticos y territoriales y la articulación con los movimientos sociales locales es el otro eje fundamental para el funcionamiento del Programa.

Al respecto, plantea que algunos referentes[50] siguen desarrollando prácticas clientelares, tales como solicitar parte del ingreso del Programa a cambio de trabajar menos horas o de no tener que asistir al lugar de trabajo, o no transmitir la información acerca de los mecanismos de acceso y permanencia en el Programa, a fin de mostrarse a ellos mismos como los garantes de dicho acceso. Sin embargo, ella considera que, si bien estas prácticas obstaculizan la consecución de los objetivos que se propone el Programa y aún se encuentran arraigadas en el territorio, esto no significa que la implementación no sea posible o que los resultados que puedan alcanzarse sean siempre negativos. Por el contrario, su posición resulta optimista y promueve el trabajo con esos actores locales que han participado históricamente de la ejecución de los programas, a fin de ir modificando sus prácticas de acuerdo con la nueva lógica de política social asociada a la inclusión a través del trabajo que intentan construir a partir del Plan “Argentina Trabaja”.

Desde su perspectiva, todavía están presentes las consecuencias del neoliberalismo y las “viejas prácticas” ligadas al clientelismo, a pesar de que el Programa de Ingreso Social con Trabajo implementó mecanismos específicos para evitarlas. Algunos de ellos, como en otros programas, fueron la bancarización del cobro de los subsidios y el cambio de criterios de ingreso y permanencia en el programa. A diferencia de la ejecución de planes anteriores, en el Programa “Argentina Trabaja”, el control de la asistencia y la potestad de “dar de baja” a los destinatarios, se lleva a cabo por empleados del MDS o municipales y no a través de los referentes barriales y/o de las cooperativas. Asimismo, se realizaron charlas informativas acerca de los derechos y obligaciones que tienen los “cooperativistas” por participar del Programa.

A pesar de estos esfuerzos, en la trama de relaciones locales, los mecanismos de presión y de subordinación de los destinatarios en el nuevo contexto son reinventados. Al respecto registramos lo siguiente:

Analía cuenta que, si alguno de los cooperativistas tiene problemas con el referente o ‘no le quiere dar plata’, éste llama al banco y denuncia el robo de la tarjeta, entonces ‘le bloquea la tarjeta’ y el cooperativista no puede cobrar hasta ir al banco y obtener una tarjeta nueva o reactivar la que tenía. Los referentes cuentan con algunos datos personales de los destinatarios, como su número de documento, con los cuales pueden hacer este tipo de maniobras. ¿Pasa mucho esto?, preguntamos. Analía se sonríe y dice que en algunos casos sí. Como en este Plan el referente no puede dar de baja a los destinatarios, la estrategia que tienen es bloquearles la tarjeta para que no puedan cobrar. Analía interpreta estas cuestiones como problemas que tienen que ir modificándose de a poco, por eso ellos hablan con los cooperativistas, les dan información y les explican que nadie puede cobrarles por ingresar o permanecer en el Plan y que el referente no puede excluirlos de ningún modo. Al mismo tiempo, explica que cuando la gente se queja con ella frente a ese tipo de prácticas o les preguntan cosas respecto de los referentes, tratan de resolver la situación ‘por otro lado’, porque ‘la confrontación política directa con estos referentes es impensable’ (Registro de campo 6/4/2011).

El relato de Analía muestra la dificultad con la que se enfrentan los diseñadores, ejecutores y destinatarios de las políticas sociales frente a situaciones de usos de los planes que parecen fuertemente arraigadas en el territorio y naturalizadas como los mecanismos “normales” de acceso a los planes. En el marco de una institucionalidad formal, se trata de prácticas irregulares que pueden ser denunciadas, sin embargo, esto no sucede ya que en la trama de funcionamiento de las políticas sociales intervienen otras lógicas, conocidas por los destinatarios, que funcionan por fuera de los mecanismos burocráticos o formales que establecen los programas. Por ello, es central analizar el modo en que las políticas sociales se insertan y articulan con la trama de relaciones y actores locales que, según cada caso, pueden plantear serias dificultades para la consecución de los objetivos; o constituirse en una potencialidad para el desarrollo de unidades laborales asociativas y autogestionadas. Podemos observar aquí el modo en que conviven en tensión lógicas de política social diferentes, como son los circuitos formales burocráticos de acceso y permanencia en los programas con sus procedimientos estandarizados y los circuitos en los que emergen “nuevas” reglas locales que implican la resolución de las diversas situaciones en la interacción cara a cara. El modo en que se “resuelve” esta tensión en la práctica concreta en el territorio condiciona las posibilidades de implementación de los programas, facilitando u obstaculizando su funcionamiento cotidiano.

Por su parte, en el caso del Programa Trabajo Autogestionado, implementado a través de la Secretaría de Empleo observamos una articulación virtuosa entre las organizaciones de cooperativas y empresas recuperadas y los responsables de su ejecución en el MTESS. El Programa de Trabajo Autogestionado solamente explicita en su normativa la articulación con otros actores para la línea de competitividad para empresas autogestionadas. Allí se menciona la conformación de un consejo consultivo “con instituciones públicas y privadas (universidades nacionales, consejos profesionales, entidades que nuclean al sector y organismos públicos) que abordan la temática y están en condiciones de articular actividades complementarias al Programa”[51]. Si bien el diseño de este programa parece contemplar en menor medida la vinculación con otras instancias locales u organizaciones de la sociedad civil que el Plan “Manos a la Obra”, en el informe de gestión del año 2009, se explicita la intervención de las organizaciones de empresas recuperadas para acercar al Programa a nuevos destinatarios, como fue el caso de las cooperativas que no surgieron de procesos de recuperación, pero que estaban vinculadas con las organizaciones que representan a las fábricas recuperadas. Esto estaría indicando que la articulación y participación de distintos actores, como las organizaciones representativas de cooperativas y empresas recuperas, se produce efectivamente en la práctica cotidiana de la ejecución del Programa de Trabajo Autogestionado, más allá del modo en que esta articulación esté prevista en la normativa. En este sentido, durante el trabajo de campo realizado, pudimos observar un estrecho vínculo entre la unión de cooperativas y empresas recuperadas en la que participa La Huella y los responsables de implementar el Programa de Trabajo Autogestionado. Cuando una cooperativa se acercaba a la organización y planteaba la necesidad de apoyo financiero, se la acompañaba a gestionar los recursos a este Programa. Del mismo modo, cuando una cooperativa tenía dificultades para la presentación del proyecto o para la ejecución del mismo una vez que habían obtenido el financiamiento, la organización colaboraba para que el proyecto pudiera realizarse de la mejor manera posible. En este caso, el programa parece valerse de la experiencia de las organizaciones que integran cooperativas, tanto para ampliar su alcance hacia nuevos destinatarios, como para facilitar la planificación y ejecución de los proyectos financiados.

La organización del trabajo de los destinatarios del Programa “Argentina Trabaja” en la práctica cotidiana: ¿dónde queda la cooperativa?

La promoción de la participación y el fortalecimiento de los lazos comunitarios, es un componente central de los fundamentos del Programa de Ingreso Social con Trabajo. El mismo objetivo del plan explicita la intención de promover “el desarrollo económico y la inclusión social, a través de puestos de trabajo genuino, […] fundado en el trabajo organizado y comunitario” desde una concepción integral de la política social y de la persona. Esta concepción, apunta a “promover la participación activa de los actores locales” (Res. MDS 3182/09, énfasis propio).

Como ya señalamos, las cooperativas creadas a partir del Programa de Ingreso Social con Trabajo tienen un funcionamiento particular que difiere de la organización de las cooperativas “tradicionales”. La gestión se realiza a través del otorgamiento de subsidios a gobiernos provinciales, municipales o a cooperativas de la Ley 20.337 y mutuales de la Ley 20.321[52], destinados a la compra de herramientas, materiales o la adquisición de servicios para las obras, “mientras que los fondos correspondientes a mano de obra son transferidos directamente a las cooperativas de trabajo de la Res. INAES 3026/06 (es decir las cooperativas creadas por el Programa “Argentina Trabaja”) o a los propios integrantes de las mismas” (Res. 3182/09).

A pesar de esta posibilidad que habilita la normativa del Programa de Ingreso Social con Trabajo de que la cooperativa sea la que reciba la transferencia de los fondos destinados a cubrir los ingresos de sus asociados, lo que observamos en la práctica concreta es que los recursos para la mano de obra son depositados directamente a los destinatarios del programa a través de una cuenta bancaria individual de la cual son titulares, es decir, utilizando la misma modalidad que en otros planes sociales con contraprestación laboral. Suponemos que este mecanismo de transferencia directa tiene como objetivo evitar la existencia de intermediarios entre los recursos otorgados por el MDS y los destinatarios del Programas. La función de los mediadores en la distribución de los planes, fue una cuestión fuertemente criticada desde distintos sectores sociales, desde los medios de comunicación y el ámbito académico, debido a las condiciones propicias que este mecanismo generaba para el uso clientelar de los recursos públicos. Si bien esta estrategia de transferencia directa de los ingresos que perciben los “cooperativistas” por el trabajo realizado, puede resultar efectiva en términos de evitar la discrecionalidad en la distribución de los planes, ésta se opone al reconocimiento de la cooperativa como una organización con autonomía para la toma de decisiones respecto de la distribución de los ingresos de sus asociados.

En algunos casos, este desconocimiento de la cooperativa es mayor, debido a que quienes participan en un grupo de trabajo, no integran formalmente la misma cooperativa. En el trabajo de campo realizado observamos recurrentemente este tipo de situaciones. Sin embargo, esta cuestión no siempre es conocida por los destinatarios del Programa y como el trabajo cotidiano es realizado en la propia organización, esto no es percibido como una dificultad para consolidar el trabajo asociativo.

Este es el caso de la Mutual “Floreciendo”, en la que sus asociados están inscriptos en distintas cooperativas, pero realizan el trabajo en la sede de la mutual. Cuando les preguntamos si ellos habían tenido que armar una cooperativa para acceder al Programa, Nadia, la responsable de las cuestiones administrativas vinculadas con la gestión de recursos estatales, nos explicó que los que participan en el “Argentina Trabaja” están en cooperativas que dependen tanto del Municipio, como directamente del MDS, pero que “en general la gente no conoce esos detalles, porque no le interesa o no se informa”. Además, aclaró que ellos de todos modos, como mutual están inscriptos en el INAES y todos trabajan allí, mas allá de la formalidad del Programa (Registro de campo 23/6/2011).

Para los miembros de la Cooperativa Unión de Avellaneda, el hecho de estar anotados en diferentes cooperativas, pero trabajar juntos en el propio barrio, es valorado positivamente. En este sentido las asociadas cuentan que el Programa contempló que el lugar de trabajo les quedara cerca de su casa, por eso a pesar de que cada una pertenece formalmente a una cooperativa diferente, trabajan en conjunto bajo la coordinación de Lidia, la referente de la organización política de la que forman parte (Registro de campo 18/7/2011).

Más allá del desconocimiento o la evaluación que realicen los destinatarios, el cobro individual del subsidio y la desconexión de la instancia formal de inscripción en una cooperativa y el desarrollo del trabajo cotidiano, desvinculadas también de una instancia colectiva y participativa de gestión y distribución de los recursos, propia de la organización cooperativa, parece reforzar la idea de que el Plan “Argentina Trabaja” funciona como un programa con contraprestación laboral, más que como un mecanismo de promoción del trabajo cooperativo[53].

En cuanto a la organización del trabajo y la toma de decisiones, las integrantes de la mutual que entrevistamos marcan que, a diferencia de otras experiencias que conocen en su localidad, ellas mismas son las que organizan el trabajo y deciden qué tareas realizar. Para ello se organizan en diferentes áreas, las cuales cuentan con un coordinador o referente que por su experiencia en el oficio o por su rol militante, es el responsable de organizar las actividades. Cada área tiene reuniones frecuentemente, en las que se discuten los problemas y se toman las decisiones.

Si bien reconocen esta autonomía respecto de las actividades que llevan a cabo en el marco del programa, Catalina (otra socia de la mutual), señala que “el Plan en algunas cosas te limita”, porque a veces los materiales no llegan: “están en el municipio, pero no llegan a donde más se los necesita”. Entonces no pueden avanzar con las obras de construcción en la organización o de mejoramiento de las casas de los vecinos del barrio. Cuando esto sucede, ellas van a reclamar al municipio, pero no siempre tienen una respuesta positiva. Catalina considera que los recursos que “bajan” son insuficientes y explica que si este aspecto mejorara podrían hacer muchas más cosas con el “Argentina Trabaja”.

Si bien el caso de esta organización muestra que la cooperativización nuevamente aparece sólo como una estrategia para el acceso al programa y que el requisito formal de inscripción en una cooperativa “choca” con la forma de organización que ellos efectivamente eligieron, la experiencia asociativa previa que este grupo tenía, permitió resignificar el Plan y fortalecer el trabajo colectivo que ya venían realizando como mutual en el barrio. En este sentido, cabe mencionar que a través del Programa pudieron construir nuevas aulas para el dictado de cursos de oficios que ya estaban desarrollando y reforzar los ingresos de aquellos asociados que trabajan en los dos emprendimientos productivos –una rotisería y un lubricentro- que la mutual lleva adelante. Estos emprendimientos se iniciaron a partir de subsidios otorgados por el PMO y los que trabajan allí cobran por un lado los 1200 pesos del Plan “Argentina Trabaja” y también se reparten los excedentes que genera el emprendimiento[54]. En este caso podemos observar el modo en que se combinan distintos recursos estatales como estrategia desplegada por los actores para sostener y fortalecer los emprendimientos productivos que ya se encontraban en funcionamiento.

El uso estratégico de los diversos recursos con los que cuenta la mutual –tanto estatales, como los provenientes de la cuota social que abonan los asociados, sumado al trabajo de sus integrantes-, permite adaptar las metas que estipulan los programas a los propios intereses y objetivos de la organización. En palabras de Nadia esto es definido como la “reorientación de los fondos” de otros programas o subsidios que reciben del MDS u otros organismos, para atender una urgencia o alguna actividad específica que la mutual esté llevando adelante:

Aunque el financiamiento obtenido haya sido para otra cosa, nosotros lo utilizamos en lo que se necesita, dice. Por ejemplo, con el programa de capacitación popular del MDS, del cual recibimos un subsidio, los instructores de los cursos ya cobran el Argentina Trabaja, entonces firman el recibo solicitado por el Ministerio para hacer la rendición, el cual certifica que recibieron el pago por las capacitaciones dictadas, pero el dinero se utiliza para otra cosa que consideremos más urgente o necesaria, porque esas personas ya perciben un ingreso (Registro de entrevista, 23/6/2011).

Estas estrategias que favorecen el desarrollo de los objetivos de las organizaciones y facilitan el funcionamiento cotidiano, dan cuenta, por un lado, de la maleabilidad de los programas, a fin de compatibilizar los requisitos y metas que éstos proponen con los propios objetivos de las organizaciones que solicitan el financiamiento; por otro expresa el débil acompañamiento para la ejecución de los proyectos y la falta de control del uso de los recursos públicos, que no es exclusiva del ámbito de las políticas sociales.

En cuanto a la organización del trabajo en la Cooperativa Unión de Avellaneda, que se dedica al barrido y limpieza de calles y al mejoramiento de las casas y locales del barrio, las tareas cotidianas que desarrollan los “cooperativistas” son definidas y coordinadas por Lidia, que lo primero que aclaró fue: “yo no soy cooperativista, soy manzanera[55]”. A pesar de que no participa formalmente del Programa, Lidia tiene un rol central tanto en la definición de las tareas y el modo de llevarlas a cabo, como en el control de la puntualidad, el trabajo y la asistencia. Además, su casa es el punto de encuentro de los “cooperativistas”. Allí se juntan a las 8 de la mañana en invierno y a las 7 en verano para buscar los materiales de trabajo (cepillo y carro cuando limpian o la pintura y materiales para pintar cuando van a las casas de los vecinos) y organizar las labores diarias. Lidia ejerce el rol de organizadora con mucho gusto y resalta su experiencia de 40 años como referente en el barrio y en la gestión de programas, como el Plan Vida entregando leche y el Jefas y Jefes, en el que “como eran 150 pesos, no los obligaba a cumplir con la contraprestación de trabajo”.

En este caso si bien existe un grupo de trabajo conformado con fuertes lazos, debido a su participación en una organización política, la propuesta de crear cooperativas se desvanece en la implementación, debido a que los destinatarios no sólo no pertenecen a la misma cooperativa, sino que por las características de esa organización, tampoco tienen instancias de autoorganización del trabajo.

En este caso es interesante observar el modo en que las políticas sociales se insertan en la trama de relaciones barriales y cómo los actores locales como las manzaneras, combinan su rol históricamente vinculado a la entrega de leche y la asistencia directa a los vecinos del barrio con el ejercicio de los nuevos roles que requieren los programas de promoción socio-productiva, vinculados con la organización de tareas laborales.

Más allá de que el funcionamiento de este grupo no puede ser considerado propio del cooperativismo, sí se observa la importancia de los lazos que los unen, sumado al reconocimiento de los esta referente barrial que permiten el desarrollo del programa en el territorio y el cumplimiento de las tareas cotidianas. Al mismo tiempo, demuestra una vez más el carácter asistencial del Plan y las similitudes que presenta con los planes con contraprestación laboral anteriores.

Lo técnico y lo político en la política social

A lo largo de nuestro trabajo de campo, observamos recurrentemente representaciones que marcaban una oposición entre lo técnico y lo político en la política social, tanto al interior de las organizaciones y cooperativas, como en las agencias estatales, que participan de los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado.

Estos términos que se plantean como opuestos, suponen distintas lógicas de acción y formas de concepción de la política social y sus objetivos. En la práctica cotidiana estas representaciones generan tensiones en los procesos de implementación y en la concreción de las metas que los actores -organizaciones y agencias estatales- se proponen a partir de su participación en los programas socio-productivos.

La organización de cooperativas y empresas recuperadas que conocimos durante nuestro trabajo de campo en la Cooperativa La Huella, participa como administradora de un fondo de microcrédito del Plan “Manos a la Obra”. En esta experiencia observamos dos posiciones contrapuestas respecto del rol de la política social y los usos de los recursos provenientes de las mismas. Para algunos, la importancia del microcrédito y la posibilidad de gestionar este instrumento de financiamiento radicaba principalmente en la posibilidad de fortalecer y asegurar la viabilidad de los proyectos productivos. Por ello se enfatizaba la importancia de brindar asistencia técnica y realizar un seguimiento de los préstamos otorgados, así como también una evaluación efectiva de las posibilidades que tenían las cooperativas de devolver el crédito recibido. Para otros, la función del microcrédito se vinculaba centralmente con la construcción de una herramienta política para favorecer el acercamiento de nuevas experiencias asociativas y autogestionadas a la organización. Desde esta mirada todos los aspectos definidos como “técnicos” y vinculados con la evaluación y seguimiento de los proyectos productivos y la rendición de cuentas a través de formularios y planillas, se interpretaban como requisitos del programa de microcrédito desvinculados u opuestos a la finalidad “política” de apoyo a los compañeros de las cooperativas y fortalecimiento de la organización colectiva que ellos persiguen.

Estas visiones contrapuestas acerca de la política social, se vinculan con la experiencia, la formación y la trayectoria –técnica-profesional o política-militante- de estos integrantes de La Organización. Estas trayectorias marcan también el sentido que adquiere “lo técnico” y lo “político” en sus prácticas. Desde la primera perspectiva, los procedimientos requeridos por el Programa para otorgar los créditos y la evaluación de viabilidad de los proyectos, eran consideradas instancias necesarias del proceso de implementación de la política social, que además, al ser ejercidas por “compañeros” no funcionarían como mecanismos de control, sino como formas de apoyo y acompañamiento de los emprendimientos y cooperativas. Desde la segunda mirada, lo “técnico” (formularios, seguimientos, rendiciones, etc.) era pensado como un requisito burocrático de la política social, que funciona como un obstáculo para el despliegue de los propios objetivos considerados como “políticos”. En este marco, lo “político” es aquello que le da sentido a las acciones orientadas hacia la transformación de las formas de producción y del trabajo que llevan adelante como colectivo, en contraposición a las exigencias de la intervención estatal que se conciben como obligaciones técnico-burocráticas exteriores, impuestas y carentes de utilidad.

Esta distinción entre las funciones “técnicas” y “políticas” presente en las representaciones de algunos integrantes de La Organización, marcaba también los límites y las condiciones de la participación y la distribución de tareas y responsabilidades entre profesionales-militantes y cooperativistas[56].

Al respecto, en una asamblea a la que asistimos registramos el siguiente debate:

El tema principal de la reunión del día 19 de noviembre fue la discusión acerca de si se debía continuar o no apoyando a la fábrica Arroyo[57] que había iniciado recientemente el proceso de recuperación, debido a un conflicto con otra organización de empresas recuperadas (de otro signo político y con una mirada diferente respecto de cómo encarar la puesta en marcha de la producción) que también estaba interviniendo en la recuperación de la empresa. En el marco de esta discusión una contadora que usualmente participaba de las reuniones y colaboraba en las cooperativas realizando los balances económicos de las mismas, planteó que ella quería seguir capacitando a los integrantes de Arroyo, más allá de los conflictos y desacuerdos que tenían con la otra organización. Frente a su postura uno de los integrantes de la Cooperativa La Cazuela planteó indignado que para él ´una cosa es la decisión del técnico individual´ y otra ´la decisión política´ que La Organización debía tomar en conjunto respecto de si seguir trabajando con esa empresa recuperada. Luego distinguía entre quienes son ´orgánicos de La Organización y pueden participar en reuniones y tomar decisiones´ y ´los técnicos´, ´si sos técnico no podés participar de las reuniones´, afirmaba enfáticamente (Registro de campo 19/11/2009).

En el registro de campo que trascribimos, se advierte la representación de lo técnico y los técnicos como aquello que se asocia a un saber individual que se encuentra por fuera y aparentemente en oposición a La Organización que se concibe como colectiva. Este carácter colectivo puede entenderse como un valor que justificaría la exclusión de los llamados técnicos de las instancias de toma de decisiones, concibiéndose su intervención como la ejecución neutral de lineamientos acordados en una instancia política.

Al mismo tiempo, la situación descripta deja entrever las relaciones de poder al interior de la organización y la disputa por dar legitimidad a las decisiones que cada integrante sostiene, en un caso continuar con las capacitaciones y, en el otro, desvincularse del proceso de recuperación de la fábrica Arroyo, debido al desacuerdo político entre organizaciones. La interpretación de la decisión de la contadora como despolitizada e individualista que realiza este cooperativista, puede entenderse, en este contexto, también como una estrategia para desacreditar una posición opuesta a la propia.

Respecto de las relaciones entre ambas organizaciones que representan a empresas recuperadas y cooperativas, la descripción que se presenta en el registro de campo nos lleva a reflexionar acerca de las disputas de poder entre movimientos con distintas orientaciones políticas, que suponen también diferentes concepciones acerca de la Economía Social y el trabajo autogestionado[58].

Por otra parte, los conflictos relevados forman parte de una discusión acerca del rol del saber técnico y de la inserción de profesionales portadores de este conocimiento especializado en las organizaciones sociales. El desarrollo de experiencias socio-productivas que puedan fortalecer el sector de la Economía Social, requiere del trabajo articulado de distintos actores sociales, y la innovación organizativa y productiva para fortalecer el trabajo cooperativo, implica la socialización de saberes de diferente tipo, así como también la construcción de nuevos conocimientos que favorezcan estas formas de organización del trabajo colectivas. La concepción dicotómica de lo técnico y lo político obstaculiza las posibilidades de trabajo conjunto y co-construcción de nuevos conocimientos que permita la innovación y el mejoramiento de la producción a partir de formas de trabajo asociativas y autogestionadas.

La participación y el trabajo conjunto entre personas con trayectorias técnico-profesionales (ya sean integrantes de las propias organizaciones o agentes estatales) y político-militantes para la promoción del trabajo asociativo y autogestionado, abre un debate acerca de las condiciones que favorecerían la articulación entre el conocimiento técnico de los especialistas, entendidos como parte del proyecto “político” colectivo (y por ello reconocidos como “compañeros”) y los saberes propiamente políticos que definen a los referentes y líderes de las organizaciones que impulsan la construcción de “otra economía”.

Esta división entre instancias técnicas y políticas estructura también parte del proceso de implementación de los programas del MDS. En nuestro trabajo de campo pudimos acompañar a los integrantes de la Cooperativa La Huella a gestionar un subsidio del MDS y hallamos que el acceso a la solicitud del mismo implicó el paso por dos instancias diferenciadas. La primera fue el “acuerdo político” entre la organización de la que participa La Huella, que permitió acercar a la cooperativa al Programa para que pudieran iniciar el trámite de solicitud del subsidio[59]. Luego y de forma paralela a esta instancia, se realizó una evaluación “técnica”, a fin de considerar la viabilidad del proyecto productivo y el cumplimiento de los requisitos formales del programa.

De este modo, el “acuerdo político” facilitaba un primer acceso a la obtención del subsidio, pero sólo en la medida en que los otros requisitos se cumplieran. Este acuerdo, tampoco contemplaba cómo iban a hacer los integrantes de La Huella para armar el proyecto, completar el formulario estandarizado del MDS, conseguir los 3 presupuestos por cada recurso material que solicitaran y cumplir con los requisitos formales, como tener personería jurídica, presentar los balances contables, el acta constitutiva de la cooperativa y los cambios de autoridades al día, entre otros, que se solicitaba para acceder al programa.

En la experiencia de La Huella observamos que la gestión de la política social tuvo dos momentos diferenciados, que fueron llevados a cabo por distintos agentes: el “acuerdo político” entre el Gobierno Nacional (representado por los funcionarios del MDS) y La Organización (representada por sus referentes) primero, y luego, la resolución de cuestiones “técnicas” para la elaboración del proyecto, de las que se ocuparon los empleados del Ministerio, usualmente llamados “asistentes técnicos” y los integrantes de la cooperativa que serían los destinatarios de la política social.

El “acuerdo político” estipulaba el monto máximo del subsidio que se otorgaría y los objetivos y lineamientos del programa delimitaban qué tipo de actividades y qué recursos materiales podrían ser financiados[60]. El atributo político en el caso de este “acuerdo” entre La Organización y el MDS, parece aludir a una relación en donde se disputan intereses, tales como las condiciones de acceso a los programas y la cuantía de los recursos que podrán ser solicitados. Aquí la relación con funcionarios de distintos niveles gubernamentales forma parte del capital social (Bourdieu, 1991) de las organizaciones y cooperativistas y se constituye en un recurso fundamental para visibilizar y plantear sus demandas colectivamente al Estado.

Luego de esta primera instancia, los integrantes de La Huella comenzaron a armar el proyecto necesario para solicitar el financiamiento. En este proceso colaboraron algunos profesionales allegados a La Organización[61]. El armado, la búsqueda de los presupuestos y el cumplimiento de los requerimientos formales que estipulaba el programa, llevaron más de dos meses.

Cuando estuvo todo listo, se presentó el proyecto en el MDS y pasaron más de dos semanas sin novedades. Luego, la Cooperativa llamó para averiguar qué pasaba y si habían comenzado a evaluarlo, entonces uno de los trabajadores del Ministerio explicó que estaba mal hecho el “Anexo 3” del formulario, que era un comprobante que debía tener los datos de la cuenta bancaria de la cooperativa. Además, les solicitó que rehicieran una de las actas, en la que se dejaba constancia de la decisión de solicitud del subsidio (Registro de campo, 27/10/2009).

Luego de esta conversación telefónica, el presidente de la cooperativa, René, fue nuevamente al banco y cuando consiguió todo lo que faltaba lo presentó en el Ministerio.

El mismo empleado con el que había hablado por teléfono recibió la documentación y le dijo que era correcta, pero que aún faltaba modificar algunos aspectos de la formulación del proyecto (esto no había sido mencionado en la charla telefónica previa). Explicó que ´lo que hay que cambiar son todas pavadas, detalles´ pero después si eso no se corrige ´lo pueden rebotar´ en otra sección[62] y por eso él tenía que fijarse minuciosamente en todas las cosas[63]. Finalmente, sugirió que se hicieran cuadros para organizar más claramente la propuesta y dijo que luego de que lo corrigieran y reorganizaran se lo enviaran por mail para que él pudiera chequearlo antes de que hicieran la entrega de los formularios definitivos (Registro de campo, (15/11/2009).

Todo este recorrido posterior al “acuerdo político” requirió tiempo y esfuerzo para ir varias veces al Ministerio, al banco, hacer fotocopias, conseguir los presupuestos, corregir esos detalles, etc. Además, el formulario era extenso y difícil de completar para personas que no tuvieran conocimientos previos acerca de cómo presentar un proyecto[64]. Todos estos pasos, sumado a los costos de las impresiones y fotocopias y las reiteradas visitas al Ministerio dificultaban el acceso al programa.

En este segundo momento, en donde se necesitaban conocimientos específicos para el diseño de proyectos y disponibilidad de tiempo para hacer los trámites y asistir a entrevistas con los asesores del Ministerio, adquiere relevancia el vínculo de los cooperativistas con personas que dispongan de ese conocimiento y estén dispuestos a colaborar en esa etapa de la gestión de la solicitud de recursos estatales. Las relaciones “políticas” que fueron fundamentales en una primera instancia, “desaparecen” de la escena y emergen las cuestiones “técnicas” y burocráticas como decisivas, escindidas de la instancia “política”.

Si el “acuerdo político” fue un primer paso para la solicitud del subsidio, la dificultad para completar formularios o cumplir con los trámites y requisitos, dificultan el acceso a los recursos que disponen estas políticas. En este proceso, los destinatarios deben movilizar su capital social y desplegar diversas estrategias para vincularse con las autoridades políticas, que pueden viabilizar (u obstaculizar) un primer acceso previo a la demanda del subsidio. Asimismo, deberán organizarse y dedicar tiempo a actividades que los obligan a “salir” de su rutina, centralmente vinculada a la producción y a las tareas cotidianas que requiere el funcionamiento de la unidad productiva.

El conjunto de tareas y esfuerzos necesarios para acceder a las políticas sociales, no pueden ser entendidos solamente como trabas de la burocracia estatal, con las que los cooperativistas deben lidiar para acceder a los programas. La experiencia de gestión del subsidio que relatamos, en la que los sujetos “salen” de su rutina de trabajo, constituye un aprendizaje acerca de las instituciones, sus pautas y reglas de funcionamiento y las formas de comunicación y relación con los diversos agentes estatales, que de ser capitalizadas por los cooperativistas pueden contribuir a fortalecer el desarrollo de las unidades laborales en las que participan.

Una experiencia similar acerca del acceso a los programas sociales fue relatada por Nadia, una de las encargadas de la relación con las agencias de política social de la Mutual “Floreciendo”. Ella describió el mismo circuito de acceso a los Programas, en el que la instancia de evaluación “técnica” se encuentra escindida del acuerdo “político” para el acceso al financiamiento y/o apoyo de las políticas sociales. Estos momentos de la gestión de recursos estatales son ejercidos por distintas personas de la organización, los referentes políticos y aquellos integrantes profesionales vinculados con la ejecución de tareas técnicas. Respecto de estos mecanismos de funcionamiento, Nadia, que es Licenciada en Políticas Sociales y se ocupa de armar y presentar proyectos para conseguir financiamiento para la organización, explicó que ella trabaja con Melina, que es la referente política:

Ella es la que hace el primer contacto en el Ministerio, porque si no tenés un contacto y no te conocen, aunque presentes un buen proyecto, no te lo dan. Entonces Melina hace esa gestión y yo me arreglo después con el técnico. Todo se maneja así […]. Yo de las cuestiones políticas no me ocupo, si hay algo que no puedo resolver le digo a Melina (Registro de campo, 23/6/2011).

En este caso observamos cómo “técnicos” y “políticos” integrantes de la Mutual trabajan de forma conjunta para acceder a los programas. En el relato de Nadia encontramos nuevamente la centralidad del “acuerdo político” y de las relaciones personales entre referentes y funcionarios políticos para viabilizar el acceso a la demanda de recursos. Luego de esta instancia es necesario elaborar “un buen proyecto”, conocer las reglas del juego y cumplir con los requisitos técnico-burocráticos.

Por su parte, en la implementación del Plan “Argentina Trabaja” en el municipio de José C. Paz, en donde realizamos el trabajo de campo, observamos un modo de organización basada en la división de tareas entre “técnicos” y “referentes territoriales”. Analía, trabajadora social responsable del Programa, explica que la ejecución del mismo está a cargo de “duplas”, conformadas por un técnico y un referente que tenga inserción territorial, con el que se articula para llevar adelante las acciones del Programa. Por encima de estas duplas y de los empleados del MDS que participan de la implementación en el municipio, existe un “responsable político” que es el que responde por todo lo que suceda allí con el Programa. En el trabajo cotidiano, los trabajadores del MDS toman decisiones respecto de cómo solucionar los problemas que tienen las cooperativas y acerca de la organización y control del trabajo que éstas realizan, pero “las decisiones políticas”, entendidas desde la perspectiva de Analía, como aquellas vinculadas con la organización de actos o a la presencia y apoyo a otras iniciativas provinciales o nacionales y con la direccionalidad que tendrán las intervenciones que se realizan en el marco del Programa, las toman los responsables políticos. La función de los “técnicos” en estas cuestiones es informar las diferentes posiciones de los actores que participan del Programa, pero ellos no son los que finalmente deciden. Observamos aquí la existencia de una conducción política vertical respecto de los lineamientos y las decisiones acerca de la implementación del Plan “Argentina Trabaja” que se articula con el trabajo de ejecución de las tareas diarias y la experiencia en el territorio para la toma de decisiones de los profesionales.

Esta división entre las cuestiones técnicas que aluden al funcionamiento cotidiano de los programas y a las tareas laborales que realizan las cooperativas, y las decisiones políticas que hacen a la articulación con las organizaciones locales y con los distintos niveles gubernamentales, marcan distintas lógicas de funcionamiento y diferentes objetivos que configuran el proceso de implementación de las políticas sociales. Desde la perspectiva de aquellos que cumplen funciones técnicas en el MDS, estas formas de militancia, que intervienen en las políticas sociales, tensionan en algunas ocasiones el cumplimiento del propósito de generación de trabajo asociativo y autogestionado que el Plan “Argentina Trabaja” propone. Al respecto registramos lo siguiente:

En una de las visitas de campo realizadas, asistimos a un acto organizado por la Municipalidad de José C. Paz y el INAES. Cuando llegamos, Analía dijo que aprovecharía para ir a hacer ‘gestiones burocráticas’ para conseguir papeles y registros de las cooperativas que tenían que darle los empleados municipales, que como ella señalaba ‘son todos militantes, no hay técnicos’. Cuando volvió comentó que el hecho de que los trabajadores municipales fueran militantes, a veces era un problema para la gestión del Programa porque su forma de trabajo es diferente a la que ellos realizan y creen que pueden no hacer las planillas o registros administrativos, porque ellos hacen el trabajo político. Además, plantea que si ella les habla a estos militantes ‘como técnica [para exigir el cumplimiento de los aspectos formales y administrativos del Programa], te bajan la persiana y no conseguís que te den los papeles, ni nada’ (Registro de campo 27/4/2011).

Estas dificultades que señala esta trabajadora social expresan el modo en que los diferentes actores que componen la trama de relaciones entre distintos niveles gubernamentales nacionales y locales, conciben la institucionalidad y el funcionamiento estatal. Por un lado, se sostiene la importancia de llevar un registro y ejercer el control sobre el uso de los recursos públicos (normas y reglas como recurso para el funcionamiento estatal); por otro estas pautas se interpretan como obstáculos para el cumplimiento de los propios objetivos (las reglas como trabas burocráticas). Desde esta segunda perspectiva los planes se presentan principalmente como herramientas de construcción de poder local y el seguimiento y registro de las acciones del Programa se perciben como desvinculados de dicha construcción política.

En la relación que establecen los agentes estatales con los destinatarios y organizaciones que participan de la implementación, encontramos diferentes concepciones acerca de la política social y de los objetivos que persigue el Plan “Argentina Trabaja”. Al respecto, Analía plantea que algunos de los referentes territoriales que fueron destinatarios de planes sociales anteriores, dan por supuesto que el hecho de ir a los actos o reuniones y actividades políticas, los exime de realizar las tareas laborales en la cooperativa que estipula el Programa. Frente a estas situaciones, ella intenta explicarles que no es así que, si bien pueden ejercer su militancia, no es posible que no haya nadie trabajando en la cooperativa, porque generar trabajo es el objetivo central del Programa: “el plan es por el laburo”, afirma (Registro de campo, 27/4/2011). Estos conflictos que Analía señala permiten vislumbrar la configuración sociopolítica y el tipo de relaciones que se constituyeron a través de años de implementación de programas focalizados de asistencia al desempleo, cuyas formas de acceso y permanencia estuvieron signadas por una lógica en la que los planes “se daban” a cambio del apoyo político. En el mismo sentido, las dos operadoras territoriales del municipio aceptan que cuando hay marchas o actos un día, no tiene sentido ir a visitar las cooperativas porque generalmente no queda nadie trabajando. Todas coinciden en que en ese municipio se mueve todo al son de la política y de los actos partidarios, a los cuales la mayoría de los destinatarios del Programa de Ingreso Social con Trabajo invariablemente asisten[65].

Las dificultades que encuentran los agentes estatales para construir un nuevo sentido del plan como un trabajo y para revertir la lógica clientelar de asignación y permanencia en los programas sociales, se vincula con lo que Cravino et.al (2002) definieron como la sociabilidad de los barrios “bajo planes”. La expresión “bajo planes” sugiere una relación de subordinación entre quienes “dan” y quienes “reciben” y marca la inexorable asimetría y desigualdad de este tipo de vínculos, en los que el mediador es quien habilita el acceso a recursos que son indispensables para la subsistencia de los que los perciben.

En este caso los alcances y límites entre las obligaciones de trabajo de los cooperativistas, coordinadas por los técnicos y la exigencia de asistir a actos y participar en las manifestaciones partidarias, vinculadas con el trabajo político organizado por los militantes, son difusos. La implementación del Programa requiere de una negociación cotidiana entre profesionales, militantes y “cooperativistas” acerca de los objetivos buscados y las acciones que cada uno debe llevar adelante para hacer valer sus intereses. En esta trama cada actor cuenta con diferentes recursos que habilitan distintas posibilidades de acción, pero ninguno es pasivo. Se trata de formas de interacción que construyen formas de estatalidad en las que quienes son responsables de garantizar el funcionamiento cotidiano de las cooperativas para que se cumplan las obras pautadas, conocen las reglas del juego, del cual la construcción política es parte. Del mismo modo, los militantes territoriales y del municipio saben que deben cumplir en alguna medida con los requerimientos técnico-burocráticos y el trabajo en las cooperativas que demanda el Programa para conseguir sus objetivos. En este juego los destinatarios del Plan “Argentina Trabaja” no son pasivos, sino que también construyen día a día las condiciones que les permiten seguir participando del Programa y alcanzar su subsistencia.

En otro de los municipios en el que realizamos nuestro trabajo de campo, observamos el modo en que las tensiones entre la lógica política y la gestión de las políticas sociales, son vividas por quienes luego de una trayectoria de militancia ejercen funciones en el Gobierno. Gabriela es militante política de una organización de base del partido justicialista. En el año 2008, comenzó a trabajar en el municipio donde vive y participó en la puesta en marcha del Programa de Ingreso Social con Trabajo y un año después pasó a trabajar en una función de dirección vinculada con los programas sociales y promoción comunitaria del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. En la entrevista que realizamos, ella reflexionó acerca de su trayectoria como militante peronista, el rol que luego ejerció en el Estado y el modo en que se transformaron las prácticas políticas de funcionarios y militantes en este proceso. Al respecto planteaba con cierta desilusión:

‘Nos convirtieron de dirigentes políticos en empleados públicos. Hay un desencanto [de la política], cuesta contagiar la mística, la gente cree que todo es más de lo mismo’. Con bronca dice que no hay un reconocimiento de los compañeros que trabajan. ‘Por ejemplo del trabajo que hacen en la cooperativa de Lidia (que es manzanera y referente de esa misma organización política), no hay un reconocimient0’. Luego hace referencia al rol central que tienen hoy algunos funcionarios con trayectoria técnica-académica en el Gobierno y se indigna porque ese tipo de funcionarios nunca ganó una elección, ‘pueden haber estudiado, estar en la Universidad, pero nunca ganaron, en cambio nosotros sí y la política es de los que ganan, no de los que pierden’. Luego se pregunta por qué la opinión de los militantes no es tenida en cuenta (Registro de entrevista 16/3/2012).

La reflexión de Gabriela expresa el modo en que ella vive su experiencia de trabajo en el Estado y significa su trayectoria como militante política a partir de dicha experiencia laboral. En su relato se advierte la interpretación que realiza acerca de las transformaciones de la coyuntura política en los últimos años y del desconocimiento del trabajo que realizan los integrantes de la organización política de la cual forma parte. En su discurso se percibe la incomodidad que frente a algunas situaciones encuentra, debido a la superposición de su pertenencia política y el rol como empleada de Gobierno. En este sentido, ella marca las diferencias entre sus posibilidades como militante y las limitaciones que impone el trabajo como funcionaria. Como militante ella considera que podía defender sus ideas firmemente y “no negociar”, porque el reconocimiento y las decisiones se “ganan” en las urnas. En cambio, en el funcionamiento estatal y en las acciones de gobierno en lo cotidiano, la posibilidad de tomar decisiones y la legitimidad de los distintos actores, no está dada únicamente por la militancia o la cantidad de votos conseguidos, sino que se ponen en juego y cobran relevancia otro tipo de reglas, en las que las trayectorias “técnicas-intelectuales” contribuyen a legitimar las acciones realizadas. De este modo, la visión de Gabriela acerca de la relación entre la militancia y el trabajo estatal, escinde la política del funcionamiento técnico-burocrático cotidiano del Estado.

Conclusiones: perspectivas de las políticas de generación y apoyo al trabajo asociativo y autogestionado como promotoras de la integración social

El objetivo de este capítulo fue explorar los alcances y limitaciones de los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado. La discusión acerca de los distintos abordajes teóricos del campo de la Economía Social y Solidaria en América Latina presentada en el capítulo 1, orientó la selección de los aspectos relevantes para pensar las perspectivas de las políticas socio-productivas en Argentina y su capacidad de contribuir a la integración social de sus destinatarios mediante la construcción y el fortalecimiento de formas laborales potencialmente constitutivas de “otra economía”.

Pensar en las perspectivas de estas políticas y su contribución al desarrollo de emprendimientos asociativos y autogestionados remite al problema de la sostenibilidad de estas experiencias en el mediano y largo plazo. Esta cuestión se vincula también con las preguntas acerca de la calidad del empleo que generan estos programas y las condiciones laborales en las que los emprendedores y cooperativistas desarrollan su actividad económica. En la literatura se observan dos visiones acerca de la problemática de la sostenibilidad. Por un lado, existen posiciones que enfatizan la cuestión de la viabilidad de cada emprendimiento en la medida que éstos puedan competir e insertarse “exitosamente” en el mercado. Esta es la idea de sostenibilidad que subyace a las políticas de promoción de la Economía Social en nuestro país, por ello se trata de intervenciones acotadas, centradas en la asistencia técnica o financiera a las unidades productivas, desvinculadas del fortalecimiento de las dimensiones económica y política de la integración social expresadas en un proyecto de construcción de condiciones de protección y regulación económica adecuadas para estas formas laborales[66].

Desde esta perspectiva, aunque con una mirada compleja del problema, Gaiger (2007) plantea que la sostenibilidad se construye “desde abajo”, es decir desde el fortalecimiento de las capacidades distintivas de los emprendimientos y del desarrollo de la capacidad emprendedora de aquellos trabajadores que participan de este sector de la economía. De este modo se irá avanzando en la transformación de los niveles meso y macro económico, social y político, a fin promover la generalización de estas formas laborales al resto de la sociedad. Esto implica también una transformación político-cultural que contribuya a la democratización de la economía, el reconocimiento y la legitimación de los agentes cuya reproducción se realiza a través del trabajo asociativo y autogestionado.

Por otro lado, encontramos una visión más amplia que afirma la necesidad de pensar una sostenibilidad socioeconómica para estas formas de trabajo, que no depende solamente o en mayor medida del desempeño a nivel microeconómico de las unidades productivas, sino de un complejo de vinculaciones con el entorno, en las que se incluye la inserción en el mercado, los lazos sociales de reciprocidad, el desarrollo de instituciones y valores propios, la existencia de políticas públicas redistributivas (del ingreso y de los recursos productivos), de la inversión en bienes públicos de calidad como educación, salud, justicia, seguridad, entre otros (Coraggio, 2005). En este sentido, “la sostenibilidad no puede ser un concepto estático. No hay sostenibilidad sin desarrollo y complejización. El desarrollo es un proceso dinámico de innovación, de acción reflexiva y aprendizaje, y en esto el conocimiento compartido de la propia realidad que se está construyendo es fundamental” (Coraggio y Federico, 2006: 3). Desde esta mirada podemos definir la sostenibilidad “como aquellas condiciones políticas, socioeconómicas e institucionales que hacen posible y legítimo el fortalecimiento y desarrollo de los actores económicos en el largo plazo” (Arancibia y Deux, 2007). Aquí cobra importancia la construcción de un sistema público de reproducción del trabajo asociativo y autogestionado (Hintze, 2010), a fin de garantizar un marco legal y de protección social para estos trabajadores.

Esta concepción amplia del problema de la sostenibilidad, expresa la conceptualización de la integración social que propusimos en la introducción, entendida como un problema que refiere a la sociedad como un todo, al modo en que una comunidad política se mantiene cohesionada y que depende de la configuración e interrelación de una dimensión económica, que refiere a las posibilidades de promover el desarrollo y fortalecimiento de formas laborales asociativas y autogestionadas que se establece en un determinado régimen de producción y de empleo, una dimensión política que expresa el resultado de las disputas entre diferentes actores por las formas y condiciones de participación social y el acceso a derechos, considerando no exclusivamente el ámbito de la política estatal, sino el conjunto de luchas sociales; una dimensión social vinculada con la construcción de lazos y relaciones de sociabilidad entre pares y miembros de distintos grupos y una dimensión cultural, vinculada fundamentalmente con la atribución por las políticas sociales y la producción por los sujetos de identidades colectivas en torno al trabajo asociativo y autogestionado.

Partiendo entonces de esta concepción integral del problema de la sostenibilidad en relación con los procesos de integración social por medio de experiencias de trabajo asociativo, consideramos necesario ampliar el análisis de estos programas e indagar acerca del lugar que ocupan las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, dentro del gasto público social y su relación con otras políticas sociales y laborales implementadas desde el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Esto nos permitió observar que su peso no es significativo. Del mismo modo, los recursos destinados al trabajo autogestionado, también son pequeños en relación con otras políticas sociales y de empleo. En el caso del Ministerio de Trabajo, la cantidad de recursos destinados al Programa de Trabajo Autogestionado es pequeña y la población a la que se dirige se limita a las empresas recuperadas. Por su parte, la comparación del gasto del Ministerio de Desarrollo Social en programas asistenciales como el Plan Familias y el de Seguridad Alimentaria y los programas de fortalecimiento del empleo local y la Economía Social, mostró el lugar secundario que ocuparon estas políticas hasta el año 2009. Sin embargo, la implementación de la Asignación Universal por Hijo y del Programa de Ingreso Social con Trabajo, a partir del segundo proceso de reorientación de las políticas socio-laborales, transformaron completamente la estructura del gasto de ambos Ministerios, llevando a eliminar casi completamente los programas de transferencias de ingresos condicionadas, marcando así un pasaje de la asistencia focalizada a la protección social y poniendo en el centro la promoción del trabajo cooperativo como estrategia de política social.

A pesar del importante incremento de los recursos destinados a la promoción del trabajo asociativo a partir de fines de 2009, la promoción de la Economía Social en la estrategia socioeconómica post-convertibilidad sigue manteniendo un rol secundario y se orienta al “núcleo duro” de la pobreza y la desocupación. De allí se derivan también las principales tensiones que emergen en las políticas socio-productivas objeto de estudio de esta tesis.

Además, si consideramos la naturaleza, los objetivos y el proceso de implementación del Programa “Argentina Trabaja”, al que se destinó el mayor aumento de recursos para la promoción del trabajo autogestionado en el Ministerio de Desarrollo Social, podemos afirmar que nos encontramos frente a la profundización de la contradicción ya planteada de la implementación de políticas de promoción de trabajo, desde un Ministerio cuya incidencia en la dinámica económica es limitada. En oposición a las propuestas teóricas de promoción de “otra economía” con una lógica propia, no subordinada al capital, cuyo fin sea la reproducción ampliada de la vida, las políticas socio-productivas están focalizadas en sujetos en situación de vulnerabilidad y desempleados y se impulsan desde el Ministerio de Desarrollo Social, cuya forma de intervención principal es la asistencia social a la pobreza.

Más allá de esta contradicción fundante de las políticas socio-productivas, vinculada a las características particulares que adquirió el proceso de surgimiento, ampliación y desarrollo de la promoción de la Economía Social en Argentina, resulta fundamental reconstruir cualitativa y cuantitativamente el proceso de implementación de las distintas líneas del Plan “Manos a la Obra” y del Programa de Trabajo Autogestionado desde una mirada crítica, a fin de contribuir al proceso de construcción de formas laborales asociativas y autogestionadas que puedan promover la integración de sus destinatarios en condiciones de igualdad.

Partiendo de las conclusiones del capítulo 2, incorporamos nuevos elementos que nos permiten reconstruir y profundizar el análisis de lo que definimos como la dimensión económica de la integración social. En el nivel micro de los emprendimientos asociativos y autogestionados, la dimensión económica alude a la capacidad de generar recursos para la sostenibilidad y expansión de las unidades laborales y para la reproducción de los hogares que de ellas dependen. En este sentido, exploramos las características socioeconómicas y productivas de los emprendimientos promovidos por los programas y el modo en que éstos se insertan en el mercado.

Respecto de la caracterización de estas unidades laborales, observamos tres “tipos”: por un lado, un grupo de pequeños emprendimientos familiares o asociativos en su mayoría de hasta 3 integrantes en el que podemos ubicar a los emprendimientos asociativos y familiares del Plan “Manos a la Obra”. En muchos casos éstos no se encuentran inscriptos en ningún registro y los que lo están son monotributistas (sociales) y, además, los ingresos que obtienen de su actividad productiva resultan muy bajos. Estos datos plantean una tensión entre la propuesta de generación de empleo para la integración social y la utilización del “trabajo” como forma de asistencia a la pobreza. En cuanto a la rama de actividad, en los rubros textil y alimentario se concentra la mayor parte de los emprendimientos de este grupo. Lo cual da cuenta de la débil planificación por parte de las instancias gubernamentales para impulsar el pretendido desarrollo local que intenta promover el Plan “Manos a la Obra”. Queda pendiente explorar cuáles serán las características principales de los emprendimientos de este Plan, luego del giro hacia el cooperativismo que implicó el inicio de la “etapa productiva” que promovió el Ministerio de Desarrollo Social a partir del año 2009.

Por otro lado, en un segundo grupo se encuentran las cooperativas y empresas recuperadas que atiende el Programa de Trabajo Autogestionado del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, integradas en su mayoría por entre 11 y 50 trabajadores. Las ramas de actividad a las que se dedican se encuentran más diversificadas que en el Plan “Manos a la Obra” y se vinculan con actividades industriales. Esta situación se explica por la particularidad de las empresas recuperadas que eran principalmente unidades productivas medianas que a partir de su quiebra fueron nuevamente puestas a producir por los trabajadores. Si bien muchas atravesaron un proceso de vaciamiento, contaban con cierta capacidad instalada y los trabajadores tenían experiencia en el oficio (aunque casi nunca en la administración y gestión de una empresa). Frente a la amenaza del desempleo se organizaron para no perder su fuente de trabajo y para construir una nueva forma de organización laboral, autogestionada y sin patrón, poniendo nuevamente en funcionamiento las empresas.

Por último, las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, constituyen un tercer tipo de características singulares. Si bien se trata de cooperativas medianas que cuentan con personería jurídica, en la práctica concreta observamos que la organización del trabajo se realiza en grupos más pequeños. Muchas de estas cooperativas no se conformaron por la asociación voluntaria de los trabajadores, sino que sus integrantes accedieron al programa por encontrarse en situación de vulnerabilidad social y desempleo. Estos “cooperativistas” se encuentran inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social y cuentan con el Monotributo Social. Estas dos últimas características acercan a las cooperativas del Plan “Argentina Trabaja” a los rasgos predominantes en el grupo conformado por los emprendimientos del PMO, aunque difieren de éstos por su tamaño, por el grado de formalidad en el que realizan la actividad económica, porque su principal o único empleador es el Estado, pero fundamentalmente porque el sujeto de la asistencia son los individuos y no las unidades productivas autogestionadas.

La composición por sexo también es diferente en cada grupo. En las cooperativas del Programa Trabajo Autogestionado, predominan los varones, en los emprendimientos del Plan “Manos a la Obra” son en su mayoría mujeres y en las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, la proporción de mujeres y varones es pareja. Esto se relaciona con la rama de actividad que prevalece en cada tipo de unidad productiva –industrial en las empresas recuperadas, y textil y alimenticio en el Plan “Manos a la Obra”- fuertemente marcadas por la condición de género. Esto también tiene que ver con la división entre políticas sociales y de empleo según criterios de empleabilidad realizada en el año 2004, que consideró a las mujeres como un grupo con mayores dificultades de inserción en el mercado de trabajo[67]. En el último caso la composición de la cooperativa está dada por los criterios de selección de los destinatarios establecidos por el Ministerio de Desarrollo Social y no por las tareas que realizan, que en muchos casos son típicamente masculinas (como la construcción y la realización de obras públicas, infraestructura o mantenimiento barrial).

Más allá de que podamos distinguir estos tres grandes grupos con algunas características homogéneas, cada experiencia de autogestión del trabajo es singular y es claro que se trata de un universo heterogéneo, aunque con dificultades similares, derivadas de la falta de un marco legal y formas de financiamiento adecuadas y de protecciones sociales, entre otras limitaciones que exceden el desempeño individual de los emprendimientos. Esto plantea un desafío para los distintos actores interesados en la construcción de la Economía Social, que requiere del fortalecimiento de una identidad colectiva conformada en torno a los intereses comunes, reconociendo las diferencias y la complejidad del proyecto de conformación de “otra economía”. En el trabajo de campo realizado pudimos observar estas diferencias pero también los puntos de contacto entre las diversas experiencias de autogestión del trabajo (cooperativas, microemprendimientos, empresas recuperadas, cooperativas del Plan “Argentina Trabaja”, etc.) y la asociación que se da en la práctica entre los distintos tipos de unidades productivas, cuyos orígenes son diversos[68], pero comparten la idea de construir una alternativa socioeconómica que cuestiona la clásica definición del trabajo en el sistema capitalista. Esta discusión respecto de las particularidades de las formas de organización del trabajo y la posibilidad de construir conjuntamente el universo de la Economía Social, se observa también en las discusiones de las organizaciones que nuclean estas unidades productivas. Algunos de ellos intentan distinguir los procesos de recuperación de empresas de otras formas cooperativas, en oposición a posturas que se inclinan por la unidad del movimiento, incorporando las diferencias y particularidades de cada experiencia, enfatizando la idea de “cooperación” como concepto unificador de los distintos tipos de unidades productivas (Registro de campo, 10/10/2009). En el mismo sentido, Palomino et al. (2009:1) analiza el universo de empresas recuperadas y los cambios en este movimiento, destacando su ampliación tanto por la vía de nuevas recuperaciones, como por “los nuevos actores que se integran en el movimiento [e] inscriben en él sus experiencias previas, por medio de la reinterpretación de su memoria histórica”.

En cuanto a la inserción de estas unidades económicas en el mercado, observamos que una de las mayores limitaciones que encuentran son las grandes dificultades para la comercialización de su producción. Éstas se vinculan tanto con factores “internos” de los emprendimientos como la falta de experiencia o capacitación para las ventas y las dificultades vinculadas con el proceso de producción y/o con problemas financieros. Así como también con la insuficiente planificación estatal del desarrollo de un sector de la Economía Social y la débil intervención para la construcción de espacios de comercialización y nuevos mercados orientados por los valores y principios de estas formas de organización económica. En el caso de los emprendimientos financiados por el Plan “Manos a la Obra” que no se encuentran registrados, las dificultades para la inserción en el mercado, se derivan también de la imposibilidad de facturar y el consiguiente achicamiento del potencial universo de clientes y de la pequeña escala de producción que los caracteriza.

En el caso de las cooperativas del Programa de Ingreso social con Trabajo, su relación con el mercado es particular, dado que éstas prestan servicios principalmente a los municipios en los que se ejecuta el Programa. De este modo se ubica a las cooperativas en el rol de proveedoras del Estado, lo que resuelve el problema del empleo, pero alerta sobre la dependencia que genera esta modalidad como forma de contratación exclusiva y permanente. Asimismo, abre interrogantes acerca de su sostenibilidad en el largo plazo, una vez finalizada la intervención del Programa. Las características que adquirió el proceso de implementación del Plan “Argentina Trabaja” y la forma en que se organizó el trabajo de los distintos grupos, desvinculado de la inscripción formal en las cooperativas creadas, marcan una primera limitación y muestran que la ejecución del Programa se aleja del objetivo de generar cooperativas de trabajo genuinas, planteado en su normativa. Es así que en el caso de que un grupo de trabajo lograra consolidarse y decidiera continuar trabajando en conjunto, debería volver a constituir su personería jurídica, ya que los integrantes del grupo asociado forman parte de cooperativas diferentes.

La incertidumbre respecto de las posibilidades de continuidad de las experiencias cooperativas, se expresa en los discursos de los destinatarios, los cuales en algunos casos piensan el trabajo asociativo como una alternativa laboral viable y permanente para ellos, aunque no la consideran una opción generalizada para otros destinatarios del Programa. En otros, el Plan aparece como una experiencia valorada y considerada como un trabajo, aunque éste es percibido como parte de una estrategia transitoria de vida. En cambio, para aquellos cuyas trayectorias están marcadas por haber sido destinatarios de planes sociales, su futuro laboral se vincula exclusivamente con la continuidad de la implementación del Programa.

La peculiar relación entre “cooperativas” y Estado y el modo en que se llevan adelante obras públicas y tareas socialmente necesarias en los municipios que implementan el Programa, nos llevan a reflexionar acerca de la precarización laboral que estos planes están promoviendo, dado el bajo monto de la retribución que los cooperativistas perciben y la persistencia de las desigualdades en la calidad y alcance de las protecciones sociales entre trabajadores autogestionados y empleados formales. Esta cuestión se vincula con la débil institucionalidad de estas formas laborales y la necesidad de construcción de un sistema público de reproducción del trabajo asociativo y autogestionado (Hintze, 2010) que viabilice el fortalecimiento y la expansión de estas formas de trabajo en condiciones socialmente aceptables. Éstos son elementos que constituyen, junto con las formas de participación socio-política que despliegan los sujetos en el marco de los emprendimientos autogestionados, la dimensión política de la integración social.

Una mención especial requiere la relación Estado-organizaciones de la sociedad civil que estas políticas promueven, vinculada con las formas de articulación multiactoral y de participación que éstos impulsan. Ambas cuestiones constituyen un punto central que puede potenciar o limitar las intervenciones de los programas de acuerdo con el modo en que éstos se inserten en la trama de relaciones y actores locales. El análisis realizado mostró el modo en que las intervenciones sociales del Estado participan de la construcción de subjetividades y formas de organización sociopolíticas, al mismo tiempo que los sujetos -individual y colectivamente- participan en la implementación de los programas y en los resultados alcanzados.

En el caso de José C. Paz, observamos la persistencia de formas de relación entre organizaciones sociales, destinatarios y Estado marcadas por la experiencia de los programas de asistencia social al desempleo de la década del 90 y del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, en los que predominó una forma de relación basada en la subordinación y la asimetría entre quienes “dan” y quienes “reciben” planes. Las dificultades que encuentran los agentes estatales que implementan el Programa de Ingreso Social con Trabajo para construir un nuevo sentido de la política social, centrado en el trabajo asociativo y autogestionado, dan cuenta de la permanencia de un sujeto de la política social constituido como un “sujeto asistido”. Las condiciones en que se despliega la política social a partir de la trama de actores y relaciones existentes en el territorio, se alejan de la idea de acceso a derechos y reproducen y potencian relaciones de tutela y desigualdad social.

A pesar de las dificultades que existen en los procesos de articulación multiactoral, en aquellas experiencias definidas como “exitosas” se destaca el trabajo conjunto de organizaciones, emprendimientos y agencias estatales. Este es el caso de algunas experiencias del Plan “Manos a la Obra” y del Programa Trabajo Autogestionado, que más allá de lo que explicita su normativa, tiene una articulación cotidiana con las empresas recuperadas y las organizaciones que las representan, que facilita el acercamiento de nuevos destinatarios, así como la concretización y ejecución de los proyectos financiados.

La implementación de esta nueva línea de políticas sociales, más allá de los obstáculos que presenta, da cuenta de una transformación del rol del Estado como promotor de formas laborales asociativas y autogestionadas y del sentido que adquieren estos programas sociales en la vida de las personas que de ellos participan. Asimismo, las intervenciones del Estado aparecen como centrales para el impulso de estas formas laborales de las cuales depende la reproducción de los sujetos (y sus familias) que en ellas participan.

En cuanto a las potencialidades y limitaciones de las prestaciones que otorgan los programas, queda pendiente la ampliación y el fortalecimiento de sistemas de financiamiento para el trabajo asociativo y autogestionado que incluyan tanto subsidios como créditos, así como también formas de financiamiento específicas para la compra de materia prima. Cuando afirmamos la necesidad de subsidiar a este tipo de experiencias asociativas y la importancia de las políticas públicas para viabilizar su desarrollo, es necesario recordar que las grandes empresas también reciben habitualmente importantes subsidios estatales (no microcréditos a devolver en seis meses y en algunas ocasiones con altos intereses o un subsidio de 12 salarios mínimos) y esto no pone en duda la sostenibilidad de dichas unidades económicas, ni tampoco se discute públicamente la legitimidad de que el Estado les brinde ese apoyo[69].

Por último, exploramos las representaciones que construyen los destinatarios y agentes estatales que participan de estos programas en torno a lo técnico y lo político en la política social. Al respecto, pudimos observar que el proceso de implementación de los programas y la relación que los sujetos y organizaciones destinatarias establecen con las agencias estatales, se estructuran a partir de una distinción entre roles y funciones “técnicas” y “políticas”.

Estas representaciones acerca de la política social y los distintos sentidos que adquiere lo técnico y lo político, se vinculan con distintas concepciones de la institucionalidad y el funcionamiento estatal que, a su vez, tienen relación con las trayectorias técnico-profesionales o político-militantes de quienes participan en la implementación de los programas. En las distintas experiencias descriptas se advierten dos miradas acerca de esta cuestión: por un lado, las normas, pautas y reglas técnico-burocráticas son pensadas como un recurso para el funcionamiento estatal y el control del uso de los recursos públicos. En los casos en los que estas funciones son ejercidas por integrantes de las propias organizaciones sociales, el seguimiento, la evaluación y el control de los subsidios o créditos, son consideradas acciones orientadas a acompañar y fortalecer el proyecto político que sostienen y las experiencias asociativas potencialmente constitutivas de la Economía Social, vinculadas con dichos proyectos. Desde otra perspectiva, estas reglas se interpretan solamente como trabas burocráticas desvinculadas de sus intereses y entendidas como obstáculos para el cumplimiento de los propios objetivos definidos como políticos. Aquí lo técnico se asocia a la ejecución de acciones racionales y neutrales de expertos o profesionales, de carácter individual. En contraposición, lo político, que se vincula con la idea de un proyecto colectivo, de cambio social, de autodeterminación y autonomía.

Para nosotros la política es una práctica social pública que produce significados que disputan por la regulación de la vida social (Grassi, 2003). Esta definición implica la existencia de intereses en juego, pero no se reduce a los intereses de un solo sector social o de determinados actores. Tampoco se trata de la política como una “interferencia” en las políticas sociales, concebidas como soluciones racionales. La dimensión política es constitutiva de las políticas sociales y las decisiones técnicas no son “recetas” o procedimientos universalmente aplicables, éstas están profundamente vinculadas al sentido político-ideológico, viabilizando cursos de acción, habilitando la participación de algunos actores y obstaculizando la de otros. A su vez, desde una mirada crítica, es fundamental problematizar el rol de los equipos técnicos, dado que no es posible considerarlos como meros ejecutores de proyectos o programas sociales o de lineamientos tomados de manera autónoma en una instancia política.

Las experiencias de gestión de recursos provenientes de las políticas de promoción de la Economía Social descriptas, muestran que las circunstancias reales de acceso a recursos estatales, no depende exclusivamente del conocimiento de las reglas de juego y el cumplimiento de los requisitos que los programas establecen. El acceso y el sentido de las políticas, se juega en la interacción cotidiana de la trama de actores que configuran el proceso de implementación de los mismos. Los recursos que estas políticas proveen no se encuentran disponibles de igual manera para todos los destinatarios u organizaciones sociales, ya que una primera instancia del acceso se vincula con la capacidad de establecer un “acuerdo político” con los funcionarios responsables de los programas (en algunos casos, esta es la instancia en la que se define también la cuantía de los recursos que pueden ser otorgados). Luego de este primer momento, comienza una etapa de evaluación “técnica”, en la que se considera la viabilidad de los proyectos y el cumplimiento de los requisitos formales de los programas. El cumplimiento de las tareas que demanda la instancia de formulación y presentación de los proyectos, implica un aprendizaje acerca del funcionamiento institucional y habilita la incorporación de nuevos saberes capaces de potenciar el desarrollo de las experiencias laborales asociativas y autogestionadas.

En síntesis, el análisis realizado permitió observar las principales potencialidades, limitaciones y tensiones del proceso de implementación de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado y los complejos desafíos que supone la construcción de la Economía Social para la integración social en la Argentina.


  1. Tal como señalamos en el capítulo 2, luego del segundo proceso de reorientación de las políticas socio-laborales estos Programas dejaron de ejecutarse en el año 2012.
  2. Las características de los emprendimientos promovidos por estos programas se pueden consultar en los trabajos ya mencionados (Hopp, 2009, 2010) y en los informes de evaluación de los mismos (Cogliati, 2008, SIEMPRO, 2005).
  3. La cooperativa La Primavera es una cooperativa de trabajo regida por la Resolución INAES 3026/06. Estas cooperativas surgen a partir de programas sociales, “vinculadas a todo tipo de actividades económicas, planificadas por el Poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal” (Res. INAES 3026/06). El resto de las unidades productivas mencionadas, incluyendo la empresa recuperada, son cooperativas de trabajo regidas por la Ley 20.337 (sancionada en 1973). Todas se encuentran inscriptas en el INAES y tienen un mínimo de 6 asociados, tal como establece la legislación vigente. La Ley 20.337 define a las cooperativas como “[…] entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, que reúnen los siguientes caracteres: 1º. Tienen capital variable y duración ilimitada. […] 3º. Conceden un solo voto a cada asociado […] 7º. No tienen como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas, religiosas, de nacionalidad o raza, ni imponen condiciones de admisión vinculadas con ellas. 8º. Fomentan la educación cooperativa. 9º. Prevén la integración cooperativa. […]”.
  4. El Plan Vida se implementa desde mediados del año 1994 y está destinado a disminuir el impacto de la pobreza en la población materno-infantil, a través de la entrega de leche y alimentos.
  5. La mencionada tesis de maestría analiza las potencialidades y limitaciones de los programas de promoción de autoempleo, implementados en la Argentina entre los años 2003 y 2009. Al final de ese período se desarrollaron importantes cambios en la política de promoción de la Economía Social en Argentina, cuyos resultados, alcances y límites son abordados en profundidad en el presente capítulo.
  6. Siguiendo los datos e informes elaborados por la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía, el gasto público total -con oscilaciones- se ha mantenido en niveles entre el 30% y el 43% del producto bruto interno (PBI) desde 1985 hasta el 2006.
  7. En octubre de 2009, 397.892 personas recibieron el PJJHD, que en mayo de 2003 –su punto máximo de alcance- había llegado a casi 2 millones de personas (Golbert, 2006). Esto indica que la cantidad de destinatarios del PJJHD disminuyó considerablemente, sin embargo, una parte importante de éstos pasó a otros programas sociales asistenciales o de empleo. En el año 2006, el traspaso al Programa Familias por la Inclusión Social del MDS “de los beneficiarios menos entrenados y con dificultades para conseguir trabajo, con estudios secundarios incompletos y dos o más hijos o menores a cargo”, fue de aproximadamente 149.000 personas (MECON, 2006) y 21.124 beneficiaros del PJJHD optaron por el Seguro de Capacitación y Empleo que otorga una ayuda económica mensual de 225 pesos y capacitación para la reinserción laboral (MECON, 2006).
  8. El último dato disponible del total de beneficiarios de programas de empleo del MTESS, alcanzaba en julio de 2010 los 504.733.
  9. Dada la dificultad para el acceso a la información y la variación entre los números ofrecidos en los distintos informes de gestión y evaluación relevados, el cálculo de los porcentajes correspondientes al año 2011 es aproximado.
  10. Volveremos a esta cuestión en profundidad en el capítulo 4.
  11. Una evaluación realizada por el SIEMPRO muestra que el 21,42% de los destinatarios del Programa en Buenos Aires no tiene estudios o tiene primario incompleto y el 57,59% tienen el nivel secundario incompleto (MDS, 2010B). Lieutier y Lutmer (2011) analizan las dificultades de inserción laboral de las personas que no cuentan con experiencia laboral, capacitación y credenciales educativas y Dborkin, Langou y Fortaleza (2011), los obstáculos para conseguir empleo que encuentran los mayores de 45 años de edad.
  12. Más allá de esta mirada positiva que expresan quienes participan y construyen cotidianamente las experiencias asociativas y autogestionadas promovidas por las políticas socio-productivas y los destinatarios del Plan “Argentina Trabaja” que realizan efectivamente las tareas laborales en las cooperativas, queda pendiente indagar acerca de la perspectiva y análisis que hacen los destinatarios que no han logrado mantener las cooperativas o emprendimientos y quienes no consideran las actividades que realizan en el marco del Programa “Argentina Trabaja” equivalentes a un trabajo o no realizan la contraprestación laboral. Dados los objetivos de nuestra investigación, esta cuestión no ha sido abordada en profundidad a partir de la experiencia específica de este grupo, aunque algunas cuestiones referidas al incumplimiento de la contraprestación o al fracaso de los emprendimientos fueron consideradas tanto en el trabajo de campo como en los datos relevados a partir del análisis documental.
  13. Para una descripción de estas acciones se puede ver el punto 6.2.2 Acciones de promoción y fortalecimiento del trabajo asociativo y autogestionado del capítulo 2 de esta tesis.
  14. Los Fondos Solidarios para el Desarrollo (REDES) se implementan a través de créditos y microcréditos constituidos en los municipios. Se evalúan los proyectos productivos individuales, familiares o asociativos y los recursos los aporta el Ministerio de Desarrollo Social con una contraparte municipal. Los fondos se administran a nivel local y el Municipio debe brindar asistencia técnica y capacitación a los emprendedores.
  15. La resolución 2476/2010 del MDS establece que los subsidios que otorga el PMO a emprendimientos asociativos comerciales y productivos comunitarios para la adquisición de materia prima, insumos, máquinas y herramientas no deben superar el valor del 20% del total de la inversión requerida para el proyecto, “hasta un monto en correspondencia con diez (10) salarios mínimos, vitales y móviles por persona asociada que trabaje en el emprendimiento y pertenezcan a distintos grupos familiares”.
  16. Como señalamos en el capítulo 2, el Programa “Argentina Trabaja” creó nuevas cooperativas de trabajo para la realización de obras de infraestructura comunitaria y mejoramiento barrial. Al momento de su lanzamiento, el PMO había perdido centralidad e importancia como línea de apoyo y promoción de la economía social. Sin embargo, en el año 2010, la Resolución MDS 2476/2010 crea nuevas líneas de intervención, dándoles un nuevo impulso e incorporando nuevos destinatarios –como las empresas recuperadas- al Programa.
  17. Cabe mencionar que durante la escritura de la tesis y ya finalizado el trabajo de campo, supimos que en el año 2012, la Cooperativa La Huella se “convirtió” en una cooperativa del Programa de Ingreso Social con Trabajo. Esta situación requeriría una nueva indagación y análisis acerca de los efectos de esta transformación en esta experiencia cooperativa.
  18. Como mencionamos en el capítulo 2, la Comisión Nacional de Coordinación del Programa de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo de la Economía Social (CONAMI) es un organismo descentralizado del MDS.
  19. Sitio web MDS, consultado 5/7/2012.
  20. Los créditos que otorga el Banco de la Nación Argentina para Constitución de Capital de Trabajo destinados a microempresas deben devolverse en un plazo de 12, 24 o 36 meses y la tasa de interés es de entre 13% y hasta el 15% (según tamaño empresa y plazo).
  21. La cuestión del tiempo de espera entre la presentación del proyecto, su aprobación por parte del MDS y la entrega de los materiales es señalada como una de las principales dificultades de la implementación del programa en las auditorías del PMO realizadas en la Provincia de Santa Fe (2007) y La Pampa (2006); y por otros estudios que también evalúan la implementación del Programa (Coraggio y Federico, 2006, MDS, 2007).
  22. Este mismo problema respecto de la falta de insumos para la producción y de recursos financieros, es señalado en la evaluación de medio término del PMO como la principal dificultad que se presenta en el proceso de producción, junto con la insuficiente cantidad de herramientas de trabajo (MDS, 2007).
  23. Cabe aclarar que todos los denominados “profesionales” o “técnicos” que participan en la Organización, son también militantes. Sin embargo, las cuestiones técnicas y políticas (y las personas que las atienden) aparecen en los discursos de algunos integrantes de la Organización, usualmente como contrapuestos. Esta dicotomía entre lo técnico y lo político plantea algunas preguntas: ¿cuál es el rol de los “técnicos” o profesionales en las organizaciones sociales?, ¿es posible ser “técnico” y “compañero” al mismo tiempo? ¿Qué tipo de relaciones se generan entre quienes disponen de ese capital de conocimiento, los que disponen de capital militante y los cooperativistas? Volveremos a esta cuestión en el punto 4. Lo técnico y lo político en la política social.
  24. Tal como explicamos más arriba, los promotores forman parte de las organizaciones ejecutoras que gestionan los fondos de microcrédito.
  25. Cabe señalar que en el caso del monotributo social en el año 2011 se produjo, a través de la Res. AFIP 3221/2011, un cambio en la normativa que aumenta el monto máximo de facturación permitido para los emprendimientos asociativos de hasta 3 miembros (este valor asciende a $64.392 en el caso de emprendimientos de 2 integrantes y $96.588 si son 3), reconociendo parcialmente el carácter colectivo de estas experiencias. Consideramos que se trata de un reconocimiento parcial, ya que la naturaleza y la forma de pago del monotributo sigue siendo individual y solo se contempla la modificación de los montos de facturación para el caso de aquellos emprendedores inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social como miembros de emprendimientos socio-productivos de 2 o 3 socios.
  26. No podemos dejar de mencionar que la relación que establece el Ministerio de Desarrollo Social con las organizaciones sociales y los destinatarios de los programas es una relación política que la propia ministra, Alicia Kirchner, se ocupa de construir. El “estilo de conducción” de Alicia Kirchner y las particularidades de las intervenciones del MDS se analizan en Perelmiter, 2011.
  27. No contamos con este dato para el año 2011.
  28. Como no contamos con los datos de la cantidad de cooperativas creadas en las provincias señaladas con un asterisco (Tucumán, Corriente, Mendoza y Entre Ríos) realizamos una estimación, dividiendo la cantidad de destinatarios por 60, que es el número aproximado de cooperativistas que conforman cada cooperativa según lo que explicita el MDS en los distintos documentos referidos al Programa Argentina Trabaja.
  29. Según los datos del Censo 2010 en los 24 partidos del GBA vive el 24,71% de la población del país y en la Provincia de Buenos Aires el 38,94%.
  30. “FEDECÁMARAS es La Obra Social de encuadre para monotributistas. Una asociación sin fines de lucro que brinda servicios de salud a todo aquel que se encuentra comprendido en las siguientes condiciones afiliatorias: monotributista general de AFIP, monotribustista social: efector cooperativista – beneficiario del Programa Argentina Trabaja, relación de dependencia, monotributo del servicio doméstico”. Sitio web OSF FEDECAMARAS, consultado 13/12/2012.
  31. Sitio web MTEE, Programa Trabajo Autogestionado, consultado el 10/4/2012.
  32. Esta línea, vinculada con el sostenimiento de los ingresos de los cooperativistas frente a la situación de crisis iniciada en el 2008, dejó de funcionar en el año 2012, lo cual generó la movilización de algunas organizaciones de cooperativas autogestionadas y empresas recuperadas reclamando el mantenimiento de la misma (Registro de campo 30/6/2012).
  33. La elección de la Cooperativa de Trabajo como forma jurídica “está determinada fundamentalmente por lo establecido en el artículo 190 de la Ley de Concursos y Quiebras, que habilita al juez interviniente a otorgar la posibilidad de continuar la actividad a los ex trabajadores de la fallida, organizados como cooperativa de trabajo. Asimismo, la Cooperativa de Trabajo resulta una figura jurídica adecuada a la decisión del conjunto de trabajadores que llevan adelante la gestión de una empresa en forma asociativa” (MTESS, 2009).
    Respecto de la forma de organización cooperativa, existen visiones contrapuestas. En nuestro trabajo de campo, pudimos observar que algunos integrantes de empresas recuperadas planteaban que se habían conformado en cooperativa, porque no existía otra forma jurídica, pero que para ellos ésta no es adecuada. En cambio, para otros cooperativistas, la forma en que se organiza una cooperativa a partir del principio de democracia y con un consejo de administración que lleva adelante las decisiones de la asamblea y administra la cooperativa –cuyos miembros pueden ser revocados por el voto de la mayoría de los asociados- es una forma que les ha dado buenos resultados tanto en lo económico, como en la construcción de un proyecto político a través de la generación de nuevas formas de trabajo.
  34. 6 de ellas fueron asistidas por el Programa, aunque no se trataba de empresas recuperadas que son la población objetivo del mismo.
  35. Las unidades productivas autogestionadas inscriptas en el registro del Programa de Trabajo Autogestionado son aquellas que fueron asistidas por alguna de las líneas de apoyo del mismo.
  36. El informe de gestión no explica las causas de la imposibilidad para el inicio de la actividad productiva, sólo dice que fue “por cuestiones que estaban más allá de sus posibilidades de actuación”. Suponemos que esto puede tener que ver con la falta de resolución de cuestiones legales en relación con la quiebra de la empresa fallida.
  37. El 78,5% de los emprendimientos familiares contrata entre 1 y 3 empleados (MDS, 2007).
  38. Lamentablemente no contamos con datos precisos acerca de la composición por género de los emprendimientos promovidos por el PMO.
  39. Ley 20.337.
  40. Al respecto, en una reunión de la organización de cooperativas a la que asistimos en nuestro trabajo de campo registramos lo siguiente: “Silvina, integrante de la Cooperativa La Cazuela, plateó que es necesario pelear por la reglamentación de la Ley de Cooperativas de trabajo y demandar la modificación del régimen del Monotributo. Afirmó que “la cooperativa tiene la obligación de que sus asociados hagan los aportes”, pero expresa que el monto que deben aportar, luego de la modificación de las categorías en el año 2009, es muy alto. Para ella esta “fue una medida desacertada para las cooperativas, porque unieron la categoría 1 y 2 y eso implicó un aumento del 90% de lo que estábamos pagando […] (Además) si estás anotado en el Monotributo, no podés acceder a la asignación [se refiere a la AUH implementada a partir del año 2009]” (Registro de campo 16/1/2010).
  41. Algunos ejemplos de esto son los diversos movimientos de empresas y fábricas recuperadas, la creación de la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo y de organizaciones de trabajadores que integran distintas experiencias de trabajo asociativo y autogestionado.
  42. Tecnópolis es una iniciativa impulsada por la Presidencia de la Nación con motivo de los festejos del Bicentenario. Es un espacio en donde se presentan muestras vinculadas con la ciencia, el arte y la tecnología. Al respecto se puede consultar: Sitio web Tecnópolis, consultado 15/3/2012.
  43. Durante el trabajo de campo observamos algunas excepciones, por ejemplo en la mutual Floreciendo. Pero en líneas generales el modo en que se implementó el programa no estimuló la búsqueda de clientes para la actividad que desarrollan. En el municipio donde funciona la Mutual, la trabajadora social que participa de la implementación del Programa, explica que éste se ejecuta desde 2009 y que el plan tenía dos etapas, la primera “de implementación” y luego “la productiva”, en la que se promovería la independencia de las cooperativas. Sin embargo, plantea que en general en los programas “nunca se llega a la segunda etapa”.
    Otro ejemplo entre la experiencia de militancia asociativista de la mutual y la imposibilidad de promover emprendimientos con cierta autonomía, es el caso de un municipio, en donde por un lado habían invitado a una organización de empresas recuperadas para que cuenten su experiencia a los cooperativistas y transmitan que el trabajo cooperativo es una alternativa viable y al mismo tiempo, cuando les preguntamos si la cooperativa podía salir a vender sus servicios y facturar por éstos, el orientador de la cooperativa nos respondió que no estaba seguro de que eso fuera posible.
  44. Recuérdese que el Programa de Ingreso Social con Trabajo garantiza el pago de una retribución mensual a los “cooperativistas” por el trabajo realizado.
  45. Volveremos a este punto en el capítulo 4.
  46. El propósito del PMO es “Promover la inclusión social a través de la generación de empleo y de la participación en espacios comunitarios” y su tercer objetivo es “Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las personas, promoviendo la descentralización de los diversos actores sociales de cada localidad” (Res. MDS Nº 1.375/04, énfasis propio).
  47. En este sentido, el informe de la CONAMI acerca del Programa Nacional de Microcrédito “Padre Carlos Cajade”, afirma que durante el año 2009 se pasó de “la gestión individual de cada organización para conformar el Modelo de Gestión Asociada (Consorcios y Redes) generando una nueva institucionalidad en la relación Estado – Sociedad Civil” (MDS, 2009A).
  48. A partir del Programa de Emergencia Laboral, implementado en el año 2002 (Res. 555/02 MTESS) y luego fuertemente con el PJJHD, las políticas sociales incorporaron la participación de las organizaciones de la sociedad civil a través de la creación de consejos consultivos, diseñados para funcionar como dispositivos de control y administración. Esta incorporación da cuenta de un avance en la formulación de las políticas sociales que es recuperada por el PMO.
  49. Daniel Arroyo fue Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, desde mayo de 2003 hasta diciembre de 2007, siendo uno de los creadores e impulsores del Plan “Manos a la Obra”.
  50. Los referentes son las personas que dentro de las organizaciones sociales tienen un rol más activo y público y se ocupan de las relaciones con otros actores, tales como las autoridades gubernamentales, otras organizaciones, etc. Cuando se quiere remarcar la discrecionalidad en la asignación de recursos estatales, su rol en la política partidaria y en la cooptación de votos, se los llama punteros políticos.
  51. Sitio web MTESS consultado el 9/2/2010.
  52. Ambas leyes son las que rigen la constitución y el funcionamiento de cooperativas y mutuales en Argentina.
  53. Por otra parte, esta desvinculación entre lo formal y lo cotidiano, podría reforzar el imaginario que aparece en algunos grupos de trabajo respecto de que muchos de los integrantes de la cooperativa cobran, pero no van a trabajar, aunque en algunos casos, la situación no sea esa, porque esos destinatarios llevan a cabo las tareas laborales en otras organizaciones o en otros lugares.
  54. Esta mutual también ejecuta fondos del Banco de la Buena Fe, destinados a promover emprendimientos productivos o para mejora de la vivienda.
  55. Las manzaneras son las trabajadoras vecinales del Plan Vida, implementado a mediados del año 1994 durante la gestión de Eduardo Duhalde y destinado a disminuir el impacto de la pobreza en la población materno-infantil, a través de la entrega de leche y alimentos. Para un análisis del rol de las manzaneras en los espacios comunitario y doméstico remito al lector a D´allorso (2009).
  56. Cabe señalar que en la Organización existen cooperativistas que son profesionales. De hecho, el equipo encargado de gestionar el microcrédito al momento en que realizamos el trabajo de campo, estaba compuesto, entre otros, por un economista y un profesional de las ciencias sociales, ambos miembros de la Organización. La distinción entre profesionales y cooperativistas que proponemos, refiere a los roles y funciones predominantes (no excluyentes) que asumía cada agente, vinculados, en el caso del Programa de Microcrédito, con modos de entender la política social y su intervención desde la doble pertenencia de agentes estatales encargados de la implementación del Programa de Microcrédito y militantes de la organización social. Esta distinción se observaba también en la distribución de tareas cotidianas, por ejemplo, los profesionales eran encargados de colaborar con las cooperativas en la elaboración de proyectos para la solicitud de subsidios o de dictar talleres de capacitación y los referentes y cooperativistas intervenían en los procesos de recuperación de otras empresas, la articulación con movimientos sociales, se encargaban de las relaciones con los funcionarios públicos para plantear sus demandas, etc.
  57. Recordamos que para resguardar el anonimato y la confidencialidad de los testimonios los nombres de las cooperativas, emprendimientos y entrevistados fueron cambiados.
  58. No contamos con información suficiente para el análisis de las distintas posiciones de estas organizaciones y del problema de las estrategias de acumulación de poder político.
  59. Desde la perspectiva de los cooperativistas los distintos programas a los que intentan acceder, no se reconocen por los nombres que tienen, los objetivos que persiguen o la población a la que están destinados (como los describimos de forma ordenada los que estudiamos las políticas sociales), sino que se trata de recursos asociados con las distintas agencias estatales y niveles de gobierno que los administran (Nación, Provincia o Municipio). Los cooperativistas no hablan del Plan “Manos a la Obra” del Ministerio de Desarrollo Social o del Programa Trabajo Autogestionado del Ministerio de Trabajo, sino del “subsidio de Nación para las máquinas”. Esto marca también las posibilidades de acceso a determinados programas y no a otros, más allá de los requisitos normativos que estipulan los mismos. Este acceso se vincula con las adscripciones políticas de las organizaciones y cooperativas y con las relaciones que éstas establecen con los funcionarios de turno.
  60. Aquí cabe hacer una observación respecto de la falta de un diagnóstico que construya el problema objeto de intervención de las políticas de apoyo a emprendimientos laborales autogestionados. A partir de los recursos disponibles y de acuerdo a los objetivos institucionales -previamente definidos- las políticas sociales, suelen tomar los problemas como dados. A partir de estas concepciones, se definen las acciones y prestaciones que realizará el programa, muchas veces sin tener en cuenta la singularidad y las necesidades de cada experiencia concreta. La inexistencia de una instancia de diagnóstico –por cierto señalada en las teorías y metodologías de la planificación como un momento fundamental del proceso de intervención social- constituye una primera limitación de las políticas sociales. Al respecto, Coraggio plantea que “suele afirmarse que el fracaso generalmente reconocido de la planificación en América Latina se debe a que los planificadores no han superado el nivel de diagnóstico. Esta proposición es falsa […] porque si alguna contribución al estancamiento en la planificación tiene el modo mismo en que se producen los planes, no es precisamente que sólo hagan diagnósticos, sino más bien que los diagnósticos son inadecuados para orientar la propuesta de intervención social” (Coraggio, 1996).
  61. Entre ellos la contadora que mencionamos antes. También nosotros colaboramos con la escritura del proyecto y su adaptación al formato de los formularios requeridos por el MDS.
  62. La evaluación de los proyectos se realiza en varias instancias (técnica, legal, administrativa, etc.) El proyecto es evaluado sucesivamente por las distintas áreas. Este proceso puede llevar varios meses.
  63. Una de las modificaciones era que había que quitarle el encabezado que tenía el formulario que el propio MDS les había dado meses antes para que completaran el proyecto y explicó que el cambio en el formato del formulario se había decidido hacía poco, porque “a un secretario se le ocurrió que ahora va sin encabezado” (Registro de campo, 15/11/2009).
  64. En el caso analizado la dificultad para la presentación del proyecto era mayor, ya que ninguno de los socios de la cooperativa tenía experiencia en la escritura de un proyecto y el nivel de estudios de los asociados era bajo.
  65. Al respecto Analía dice: “En el municipio se creó una nueva regla, después de los actos o manifestaciones hay asueto y nadie va a trabajar” (Registro de campo, 27/4/2011).
  66. Distintos ejemplos de esto fueron ya mencionados en este y en el anterior capítulo. Podemos añadir para el caso de las empresas recuperadas, que si bien se ha avanzado en la reforma de la ley de quiebras y algunas empresas recuperadas han logrado la expropiación definitiva, las mayoría han sido expropiadas de forma transitoria o no han conseguido la regularización de su situación que garantice la seguridad y la continuidad del proceso de recuperación, ni cuentan con leyes que regulen el “traspaso” de los inmuebles y maquinarias a los trabajadores para que sean reconocidos como los nuevos dueños.
  67. La crítica a esta división desde una perspectiva de género está presentada en el punto 2 del capítulo 2, a partir de la cual emerge la pregunta acerca del rol de la mujer que las políticas sociales estarían construyendo y la estigmatización que genera la clasificación de las personas a partir de criterios de empleabilidad en las “sociedades del trabajo” (Offe, 1992) en las que éste se constituye la principal fuente de reconocimiento social.
  68. Algunas experiencias se dan a partir de procesos de recuperación de empresas, otras nacen como cooperativas, algunas surgen por la necesidad de trabajar ante la crisis o por la “oferta” de planes de promoción de autoempleo, muchas aparecieron como respuesta a la crisis de 2001-2002, etc.
  69. Debido a la crisis internacional, a partir del año 2008 se intensificaron las políticas de apoyo al sector privado, en particular fue beneficiaria la industria automotriz, la cual fue subsidiada a través del “apoyo al consumo y el financiamiento específico para las automotrices […] El ANSES le brindó financiamiento a las nuevas plataformas y programas de integración nacional de autopartes de empresas como Peugeot-PSA, GM, Fiat y Mercedes Benz. También se pusieron a disposición del sector autopartista 100 millones de pesos en créditos blandos para capital de trabajo (y) se otorgaron subsidios para el sostenimiento de las fuentes de trabajo en el sector, durante la crisis” (ADEFA, 2010).
    Asimismo, se fortaleció el Programa de Recuperación Productiva del MTESS, creado en el año 2002 y prorrogado “mientras dure la emergencia ocupacional”. Destinado “exclusivamente a trabajadores que prestan su labor en sectores privados en declinación y áreas geográficas en crisis que tiene por objeto brindar una ayuda económica no remunerativa a los mismos en miras de paliar los efectos negativos en su relación de empleo” (Res. MTESS 150/2010). Este programa, si bien está dirigido a los trabajadores, su efecto es subsidiar a las empresas para el pago de salarios y de esa manera se espera también evitar despidos. En este sentido, la citada resolución afirma que se prorroga el programa, debido a la vigencia de la emergencia ocupacional y a los efectos positivos que el programa tuvo en el crecimiento de las empresas participantes. En el año 2009, 145.416 trabajadores del sector privado fueron subsidiados por este programa con un presupuesto de $515.121.050. Las empresas apoyadas fueron en su mayoría PYMES, sin embargo, para el 3,4% de las grandes empresas destinatarias, se utilizaron $257.438.500, el 50% del presupuesto del Plan.


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