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2 La promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la argentina posconvertibilidad

El objetivo de este capítulo es realizar una contextualización socio-histórica de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado e indagar cuál es su rol e importancia en la estrategia socioeconómica del gobierno argentino, luego de la caída del régimen de convertibilidad. Para ello, describimos los principales rasgos de la estrategia social, política y económica luego de la crisis de hegemonía neoliberal de los años 2001-2002, centrándonos en la reestructuración de las políticas socio-laborales[1] y la construcción estatal de la Economía Social a partir del año 2003. Asimismo, analizamos el proceso de surgimiento, ampliación y consolidación de los programas que apoyan y promueven la generación de trabajo asociativo y autogestionado a nivel nacional y los sentidos y la relevancia que adquirieron durante el período 2003-2011.

La hipótesis que guía el recorrido que realizamos en este capítulo es que si bien discursivamente se adjudica un rol relevante a la generación de nuevas formas laborales asociativas y cooperativas, el desarrollo y ampliación de los programas de promoción socio-productiva no estuvo acompañado de transformaciones profundas en los modos de regulación económica y de las condiciones de producción y comercialización de los trabajadores que integran o potencialmente pueden integrar el sector de la Economía Social en la Argentina. El desarrollo de instituciones de regulación, promoción, articulación y fortalecimiento de estas formas laborales fue impulsado fundamentalmente por el Ministerio de Desarrollo Social y estuvo orientado prioritariamente a personas, grupos y unidades económicas en situación de vulnerabilidad social, marcando una tendencia hacia la construcción de la Economía Social como espacio heterogéneo de inclusión de quienes han sido desplazados del mercado de trabajo en las últimas dos décadas y se encuentran en situación de pobreza. Estas acciones impulsadas por el Gobierno Nacional, suponen un nuevo sujeto social y económico que, contradictoriamente, no logran reconocer plenamente.

Como desarrollaremos a lo largo de esta tesis, la particular forma que adquirió en nuestro país, lo que definimos como las dimensiones económica y política de la integración social, tiene efectos en las luchas por el reconocimiento y las posibilidades de participación social, económica y política de los trabajadores autogestionados, en igualdad de condiciones que el conjunto de la población trabajadora.

Antes de comenzar la exposición, plantearemos algunas precisiones metodológicas referidas al tratamiento de las fuentes específicas que utilizamos para abordar el objetivo de este capítulo. La descripción y el análisis de la estrategia socioeconómica post-convertibilidad y de los principales indicadores del mercado de trabajo que presentaremos, se elaboraron a partir del relevamiento de estudios especializados en la temática y de datos producidos tanto por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), como por consultoras privadas. Para reconstruir el proceso de surgimiento, ampliación y desarrollo de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado y las acciones de fortalecimiento de la Economía Social, realizamos un relevamiento exhaustivo de las normativas (resoluciones, leyes, decretos, reglamentaciones, etc.) que regulan los programas y acciones de promoción socio-productiva y Economía Social entre los años 2003 y 2011 y de diversos documentos producidos por el MDS, el MTESS y el INAES (informes, evaluaciones, noticias, información publicada en las páginas web, etc.). Asimismo, utilizamos información recabada en nuestro trabajo de campo, a partir de las observaciones, entrevistas a destinatarios de los programas y a informantes clave de distintas agencias gubernamentales que participan de la implementación de estos programas.

Respecto de las fuentes utilizadas, es necesario hacer algunas aclaraciones. Por un lado, la información más reciente tomada directamente del INDEC o del MTESS (que elabora sus informes en base a la Encuesta Permanente de Hogares producida por este organismo), presenta problemas de confiabilidad y comparabilidad respecto de los datos anteriores al año 2007. Esto se debe a la públicamente conocida situación del INDEC, que a partir del mes de agosto de ese año comenzó a ser cuestionado, primero, por los datos del área de medición de los precios, pero luego el conflicto continuó hasta la intervención del INDEC, con cambio de funcionarios y metodologías de medición en otros indicadores, como los de empleo, pobreza e ingresos, entre otros. Esta situación repercute en las posibilidades de elaboración de estudios especializados acerca del contexto socioeconómico y del régimen de empleo en la Argentina, ya que no se dispone de fuentes confiables para realizar dichas investigaciones. Frente a ello, comenzaron a producirse nuevas mediciones y estimaciones problematizando los datos difundidos por el Gobierno Nacional. Estos estudios, realizados por consultoras privadas o centros de investigación vinculados con movimientos políticos “oficialistas” y “opositores”, pretenden reflejar los “verdaderos” números de la economía, el empleo y la pobreza, aunque la información que proveen, presenta limitaciones, tanto por los recursos con los que cuentan para relevar y/o elaborar nuevos datos, como por la posición desde la cual interpretan los problemas. Si bien es cierto que las controversias en torno a los indicadores sociales y del empleo, limitan la posibilidad de plantear un análisis adecuado acerca de la situación socioeconómica argentina luego del año 2006, es importante marcar que no se trata simplemente de un problema de cómo se construyen datos objetivos. Esta situación da cuenta de los intereses de distintos actores sociales en juego y expresa una disputa política por la construcción de la realidad social.

Considerando las limitaciones de la información secundaria disponible y partiendo de entender que los resultados de la investigación académica y de los análisis políticos se incorporan a las disputas simbólicas a partir de las que se construyen las “visiones del mundo” y por lo tanto, la propia realidad social (Bourdieu, 1999)[2], intentaremos mostrar las diversas mediciones y debates en torno al modelo económico, al régimen de empleo y al alcance y sentido de las políticas implementadas en la Argentina post-convertibilidad, situando las interpretaciones que realizan los distintos actores y considerando la posición a partir de la cual construyen sus puntos de vista.

En cuanto a los documentos en los que se formalizan los programas socio-productivos y las acciones de promoción de la Economía Social, no desconocemos que lo establecido en la normativa y el diseño de los mismos no es necesariamente lo que se plasma en la implementación. A pesar de ello, su análisis resulta fundamental y contribuye a comprender tanto los lineamientos generales de las políticas de promoción socio-productiva, como las disputas en torno a los sentidos de la Economía Social, el trabajo asociativo y autogestionado y la integración social que despliegan los distintos actores en su puesta en acción. Considerado la limitación de fuentes normativas que dan cuenta de los aspectos formales o del “deber ser”, complementamos esta reconstrucción documental integrándola con la información de primera mano recabada a través de las observaciones y entrevistas a destinatarios e informantes clave, realizadas en las distintas etapas del trabajo de campo.

A partir de la elaboración reflexiva de las fuentes secundarias y primarias utilizadas, abordaremos el objetivo propuesto de analizar el rol e importancia de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la estrategia socioeconómica en el periodo estudiado.

La estrategia socioeconómica post-convertibilidad: ¿un nuevo modelo?

Argentina abandonó la regla de convertibilidad a comienzos del año 2002. El sostenimiento forzado de este tipo de régimen generó una fuerte crisis social, económica y política que estalló a fines del 2001. La respuesta a la crisis en el plano económico fue una maxi-devaluación del peso, que generó un fuerte aumento del desempleo y la pobreza[3], ratificando estos problemas como los más importantes del inicio del nuevo siglo.

Hacia principios del año 2003 comenzó una mejora en los niveles de empleo y del producto bruto, acompañada de una política hacia el mercado de empleo que se anunciaba como novedosa. Desde el discurso oficial[4] la estrategia socioeconómica del gobierno de Néstor Kirchner[5], intentó mostrarse como un “nuevo modelo de desarrollo”, que promovía el crecimiento económico con generación de empleo de calidad y redistribución de la riqueza, que desde esta perspectiva permitiría la reducción de la pobreza.

En esta línea Palomino (2007a:1) plantea que:

Las actuales tendencias de crecimiento del empleo registrado y de estancamiento y disminución del empleo no registrado en el sistema de seguridad social, reflejan la instalación y consolidación progresiva de un nuevo régimen de empleo, posterior a la salida de la crisis de 2001 en Argentina.

Para el autor la idea de “régimen” apunta a señalar las complementariedades institucionales entre el rol de arbitraje y control del Estado sobre el empleo, la reinstalación a través de la intervención del Poder Judicial de una normativa laboral que favorece el empleo registrado[6], las políticas de salario mínimo y negociación colectiva y las acciones de los actores sociales, entre ellos los sindicatos. Esta complementariedad permitiría afirmar la consolidación de un nuevo régimen de empleo (Palomino, 2007; 2007a).

En la misma línea, Schlesser (2009: 1) afirma que en este periodo se ha instalado en el país “un patrón de crecimiento económico centrado en la producción nacional y el empleo, cuyas condiciones han sido determinadas como resultado de posicionar al trabajo decente en el centro de las políticas públicas[7]”. Para el autor, el factor principal que explica el avance económico alcanzado, es la combinación de costos laborales bajos y salarios reales crecientes. Los bajos costos laborales estimulan la competitividad de la producción nacional, y esto promueve el aumento del nivel de actividad económica e impulsa la creación de empleo. Asimismo, el aumento de los salarios reales estimula el consumo en el mercado interno generando un “círculo virtuoso”.

Lieutier y Lutmer (2011: 4) coinciden con esta lectura y plantean que, si bien la post-convertibilidad “no configuró un modelo en el sentido de un cuerpo ordenado y sistematizado de medidas, sí se fueron configurando una serie políticas públicas implementadas a partir de la devaluación del 2002 que delinearon la actual estrategia de intervención económica”. Entre estas medidas, señalan la importancia de la política de sostenimiento de tipo de cambio real, cuya influencia resulta positiva sobre el empleo, debido a su acción en tres canales: en el macroeconómico, el tipo de cambio competitivo “implica mayores exportaciones netas y, por ende, mayor demanda agregada y empleo” (pp. 4). En cuanto al desarrollo, la producción de bienes transables, la competitividad para las exportaciones y la protección de la industria local, producen una aceleración de las inversiones, estimulando el crecimiento económico y la generación de empleo. Por último, marcan los efectos de un tipo de cambio competitivo en el abaratamiento de la mano de obra, en relación al precio de los bienes de capital, lo cual podría promover un uso más intensivo de fuerza de trabajo. Sin embargo, este último efecto mencionado, que los autores definen como el canal de la “intensidad laboral”, es el más cuestionado, debido a que da por supuesta la posibilidad de sustituir capital por trabajo, situación que pocas veces se verifica en la realidad productiva.

En este sentido, Novick (2006: 12) señala que el perfil de la recuperación y el crecimiento de la economía favorecieron la creación de puestos de trabajo y los nuevos precios relativos facilitaron la expansión del potencial productivo y el aumento de la elasticidad empleo-producto. Esta situación podría marcar un nuevo patrón de crecimiento con mejores condiciones para la generación de empleo de calidad. Sin embargo, señala que este cambio de rumbo, sostenible en el corto plazo, aún no se ha constituido en un nuevo paradigma económico.

En otra línea, cuestionando el optimismo de la idea de un nuevo modelo económico, diversos estudios señalan las limitaciones en el mediano y largo plazo de las políticas implementadas. En este sentido, Lindenboim (2008) plantea un debate en torno al proceso de crecimiento económico abierto en 2003 y pregunta en qué medida se debe a las políticas adoptadas por los Gobiernos (que se proclaman como alternativos a los lineamientos adoptados por el Consenso de Washington) o si por el contrario, esa dinámica económica se hallaba condicionada por el nuevo escenario internacional. Salvia et. al (2008) intentan responder a este interrogante partiendo de la tesis según la cual “un cambio de reglas macroeconómicas no es suficiente para alterar el renovado carácter heterogéneo, dual y combinado que presenta la dinámica de acumulación en la actual fase de la globalización” (pp.116) y muestran que si bien las políticas que se desarrollaron en la Argentina en el periodo post-convertibilidad fueron favorables y generaron un aumento del empleo -apoyado en una estrategia más industrialista y orientada tanto al mercado interno como externo- no se observan cambios cualitativos que modifiquen la heterogeneidad estructural del mercado de trabajo.

Por su parte, Lavopa (2008) analiza las potencialidades y limitaciones del crecimiento económico y el desarrollo argentino y plantea que entre el año 2002 y 2006 la economía creció un 41% y la ocupación un 27% y con ello se redujeron los índices de desempleo y pobreza. Sin embargo, en el periodo que considera de “crecimiento genuino” (2004-2006) la creación neta de empleos se desaceleró y siguieron siendo los empleos en el sector de baja productividad los que explicaron la mayor parte del crecimiento. Se visualizaban, entonces, las limitaciones de una estructura productiva heterogénea. En la misma línea, Giosa Zuazúa (2006) marca el agotamiento de la elasticidad empleo-producto a partir del año 2004, poniendo en duda la sostenibilidad del crecimiento del empleo en el largo plazo.

Desde otra perspectiva, Lieutier y Lutmer (2011), señalan que desde mediados del 2002 se viene produciendo en la Argentina una reducción drástica de la desocupación, pasando del 26,6% en el primer trimestre de 2003 al 8,3% en el cuarto trimestre del 2009[8]. Además, resaltan que “en materia de empleo, el impacto de la crisis económica internacional del año 2009 no tuvo mayores efectos desestabilizadores en la economía nacional”. Para ellos, esto se debe, tanto a “la sólida situación macroeconómica con la que se contaba previo a la crisis -sumado al hecho de que Argentina se encontraba relativamente aislada de los mercados financieros internacionales-”, como a la aplicación del Programa de Recuperación Productiva (REPRO), que fue efectivo para evitar que la disminución en la producción, produjera el despido de trabajadores (Bertranou y Mazorra, 2009, citado en Lieutier y Lutmer, 2011: 7). En este sentido, los datos de la Subsecretaría de Programación Técnica del MTESS y el INDEC indican que el desempleo en el segundo trimestre del año 2010 fue del 7,9% y en el cuarto trimestre de 2011 del 6,7%.

Sin embargo aunque este estudio se muestra optimista, en líneas generales, acerca del desempeño y la sostenibilidad de las medidas implementadas, al igual que Lavopa (2008) y Giosa Zuazúa (2006), los autores también alertan sobre la disminución de la elasticidad empleo-producto. Lo cual podría frenar los efectos redistributivos de la actual estrategia de crecimiento económico y sus efectos en la reducción del desempleo:

En tal sentido, algunos autores señalan la existencia de un núcleo duro de desempleo, difícil de perforar sólo con el crecimiento de la actividad. En esta dirección, Coatz, García Díaz y Woyecheszen (2009) estiman que el núcleo duro del desempleo abarca a 1,7 millones de personas, ya que al desempleo abierto deberían sumarse, según estos autores, otros trabajadores que se encuentran desalentados. De este modo, el desempleo estaría subestimado pues no se consideran para su cálculo a éstos últimos (Lieutier y Lutmer, 2011: 7)[9].

Además de los análisis respecto de las condiciones estructurales en las que se da el crecimiento económico, señalaremos algunas de las medidas implementadas que tienen incidencias en el mercado de trabajo, a partir de la sanción de la nueva Ley de Régimen Laboral[10].

A partir del año 2003, se retomó la herramienta de fijación de los montos del salario mínimo vital y móvil[11]; y luego de 11 años en el 2004, volvió a convocarse a través del decreto 1095/04, el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil[12]. Este Consejo es un ámbito institucional permanente de diálogo, del que participan trabajadores y empleadores, cuyo objetivo es abordar temas referidos a las relaciones laborales, como la redistribución del ingreso, la asistencia a desempleados, la generación de empleo genuino y decente y el combate del trabajo no registrado. De esta manera, se promueve la acción de un organismo que se ocupa de la fijación del salario mínimo, a fin de preservar el poder de compra de los salarios. Asimismo, el Ministerio de Trabajo señala que se propone fomentar la redistribución del ingreso, a través de la participación de los actores sociales, usando como herramienta la negociación colectiva, ya no sólo en la empresa sino también a niveles macro y de rama de actividad (ley 25.877).

A partir del año 2004 –coincidiendo con la fijación del salario mínimo-, aumentó la participación del salario, debido al efecto del incremento de las remuneraciones y del mayor número absoluto de trabajadores (Lindenboim et. al., 2005: 10). Sin embargo, según muestra este autor, los sueldos no se compensaron en la misma proporción que el aumento de la productividad horaria[13]. Para el 2007, el promedio de los salarios había mejorado respecto a 2003 (SEL[14], 2007) y según los datos del INDEC, en abril de 2010 el índice general de salarios se ubicó un 14,9% por encima del nivel que tuvo ese mismo mes en el año 2009 (Observatorio Social[15], 2010). En términos nominales, los salarios no han dejado de aumentar, sin embargo, dado que la información sobre precios al consumidor perdió confiabilidad, se pone en duda su poder de compra (Observatorio Social, 2010). En este sentido, Giosa Zuazúa (2006) señala la limitación de las actualizaciones salariales que debido a la incidencia de los altos niveles de inflación, no siempre son suficientes para cubrir la suba de precios.

Al respecto, las fuentes oficiales informan que “el salario mínimo vital y móvil ha sido aumentado en enero 2010 un 4,2%, lo que representa una variación interanual del 21% (superior a las tasas de inflación alternativas)” (Observatorio Social, 2010: 5). De acuerdo a las estimaciones del Centro de Investigaciones y Formación de la República Argentina (CIFRA)[16], en el año 20011 “se asistió a una elevación en los ingresos reales del conjunto de los ocupados y a un sensible incremento en los salarios reales de los trabajadores registrados” (CIFRA N° 8, noviembre de 2011, el énfasis es nuestro). En cambio, si consideramos las estimaciones privadas de la tasa de inflación, que duplican a las mediciones oficiales del INDEC, este aumento no habría representado un incremento real de las remuneraciones salariales. Según la consultora SEL, “la brecha entre la canasta básica de alimentos reportada oficialmente y la valuada con los precios relevados en forma independiente en el mercado es de casi 60%” (SEL, 2009: 8).

Sin embargo, es importante mencionar que el aumento del salario mínimo, vital y móvil en el período estudiado, aumentó incluso en dólares. Como mencionamos en la nota 9, este monto pasó de 250 dólares aproximadamente en el 2007 a alrededor de 450 dólares en el 2011. Estos datos y los resultados de las negociaciones salariales que se ubican por encima de la “inflación oficial”, llaman la atención sobre el verdadero aumento de precios al consumidor, que no es tan irrelevante como muestran los datos del INDEC, ni seguramente tan alto, como informan otros estudios interesados. Sin embargo, hasta que se resuelva el problema de la confiabilidad de la producción de datos e información pública, no es posible determinar los efectivos alcances de estas medidas.

Por otra parte, es claro que estas mejoras salariales benefician principalmente a los trabajadores registrados, manteniendo las desigualdades entre el trabajo formal y el informal[17].

Respecto del problema del empleo informal[18], el MTESS implementó el Plan Nacional de Regulación del Trabajo[19], definido en sitio web como una política activa del Estado Nacional para transformar aquellas ocupaciones que se realizan en la esfera de la irregularidad, en trabajo de calidad y en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. El Plan materializa la decisión de reinstalar la presencia del Ministerio como agente de contralor de las relaciones laborales. La implementación de este Plan requirió la reconstrucción de una capacidad institucional del MTESS para poder llevar a cabo las inspecciones. Un indicador que expresa esta afirmación, es el aumento de la cantidad de inspectores que pasó de un total de 20 en el 2003, a 400 en 2010. Esta tarea se lleva a cabo en coordinación con ANSES, AFIP y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo y con la colaboración de las provincias y el Consejo Federal del Trabajo. En el periodo 2003-2010 se relevaron 827 mil establecimientos, con más de 2,6 millones de trabajadores (MTESS, 2011). En el marco de este Plan y como complemento de las inspecciones se llevaron a cabo acciones tendientes a instalar el problema en la agenda pública, se simplificó el procedimiento administrativo para la registración de nuevos trabajadores en la Seguridad Social, se redujeron los costos de contratación de nuevos trabajadores de pequeñas y medianas empresas (Ley 25.877) y se implementaron medidas especiales dirigidas a regularizar la situación laboral del trabajo doméstico (MTESS, 2011).

Si bien este Plan representa un avance en esta materia y la tasa de empleo no registrado se redujo hasta alcanzar el 35,5% en el primer trimestre de 2011, diversos estudios señalan que el problema de la informalidad laboral, no puede resolverse solamente con acciones de inspección y control (Novick, 2006; Giosa Zuazúa, 2006).

Por otra parte, en el marco de la estrategia de creación de empleo, se implementaron políticas activas dirigidas a la realización de planes de obra pública e infraestructura[20] y se promovió la generación de autoempleo a través de programas sociales para los trabajadores desocupados.

En síntesis, a partir del análisis de la evolución de algunos de los indicadores del mercado de trabajo entre los años 2003 y 2011 y de los estudios realizados por los citados autores, podemos afirmar que es innegable que existe un escenario político más favorable al sector del trabajo y una ruptura con el periodo anterior. Se observa el retorno de las políticas e intervenciones del Estado como medio legítimo de regulación de las condiciones laborales y para la generación de empleo, a diferencia de la pretendida libertad de mercado y la consiguiente deslegitimación de la política que se difundió en la década de hegemonía neoliberal[21]. Sin embargo, como muestran las diversas investigaciones consultadas, se mantiene abierto el debate entre los especialistas acerca de la profundidad y los efectos de las políticas implementadas para producir cambios cualitativos que alteren sustancialmente la estructura socioeconómica y aseguren la sustentabilidad del nuevo régimen en el largo plazo.

“La bisagra”: reestructuración de las políticas asistenciales y de empleo

Hemos puesto una “bisagra” frente a las últimas décadas, tuvimos que sortear muchos obstáculos en el camino, aún inconcluso. Alicia Kirchner. La Bisagra. Políticas Sociales en Acción. MDS, 2007.

La asunción de Néstor Kirchner como presidente y de Alicia Kirchner como ministra de desarrollo social, en el año 2003, marcó el comienzo de una búsqueda de reformulación de las políticas sociales y de reestructuración de la política laboral, cuyo objetivo principal fue afrontar la crisis socioeconómica, expresada en los altísimos niveles de pobreza, indigencia y desempleo del país.

Desde el discurso oficial, la nueva política social debía diferenciarse de las políticas sociales “enlatadas” implementadas durante la década del 90. El discurso oficial hacía referencia al modelo neoliberal y las medidas de ajuste estructural, como causas de los problemas sociales y en oposición a dicho modelo, se proponía una concepción, según la cual “la mejor política social es la creación de empleo”[22].

El desafío del nuevo gobierno, entonces, “era empezar a darle al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación una institucionalidad operativa” y las políticas que fueran a implementarse debían estar apoyadas en “una comunidad activa y un Estado presente [que] tienen que caminar asociados” (Kirchner, 2007). Asimismo, se remarca la necesidad de “ir al territorio”, conocer las particularidades de cada contexto, a fin de diseñar políticas capaces de resolver los problemas sociales y de empleo de cada región[23].

Tal como se observa en el optimismo del discurso oficial, el énfasis estaba puesto en marcar las rupturas con el período anterior, en explicitar la búsqueda de un “nuevo modelo de desarrollo”, por ello se evoca la idea de que se trata de “poner una bisagra” para construir y fortalecer “una Argentina que ha vuelto a instalar al trabajo como fuente de derechos de inclusión social para todos”[24].

Partiendo de estas premisas, en el año 2004 se dictó el decreto 1506/04, a fin de regular la reformulación de los programas de transferencia de ingresos. El decreto impulsó una división de la cartera de destinatarios del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo, que marcó una clara distinción entre la política social y la de empleo. Con el objetivo explícito de “agudizar la mirada sobre las necesidades específicas de quienes se encuentran bajo la línea de pobreza”, comenzaron a implementarse programas “para dos realidades diferentes: las personas que tienen menores dificultades generales para encontrar un trabajo (por su situación familiar, cantidad de hijos que atender, formación, etc.) y las familias en situaciones de mayor vulnerabilidad social (por número de hijos, niveles de deserción escolar) con menores posibilidades de acceder o sostenerse mediante el empleo”[25]. A partir de estas distinciones, se clasificó a los destinatarios de la política según criterios de “empleabilidad”. De esta forma, quedaron bajo la órbita del Ministerio de Trabajo las personas que podrían llegar a conseguir un empleo. En cambio, aquellos devenidos “inempleables”, según los criterios que en términos de Castel (1997) determinan la handicapología y que no cuentan con el tipo de capacidades que demanda el mercado, serían “beneficiarios” de las políticas sociales focalizadas en los grupos más vulnerables[26].

En este marco, comenzó un proceso de reconversión del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados que promovió el pasaje de sus destinatarios hacia otros programas sociales de empleo, para los “empleables”, y asistenciales, para los vulnerables o quienes no cumplieran con los requisitos de empleabilidad[27].

El Programa Familias[28] fue lanzado por el gobierno nacional en octubre de 2004, para dar lugar a la captación de beneficiarias del PJJHD que optaran por cambiar de plan asistencial a partir de haber sido evaluadas como “inempleables”. […] los artículos 4º y 5º del decreto 1506/04 establecieron expresamente que los receptores con posibilidades de empleo continuarían percibiendo sus beneficios en la órbita del Ministerio de Trabajo y que aquellos que no fueran calificados de tal modo podrían ser incorporados a los programas destinados a la atención de grupos vulnerables, la mejora de ingresos y de desarrollo humano creados [entre ellos el PMO] o a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social (CELS, 2007: 317).

La división planteada por el mencionado decreto fue criticada por la estigmatización que provoca clasificar sujetos como inempleables en un sistema en donde el trabajo sigue siendo central (Matusevicius y Seiffer, 2008; Zibecchi y Arcidiácono, 2008; Scarfó, Hopp y Higthon, 2009; Velurtas et.al, 2008). Asimismo se remarcó que este programa no responde al pretendido “enfoque de derechos”, dado que no alcanza los estándares establecidos en pactos internacionales (CELS, 2004). Desde una perspectiva de género se señalaron los efectos reproductores del rol tradicional de mujer-madre-ama de casa que favorece el programa, a partir de la evaluación no solamente de las habilidades laborales de los sujetos, sino de otras condiciones, tales como la cantidad de hijos que posean (CELS, 2004; Arcidiácono, Pautassi y Zibecchi, 2009).

Más allá de estas críticas, la distinción entre políticas laborales y asistenciales es relevante, dado que aún en situaciones de “pleno empleo” existirían personas que no puedan trabajar, permanente o transitoriamente. Esto plantea una cuestión que es necesario analizar, ¿cuáles son entonces las condiciones que hacen al sujeto “merecedor”, necesitado o con derecho a ser asistido y qué formas de asistencia se requiere implementar, a fin de evitar la estigmatización de los destinatarios? Problematizar la división entre política social y política laboral, en los términos en que se plantea en el decreto 1506/04, no debe llevarnos a negar la existencia de grupos que por las condiciones en que se encuentran o porque no pueden trabajar necesitan recibir asistencia.

El Plan “Manos a la Obra” y el surgimiento de los programas de promoción del trabajo asociativo

Si bien a mediados de los 90 se implementaron algunos programas de promoción de autoempleo o empleo local[29], fue recién a partir del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” que la promoción de emprendimientos socio-productivos cobró mayor importancia en el abordaje del problema del desempleo y de la pobreza, dada la significación y trascendencia que tuvo el Programa al momento de su lanzamiento y debido al alcance y cobertura que tuvo. Hasta el inicio de este Plan, la representación de las líneas de financiamiento vinculadas con la generación y apoyo al trabajo asociativo y autogestionado del Ministerio, eran poco significativas y sólo contaban con un presupuesto de 4 millones de pesos por año (MDS, 2007: 61). Con la puesta en marcha del Plan “Manos a la Obra”, los recursos destinados a estas acciones se triplicaron: en el año 2005, se invirtieron” 110 millones de pesos (Hintze, 2007), en 2006, 131.568.973 de pesos (MDS, 2006), 129.386.294 en el 2007 (MDS, 2007), 142 millones en el 2008 y 172.316.498 en el 2009 (MDS, 2009)[30]. En el año 2010, el presupuesto destinado a los programas de promoción de empleo social, economía social y desarrollo local, tuvo un incremente aún más considerable (85%), alcanzando los 603.025 millones de pesos (Cogliandro y Melamud, 2010)[31]. Este importante aumento se debe a la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo. En el año 2011 las erogaciones presupuestarias destinadas a la promoción de empleo social, economía social y desarrollo local, cuyo componente principal es el Plan “Manos a la Obra”, alcanzaron los 563 millones de pesos y el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” ejecutó un total de 3.050,2 millones (MECON, 2011).

Por otra parte, el Plan “Manos a la Obra” planteó una ruptura en la estrategia de abordaje del desempleo y su marco conceptual y el enfoque metodológico que intenta recuperar diferentes propuestas de la Economía Social y el desarrollo local resultaron novedosos.

El diagnóstico oficial que dio origen al Plan partió de señalar los problemas centrales del país en tres niveles: a nivel macro social, observan las consecuencias del modelo neoliberal en la desestructuración del sistema productivo y las transformaciones en las regulaciones del trabajo, las cuales generaron desempleo, subempleo, flexibilización y precarización laboral. Esto tuvo como correlato un aumento de la pobreza y de la cantidad de personas en situación de vulnerabilidad social. Se señalaba que para afrontar estas dificultades un sector de esta población comenzó a desarrollar estrategias de generación de ingresos a través de emprendimientos productivos de baja calidad, que debido a los lineamientos del modelo de desarrollo neoliberal presentaban dificultades en la comercialización de su producción y para su sostenimiento. A nivel local planteaba la existencia de actores sociales que se encontraban desarticulados o debilitados, lo cual limitaba el potencial de generación de un desarrollo socialmente sustentable y con equidad. Asimismo, el diagnóstico afirmaba que los emprendedores no cuentan con la suficiente experiencia en la gestión de emprendimientos productivos y tienen dificultades para planificar su actividad y calcular los costos y beneficios. Por último, se marcaba la gran dificultad de acceso al sistema financiero y bancario por parte de estas experiencias socio-productivas, lo cual limitaba la posibilidad de obtener un crédito o financiamiento que facilitara la consolidación y el crecimiento de estos emprendimientos.

A partir de esta evaluación diagnóstica se propuso diseñar el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” que integró diversos programas focalizados existentes en el Ministerio de Desarrollo Social desde la década del 90. Según la resolución MDS 1375/04 que creó el Plan, su propósito es “constituirse como un sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo socioeconómico local, destinado particularmente a los sectores de bajos recursos”. Para ello se plantearon tres objetivos generales:

1) Contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social en todo el país. 2) Promover la Economía Social mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusión social generados en el marco de procesos de desarrollo local. 3) Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las personas, promoviendo la descentralización de los diversos actores sociales de cada localidad.

Rebón y Salse (2003: 6) explican que, desde los inicios, su implementación presentó una serie de desafíos organizacionales y de gestión que implicaron, entre otros:

La reorientación de diferentes programas y proyectos dispersos hacia un objetivo estratégico común que nucleó varias formas de financiamiento, distintas modalidades de proyectos socio-productivos, distintos actores y metodologías de trabajo, etc.; la propuesta de homogeneizar la variedad de estrategias, criterios de evaluación y monitoreo existentes; el impulso de mecanismos de coordinación con otras instituciones; la profundización y/o redefinición de los espacios de participación y control social, conformando mesas de trabajo con redes de Organizaciones de la sociedad civil (OSC) y fortaleciendo los espacios multiactorales; el desarrollo de estrategias de intervención en función de las particularidades locales.

Como expresa la citada resolución, los ejes de este Plan son la promoción del desarrollo local y la inclusión social a través de la generación de trabajo y de la participación en espacios comunitarios. Las formas laborales que promueve son emprendimientos asociativos o familiares, que permitan el fortalecimiento del capital social y la inclusión social y económica (Res. MDS 192/06). Asimismo, la preocupación es promover un desarrollo social con inclusión que pone en el centro la cuestión del trabajo.

Desde el discurso oficial se planteaba así un enfoque que intentaba “transformar las necesidades en oportunidades de acción colectiva” (MDS, 2006) a través del otorgamiento de créditos o subsidios para la producción en experiencias laborales asociativas. Daniel Arroyo, el principal creador e impulsor del Plan, define el desarrollo local como el desarrollo “desde abajo”, desde el territorio, contemplando las particularidades locales. Plantea que para promoverlo es necesario definir con claridad qué agentes participan y quiénes son los actores de la localidad, y en función de eso definir líneas muy rápidas de trabajo a corto plazo, centrándose en el eje productivo, el eje del empleo y las condiciones estratégicas; partiendo de las fortalezas y oportunidades de un territorio determinado, a nivel de los recursos naturales, económicos, sociales y políticos, tendiendo a mejorar los ingresos y la calidad de vida de su población de manera sostenible y con niveles crecientes de equidad (Arroyo, 2004).

El PMO está destinado a personas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas que se encuentren en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social y que desarrollen alguna actividad productiva y/o comunitaria o necesiten apoyo para comenzar. Es decir que se trata de un programa focalizado en población pobre y con problemas de empleo, aunque se explicita la pretensión de que tuviera un alcance masivo. Además, requería la realización de una contraprestación que consiste en la donación a la comunidad de productos o servicios realizados por los emprendimientos.

La estructura del Plan incluye tres componentes:

  • Apoyo económico y financiero de emprendimientos productivos y de servicios.
  • Fortalecimiento institucional, cuyo objetivo es promover y consolidar espacios de concertación local, tales como Consejos Consultivos Locales y Provinciales de Políticas Sociales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, espacios de intercambio de la Economía Social.
  • Asistencia técnica y capacitación.

En cuanto a su implementación, el artículo 6º de la Resolución MDS 1375/04 explicita que “el Plan se implementará a través de procesos participativos e intersectoriales de nivel local que fortalezcan los espacios multiactorales, partiendo de las potencialidades del territorio”. La estrategia de intervención que se propone, además de ser descentralizada a fin de fomentar la participación de los actores locales, busca promover la producción y comercialización de bienes y servicios y “el desarrollo de capacidades que permitan mejorar los ingresos y la calidad de vida de su población de manera sostenible y con niveles crecientes de equidad[32]” (Res. MDS 1375/04). Por ello desde el lanzamiento del Plan se han implementado distintas medidas de apoyo a la Economía Social -que describiremos luego con mayor detalle- y se han puesto en marcha diferentes líneas de financiamiento, como la de Proyectos Integrales destinadas a “La promoción de la participación de distintos actores locales [que] procura el consenso en la formulación, diseño y ejecución de proyectos integrales de desarrollo territorial socio-productivos” (Res. MDS 192/06).

De acuerdo a la información que pudimos recoger en el trabajo de campo y en consonancia con el análisis de la normativa que regula el PMO, su origen y sus objetivos iniciales respondieron al contexto de crisis socioeconómica y política que atravesó la Argentina a fines del año 2001 y a la necesidad del Gobierno Nacional de dar una respuesta inmediata a los problemas de desempleo y pobreza y de fortalecer su legitimidad en un contexto de fuerte desprestigio de la política y los políticos. En el marco de la estrategia de revalorización del trabajo como medio de inclusión social que impulsó el Gobierno Nacional a partir de la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia en el año 2003, el PMO y el discurso de la Economía Social adquirieron una importante visibilidad y una gran relevancia posicionándose como una línea de intervención central y de amplio alcance del MDS, que contaba con una significativa dotación de recursos presupuestarios, materiales y humanos.

Esta primera etapa caracterizada por la masividad, en la que se buscó financiar todos los proyectos que se presentaran para paliar las consecuencias de la crisis, duró hasta el año 2006. La orientación hacia la atención de la emergencia que tuvo el PMO en su comienzo, se observa en la normativa de creación, cuyos considerandos hacían referencia explícita al sentido del conjunto de acciones que el MDS estaba poniendo en marcha, relacionándolas directamente con “la atención de la crisis que envuelve a la sociedad en su conjunto, pautando el accionar inmediato, sin perder de vista la estrategia de mediano y largo plazo” (Res. MDS 1375/04, énfasis propio). En el mismo sentido, una asistente técnica del PMO recordaba el contexto de la primera etapa y los cambios que se fueron produciendo en el proceso de implementación:

Pamela cuenta que cuando estaba Arroyo [el creador e impulsor del PMO] se planteó que había que dar una respuesta inmediata a la emergencia, que había que recapitalizar a todos los que habían perdido con la crisis. Explicaba que era también otro momento del país. En ese entonces el PMO tenía presupuesto y la orden era “financiar todo”. También las características del financiamiento y de los emprendimientos eran diferentes. El monto máximo era de 15.000 pesos y los emprendimientos eran mayormente familiares o pequeños. Todos los proyectos se presentaban a través de los municipios o de ONGs. Pamela cuenta cómo era su trabajo como asistente técnica: los municipios los llamaban y les decían que tenían 30 emprendimientos, entonces ellos iban y podían conocer sólo a 4 o 5 antes de darles el financiamiento. El municipio tenía un rol central en la presentación, el impulso y posterior seguimiento de los proyectos, era un intermediario entre el MDS y los emprendimientos. En ese entonces todos los proyectos que se financiaban se hacían por un monto de 14.999 pesos, todos los emprendedores pedían el máximo posible y no había tiempo para evaluar cuáles eran las necesidades que tenían. ‘Además cuando veías los grupos que solicitaban el financiamiento y te preguntabas qué necesitan, decías, ¡necesitan todo!’ […].

Luego de este relato, le preguntamos cuál es para ella la relevancia del PMO hoy [en el año 2012], en comparación con la etapa de la puesta en marcha. Explica que si bien el Plan tomó un nuevo impulso y ella en lo personal ‘recuperó el entusiasmo’, no ocupa el mismo lugar que antes. ‘En ese entonces supimos ser 60 técnicos, hoy somos 20, supimos tener movilidad propia, hoy no la tenemos. Hoy yo no sé cuánto es el presupuesto del PMO, aunque se está ejecutando y la orden fue financiar proyectos, entonces atendemos las demandas y armamos el expediente de financiamiento, pero tampoco podemos salir a ofrecer o difundir, porque no sabemos si vamos a tener respaldo para responder en un tiempo razonable si aumenta mucho la demanda (Registro de campo 25/6/2012).

Más allá de la ampliación de las prestaciones y el desarrollo de la promoción de la Economía Social, a través de la incorporación del financiamiento de encadenamientos productivos y servicios de apoyo a la producción, en el marco de los proyectos integrales de desarrollo y la creación de fondos de apoyo a la Economía Social a través de redes de instituciones de microcrédito[33], como observamos en el registro de campo, la línea de subsidios a emprendimientos asociativos del PMO fue paulatinamente perdiendo centralidad en términos de su alcance y de la cantidad de recursos destinados al mismo[34], aunque como veremos más adelante, a partir del lanzamiento del Programa de Ingreso Social con Trabajo en el año 2009, la línea de subsidios a emprendimientos asociativos tomó un nuevo impulso y se reorientó hacia el fortalecimiento de experiencias cooperativas.

Ampliación y desarrollo de las políticas de autoempleo

En la segunda etapa de implementación del PMO a fines del año 2004, se introdujeron nuevas líneas de trabajo con los objetivos de ampliar la cobertura, a fin de alcanzar a receptores del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, como mencionamos precedentemente (Convenio MTESS 01 y Convenio MDS 032 y Resolución Conjunta 176/04 y 260/04 de la Secretaría de Empleo y Secretaría de Políticas Sociales) y a jóvenes de entre 18 y 25 años que no estuvieran incluidos en otros programas sociales (Res. MDS 1031/04), y al mismo tiempo, desconcentrar la evaluación de los proyectos productivos a nivel nacional, a partir de la descentralización de fondos para crédito y subsidios en las provincias.

Así el PMO se fue ampliando y desdoblando en distintos programas de promoción socio-productiva que fueron implementados conjuntamente con el MTESS, hasta la autonomización de una línea de autoempleo que lleva adelante exclusivamente el MTESS.

De los programas con implementación conjunta, los que se encontraban en ejecución en el año 2011, son el “Programa Herramientas por Trabajo” y el “Programa de Inserción Laboral (línea autoempleo)”. Ambos tienen como objetivo financiar emprendimientos productivos de beneficiarios del PJJHD y del Seguro de Capacitación y Empleo respectivamente. Estos programas surgieron en el año 2004 con otro nombre: el Componente Materiales, Tipología 6 para destinatarios del PJJHD, denominado también Herramientas por Trabajo, dependiente formalmente del PMO, pero ejecutados por el Ministerio de Trabajo[35]. Este programa tuvo un primer financiamiento del Banco Mundial en el 2004, pero luego estuvo 10 meses sin recursos (Registro de campo 19/11/2008). Entre fines del año 2005 y principios de 2006 recibió un segundo financiamiento y pasó a depender directamente del MTESS, al igual que el PIL-autoempleo que fue creado en el 2006.

Por otra parte, el MTESS impulsa el Programa de Trabajo Autogestionado que surgió en el año 2004 (Res. 203/04 MTESS), en el marco del Programa Nacional de Promoción y Asistencia al Trabajo Autogestionado y la Microempresa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Hasta el año 2011, cuando finalizamos nuestra indagación, todos los programas de autoempleo mencionados se desarrollaban en el marco del Programa Integral de Promoción del Empleo[36].

El autoempleo desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Programa Herramientas por Trabajo y Programa de Inserción Laboral, línea Promoción del Autoempleo[37]

Como mencionamos anteriormente, los Programas Herramientas por Trabajo y PIL- autoempleo se pusieron en marcha en el año 2005, en el marco del Plan de Promoción del Empleo. Ambos están destinados a trabajadores desocupados que hayan sido beneficiarios del Programa Jefes de Hogar y del Seguro de Capacitación y Empleo. El propósito de los mismos es “Promover la inserción laboral de las personas desocupadas mediante el desarrollo de un proyecto productivo de carácter asociativo o individual”. Para ello se otorga financiamiento para la compra de herramientas y materiales de trabajo. Ambos brindan asistencia técnica a los proyectos productivos, a fin de mejorar su capacidad productiva, la gestión y comercialización. Estos programas no exigen ningún tipo de contraprestación, el único requisito es la presentación y aprobación del proyecto productivo por parte del MTESS.

Los montos financiados en el caso del Herramientas por Trabajo son de hasta $ 19.000 si el proyecto cuenta con tres integrantes desocupados (2 del PJJHD); hasta $ 13.000, con dos integrantes desocupados y hasta $5000 si sólo tiene un integrante del PJJHD. La compra de las herramientas o maquinarias que otorga el Programa la realiza el municipio[38] y “Los beneficiarios continúan percibiendo la prestación mensual de $150”. Cabe señalar que los valores del financiamiento otorgado, desde su lanzamiento hasta el año 2011, no se modificaron. Los criterios para determinar dichos valores, no se explicitan en los documentos publicados por el MTESS, solamente se establece un aumento del financiamiento según la cantidad de perceptores del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados que integren el emprendimiento.

Para que el proyecto sea financiado debe contar con el aval institucional de los Municipios y es allí también donde éste debe ser presentado para ser entregado a las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral de cada provincia, donde el proyecto será analizado y aprobado.

A diferencia del Herramientas por Trabajo, la prestación del PIL-autoempleo consiste en el otorgamiento anticipado y en un solo pago del monto de las cuotas que le resta cobrar al trabajador del Seguro de Capacitación y Empleo. Cuando el proyecto es aprobado se gira directamente el dinero a los destinatarios para que compren ellos mismos las herramientas o maquinarias que solicitaron.

El análisis de los objetivos y requisitos de acceso a estos programas permite observar que los mismos tienen como propósito central la generación de autoempleo, independientemente del carácter asociativo de los emprendimientos. En este sentido, la evaluación del Programa PIL-Autoempleo, muestra que los emprendimientos promovidos son en su mayoría individuales (Cogliati, 2008). A diferencia del PIL, para el caso de la Tipología 6 del PJJHD (incorporado al Programa Herramientas por Trabajo en el año 2005), “alrededor de dos tercios de los microemprendimientos visitados estaba integrado por tres personas” (SIEMPRO, 2005: 9). Este dato del inicio de la gestión del Programa que muestra la existencia de una mayoría de emprendimientos asociativos (aunque de muy pequeña escala), se explica por la obligatoriedad de la asociatividad, vinculada con su origen en el Plan “Manos a la Obra”. Lamentablemente, no contamos con datos de la implementación del Programa que muestren la evolución de las características de los emprendimientos, luego de que el requisito de asociatividad fuera eliminado. Sin embargo, el análisis de los sentidos del trabajo que construyen estos programas que realizamos en investigaciones previas (Hopp, 2009, 2010)[39], muestra que la promoción del autoempleo se asocia principalmente a la idea de trabajo por cuenta propia. En este sentido, observamos que el Programa Herramientas por Trabajo y el PIL-autoempleo suponen un sujeto que pueda convertirse en microempresario, a través de la capacitación y asistencia técnica para gestionar su propio emprendimiento y así insertarse en el mercado. El tipo de trabajo que se intenta generar a partir de estas intervenciones se acerca más a la idea de un trabajador autónomo, por ello es denominado autoempleo y los requisitos de acceso a los programas enfatizan la cuestión de la “aprobación de la viabilidad del proyecto” más que el carácter asociativo del mismo.

El Programa de Trabajo Autogestionado

El Programa Trabajo Autogestionado se puso en marcha a fin del año 2003, en el marco del Proyecto ARG/02/003 del Programa Nacional de Promoción y Asistencia al Trabajo Autogestionado y la Microempresa, con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. En el 2005, en el marco del Plan de Promoción del Empleo fue reforzado y ratificado como una línea de intervención del MTESS.

Su propósito es “contribuir a la generación de nuevas fuentes de trabajo y/o al mantenimiento de puestos existentes, a través de la promoción y el fortalecimiento de unidades productivas autogestionadas por los trabajadores” (Res. MTESS 194/04). La fundamentación del programa alude a “la crisis socioeconómica sufrida en años anteriores” como originaria del “fenómeno de las empresas recuperadas” entendidas como una “iniciativa adoptada por los trabajadores para mantener o recuperar sus puestos de trabajo” (Res. MTESS 194/04). A fin de promover la sustentabilidad y el desarrollo de estas experiencias, el MTESS impulsó estrategias de apoyo técnico, económico y financiero. El programa incluye diferentes líneas de acción que se expresan en:

a) el Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización de Modelos de Gestión (cofinanciado por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo), implementado a partir del año 2006[40], cuyo objetivo es “contribuir a mejorar la competitividad y sustentabilidad de las Pequeñas Empresas Autogestionadas por los trabajadores y apoyar la aplicación de modelos de gestión empresarial sostenibles”. La prestación otorgada consiste en la co-financiación de “asistencia técnica y capacitación, en temas jurídicos, organizativos, productivos, administrativos, financieros y comerciales, fortaleciendo sus condiciones como sujetos elegibles para el crédito; y, de esta forma, facilitando el acceso al financiamiento orientado al incremento del capital de trabajo, reparación y/o adquisición de equipamiento y reacondicionamiento de infraestructura e instalaciones”.

b) Programa de Asistencia para la Higiene y Seguridad en el Trabajo, cuyo objetivo es “contribuir a la mejora de las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo mediante la provisión de equipamiento básico, reacondicionamiento/reparación del equipamiento existente, y a promover la incorporación de políticas preventivas y correctivas en materia de mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo”, a través de acciones de capacitación y asistencia técnica, y de asistencia económica no reembolsable para inversión en equipamiento y obras de infraestructura.

El Programa prevé la co-financiación de la capacitación y asistencia técnica y tiene como requisito el carácter asociativo en el modelo de organización de los proyectos, definido como un modelo “que tienda a combinar la autonomía en la gestión con la propiedad social de los bienes/medios de producción; la orientación hacia la consecución de prácticas compatibles con el concepto de “trabajo de calidad”, favoreciendo el trabajo productivo, la protección social y la equidad; el sustento solidario del emprendimiento en relación con sus miembros y la comunidad” (Res. MTESS 194/04).

La construcción estatal de la Economía Social

Luego de haber descripto el surgimiento y ampliación de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, en este punto analizamos el proceso de construcción estatal de la Economía Social, el cual contribuyó al fortalecimiento de estas nuevas políticas. Para ello, describimos primero, las características de las principales líneas que lleva adelante el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social y luego analizamos las leyes y acciones de fomento y apoyo a la Economía Social, implementadas entre los años 2003 y 2011.

El Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES)

En el año 2000, a través del decreto 721 se creó el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social[41], “considerando que el sector de la Economía Social, cimentado en los principios de solidaridad, ayuda mutual y equidad social, ha alcanzado un notable nivel de crecimiento que exige la presencia de un organismo del sector público cuya misión primordial sea la de contribuir a su desarrollo”, y satisfacer las necesidades emergentes de este sector (Decreto 721/00). El INAES depende del MDS y su conducción y administración está a cargo de un directorio integrado por un presidente, dos vocales en representación del Poder Ejecutivo Nacional, un vocal representante de las asociaciones mutuales y otro de las cooperativas, ambos propuestos por las entidades que las agrupan. Esta forma de organización es novedosa y posibilita la participación e incidencia a través de sus representantes, en las decisiones y acciones que se llevan adelante por parte de los destinatarios de las políticas del Instituto.

Los principales objetivos del INAES son 1) regular el funcionamiento de las mutuales y las cooperativas que funcionan en la Argentina. 2) “Fomentar el desarrollo, educación y promoción de la acción cooperativa y mutual en todo el territorio nacional”. 3) Reconocer, otorgar o retirar la personería jurídica para su funcionamiento. 4) “Ejercer, [con alcance nacional], el control público y la superintendencia de asociaciones mutuales y cooperativas, fiscalizando su organización, funcionamiento, solvencia, calidad y naturaleza de las prestaciones y servicios y su disolución y/o liquidación”. 5) Brindar asistencia técnica, económica y financiera y capacitación “para el mejoramiento de la eficiencia en la administración y prestación de servicios, considerando prioritariamente la atención de sectores o estratos menos favorecidos”. 7) Elaborar políticas, actualizar la legislación y realizar acciones para el desarrollo y consolidación de cooperativas y mutuales (Decreto 721/00).

La creación del INAES se realizó en el año 2000, es decir antes del auge de la Economía Social. Es recién luego de la crisis del 2001 y más fuertemente con el impulso que comienza a darse a la Economía Social desde el MDS, en los años 2003-2004, cuando este organismo comienza a tener un rol más relevante en el apoyo, promoción y regulación del sector. Sin embargo, sus acciones se encuentran limitadas a las unidades productivas y asociaciones que hayan obtenido su personería jurídica, excluyendo al amplio espectro de emprendimientos que no cumplen los requisitos para conformar una cooperativa[42], pero que pueden considerarse como parte del sector de la Economía Social. Tal es el caso de la mayoría de los emprendimientos promovidos por las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado. En el caso del PMO, el 87,4% de las unidades laborales asistidas hasta el año 2007, no se encontraban identificadas como tales en ningún registro de empresas (MDS, 2007). En cambio, los destinatarios del Programa de Trabajo Autogestionado que son cooperativas o empresas recuperadas integradas por una mayor cantidad de trabajadores y que en algunos casos -al no existir otra forma jurídica adecuada- optan por conformar una cooperativa de trabajo[43], pueden acceder a las líneas de apoyo que brinda el INAES y tener representación en su directorio.

El decreto 721/00 expresa que los pilares fundamentales de la Economía Social son las acciones de las cooperativas y mutuales y que el Estado Nacional promueve su desarrollo. En este sentido, se ha producido un importante aumento en la cantidad de cooperativas registradas que surgieron en el marco de programas sociales[44]. Según el Informe del Reempadronamiento Nacional de Cooperativas y Mutuales y del Censo Económico Sectorial, realizado entre los años 2005 y 2007, en el marco del PMO se crearon 122 cooperativas, integradas por 1598 trabajadores. Incluyendo otros “programas de inclusión social”, como los de vivienda o de obra pública, el número asciende a 3848 cooperativas con 60.764 trabajadores (INAES, 2008). Entre 2009 y 2010, en el marco del Programa Ingreso Social con Trabajo, se crearon 1600 cooperativas (MDS, 2010A). Durante el año 2011, las cooperativas constituidas a través de la Resolución INAES 3026/06, es decir en el marco de planes sociales, alcanzaron un total de 1008.

Cuadro 1: Cooperativas Constituidas a través de la Resolución Nº 3026/06 durante 2011

Cuadro1

Fuente: MECON, 2011

Estos datos muestran la capacidad del Estado de impulsar nuevas formas de trabajo asociativas, aunque al mismo tiempo alertan sobre la posible fragilidad de estas estrategias en el largo plazo. Al cumplirse los objetivos de los programas o al finalizar el periodo de asistencia que impulsó su creación, y si la intervención del programa no estuvo acompañada por acciones que fortalezcan los lazos asociativos, las habilidades en el oficio y en la gestión de una cooperativa, éstas corren el riesgo de disolverse[45].

Asimismo, esta situación da cuenta de otra arista de la acción del Estado en la perpetuación de una economía de subsistencia, dependiente del financiamiento que otorgan estas nuevas formas de asistencia que utilizan la figura de la cooperativa como marco jurídico para la intervención acotada que realizan y que se dan paralelamente al impulso de la política de regularización del trabajo no registrado y la política laboral, cuyos objetivos se vinculan con la expansión del empleo formal.

Estas preocupaciones se pueden entrever en la normativa más reciente del Instituto que regula el otorgamiento de subsidios y créditos. Es así que la Resolución INAES 4156/2010 explicita en primer lugar, la priorización del financiamiento de “1. Proyectos de Consolidación de Cooperativas Emergentes de Planes Sociales”, justificando dicha elección del siguiente modo:

En el marco de la Resolución 2038/03/INAES y Resolución 3026/06/INAES se constituyeron, desde el año 2003, cooperativas de trabajo promovidas por planes sociales del Gobierno Nacional, o gobiernos provinciales o municipales, orientadas a la satisfacción de necesidades básicas de la población y a la generación de puestos de trabajo para desocupados. Se entiende de alta prioridad favorecer procesos que permitan que la cooperativa gane autono­mía respecto a los programas sociales que los originaron. Para ello es necesario posibilitar a estas cooperativas el acceso a financiamiento para proyectos dirigidos a la producción de bienes o servi­cios en el mercado, en la medida en que se evalúe favorablemente su sustentabilidad. […] Podrá subsidiarse hasta un monto de $ 200.000 el desarrollo de iniciativas de reconversión productiva de cooperativas emergentes. Se entiende por reconversión productiva el proceso por el cual la cooperativa adquiere autono­mía de los programas sociales a partir de la producción y venta de bienes o servicios en el mercado (Res. INAES 4156/10, énfasis propio).

Tal como se observa en las frases marcadas en negrita, luego de ocho años de implementación de “planes de inclusión social”, cuyo requisito de acceso es la conformación de una cooperativa, emerge la preocupación por la capacidad de estas unidades productivas de funcionar y sostenerse de manera autónoma, a través de la venta de sus productos o servicios en el mercado.

Por otra parte, desde de la perspectiva de aquellos que conformaron su cooperativa a través de la asociación voluntaria o a partir del proceso de recuperación de una empresa quebrada, la creación de estas asociaciones en el marco de los planes sociales es cuestionada, porque consideran que en los últimos años en la Argentina se difundió la idea de que “si querés ganar un mango, tenés que formar una cooperativa”. En contraposición a esa idea, dos referentes de empresas recuperadas planteaban lo siguiente:

Nosotros tenemos un fin más profundo” (Roberto). Otra cooperativista comenta que muchas veces se acercan para pedirles si los pueden afiliar a la cooperativa para cobrar un subsidio y dice enojada “¡nosotros estamos poniendo mucho para que las cooperativas sean creíbles! (Roxana) (Registro de campo 20/3/2010).

Lo que estos cooperativistas ponen en cuestión es el modo en que se define qué es una cooperativa y se distinguen de aquellas agrupaciones que fueron creadas a partir de planes que tienen una duración limitada, las tareas que deben realizar son impuestas y muchas veces no están gestionadas por los propios trabajadores asociados. Esto es interesante y nos permite reflexionar acerca de las diferencias entre los distintos sentidos que adquiere la organización cooperativa para los sujetos. Por un lado, se encuentra lo que podríamos denominar como “militancia cooperativista” y las experiencias en donde, al menos en un primer momento, la cooperativa se crea por la sola necesidad de generar trabajo e ingresos, pero luego se consolida y se asume como una forma de trabajo genuino y autogestionado. Por otro, las estrategias de vida, producto de las necesidades inmediatas, cuando la cooperativización se convierte en un recurso de acceso a la asistencia[46].

Para abordar la cuestión de la promoción de los lazos asociativos y del fortalecimiento institucional, el INAES cuenta con 3 líneas de acción: la primera, vinculada con la formación de formadores en participación, a través de talleres destinados a la capacitación de instructores, a los que se les brinda herramientas conceptuales y prácticas, para que puedan promover la participación dentro de sus organizaciones . En segundo lugar, el Programa de Educación y Capacitación Cooperativa y Mutual, cuyos objetivos son:

Promover y difundir el Sistema Cooperativo y Mutual en la población en general. Desarrollar la capacitación de dirigentes de cooperativas y mutualidades, funcionarios de los órganos locales competentes, como así también a las autoridades municipales que entienden en materia cooperativa y mutual. Fomentar la actividad cooperativa y mutual con la finalidad de generar nuevos puestos de trabajo en las áreas económico-productivas y en las actividades de servicios asistenciales y de recreación a los efectos de mejorar y reactivar la situación actual de las economías regionales. Y estimular la creación de entidades de Economía Solidaria para atender necesidades de servicios insatisfechas.

Estas capacitaciones pueden ser realizadas de manera directa por trabajadores del INAES, de forma indirecta, a través de las cooperativas, organizaciones, federaciones o municipios -entre otros-, o de manera conjunta. Están destinadas al público en general, a integrantes de las cooperativas o mutuales, a funcionarios públicos, docentes y jóvenes en busca de inserción laboral en cooperativas.

Por último, el servicio de financiamiento para proyectos de desarrollo cooperativo o mutual, que otorga subsidios o créditos, destinados a la generar nuevos puestos de trabajo, consolidar puestos de trabajo existentes e incrementar el ingreso de sus asociados, o mejorar las condiciones de desarrollo de sus actividades. El monto máximo del subsidio es de $200.000 o $10.000 por nuevo puesto de trabajo creado (se toma el monto menor). Si el presupuesto solicitado supera estos valores, se ofrece un préstamo de hasta de $ 500.000[47].

Entre los requisitos para solicitar asistencia financiera, al igual que en el PMO, se mencionan las condiciones de vulnerabilidad social de los beneficiarios, la promoción de desarrollo local, “transparencia de los mercados o consolidación de modelos de generación de empleo que puedan ser replicados en el futuro”[48]. Los fondos pueden utilizarse para la contratación de recursos humanos, la compra de equipamiento, insumos o herramientas de cualquier tipo, nuevo o usado. Asimismo, se explicita que se priorizará el tratamiento y aprobación de proyectos que:

Sean llevados adelante o estén acompañados por la federación de las cooperativas destina­tarias del programa. Demuestren adecuados antecedentes de los capacitadores, asistentes, instituciones, coo­perativas o mutuales consolidadas a cargo de los aspectos técnicos del programa, en particular si implican el aprovechamiento de recursos humanos e institucionales de la localidad. Proyecten mayor impacto en términos de consolidación de los puestos de trabajo, y de con­solidación de los procesos de integración. Impliquen menor costo por asociado[49].

En tanto la prioridad en el otorgamiento de los recursos económicos del INAES se encuentra orientada hacia personas en situación de vulnerabilidad social, podemos observar la superposición de distintas lógicas de acción estatal: por un lado encontramos un enfoque asistencial propio de los programas sociales focalizados, que utilizan el trabajo como un recurso o “justificación” de la asistencia, y por otro, la intención de construir un nuevo sentido del trabajo asociativo, vinculado con una formas de producción socioeconómica alternativa, que piensa el trabajo como la vía privilegiada de la integración a la sociedad. Por otra parte, el último requisito que considera el “menor costo por asociado” introduce una lógica de evaluación mercantil de los proyectos socio-productivos, la cual rompe con lo que estas experiencias laborales basadas en la asociatividad, la cooperación y la solidaridad buscarían promover.

En cuanto a las propuestas financiables, se distinguen dos tipos de proyectos para empresas recuperadas: 1) los Proyectos de Regularización Patrimonial, en los que “el INAES colabora con el financiamiento de la compra de los bienes de la [empresa] fallida, cuando ello sea indispensable para evitar una pérdida inminente de puestos de trabajo, y ello sea factible dentro de las particulares condiciones legales de cada caso, al igual que la adquisición de materia prima cuando ello contribuya a consolidar el desarrollo de la cooperativa” y 2) los de creación de puestos de trabajo en Empresas Recuperadas. Para cooperativas agrarias se financian proyectos de “Ampliación o Consolidación de Agronegocios Cooperativos” y de “Desarrollo Cooperativo para Productores Minifundistas”. Dentro del rubro de servicios públicos, se encuentran los “Proyectos de Ampliación o Creación de Servicios Públicos Cooperativos”, los de “Viviendas de Carácter Social”, proyectos de “Salud Solidaria” y “de Emergencia para Salud”. Para las mutuales se otorga asistencia destinada al fortalecimiento institucional, la Educación Cooperativa y Mutual. Por último, se mencionan los “Proyectos de Cooperativas de Personas con Problemas Graves de Inserción Laboral” (Res. INAES 4156/10).

Leyes y acciones de regulación y promoción de la Economía Social

Al mismo tiempo que los programas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado se fueron consolidando, ampliando y transformando, desde el Parlamento y el Poder Ejecutivo Nacional se crearon normativas de regulación y promoción de la Economía Social y se diseñaron formas de registro de las unidades productivas generadas a partir de los planes de promoción de emprendimientos socio-productivos. A continuación, reseñaremos brevemente las distintas acciones realizadas y analizaremos sus alcances y limitaciones.

Acciones de regularización y protección del trabajo asociativo y autogestionado

Uno de los problemas centrales que presentan estas formas de trabajo, es la situación de no registro en la que se encuentran las unidades productivas[50], por eso muchos de los emprendedores no cuentan con un sistema de protección de salud, tampoco realizan aportes para la jubilación, ni tienen acceso a los derechos laborales consagrados en la Constitución Nacional y la legislación laboral. El Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social[51], creado en el año 2003, tiene entre sus objetivos desarrollar instrumentos legales para subsanar esa situación. “El Efector Social, en condiciones de inscribirse en el Registro, es aquella persona que está realizando una única actividad productiva y ve dificultada su inserción en la economía por estar en una situación de vulnerabilidad social. El Registro fue creado para facilitar al Efector Social el desarrollo de su actividad económica y el incremento de sus ingresos, a partir de la posibilidad de facturar y de ese modo incorporar nuevos compradores o clientes”[52].

Los inscriptos en este registro se encuentran bajo la figura del Monotributo Social[53] que en el año 2011 permitía facturar legalmente hasta 32.196 pesos anuales (Res. AFIP 3221/2011)[54]. Sin embargo, el número de inscriptos en el Registro Nacional de Efectores hasta el año 2006 era muy pequeño (24.800 monotributistas según el informe de gestión del MDS del año 2006) en relación con el total de destinatarios de los programas. Para el 2009 la cantidad de Efectores registrados ascendió a 75.738 (MDS, 2009), además a partir de ese año, comenzó una campaña activa de difusión y promoción del Monotributo Social, a través de la cual se informa y capacita a referentes de las organizaciones vinculadas con la Economía Social, a fin de que éstos promuevan y colaboren en la inscripción de nuevos destinatarios. En el Boletín “Noticias del Monotributo Social” del 22 de diciembre de 2010, que es un resumen informativo que el MDS envía regularmente a organizaciones y referentes, entre otros interesados en el Monotributo Social, se afirma que Este año, más de 140.000 personas han accedido al Monotributo Social”, alcanzando un total de “más de 367.000” Monotributistas Sociales. A continuación, presentamos la evolución del padrón de Monotributistas sociales.

Cuadro 2: Evolución del padrón de Monotributistas sociales (2007-2011)

–datos al cierre de cada período-

Año

Padrón de Monotributistas
 Sociales

2007

47.428

2008

24.461

2009

73.943

2010

378.378

2011

475.191

Fuente: MECON, 2011

Este fuerte crecimiento se vincula, por un lado, con la ampliación de los posibles destinatarios, a través de la Resolución MDS 10204/2010, que en su artículo 8 abre la posibilidad de “inscripción de fábricas o empresas recuperadas que hayan adoptado la figura de Cooperativa de Trabajo en el proceso de traspaso de la misma a los trabajadores” (Boletín del Monotributo Social N° 9) y la Resolución MDS 2757/2011, que establece la inscripción de los destinatarios del Microcrédito en el Monotributo Social, a fin de promover “mayor sustentabilidad y durabilidad de los emprendimientos” (Res. MDS 2757/11); pero fundamentalmente, se debe a la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo, en el cual los integrantes de las cooperativas que participan del mismo son inscriptos en este régimen, a fin de computar años de antigüedad para la jubilación y brindar acceso a una obra social.

Cabe mencionar que en el trabajo de campo recogimos información acerca de las dificultades que se presentaron para el acceso de los monotributistas sociales a algunas obras sociales, incluso ya desde antes de la implementación del Programa de Ingreso Social con Trabajo, que generó una incorporación bastante masiva al sistema de obras sociales por parte de estos beneficiarios. En este sentido, distintos responsables del Plan “Argentina Trabaja” y de la Dirección Nacional de Fomento del Monotributo Social, plantearon que existen algunas obras sociales que se niegan a incorporar a los monotributistas sociales y que, si bien no exponen ninguna justificación válida, los excluyen de hecho al rechazar su inscripción. En una charla para referentes del Monotributo Social en el año 2010, las representantes de este organismo explicaban que era importante corroborar si la obra social los aceptaría efectivamente, antes de presentarles a ellos el pedido de inscripción en la misma, ya que algunas de ellas, luego no efectivizaban la incorporación de estos beneficiarios.

Asimismo, una trabajadora social del Programa de Ingreso Social con Trabajo del municipio de José C. Paz comentó que al principio algunas obras sociales se negaban a admitir a los destinatarios del Programa, pero que luego de gestiones por parte del MDS, los habían aceptado. Podemos conjeturar que el rechazo se vincula con el bajo monto del aporte que los monotributistas realizan (70 pesos en el 2011), pero también podría tratarse de una discriminación por considerarlos beneficiarios de menor categoría. De este tipo de accionar discriminatorio, nos informa la trabajadora social, quien cuenta que dos jóvenes que participan del Plan, concurrieron a inscribirse a OSECAC con la pechera de “Argentina Trabaja”, ocasión en la que las habían maltratado, además de no lograr la incorporación. Luego de la intervención de los responsables del Programa, finalmente las aceptaron. Entre risas y preocupación, expresa que estas dos mujeres volvieron para decirle que ya tenían su carnet de la obra social con todos los familiares adherentes y que, además, habían sido bien atendidas, porque esta vez “estábamos bien vestidas y no con la pechera” (Registro de campo, 27/4/2011).

Como contratara, nuestros informantes explican que otras obras sociales, como FEDECAMARAS, “casi se fundaron con el Argentina Trabaja”, porque aceptaron a todos sus beneficiarios desde un principio.

A pesar de estos avances, especialmente en la cobertura de los destinatarios del Programa de Ingreso Social con Trabajo, aún quedan unidades productivas apoyadas por programas de promoción socio-productiva y destinatarios no inscriptos en el Registro de Efectores.

Por otra parte, más allá del intento de formalización de los emprendimientos promovidos por los planes sociales que puede beneficiar el desarrollo de la actividad económica y el control por parte del Estado, desde la mirada de los cooperativistas se sigue planteando que “no hay un reconocimiento para el trabajo autogestionado, no hay leyes que nos amparen” (Fernando, referente de una organización de cooperativas. Registro de campo 24/6/2009).

Además, es claro que la figura del monotributo no es adecuada para las experiencias de trabajo asociativo, ya que el aporte individual que éste estipula no se condice con el carácter colectivo de la cooperativa o de las experiencias asociativas. Tal como se afirma en una carta presentada al Ministerio de Trabajo por una organización social de cooperativas[55], “la condición real de los socios de cooperativas de Trabajo es la de trabajadores colectivizados, situación que difiere tanto de la relación de dependencia, como de la de un trabajador autónomo”[56].

Estas dos cuestiones –la falta de reconocimiento del trabajo autogestionado y la inadecuación de la figura del monotributo para formas de trabajo asociativas y autogestionadas- son señaladas también en trabajos realizados desde la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) (Chulman, 2008, Chulman y Muñoz, 2008). En la misma línea, y retomando algunos de los argumentos esgrimidos por Chulman (2008), desde el ámbito académico Hintze y Vázquez (2011), plantean que la figura fiscal del Monotributo, que es la única forma de acceso al Sistema de Seguridad Social que tienen los trabajadores autogestionados, sólo permite acceder a los componentes de cobertura de previsión social y de salud, dejando afuera a esta categoría de trabajadores del subsistema de asignaciones familiares, que aún no cuenta con una reglamentación específica para trabajadores autónomos[57].

Acciones de promoción y fortalecimiento del trabajo asociativo y autogestionado

Uno de los puntos centrales que señala el diagnóstico de la situación de los emprendimientos de la Economía Social realizado por el Gobierno Nacional, plantea las dificultades de acceso al sistema financiero por parte de las personas en situación de vulnerabilidad social. Por ello, se intenta brindar acceso al crédito y a subsidios para financiar las actividades productivas de esta población que por su situación económica son excluidos de los sistemas de crédito bancario. Se parte del supuesto de que generar oportunidades de acceso al financiamiento permitirá el desarrollo de las capacidades productivas de los destinatarios, al mismo tiempo que se asocia directamente la obtención de un microcrédito o de un subsidio con la posibilidad de obtener ingresos.

En base a este diagnóstico, el 21 de julio de 2006 se sancionó la Ley de Promoción de Microcrédito (Ley 26.117), cuyo objetivo es “estimular el desarrollo de grupos y personas de escasos recursos y fortalecer a entidades sin fines de lucro que colaboran con el desarrollo de políticas sociales” (Ley 26.117)[58]. A partir de la sanción de esta ley se constituyó la Comisión Nacional de Promoción del Microcrédito, encargada de ejecutar el Programa Nacional de Microcrédito “Padre Carlos Cajade”. La CONAMI es un organismo descentralizado del MDS, que cuenta con independencia en la elección de sus políticas de trabajo, pero depende administrativamente del MDS[59]. Los montos otorgados, según lo que establece la ley alcanzan hasta un máximo de 12 salarios mínimos y los destinatarios son los trabajadores y trabajadoras que desarrollan emprendimientos de manera asociativa y/o familiar. Se trata de una herramienta pensada para aquellos que no cuentan con garantías patrimoniales o no reúnen los requisitos de acceso al crédito de entidades bancarias privadas.

La promoción del microcrédito y el otorgamiento de subsidios para emprendimientos de la Economía Social, se vincula con la idea de generar igualdad de oportunidades de acceso al financiamiento.

Sin embargo, esta vía de apoyo y promoción del trabajo asociativo y autogestionado pone en evidencia al menos dos problemas: por un lado, el acceso al crédito per se no garantiza necesaria ni directamente oportunidades de generación de ingresos suficientes para cubrir las necesidades de los emprendedores y de sus familias. Esta afirmación se apoya en los datos que aportan las auditorías del PMO realizadas por la Sindicatura General de la Nación: por ejemplo, para el caso de la Provincia de Jujuy, en donde se ha tomado una muestra de 42 emprendimientos, la mitad se encontraba con una producción “mínima o precaria”. En el mismo informe, se señalan las dificultades que todos tenían en la comercialización de la producción, lo cual incidía negativamente en los ingresos que los emprendedores podían llegar a percibir. Estos problemas se observan también en la auditoría realizada en la provincia de San Juan (2006), en la que se informaba que si bien se cumplía con las actividades previstas en la mayoría de los emprendimientos, no todos eran rentables. Especialmente los que no tenían posibilidad de venta inmediata de la producción o en el caso de emprendimientos agropecuarios que dependen de las condiciones climáticas para su producción. Según estos informes, esta situación generó el desaliento en los beneficiarios. Del mismo modo, de 7 emprendimientos auditados en Santa Fe (2007), sólo 3 estaban en funcionamiento y tenían perspectivas de crecimiento.

En el mismo sentido, el informe de la encuesta de emprendimientos asociativos mercantiles realizada por la Universidad Nacional de General Sarmiento muestra que:

Del total encuestado[60], un conjunto mayoritario de Emprendimientos Asociativos Mercantiles no llega a generar ingresos equivalentes al monto de un plan de empleo ($150) por integrante. Un segundo gran grupo (casi 1 de cada 3) genera ingresos individuales mayores que un plan, pero menores que lo que un jefe de hogar debería aportar para cubrir la canasta básica de alimentos que define la indigencia para una familia tipo (aprox. $400). Son pocos (menos del 15%) los que logran superar los $400 mensuales por trabajador (Coraggio y Federico, 2006: 65).

En consonancia con estas evaluaciones, algunas de las experiencias observadas durante el trabajo de campo enfrentan similares situaciones. Un ejemplo de ello es el caso del Textil Aladín, un microemprendimiento que recibió un crédito para la compra de telas, pero como no pudo cobrar un trabajo que había hecho y tampoco consiguió nuevos clientes para las prendas producidas, no logró generar los ingresos suficientes para atender a sus necesidades y menos aún para la devolución del préstamo. Estos datos dan cuenta de las restricciones no sólo para generar ingresos, sino también para sostener el emprendimiento y hacer viables –al menos en el corto plazo- a las unidades laborales financiadas. En este sentido, no parecen ser medidas adecuadas para cumplir los objetivos de integración social y económica buscados y generar una mejora en el bienestar de los destinatarios[61].

La segunda limitación que observamos, tiene que ver con los insuficientes montos otorgados, a través de subsidios y microcréditos del PMO (los microcréditos alcanzan un máximo de 12 salarios mínimos según la Ley 26.117, que para el 2011 este valor equivalía a los $22.080 pesos[62]. Esta observación es válida también para el financiamiento que proveen los planes de autoempleo (el PIL y el Programa Herramientas por Trabajo adjudican montos similares al los del PMO: el máximo fue de $ 19.000 en el 2011, si el emprendimiento contaba con dos integrantes que perciben el Plan Jefes de Hogar Desocupados). El financiamiento es limitado y muchas veces insuficiente para poner en marcha un emprendimiento productivo, si el mismo no cuenta ya con alguna capacidad instalada, capacitación u otros recursos que complementen los montos otorgados por los programas[63]. En este sentido, la evaluación de los planes de autoempleo del MTESS muestra que, de los emprendimientos analizados, los que han podido obtener mayores ingresos, fueron predominantemente emprendimientos que habían recibido subsidios también más altos. Asimismo, afirma que en el año 2008 “un monto superior a los $10.000 sumado a acompañamiento y asistencia técnica brindados por las tutorías aumentan las posibilidades de sustentabilidad de los microemprendimientos, particularmente los orientados a población de escaso capital económico, educativo y social” (Cogliati, 2008: 143).

Por estas razones, cabe preguntarse cuál debería ser el piso a partir del cual existen probabilidades de que la inversión sea exitosa. Esto depende también de qué tipo de emprendimiento demande el financiamiento, el rubro al que se dedique, las maquinarias y herramientas necesarias para la producción y comercialización, entre otras. En esta pregunta se encuentran implicadas otras dos cuestiones, por un lado, para el Estado, cuando el monto es insuficiente, esta modalidad de apoyo al trabajo asociativo se transforma en un gasto ineficiente efectivamente, porque desde el vamos la suma resulta inadecuada para el objetivo de promover emprendimientos sustentables. Por otro, para las personas que acceden a estos programas, la insuficiencia del piso de financiamiento seguramente generará un desestímulo, que obstaculiza las posibilidades de sostener la experiencia asociativa de autogestión del trabajo en el tiempo.

En el caso de los subsidios del PMO, es importante señalar que los montos de los proyectos fueron aumentando. En la etapa inicial (2003-2006) el máximo era de 15.000 pesos y de acuerdo a lo que nos comentaba una asistente técnica del Plan, todos los emprendimientos solicitaban ese monto. Para el año 2009, estos valores habían aumentado considerablemente, alcanzando un máximo de 10 salarios mínimos por integrante o 500.000 pesos. Esto varía según el tipo de proyecto y la cantidad integrantes que participen del mismo. Para los emprendimientos familiares, se trata de un máximo de 7 salarios mínimos, vitales y móviles. Para los proyectos asociativos, pre-cooperativos, comerciales y productivos comunitarios de hasta 5 integrantes, la suma es de un máximo de 10 salarios mínimos[64]). Para las empresas autogestionadas, categoría incorporada en el año 2010 al PMO, el subsidio corresponde a “10 salarios mínimos, vital y móvil, por puesto de trabajo efectivo en la empresa, y un monto total por empresa que no exceda el financiamiento de 100 puestos de trabajo. En este caso, al igual que en el de los emprendimientos familiares o comunitarios, las sumas financiadas dependen de la cantidad de trabajadores que integren el proyecto, lo cual no necesariamente da cuenta del piso de financiamiento adecuado para que el apoyo sea eficiente. Un ejemplo de esto es el caso de un emprendimiento metalúrgico integrado por 5 asociados que necesitaba un torno que costaba más de 200.000 pesos. Como por la cantidad de integrantes el monto que podían solicitar era menor, la asistente técnica que acompañó la presentación del proyecto les propuso crear una cláusula en el contrato en la que se comprometían a incorporar dos nuevos asociados luego de recibir el subsidio. De este modo pudieron compatibilizar los requerimientos del proyecto con los requisitos que establece el Programa (Registro de campo 25/6/2012). Frente a esta situación, podemos reflexionar acerca de la tensión de la propia política: la viabilidad económica de las unidades laborales y la rentabilidad del capital invertido o a invertir no siempre es concordante con la generación de ocupaciones. En algunos casos los emprendimientos potencialmente más productivos podrían ser aquellos que requieran mayor inversión de capital en relación con la cantidad de puestos de trabajo generados o aquellos que demanden un uso más intensivo del trabajo puedan presentar mayores dificultades para su sostenimiento en el mediano y largo plazo.

Otro problema central de los emprendimientos, es la comercialización de la producción. Luego de la creación del Registro de Efectores de la Economía Social y la figura del monotributo social, a través del decreto 204/2004, se estableció que la Administración Pública Nacional pudiera realizar contrataciones directas con los monotributistas sociales. Esta iniciativa se propone favorecer las posibilidades de acceso a la provisión de bienes y servicios al Estado a este grupo de trabajadores asociativos y autogestionados.

En el año 2008 se creó a través de la Ley 26.355 la marca colectiva[65]:Marca colectiva es todo signo que distingue los productos y/o servicios elaborados o prestados por las formas asociativas destinadas al desarrollo de la Economía Social” (Ley 26.355). Sólo los inscriptos en el Registro Nacional de Efectores pueden solicitarla. El objetivo de la marca es identificar productos y/o servicios de la Economía Social y según lo que expresa el MDS representa “valores, métodos productivos comunes y estándares compartidos, para productos elaborados o servicios prestados por agrupamientos de emprendedores”[66]. Esta medida puede resultar positiva para visibilizar estas experiencias, respaldando y distinguiendo los productos elaborados por emprendimientos de la Economía Social. Sin embargo, el requisito de estar inscripto en el Registro de Efectores, destinado a emprendimientos “vulnerables”, cuya facturación es muy baja, para acceder a la marca, puede tener consecuencias no deseadas: en vez de certificar la calidad y resaltar el valor agregado de la producción solidaria, al otorgársela sólo a los emprendimientos más vulnerables, puede terminar “certificando” la pobreza.

Además, es necesario complementar esta medida con una estrategia de construcción de espacios de comercialización y de difusión de la Economía Social y del consumo responsable en las localidades. Respecto de este punto el MDS organiza ferias donde se ofrecen productos de la Economía social y eventos en los cuales los emprendimientos seleccionados pueden comercializar su producción. Estas iniciativas son fundamentales, dado que según lo que constataban Coraggio y Federico (2006: 77) el segundo lugar utilizado para la venta de la producción de los emprendimientos es la feria, “lo que muestra la importancia de las iniciativas asociativas y de la política local para el impulso de escenarios de comercialización. Según estos autores, para entonces en la Ciudad de Buenos Aires es el principal escenario de venta (40%), y en Rosario también le corresponde el 26,8%”.

Desde la perspectiva de los sujetos que integran cooperativas, estos eventos son importantes, no sólo como una estrategia de comercialización de la producción, sino porque los consideran espacios en donde pueden mostrar lo que hacen y establecer relaciones con otras cooperativas, con potenciales clientes y con funcionarios de distintos niveles de gobierno que pueden facilitar el acceso a los recursos que otorgan las políticas de promoción socio-productiva[67].

Por último, el MDS y la Oficina Nacional de Contrataciones, dependiente de la Secretaría de Gabinete, crearon el portal “Argentina Compra” que “funciona como un sitio de encuentro entre dependencias estatales que contratan y proveedores que abastecen o desean abastecer al Estado. Desde este portal se puede consultar el listado de proveedores, las contrataciones realizadas y en realización, los precios de los bienes ya adquiridos, el catálogo general de bienes y servicios, así como la normativa completa y diversas estadísticas”[68]. Los titulares del monotributo social no deben realizar ningún trámite para integrar la base de datos del sitio, ya que el Registro Nacional de Efectores del MDS envía directamente la información al portal, a fin de que los emprendedores puedan participar del buscador. Este sitio web permite acceder a las convocatorias del Estado abiertas, en las que tanto los inscriptos en el Registro de Efectores de la Economía Social, como aquellos que participan en el Programa Marca Colectiva pueden postularse más fácilmente. Si bien el MDS informa que cada vez existen más contrataciones de este tipo y en su página web publica algunos de los organismos que han utilizado servicios o comprado productos de monotributistas sociales a través del portal (entre ellos la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), la Biblioteca Nacional; la Comisión Nacional de Energía Atómica (CoNEA), el Hospital Nacional Dr. Alejandro Posadas, el Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación[69]), no contamos con datos precisos acerca del alcance de esta iniciativa. Además, dadas las características de los emprendimientos cuyos integrantes son monotributistas sociales y la escala de su producción, siguen siendo las empresas privadas las principales proveedoras del Estado.

Institucionalización, crecimiento y visibilización de la Economía Social

Al mismo tiempo que estas acciones de apoyo y regulación del trabajo asociativo se iban construyendo, la Economía Social fue adquiriendo mayor visibilidad y ocupando un lugar central dentro de la estructura del MDS. En esta dirección, en el año 2008, se creó la Subsecretaría de Comercialización de la Economía Social (Decreto 2194/08). Entre sus objetivos principales se encuentran el diseño de herramientas y la coordinación de acciones

orientadas a la expansión de capacidades ciudadanas con el objeto de fortalecer los procesos de integración social de las iniciativas productivas solidarias nacidas en el marco de la Economía Social. (El desarrollo de) instrumentos cuya implementación fomente la nivelación de asimetrías sociales, geográficas y culturales, en los procesos de comercialización de productos y servicios originados en el seno de emprendimientos solidarios […]. La coordinación y articulación con el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social y la Subsecretaría de Desarrollo Local y Economía Social para realizar acciones conjuntas relacionadas con la promoción del empleo social referentes a los emprendimientos productivos, de servicios, cooperativas, la capacitación y el fortalecimiento familiar (e) Incrementar las capacidades productivas y la generación de ingresos, a través del apoyo técnico orientado al fortalecimiento de emprendimientos productivos, propiciando la sustentabilidad de los mismos (Decreto 2194/08).

Asimismo, en el año 2009, a través del decreto 1164/2009, se incorpora la Dirección Nacional de Fomento del Monotributo Social a la Subsecretaría de Comercialización de la Economía Social, con el objetivo de

Asistir a la Subsecretaria de Comercialización de la Economía Social en el fomento de la adopción de la estrategia del Monotributo Social y sus herramientas por parte de aquellas personas, grupos u organizaciones que estén realizando actividades económicas de producción, servicios o comercialización y vean dificultada su inserción en la economía formal por encontrarse en situación de vulnerabilidad social.

El 19 de diciembre de 2009, el INAES creó el Instituto de Promoción de la Economía Social, un “organismo autónomo y plural para el estudio, la investigación y la capacitación de la Economía Solidaria”. En el acto de presentación se justificó la importancia de la creación de este instituto:

´Somos una realidad muy importante en el país’ [afirmó José Orbaiceta, vocal representante de las cooperativas]. La Economía Social tiene una participación del 9% en el PBI y genera 300 mil puestos de trabajo genuinos, cuando Techint sólo genera 13 mil, pero tiene más voz que nosotros. ¿De quién es la culpa que todo nuestro capital social no sea tenido en cuenta? Gran parte de la responsabilidad es nuestra. Tuvimos temor de construirnos como un sujeto político y económico. Hoy no hay espacio para hacerse el distraído; no importa el color político, el partido de fútbol o la religión que profesemos. Hoy estamos todos aquí para construir juntos una nueva sociedad más justa[70].

El discurso del vocal de las cooperativas en la presentación del Instituto de Promoción de la Economía Social intenta hacer visible la magnitud de este sector económico y apuesta a una construcción colectiva de la Economía Social que incluya a emprendedores, Estado e intelectuales o profesionales[71].

El proceso de consolidación de la promoción de formas laborales autogestionadas y asociativas en el marco de la Economía Social, tiene su mayor expresión en la creación, en el año 2010 de la Secretaría de Economía Social (Decreto 505/2010). Los principales objetivos de esta nueva secretaría son:

1. Entender en el diseño, articulación y evaluación de políticas para la promoción de la Economía Social favoreciendo la plena integración de los actores sociales, revalorizando el territorio y las economías regionales. 2. Diseñar políticas de fortalecimiento institucional, productivo y de servicios con el objeto de consolidar los emprendimientos de la Economía Social articulando su accionar con el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, La Secretaría de Coordinación y Monitoreo Institucional a través de la Subsecretaria de Comercialización de la Economía Social Y Las Universidades Que Colaboren Con El Ministerio De Desarrollo Social en la tarea. 3. Diseñar las acciones de política social tendientes a promover la generación de nuevas oportunidades de empleo en el marco del desarrollo local, a instrumentar su registración y a favorecer la gestión asociada, mutual y cooperativista. 4. Promover a través de subsidios, créditos y asistencia técnica, el desarrollo y fortalecimiento de proyectos relacionados con el ámbito de la economía social. 5. Establecer los lineamientos de asistencia a los emprendedores en procesos de gestión con el objeto de fortalecer el desarrollo de sus capacidades socio-productivas en el marco de la economía social. 6. Fomentar líneas de promoción del microcrédito destinadas a los emprendimientos de los grupos con menores recursos económicos […].

La larga enumeración de las principales líneas de acción de la Secretaría de Economía Social, da cuenta por un lado, de la consolidación del proceso iniciado en el 2003, a partir del cual la cuestión del trabajo toma un rol central en la estrategia socioeconómica del Gobierno para abordar el problema de la pobreza y promover la integración social de sectores que no pueden incorporarse a las relaciones laborales del empleo formal. Por otro, expresa la importancia y dimensión que fue adquiriendo este sector de la economía y muestra la -aparentemente definitiva- ubicación de la promoción de la Economía Social, bajo la órbita del MDS. Los objetivos mencionados reafirman la búsqueda de la integración social de los sujetos a través de la generación de trabajo asociativo y autogestionado y la incorporación de las cooperativas, mutuales y empresas recuperadas como destinatarios de las políticas de promoción socio-productiva que implementa este Ministerio. Asimismo, se observa la intención de fortalecer las formas de financiamiento de la Economía Social, a través de las dos herramientas que se venían utilizando, el microcrédito y los subsidios destinados a especialmente a grupos vulnerables.

Por último, a partir de la participación y lucha de los movimientos de empresas recuperadas, en junio del 2011 se modificó a la Ley de Quiebras[72]. Estas modificaciones favorecen los procesos de recuperación de las empresas, a través del reconocimiento de las cooperativas conformadas por los trabajadores de la empresa fallida como sujetos jurídicos habilitados para comprar las acciones de la empresa con sus indemnizaciones laborales. Asimismo, establece el derecho del trabajador a participar en la etapa del concurso para que pueda conocer y ejercer el control del mismo, evitando el vaciamiento de la firma. Otra de las modificaciones es la obligación del Estado de apoyar a través de subsidios a estas cooperativas de trabajadores para que puedan continuar con la producción.

El propósito de la ley es completar la formalización como cooperativas de 300 empresas recuperadas por sus trabajadores a partir de la crisis de 2001 y facilitar esa opción para otras 3000 empresas que están en proceso de quiebra con 200 mil trabajadores involucrados. Esta iniciativa legislativa conlleva un reconocimiento de las empresas recuperadas y de su estatus como asociación de trabajadores autogestionados en abierto conflicto con el capital, y les da derecho al apoyo del Estado (Coraggio, 2011: 6).

A continuación, en el cuadro 3, se presentan y sintetizan las principales leyes y acciones de regulación y promoción del trabajo asociativo y autogestionado del periodo, analizadas.

Cuadro 3: Síntesis normativas de regulación y promoción del trabajo asociativo y autogestionado 2003-2010

2003

-Año de reestructuración de la política social y de empleo, el autoempleo y la Economía Social cobran mayor importancia en la estrategia de “inclusión social” por el trabajo que propone el gobierno.

-Ley 25.865 Creación del Monotributo Social.

2004

-Decreto 189/04 Creación del Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social.

-Decreto 204/04 – Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional.

2006

-Ley 26.117 de Promoción de Microcrédito para el desarrollo de la Economía Social.

-Decreto 1.305/06 Se aprueba la reglamentación de la Ley 26.117.

2007

-Creación de la Comisión Nacional de Promoción del Microcrédito (CONAMI).

-Ley 26.223 Modificación del Régimen simplificado para pequeños contribuyentes (exime y reduce el pago de tributos para los monotributistas inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social).

2008

-Ley 26.355 Creación de la Marca Colectiva.

-Decreto 1384/08 Reglamentación Marca Colectiva.

-Decreto 2.194/08 Creación de la Subsecretaría de Comercialización de la Economía Social.

2009

-Decreto 1164/2009 Se incorpora la Dirección Nacional de Fomento del Monotributo Social a la Subsecretaría de Comercialización de la Economía Social.

-Creación del Instituto de Promoción de la Economía Social.

2010

-Decreto 505/2010 Creación de la Secretaría de Economía Social dentro del MDS.

-Resolución MDS 10204/2010 Nueva reglamentación del procedimiento de inscripción en el Monotributo Social.

2011

-Resolución MDS 2757/2011.

– Modificación de la Ley N° 26.684 de Concursos y Quiebras.

Fuente: elaboración propia en base a normativas que regulan o promueven la Economía Social.

La reorientación de las políticas socio-laborales: el Programa “Argentina Trabaja” y la Asignación Universal por Hijo

Tal como describimos en los puntos anteriores, a partir del año 2003 se fue consolidando en el país un modelo de política social, que pone en el centro la cuestión del trabajo y se opone –al menos discursivamente- a las políticas asistencialistas y focalizadas implementadas durante la década de hegemonía neoliberal. En el año 2009, luego de la crisis mundial y en un contexto de crecimiento económico más moderado que el que se venía dando hasta el año 2006, sumado a la persistencia de altos índices de pobreza[73] y del problema del desempleo[74], el gobierno promovió un nuevo proceso de reorientación de las políticas socio-laborales. Este nuevo enfoque profundiza la propuesta de generación de trabajo asociativo a través de la política social y amplía, a partir del decreto 1602/09, el derecho a la seguridad social a “grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal”.

Para comprender los efectos de esta reorientación en la promoción del trabajo asociativo y autogestionado, analizaremos primero algunos de los cambios producidos en el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” y la nueva direccionalidad que adquirió a partir del lanzamiento del Programa Ingreso Social con Trabajo. Luego, describiremos los principales rasgos del proceso de implementación del Plan “Argentina Trabaja” y de la Asignación Universal por Hijo y el modo en que éstos se articulan. En cuanto a la AUH, exploraremos algunos de sus alcances y limitaciones e indagaremos acerca de las dificultades de acceso y el proceso de lucha por su incorporación de los trabajadores autogestionados, a partir de la información recabada en el trabajo de campo. Asimismo, reflexionaremos sobre las implicancias que esta medida podría tener para la promoción del trabajo autogestionado en caso de concretarse el acceso al derecho por parte de los trabajadores que integran cooperativas y emprendimientos asociativos.

La profundización de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado como política social

El Programa de Ingreso Social con Trabajo se implementó en agosto del año 2009 en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” y su puesta en marcha impactó en algunas de las líneas que dentro de este Plan se venían llevando adelante. En este sentido, a fines del 2009, los lineamientos del PMO volvieron modificarse y se incorporaron nuevos destinatarios, entre ellos las empresas recuperadas (Res. MDS 1023/2009[75]; Res. MDS 3182/2009). A partir de este reacomodamiento, vinculado por un lado con el lanzamiento del Programa de Ingreso Social con Trabajo, pero también con “aprendizajes” propios de la implementación[76] y, más fuertemente, luego de las elecciones presidenciales del año 2011 que tuvieron como resultado la reelección de Cristina Fernández de Kirchner, el PMO recobró un nuevo impulso, aunque su alcance fue más acotado.

En el marco de estas transformaciones, el MDS propuso un nuevo eje de acción de la línea de subsidios del PMO, centrado en el apoyo a cooperativas de trabajo y a grupos asociativos consolidados, denominados grupos pre-cooperativos, que una vez recibido el financiamiento se comprometían a constituirse como cooperativas[77]. Asimismo, los montos financiados aumentaron considerablemente y se incorporó el reacondicionamiento de las instalaciones donde se desarrolla el trabajo, además de la compra de maquinaria, materia prima, insumos o herramientas de trabajo, como destino de los recursos otorgados, adecuándolos, de este modo, más claramente a las necesidades de los emprendedores, cuyas experiencias también se encuentran más consolidadas. Según la información que pudimos obtener en las entrevistas con el personal técnico del MDS, luego de esta reorientación que tuvo el Programa, los grupos que mayormente piden financiamiento son, por un lado, algunas empresas que se recuperaron en los años 2009 o 2010 y que nunca antes habían solicitado subsidios o ni siquiera habían tenido este tipo de relación con el Estado, porque eran trabajadores asalariados y, por otro, emprendimientos que surgieron financiados por el propio MDS, que se consolidaron y vuelven a presentar un proyecto para adquirir alguna máquina costosa o resolver necesidades concretas de la unidad productiva que no pueden afrontar por sus propios medios. Para dar cuenta de la situación que está atravesando el Programa luego de la mencionada reorientación, una de las asistentes entrevistadas toma como contrapunto el sentido que tuvo el Plan “Manos a la Obra” en su comienzo:

Pamela explica que el financiamiento máximo, en ese entonces, era de 15.000 pesos y todos los proyectos pedían eso. En cambio, en esta nueva etapa, los montos máximos ascienden a 300.000 o 500.000 pesos, según la cantidad de emprendedores y el tipo de proyectos. Desde su punto de vista, entiende que el acompañamiento que actualmente se realiza en la elaboración de la propuesta, permite ajustar y responder mejor a las necesidades que tienen los emprendedores. Al respecto nos dice: ‘Por ejemplo nosotros financiamos proyectos de 50 mil, 100 mil y 150 mil pesos, cada uno según el tipo de proyecto. Como hay un acompañamiento, se financia lo que se solicita, porque se va realizando una evaluación previa con los técnicos del Ministerio antes de la presentación que, en los primeros años, por la masividad que tenía el Plan, era impensable’ (Registro de campo 25/6/2012).

Asimismo, se nos informa que la reorientación hacia el fomento del cooperativismo excedió el PMO, siendo éste también el eje de otros programas como aquellos vinculados con la construcción de infraestructura básica y, como veremos, también del Programa de Ingreso Social con Trabajo, cuyo objetivo central es la generación de trabajo a través de la organización cooperativa.

En el marco de estos cambios en las políticas socio-productivos, la promoción de la Economía Social se institucionalizó como estrategia de abordaje del desempleo y la pobreza desde el MDS. La política de transferencia de ingresos de corte asistencial, caracterizada por su masividad y fuerte incidencia en el Conurbano Bonaerense, se encarnó en el nuevo Programa “Argentina Trabaja”; en tanto la línea de subsidios del PMO, que había perdido relevancia, parece iniciar un nuevo rumbo focalizado en el fortalecimiento de la Economía Social, apoyado fundamentalmente en la promoción del cooperativismo[78].

La definitiva ubicación de la promoción de la Economía Social como política social, bajo la órbita del MDS, se puede observar en la más reciente normativa que regula las diferentes líneas del Plan. En este sentido, en los considerandos de la Res. MDS 1023/2009 se afirma:

Que las diferentes vertientes de la economía social se institucionalizan en el Ministerio de Desarrollo SOCIAL y toma impulso la promoción del “asociativismo”, fomentando el desarrollo de actividades productivas, comerciales y organizacionales, priorizando el ámbito local o regional en el marco de políticas de desarrollo (énfasis propio).

El giro hacia el fortalecimiento del trabajo cooperativo se expresa también en las resoluciones MDS 3182/2009 y 2476/2010:

Que en esta etapa, y en función de la profundización de las políticas instrumentadas desde el Ministerio de Desarrollo Social surge como imperiosa la necesidad de gestionar nuevas herramientas e instrumentos específicos que coadyuven a consolidar un mecanismo central en la redistribución del ingreso, propiciando de esta forma al empleo como instrumento de integración social, resultando primordial el accionar de cooperativas y mutuales […] (Res. MDS 3182/2009).

Objetivos del fortalecimiento a las unidades económicas: […] Apoyar actividades que posibiliten el tránsito de las Unidades Económicas de la economía informal hacia la formalización en especial, consolidarlas en el cooperativismo (Res. MDS 2476/2010).

Es interesante observar que además del giro hacia el cooperativismo que comenzó a promover la línea de subsidios del PMO, en ambas resoluciones se concibe esta forma de organización del trabajo como una herramienta de integración social, entendiendo a la cooperativa como la unidad laboral de empleo formal, fundamental de la Economía Social. Respecto del alcance de la reorientación hacia el cooperativismo, una asistente técnica del PMO planteaba lo siguiente:

Si bien la línea especifica del PMO en la que ella trabaja, que financia proyectos de cooperativas o grupos pre-cooperativos en el Conurbano no tiene gran relevancia en términos de los recursos con los que cuenta, ni tampoco tiene la masividad que tuvo al inicio del Programa, no sabe cuál es el impacto que tiene toda la reorientación de las líneas de intervención del MDS que viraron hacia la promoción del cooperativismo, ya que todas las secretarías y dependencias del MDS están reorientando su intervención hacia el apoyo a cooperativas, entonces habría que ver qué impacto tiene el conjunto de las acciones que se están llevando adelante en la promoción de la Economía Social y el fortalecimiento de las experiencias cooperativas (Pamela, asistente técnica del PMO. Registro de campo, 29/6/2012).

Toda política social es un proceso cuyo desenlace no puede controlarse en su totalidad desde el inicio. Tal como se manifiesta en esta entrevista, los lineamientos políticos del Ministerio se expresan y generan incertidumbre también para quienes trabajan en la gestión de los programas. Tanto la consolidación, como la potencialidad de estas nuevas formas laborales y el sentido que adquieran se encuentran abiertas. Como veremos en los próximos capítulos, la potencialidad de la Economía Social, entendida como “aquello que está en lo posible y aún incipientemente en acto, a la vez que refiere al poder y a la fuerza que requiera su construcción” (Hintze, 2010: 16) no debe buscarse exclusivamente en la construcción estatal de la misma, porque ésta depende en gran medida de las trayectorias laborales y organizativas y del compromiso colectivo que puedan construir los grupos que en ella participan cotidianamente[79], así como también de la articulación entre dichas experiencias y los recursos que proveen las políticas sociales.

El Programa de Ingreso Social con Trabajo

En el marco del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social, en agosto de 2009, se lanzó el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”[80], cuyo propósito es “la promoción del desarrollo económico y la inclusión social”, generando nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores […]”. Como “objetivo indirecto, el trabajo generado redundará en el desarrollo e incremento de la calidad de vida de los sectores más vulnerables, a través del apoyo a las comunidades más desprotegidas” (Res. MDS 3182/09).

En la resolución de creación del Programa se explicita que la política social se apoya en dos líneas centrales, la familia y la generación de empleo mediante la Economía Social y se afirma que “como parte de la política pública nacional, apostamos a la Economía Social, porque ello significa aportar al conocimiento y actividades de nuestro país. Es aportar al trabajo social con el Estado acompañando, aportando capacitación, insumos y herramientas”. Concretamente este Programa se propone la creación de cooperativas de trabajo, integradas formalmente por 60 personas, a fin de que las mismas realicen obras públicas vinculadas con labores de baja y mediana complejidad para el mejoramiento de la infraestructura y el hábitat barrial de las localidades “más vulnerables” del país. Asimismo, el Programa prevé la capacitación en oficios[81], en organización cooperativa y en temáticas sociales y de salud y prevención para los cooperativistas. Además de estas capacitaciones, comenzó a implementarse de manera conjunta con el Ministerio de Educación de la Nación, el Programa Argentina Trabaja, Enseña y Aprende que

consiste en fortalecer la formación de las y los cooperativistas del programa de Ingreso Social con Trabajo asegurándoles a ellos y a sus familias el acceso a la alfabetización y a la finalización de sus estudios primarios o secundarios en sus propios barrios y sin límite de edad[82].

De este modo, la creación del programa intenta brindar acceso a la educación primaria y secundaria a “casi el 80 por ciento de los cooperativistas de entre 18 y 28 años que integran el programa”[83] y que no han finalizado sus estudios.

Los destinatarios del programa de Ingreso Social con Trabajo son “personas sin ingresos en el grupo familiar, ni prestaciones de pensiones, jubilaciones nacionales, ni planes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social o provinciales”[84]. Los integrantes de estas cooperativas serían, entonces, aquellas personas que conforman el “núcleo duro de la desocupación” y la pobreza en la Argentina (MDS, 2010). “En la etapa inicial abarca aproximadamente a 100.000 titulares de los distritos más excluidos de zonas aledañas del conurbano bonaerense”[85]. En el primer semestre de 2010, se incorporaron destinatarios de las provincias de Tucumán y Corrientes. Para junio de 2011, el Programa se encontraba funcionando también en Entre Ríos, Mendoza, San Juan y Salta, aunque su cobertura no fue tan amplia como la alcanzada en el Conurbano Bonaerense.

Los criterios para determinar las Provincias en las que se implementa, se encuentran detallados en un documento publicado en la página web del Ministerio de Desarrollo Social, denominado “Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo: Provincias Argentina”. El distribuidor tiene por objetivo identificar las regiones y provincias prioritarias para la intervención y definir la distribución de la cantidad de puestos de trabajo y cooperativas a crearse “de manera equitativa y eficaz entre las regiones priorizadas”. Para ello se utilizan los siguientes indicadores: 1) Población entre 18 y 64 años con NBI, según los datos del Censo 2001. 2) Tasas de actividad, ocupación y desocupación al segundo trimestre de 2009 y 3) capacidad de gestión e implementación de programas sociales (MDS, 2010). Siguiendo estos criterios, las zonas priorizadas fueron la región del Noreste (NEA), el Noroeste (NOA) y Cuyo. Dentro de éstas se priorizaron -siguiendo los mismos criterios- las provincias de Tucumán, Corrientes y San Juan, respectivamente.

Respecto de los dos primeros indicadores utilizados para la selección de destinatarios (NBI y tasa de actividad, ocupación y desempleo), podemos observar que expresan la continuidad de la línea de política social que se viene implementando, en la cual prima la idea de focalización en la población más vulnerable, aunque remarcando la intención de alcanzar una cobertura generalizada de todos aquellos que se encuentren en dicha situación. En cuanto al tercero, vinculado con la capacidad de gestión e implementación del programa en las regiones, no queda del todo claro cómo se midió o podría medirse dicha capacidad, lo cual plantea un interrogante en torno al modo en que fueron seleccionadas las provincias en donde comenzó la ejecución del Plan y la posible discrecionalidad con que éstas fueron escogidas.

En este sentido, desde sectores opositores al gobierno se denunció la concentración de destinatarios en el Conurbano Bonaerense, vinculando esta situación a la persecución de objetivos electorales (La Nación, 11/2/2010, La Nación 24/3/2010, La Nación 3/9/2010).

Más allá de estas objeciones y sin negar que existen destinatarios en situación de vulnerabilidad social que actualmente no tienen acceso al Programa por diversas razones, “Argentina Trabaja” ha avanzado progresivamente en la ampliación de la cobertura, alcanzando a destinatarios tanto del Gran Buenos Aires, como de otras provincias. Según los datos del MDS hasta septiembre de 2010 “se crearon más de 1.600 cooperativas y 150.000 puestos de trabajo, entre quienes se encuentran también aquellos que están asistiendo a las capacitaciones” (MDS, 2010A). Para junio de 2011 el número de cooperativas creadas ascendía a 2022 (MDS, 2012A)[86].

Por otra parte, diversas protestas de movimientos y organizaciones sociales que denunciaban la falta de transparencia, clientelismo y discriminación en la asignación de los planes, reclamando su inclusión, lograron la incorporación de una parte de sus integrantes a las cooperativas de “Argentina Trabaja”.

Cabe destacar que los recursos destinados a este Programa son significativos, en comparación con la cantidad destinada a las otras líneas del Plan “Manos a la Obra”: la inversión que se realizó en la primera etapa, fue de 1500 millones de pesos, a fin de crear 100.000 nuevos puestos de trabajo. Según el informe semestral de julio de 2010 presentado por el MDS, hasta ese mes se había alcanzado el 77% de la meta propuesta (MDS, 2010B). Del total de dicho presupuesto, el 70% está destinado a garantizar los ingresos de los cooperativistas, quienes reciben 1200 pesos mensuales, y el 30% restante se utiliza para los materiales de las obras y los gastos administrativos de las cooperativas y municipios.

La implementación del Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” generó amplios debates y las voces a favor y en contra se hicieron oír prontamente, tanto en los medios de comunicación, como en protestas en las calles[87] y también desde el ámbito académico. En el marco de estas polémicas, a seis meses de su implementación, en el Congreso de la Nación, los bloques de diputados del GEN, Libres del Sur, Proyecto Sur, Diálogo por Buenos Aires, SI y UCR, organizaron una audiencia pública “con el objetivo de receptar experiencias, vivencias, denuncias y opiniones respecto a la implementación del Programa de Ingreso Social Argentina Trabaja”[88]. A la misma asistieron representantes de movimientos piqueteros, organizaciones de la sociedad civil y expertos del ámbito académico, que presentaron críticas y denuncias vinculadas con la discrecionalidad, la falta de transparencia en la adjudicación de los planes y la discriminación territorial de los “municipios opositores” (La Nación 19/3/2010), aunque fue débil la presencia de funcionarios del MDS u otras dependencias del Gobierno Nacional para informar y responder a dichas situaciones.

Otro tipo de discusión plantean las organizaciones vinculadas con el Economía Social, que tiene que ver con la disputa por el sentido mismo de la organización cooperativa. Desde su perspectiva, más allá del reconocimiento y el apoyo de muchas de ellas a una política de Estado que fomente el cooperativismo como estrategia de abordaje del problema del desempleo (CNCT, 2009), se problematiza el carácter de estas peculiares cooperativas que se generan como requisito de acceso a las políticas sociales. En este sentido, se plantea que si bien los grupos de trabajadores asociados formalmente se constituyen en cooperativas de trabajo, éstas no respetan la concepción que funda este tipo de empresas, definidas por la Alianza Cooperativa Internacional en 1995 como “una asociación autónoma de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada”. Asimismo, se pone en duda la capacidad de generación de trabajo genuino de estas cooperativas, así como también el respeto de algunos de los principios y valores del cooperativismo, debido a que el Programa que las fomenta tiene una duración limitada, las tareas que deben realizar son impuestas por el MDS y muchas veces no están gestionadas por los propios trabajadores (Bertolini, 2009, FACTA, 2009, Prensa Cooperativa, 2009).

Entre los principios que podrían verse vulnerados por la forma que adquieren las cooperativas del Programa “Argentina Trabaja”, se encuentran el de autonomía e independencia, según el cual

las cooperativas son organizaciones autónomas de ayuda mutua, controladas por sus miembros. [Que] si entran en acuerdos con otras organizaciones (incluyendo gobiernos) o tienen capital de fuentes externas, lo realizan en términos que aseguren el control democrático por parte de sus miembros y mantengan la autonomía de la cooperativa[89];

y el principio de control democrático de los asociados, el cual afirma que “Las cooperativas son organizaciones democráticas controladas por sus miembros quiénes participan activamente en la definición de las políticas y en la toma de decisiones […]”[90].

Además, a pesar del discurso oficial afirme que “Argentina Trabaja” no es comparable a un plan de ingresos, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar y no se trata de un plan de obras públicas, debido a que su objetivo es “recuperar la dignidad del trabajo y la promoción de las familias”, los “retiros” de los asociados no son resultado del trabajo productivo de la cooperativa, sino que están garantizados por el Programa y se cobran a través de una cuenta bancaria de titularidad individual del destinatario, del mismo modo que los subsidios de otros programas de empleo con contraprestación o de seguro de desempleo.

Tanto la normativa del Programa, como los responsables de su implementación remarcan el hecho de que “Argentina Trabaja” es un Programa que provee un ingreso a cambio del trabajo realizado[91], pero en muchos casos los “cooperativistas” no piensan el Plan como una alternativa laboral viable en el largo plazo. Al respecto Gabriela, una referente política del Partido Justicialista y empleada en el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, consideraba que lo que el Plan proponía -dar trabajo, promover la finalización de los estudios, brindar cobertura de salud y facilitar el acceso a la Asignación Universal por Hijo- era muy bueno, pero se implementó mal:

El trámite administrativo de acceso al plan no fue transparente, fue realmente pésimo. Además, no se podía dar de baja a la persona que no cumplía con el trabajo que tenía que hacer. Entonces la gente fue viendo eso y eran cada vez menos los que iban a trabajar. Ni bien se lanzó, el Programa tuvo un impacto terrible en los barrios, te diría 9 sobre 10. Pero después como no se controlaba, sólo la gente con conciencia siguió trabajando (Registro de entrevista, 16/3/2012).

En este caso, el incumplimiento de los mecanismos de control de las tareas laborales, llevó al debilitamiento de los objetivos buscados, reforzando la tensión entre el trabajo como medio de integración y como recurso de la asistencia, que la profundización de la estrategia de promoción del trabajo asociativo y autogestionado como política social implica.

En cuanto a las tareas que realizan los “cooperativistas”, Gabriela explica que sólo un grupo reducido de personas está empleado en actividades vinculadas con el mejoramiento de los barrios, como la instalación de luminarias u otras obras de mejoramiento sencillas, la gran mayoría hace barrido de calles o poda. Al respecto, plantea que esta selección de tareas le parecía correcta para la etapa inicial, pero que luego era necesario evaluar qué cuestiones resultaban socialmente necesarias. En este sentido, desde su organización política propusieron “una mirada más integradora”, que a partir de la realización de una breve encuesta, se pudieran conocer la capacitación o los intereses específicos de cada destinatario y buscar a partir de allí, la realización de otro tipo de tareas, como el acompañamiento de ancianos o la prestación de servicios de cuidado que consideraban necesarios: “¡Siempre estamos llenando los agujeros que no tapa nadie! No podemos dar un salto cualitativo, seguimos haciendo las cosas básicas”, dice con un tono de enojo. (Registro de entrevista, 16/3/2012).

Esto mismo sucedía en el municipio de José C. Paz, en donde según Analía, una trabajadora social que participa de la atención a los destinatarios y el seguimiento del trabajo en las cooperativas, el modo en que se implementó el Programa, no estimuló la búsqueda de clientes para las actividades que desarrollan los cooperativistas. En ese Municipio, la ejecución comenzó en el año 2009 y la propuesta había sido que el Plan tuviera dos etapas, la primera “de implementación” y luego “la etapa productiva”, en la que se promovería la independencia de las cooperativas respecto de las contrataciones del Estado. Sin embargo, plantea que en general en los programas “nunca se llega a la segunda etapa” (Registro de campo, 4/4/2011).

En ambos casos, observamos una concepción de las políticas sociales, como intervenciones de atención de la emergencia, en las que, a pesar de la supuesta existencia de una planificación más amplia, el pasaje a una instancia estratégica que aborde cuestiones más estructurales del problema del desempleo, la pobreza y la promoción de nuevas formas de trabajo asociativas, no llega a realizarse[92].

Respecto de la novedosa figura de la cooperativa, como forma de organización del trabajo que promueve el Programa, Analía considera que:

‘Lo más importante no es la crítica teórica’ de cómo funcionan las cooperativas, de si respetan o no a rajatabla sus principios, sino el impacto que el Plan tiene, además en la vorágine del día a día y con las urgencias de los destinatarios ‘no hay tiempo a veces para hablar de cooperativismo. Por otra parte, cree que la cooperativa es la forma que más autonomía puede dar a los destinatarios, porque lo que hacen no es trabajo asalariado. Muchas veces, la gente cree que trabaja para el municipio, ‘somos empleados del municipio’, dicen los destinatarios, y eso no es así, explica. Para ella, la idea del Programa es cortar la dependencia, tanto de los planes, como del Estado, poder generar otro esquema de relaciones sociales, políticas y culturales, por eso se pensó en crear cooperativas. Luego, reflexiona y nos dice: ‘además, había que darle un marco legal a todo esto’ y la cooperativa es la forma que más se adapta a la idea que tenían desde el Estado de crear trabajo genuino (Registro de campo 6/4/2011).

En el discurso de esta trabajadora social, se pone de manifiesto un esfuerzo por brindar argumentos que refuercen los aspectos positivos del Programa y los puntos de ruptura respecto de los planes de empleo anteriores. Cuando Analía afirma que lo más importante no es “la crítica teórica”, sino el impacto que tiene el Programa en el territorio, discute con las objeciones que plantean algunos estudios del ámbito académico y desde distintos movimientos sociales vinculados con el cooperativismo, que descalifican la implementación del Plan “Argentina Trabaja”, debido a que no promueve verdaderas cooperativas. Luego refiere a las urgencias y la vorágine del día a día para intentar explicar y justificar por qué las intervenciones que ellos realizan, no siempre van en la dirección de reforzar el cooperativismo y la autogestión del trabajo (“a veces no hay tiempo para hablar de cooperativismo”), a pesar de que ese sea el objetivo explícito del Programa. Por eso afirma que la cooperativa es la forma que más autonomía puede dar a los destinatarios, al mismo tiempo que marca una diferencia con el trabajo asalariado y el empleo municipal, de los cuales la intervención del Programa se aleja.

Si bien la propuesta del Plan sería llegar a una “etapa productiva”, a fin de promover la autonomía de las unidades económicas creadas, en el trabajo cotidiano, Analía se encuentra con impedimentos de distinto tipo (como la falta de experiencia laboral por parte de los destinatarios, las dificultades organizativas y el desconocimiento del sentido de la asociatividad y el cooperativismo, los problemas de articulación con los actores locales, referentes barriales y agencias gubernamentales de nivel provincial o municipal, entre otros), que dificultan la consecución de las metas establecidas y las dificultades para construir efectivamente un nuevo esquema de relaciones sociales, en un municipio con una larga trayectoria de generalización de planes asistenciales[93]. Por último, Analía reflexiona acerca de un aspecto de la puesta en práctica del Programa y la necesidad de darle alguna forma –la de cooperativa- a su implementación. Esta última reflexión acerca de esta cuestión práctica, se encuentra en contradicción con el análisis y la valoración positiva que ella realiza de los elementos novedosos y del objetivo de fomentar la creación de trabajo genuino que propone el Programa.

En el marco de los debates que generó el Plan “Argentina Trabaja” en el ámbito público, desde el ámbito académico, los cuestionamientos también se expresaron rápidamente. La crítica giró en torno a cuestiones de distinto orden, por un lado, encontramos discusiones conceptuales, que incluyen las controversias acerca del carácter o la “naturaleza” del Programa; por otro, se discutieron los problemas de gestión, vinculados con los mecanismos de acceso y permanencia.

En cuanto al sentido de esta política social y su capacidad para abordar el problema que pretende resolver, Lo Vuolo plantea que el Plan “Argentina Trabaja” reproduce un “modo estático de regulación de la cuestión social”, que “hace tiempo viene demostrando ser inadecuado e ineficaz” para atender los problemas sociales (Lo Vuolo, 2010: 1-2). Según el autor, la idea de regulación estática de la cuestión social

indica que su objetivo no es la erradicación de las expresiones más acuciantes (pobreza, desempleo, lazos precarios en materia laboral y relacional, etc.), sino administrar estos problemas de forma tal de no alterar el funcionamiento considerado correcto y normal de la sociedad y la economía. Es un modo de gestión que realiza el Estado de la cuestión social con el objetivo principal de subordinar la atención de los problemas sociales a la administración general del gobierno (Lo Vuolo, 2010: 4).

Desde su perspectiva, este modo de regulación se apoya en dos visiones acerca de la intervención en lo social: la “modernista-tecnocrática” y la “asistencial-represiva”.

Un segundo punto de carácter conceptual en debate, es el tipo de instituciones que el Plan estaría generando: ¿se trata de cooperativas de trabajo genuinas o nos encontramos frente a un “típico” plan de empleo? A partir del análisis de la normativa y de los fundamentos discursivos del Programa, se afirma que el tipo de empleo que fomenta (tareas de mejoramiento barrial y obra pública) se convierte –al igual que en los pasados programas de empleo- en un instrumento para que el Estado contrate empleo público en forma más precaria.

Además, los valores que promueve no responden a los ideales y prácticas de cooperativismo (UCA, 2011). “No hay cooperación cuando en un programa de empleo forzoso sometido al arbitrio y sanción de los circunstanciales ocupantes del Estado” (Lo Vuolo, 2010: 14,). Por ello, desde su perspectiva, el Programa de Ingreso Social con Trabajo no tiene capacidad de promover la Economía Social, ni la solidaridad:

El programa Argentina Trabaja aglutina ‘intereses comunes’ de ciertos grupos y esto claramente tiene potencial creador y puede ayudar a cubrir momentáneamente ciertas necesidades de los involucrados en el mismo; pero no fomenta la construcción de instituciones públicas basadas en la solidaridad recíproca entre la ciudadanía. Así lo que se hace es apartar a personas y someterlas a juicio discriminador incluso con respecto a otras que con sus mismas necesidades están excluidas del programa (por los funcionarios, no por los beneficiarios) (Lo Vuolo, 2010: 18).

Si bien algunos de los cuestionamientos que se plantean pueden ser válidos, consideramos que es necesario “ir al campo” y observar efectivamente cómo están funcionando las cooperativas, algunas de las cuales preexisten al Plan. No es posible determinar a priori si esta forma de trabajo puede o no, dar lugar a la cooperación y a instituciones y formas de trabajo asociativas y solidarias. Está claro que ese ideal no es el punto de partida en el caso de las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo, las que se conforman como requisito de acceso a la asistencia. Se trata, en todo caso, de un proyecto a construir que podría estar facilitado u obstaculizado de diversos modos, en las distintas experiencias a las que el Plan da lugar. Como dijimos antes, es necesario observar el proceso de implementación, comprender la perspectiva de los agentes que participan del mismo y analizar cómo la letra de las políticas sociales toma forma en cada experiencia, para poder determinar cuantitativa y cualitativamente los resultados del Programa y las particularidades de las cooperativas en las distintas localidades.

En cuanto al problema de la “naturaleza” del programa, efectivamente, podemos decir que se trata de gestionar la desocupación y la pobreza, aunque de manera creativa y novedosa. Además es cierto que comparte algunas características de los planes sociales con contraprestación laboral implementados en periodos anteriores, aunque en otros aspectos se aparta.

La afirmación acerca de la precariedad del trabajo, es cierta en parte, aunque desde nuestra perspectiva, no se trata de incorporar de manera permanente personal al Estado o de pensar en el modelo del trabajo asalariado, sino de crear las condiciones sociales, institucionales y económicas que permitan el desarrollo y fortalecimiento de estas nuevas formas de organización del trabajo potencialmente constitutivas de la Economía Social, lo cual incluye la garantía de mejores formas de protección social y condiciones de trabajo más favorables para el desarrollo de las cooperativas creadas.

Respecto de la potencialidad de la promoción de la Economía Social, es necesario hacer una evaluación de los resultados más a largo plazo, teniendo en cuenta que se trata de un proceso que implica una transformación de la economía popular realmente existente (Coraggio, 2005) hacia una economía centrada en el trabajo con valores y prácticas alternativas a las que promueve el mercado capitalista.

En cuanto al segundo nivel de análisis, que refiere a la gestión del Programa, la Universidad Católica Argentina presentó en el año 2011 el Informe Laboral N°29, que ya en su título “Las actuales cooperativas de trabajo encubren el asistencialismo y no crean empleos genuinos”, expresaba su posicionamiento frente al Programa de Ingreso Social con Trabajo. Millán, el director del informe, y su equipo realizan fuertes afirmaciones acerca del “uso fraudulento” de las cooperativas para encubrir relaciones laborales y del “notable protagonismo” que esta forma de organización del trabajo ha adquirido como parte de los programas asistenciales. Desde su perspectiva, un claro ejemplo de este uso fraudulento es “el plan Argentina Trabaja, en el que las cooperativas son en la mayoría de los casos una fachada que incentiva viejas prácticas de clientelismo” (UCA, 2011: 1). Sin embargo, los argumentos que fundamentan esta afirmación son débiles y el informe -pretendidamente científico- tampoco aporta datos empíricos que las sustenten.

Por su parte, Lo Vuolo (2010) también pone en cuestión las formas de selección y permanencia de los destinatarios: en este sentido, critica el explícito diseño flexible de los mecanismos de adjudicación de planes, debido a que da lugar a un uso discrecional por parte de los poderes políticos de turno. Esta situación generó desde su lanzamiento controversias públicas en torno a la “discrecionalidad aplicada en la distribución de sus beneficios y su consiguiente uso como instrumento para conseguir lealtades político-partidarias” (Lo Vuolo, 2010: 1)

Si bien las denuncias públicas, tanto de organizaciones sociales como de los propios destinatarios del programa acerca de los usos discrecionales del Plan “Argentina Trabaja” son innegables[94] e incluso en nuestro trabajo de campo pudimos recoger testimonios al respecto, no es posible generalizar esta afirmación a partir de casos o denuncias particulares para a partir de allí deslegitimar la puesta en marcha del Programa en su totalidad. Además, la asociación simplista entre planes y clientelismo, solo refuerza la estigmatización de los destinatarios del Programa, quienes, por razones ajenas a su propia voluntad, se encuentran desempleadas y requieren el apoyo de este tipo de programas sociales.

En el discurso de quienes se oponen a la forma de intervención que propone el Plan “Argentina Trabaja”, el estereotipo que asocia los planes con el clientelismo político se completa con la declaración de que “si bien no se cuenta con datos que permitan cuantificar este fenómeno, es muy probable que la contraprestación del plan tenga asociado un menor esfuerzo que un empleo no registrado o que un empleo como cuentapropistas” (UCA, 2011: 3). Esta aseveración refuerza la representación dominante en torno a los “beneficiarios” de planes sociales (como lo fue el caso del PJJHD), acerca del incumplimiento de la contraprestación laboral estipulada[95] y la consiguiente definición de los destinatarios como “vagos”[96]. En contraposición a estos planteos, en nuestro trabajo de campo pudimos recoger testimonios de destinatarios del Programa que contaban su experiencia de trabajo en los barrios en tareas de construcción de veredas y zanjas. En su relato remarcaban el esfuerzo realizado, especialmente en la época de verano “cuando estábamos haciendo las veredas y hacían 40 grados y no nos daban ni un vaso de agua” o en el caso de las mujeres que tenían que trasportar bolsas de cemento o hacer tareas que requieren de esfuerzo físico y en condiciones duras (Registro de campo, 30/5/2011)[97].

Por otra parte, se vincula “el uso fraudulento” de las cooperativas de trabajo con la creación de cooperativas para la implementación del Plan “Argentina Trabaja”. Si bien desde algunos sectores del cooperativismo, desde el ámbito académico y algunas organizaciones sociales, se alertó acerca de la necesidad de capacitar a estos nuevos “cooperativistas”, a fin de garantizar los principios cooperativos en estas experiencias, no pueden equipararse las cooperativas que intencionalmente utilizan esa figura para encubrir relaciones laborales y vulnerar derechos de los trabajadores, a las creadas a partir del Plan “Argentina Trabaja”[98].

Entre los defensores del programa, se critican las interpretaciones “fatalistas”, al respecto y a partir de la experiencia en terrero en la implementación del Plan “Argentina Trabaja”, Guimenez (2010) afirma que todos los aspectos negativos que se señalan y que es necesario mejorar, han obnubilado “lo positivo que el programa posee”, aspectos que “se pueden encontrar en visitas e intercambios con los trabajadores que hoy ya forman parte de él [y] que son poco o deficientemente comunicados por las propias autoridades que lo llevan adelante”. Por un lado, remarca el hecho de que el programa intenta alejarse del formato de “programas enlatados” que se implementaron durante la década de los noventa. “Estos se denominaban comúnmente de esa forma en tanto establecían rígidamente los parámetros según los cuales la población beneficiaria debía ser seleccionada, los montos a financiarse, así como el tipo de prestaciones que podían brindarse. En oposición a ello, entonces, el programa se presenta como flexible en el quehacer cotidiano en el territorio”, a fin de evitar que los mecanismos y procedimientos burocráticos obstaculicen la inclusión de destinatarios y que éstos puedan ser incorporados en las mejores condiciones posibles para alcanzar los objetivos del programa. Lo cual desde su perspectiva, “no implica actuar por fuera de lo legalmente establecido, sino revisar los mecanismos preexistentes en distintas dependencias del Estado para generar una sincronía virtuosa entre el programa y las distintas instancias en que el Estado cristaliza sus intervenciones. Y si ello requiere introducir modificaciones nodales en dependencias que tienen injerencia directa e indirecta con el mismo (por ejemplo, en la AFIP), las autoridades avanzan en ese sentido” (Página 12, 18/7/2010). Por otra parte, destaca la participación de una gran cantidad de jóvenes en el Programa (el 30,4 % de los destinatarios tienen entre 18 y 24 años), jóvenes que no han podido finalizar sus estudios secundarios y/o primarios y que han tenido un temprano acceso al mercado laboral en empleos informales y precarios. Además, la participación en el Programa les permite también acceder a una obra social “que posibilita concretar su postergado derecho a la salud” (Guimenez en Página 12, 18/7/2010). Por último, plantea que, a pesar de las denuncias existentes, las recorridas en territorio realizadas, permitieron observar que el objetivo de las capacitaciones que brinda el Plan es claro: “dejar instalado que el dinero que reciben como ingreso les pertenece y que ninguna persona a título individual o en nombre de algún agrupamiento de tipo colectivo puede solicitarles un porcentaje de éste”[99]. Y cierra sus reflexiones considerando la dificultad de la gestión de este tipo de programas y la necesidad de mejorar, ampliar, cambiar y repensar algunos aspectos, pero afirmando que más allá de eso, también hay mucho para ponderar positivamente.

En síntesis, las controversias que suscitó la puesta en marcha del Programa, dan cuenta de la disputa política por la forma de abordar los problemas centrales del desempleo y la pobreza que aún persisten en la Argentina y de la necesidad de un debate serio acerca de las potencialidades y limitaciones de este tipo de políticas. Este análisis debería incluir distintos niveles: 1) la naturaleza de los programas. 2) Dentro de los límites que plantea la ejecución desde el MDS del Programa de Ingreso Social con Trabajo, una discusión acerca de sus limitaciones y potencialidades en relación a los objetivos de promoción de la integración social y la recreación de lazos sociales. En este plano, planteamos la pregunta acerca de cómo construir instituciones de protección ante el desempleo y la pobreza que no estigmaticen a quienes requieren de ellas en una sociedad donde el trabajo sigue siendo central, tanto como forma de garantizar la subsistencia y el acceso a protecciones sociales, como en tanto medio de reconocimiento social. 3) Los problemas de gestión del Programa, que pueden atribuirse entre otras cuestiones, a la intencionalidad o uso discrecional de los planes y/o a la incompetencia de los funcionarios y técnicos que lo llevan adelante.

La Asignación Universal por Hijo

El 29 de octubre de 2009 se firmó el decreto 1602/2009 que crea e incorpora la Asignación Universal por Hijo (AUH) a la Ley 24.714 que regula el Régimen de Asignaciones Familiares. La AUH es “un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal”. Ésta consiste en una prestación monetaria mensual, que se abona a uno de los padres (o responsables legales) de los menores de 18 años. En el caso de que el niño/a fuera discapacitado, el beneficio no tiene límite de edad. La prestación se abona “por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un máximo acumulable al importe equivalente a CINCO (5) menores” (Decreto 1602/09).

Los requisitos de acceso a la AUH son “Que el menor sea argentino, hijo de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a TRES (3) años previos a la solicitud”. Tanto el padre como el niño deben contar con el Documento Nacional de Identidad y, hasta los cuatro años de edad, los padres deben acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio. Entre los 5 y los 18 años “deberá acreditarse además la concurrencia de los menores obligatoriamente a establecimientos educativos públicos”.

El beneficio rige a partir del mes de noviembre de 2009 y no tiene plazos para la inscripción. Éste es administrado por la ANSES y los destinatarios perciben un 80% del monto mensualmente y el 20% restante se acredita en una cuenta del Banco Nación que el titular podrá cobrar cuando sean certificados los controles de salud y la asistencia educativa de los niños. La obligación de presentar estas constancias para acceder al monto total de la AUH, marca una diferencia con el régimen de asignaciones familiares para trabajadores asalariados, quienes no tienen que cumplir con estas condicionalidades, ni se les retiene un porcentaje del beneficio[100]. Esta situación implica un trato diferencial entre los destinatarios de cada subsistema, que discrimina a los beneficiarios de la AUH.

Asimismo, el decreto explicita la exclusión del beneficio de la Asignación Universal por Hijo de aquellos trabajadores informales que perciban una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil y de todos los trabajadores autónomos e inscriptos en el Sistema de Régimen Simplificado de Monotributo, independientemente de cuáles sean sus ingresos y su categoría en este régimen. En cambio, los monotributistas sociales sí se incluyen en las previsiones de esta medida.

Respecto de este límite de acceso a aquellos que perciben ingresos mayores al salario mínimo, es necesario marcar la desigualdad que presenta la AUH respecto del Régimen de Asignaciones Familiares para empleados formales, cuyo tope es notablemente mayor ($4800 en el año 2011)[101].

Por último, el Art. 9° del decreto estipula que la Asignación Universal por Hijo “es incompatible con el cobro de cualquier suma originada en Prestaciones Contributivas o no Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, es decir que es incompatible con el cobro de otros planes asistenciales o de empleo, excepto del Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”[102], en el cual, como mencionamos en el punto anterior, los destinatarios son inscriptos en el Monotributo Social.

Cobertura y efectos de la Asignación Universal por Hijo sobre las condiciones de vida

Esta medida fue ampliamente difundida y su implementación fue inmediata. “De acuerdo a la información de ANSES al 1° de marzo de 2010, 3,4 millones de niños/as y adolescentes cobraron el beneficio” (Cogliandro, 2010: 4), alcanzando a 1,8 millones de hogares y siendo el monto promedio recibido por hogar de $266 (MTESS, 2010). En mayo de 2010, Diego Bossio, el titular de la ANSES, dio a conocer el alcance del programa. Ese mismo mes cobraron la AUH 3.677.409 niños, que forman parte de 1.920.072 familias. Asimismo, afirmó que la cobertura creció de manera sostenida desde el comienzo de su implementación en noviembre de 2009, en donde fueron destinatarios 3.303.914 menores de 18 años de 1.732.530 familias[103]. La cobertura de la AUH se fue ampliando hasta alcanzar en febrero del 2011 los 3.507.988 niños (Roca, 2011).

En cuanto al financiamiento, el presupuesto previsto para la AUH en el año 2010 fue de $9.965 millones, lo que representa un 3,6% del Presupuesto Nacional, el cual asciende a un total de $275.779 millones de pesos (Cogliandro, 2010). “De acuerdo a la Oficina Nacional de Presupuesto y el proyecto de Ley de Presupuesto 2011 se estima que este año el costo de aplicación de la medida será $10,1 mil millones” (Roca, 2011: 41)[104]. Los fondos necesarios “podrían reasignarse de otros planes de transferencias monetarias que serían compensados con esta iniciativa. El decreto de creación señala que el financiamiento necesario provendrá de los recursos del régimen previsional (establecidos en el art. 18 de la ley 24.241), el 40% de los cuales corresponde a fuentes no contributivas (como el IVA) que recaen en mayor proporción sobre los sectores sociales de menores ingresos” (Hintze y Costa, 2011: 161).

Los montos de la prestación fueron al momento de su lanzamiento de 180 pesos por hijo y de 720 pesos por hijo con discapacidad. Para el año 2011, estos valores se actualizaron alcanzando los 220 y 880 pesos respectivamente. Estas sumas son las mismas que las que perciben los trabajadores formales del régimen contributivo de asignación familiares del primer tramo de ingresos.

Al poco tiempo de su lanzamiento, tanto el gobierno nacional, como distintos institutos de investigación y desde organizaciones de la sociedad civil, presentaron estimaciones del impacto de la AUH sobre distintos indicadores sociales. Si bien se trataba de proyecciones, muchos de éstos se presentaron como evaluaciones de impacto, que circularon y se difundieron en los medios de comunicación como los resultados efectivamente alcanzados. Más tarde se publicaron nuevas investigaciones que intentaban medir los efectos de la AUH en los indicadores de pobreza, indigencia y desigualdad a partir de los datos de la EPH (Calvi, et.al, 2011) o de relevamientos propios (Cabrera, 2012) y planteaban que el impacto sobre estos indicadores había sido mucho más moderado o no había tenido el efecto que se esperaba. A continuación, presentaremos brevemente algunos de los estudios que participaron de este debate.

El trabajo realizado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), señala que el aumento de la cobertura de la AUH en un año de implementación fue del 37% y estima que esta medida genera una reducción importante de los índices de pobreza, indigencia y desigualdad de ingresos. Asimismo, remarca el cambio de paradigma de la Seguridad Social que la AUH implica, ya que su implementación dio lugar a la unificación y reemplazo casi total de los programas de transferencias de ingresos condicionadas que se venían implementando (como el Plan Jefas y Jefes de Hogar y el Plan Familias). Por ello para estos autores la AUH “es la iniciativa más importante en materia de protección social de la Argentina de los últimos años” (Repetto y Díaz Langou, 2010: 4).

En cuanto a la incidencia en la pobreza, un informe realizado por el MTESS muestra que el 51% de los niños cubiertos, no había recibido nunca antes ninguna ayuda social en forma de transferencia de dinero y estima que la percepción de la Asignación, permitiría que 727.000 niños salgan de la pobreza (MTESS, 2010, Roca, 2011). En cuanto al porcentaje de hogares en situación de indigencia, éste se reduciría un 42,3%, lo que equivale a que más de 400.000 menores de 18 años dejaran de ser indigentes (Roca, 2011).

Por su parte, los estudios no oficiales presentaron datos similares. En este sentido, Gasparini y Cruces (2010) estimaron que la pobreza moderada de niños pasaría de 23,2% a 21,1% y la extrema caería de 6.9% a 3.2%. “Con otra metodología –y datos expandidos al total del país– el estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), observa también similares tendencias. En relación con la población, el valor de la indigencia pasaría de 7% al 3% mientras que la pobreza descendería del 22% al 19% (evaluada a través de un Índice de Precios al Consumidor alternativo al índice oficial, IPC-7). Para el caso de los niños y adolescentes, la indigencia caería del 11% al 4% al tiempo que la pobreza descendería del 35% al 29%” (Bertranou, 2010, citado en Hintze y Costa, 2011: 162).

A partir de un análisis que proyecta el impacto de la AUH sobre los principales indicadores de bienestar (pobreza, indigencia, desigualdad y vulnerabilidad relativa), Agis (CENDA), Cañete (PROFOPE) y Panigo (CEIL-PIETTE) (2010: 1) afirman que:

1) todos los indicadores de bienestar social examinados experimentan una notable mejoría, especialmente en las regiones más carenciadas del país (el norte argentino); 2) Con la AUH, los indicadores de indigencia se reducen entre un 55 y un 70%, retornando así a los mejores niveles de la historia argentina (los de 1974, resultado que se alcanza cualquiera sea el índice de precios utilizados para establecer el valor de la canasta de subsistencia); 3) Luego de la AUH, el indicador más arquetípico de desigualdad (cuántas veces ganan los ricos más que los pobres) se reduce más del 30%, llevando a que la Argentina sea ahora el país más igualitario de América Latina (ranking otrora comandado por Uruguay, Venezuela y Rep. Dominicana)[105]; 4) Por primera vez en décadas, la AUH ha logrado que los grupos poblacionales históricamente más vulnerables (como niños, madres solteras o familias numerosas) tengan una menor probabilidad relativa de indigencia que el resto de la sociedad; y 5) La AUH también ha reducido los indicadores de pobreza, aunque en mayor medida los de intensidad que los de incidencia […].

El estudio concluye afirmando la fundamental importancia de esta medida, aunque alertando sobre la necesidad de complementarla con la promoción de programas de empleo masivos, como la estrategia que se vislumbra a partir de la implementación del Plan “Argentina Trabaja”, a fin de erradicar definitivamente la pobreza en Argentina.

Por su parte, el Ministerio de Educación de la Nación presentó un informe acerca de la incidencia de la AUH en la matrícula escolar, el cual expresa que, del total de directivos de establecimientos educativos encuestados, el 51% afirmó haber registrado un aumento de la matrícula en el año 2010. De los niveles educativos, el que más aumento relativo presentó fue el secundario con un 19%, seguido del inicial con un 15% y por último, un 10% en el nivel primario. “De las escuelas que han aumentado su matrícula, el 54% lo atribuyen a la AUH. Según las estimaciones, el crecimiento promedio total es del 15,3%” (Ministerio de Educación, 2010).

En síntesis, las simulaciones del impacto de la Asignación a un año de su lanzamiento, muestran los importantes efectos que se espera que tenga la AUH sobre la educación y las condiciones de vida. Sumado al hecho de que se trata de una política que rompe con la lógica de los programas de transferencia de ingresos condicionados que se venían implementando en la Argentina desde la década de 1990 y amplía e institucionaliza el derecho a la Seguridad Social para los trabajadores informales, desocupados y los sectores sociales más vulnerables[106].

Sin embargo, también hay expresiones críticas que han señalado algunos problemas que presenta la AUH, vinculados con las limitaciones de su cobertura, que obstaculizan el alcance de una efectiva universalidad del derecho (Arcidiácono et. al., 2011; Ceriani et. al, 2011; Lo Vuolo, 2009). En este sentido, los documentos de discusión del Instituto de Estudios y Formación de la Central de Trabajadores Argentinos (Lozano et. al, 2009; 2010), estiman la cobertura de la AUH en base a los datos del Censo, la EPH y los informes que presentan la ANSES, el MTESS y el MDS acerca de la cobertura de la AUH y el traspaso de beneficiarios de otros planes social y marcan que esta medida es insuficiente, ya que “aún quedan por fuera de todo el esquema de Protección Social, entre 3.342.829 y 2.287.320 de chicos, nada menos que ente el 24,8 % y el 18,4% de la población menor de 18 años” (Lozano et. al, 2011: 3-4). Las estimaciones que realizan Lozano y su equipo desde una posición de confrontación político-partidaria con el Gobierno Nacional, enfatizan que no se trata de un programa universal y denuncian que

Se conforma un sistema de cobertura a la población menor absolutamente heterogéneo y desigual, donde cada menor tiene un precio diferente de acuerdo a la condición laboral de sus padres y a los programas sociales a los que logren acceder (planes sociales, deducción del impuesto a las ganancias, regímenes provinciales y municipales, etc.) (Lozano et.al, 2010: 3, énfasis original).

Si bien es cierto que el sistema de protección social es heterogéneo y ofrece prestaciones diferenciadas según las distintas categorías de trabajadores y/o entre Provincias que pueden generar condiciones de desigualdad, esta situación no se origina en la implementación de la AUH y el Gobierno Nacional no tiene atribución sobre los regímenes de protección provinciales.

Desde nuestra perspectiva la implementación de la AUH se orienta a revertir las desigualdades históricas en nuestro país entre empleo formal y trabajo no registrado, aunque efectivamente aún queda un importante grupo de familias y niños que por diversas razones -vinculadas tanto con el propio diseño de la política, como también con el proceso de implementación- que no tienen acceso.

En cuanto a la incompatibilidad con otros planes sociales y el consiguiente pasaje del Plan Familias y los diversos programas de empleo a la AUH, Lozano et. al (2010) plantean que si bien el pasaje generó ciertamente una mejora en los ingresos transferidos a las familias, en el proceso de “sustitución y depuración de planes”, del cual participaron más de 1,3 millones de titulares, casi 480 mil beneficiarios fueron dados de baja y actualmente no cobran ni el plan, ni la AUH[107]. Por último, marcan que los efectos distributivos y reactivadores del consumo que tiene esta medida son escasos, además de verse reducidos mes a mes debido a los altos niveles de inflación que generan una disminución del poder de compra del ingreso recibido por la AUH.

Otros estudios (Pautassi, 2009, Cogliandro, 2010) problematizan las condicionalidades impuestas para el acceso y permanencia en la AUH y señalan que, al igual que en otros programas, la responsabilidad de garantizar el acceso a la salud y la educación de los niños se pone en las familias beneficiarias, sin considerar los problemas que tiene la oferta de servicios de salud y educación públicos en Argentina.

Entre aquellas investigaciones que realizan mediciones de los efectos de la AUH en base a datos de la EPH posteriores a su implementación, Calvi et. al (2011) plantean que:

la reducción intersemestral observada en los tres indicadores [indigencia, pobreza y desigualdad] ha sido sustancialmente inferior al impacto proyectado, en otras palabras, el marcado optimismo que había despertado la AUH parecería no haberse traducido –al menos en toda su magnitud– a los hechos. Más todavía, cuando nos concentramos en la proporción población bajo las líneas de indigencia y pobreza, la evolución intersemestral parece invertir el sentido de las proyecciones: la indigencia ha resultado, paradójicamente, más inflexible a la baja que la pobreza […] La reducción efectiva de la indigencia (oficial) explicada por la AUH ha sido poco más de la mitad (53%) de la proyectada y la merma de la pobreza (oficial) y de la desigualdad poco más del 40% de la prevista. (pp. 4, 7).

Cuadro 3: Impacto de la AUH sobre la indigencia, la pobreza y la desigualdad urbana. Promedio de proyecciones e impacto observado

Canasta considerada

Reducción de la indigencia urbana (%)

Reducción de la pobreza urbana (%)

Reducción de la desigualdad (% Coef. Gini)

A.Impacto esperado prom.

Oficial

-65,2%

-30,6%

-3,8

B.Impacto observado (1)

Oficial

-34,6

-12,9

-1,7

C. B/A (%)

53,0

42,0

44,1

(1) Estimaciones realizadas en 2011 en base a EPH T2 2010. Fuente: Calvi et.al, 2011.

¿A qué se deben las diferencias encontradas? Calvi et. al (2011) explican que las proyecciones de la cobertura prevista incluyeron a todos los menores de 18 años no protegidos de los hogares ubicados en la base de la pirámide distributiva. Sin embargo, “los menores sin cobertura –de hogares no cubiertos o parcialmente no cubiertos– pero potenciales acreedores a la AUH se ubican en la mitad más baja de la distribución del ingreso, y con mayor intensidad en los deciles 1° y 2°, donde representan, respectivamente, casi un tercio y una quinta parte de los menores de estos deciles” (pp. 16). Al respecto, los autores conjeturan que la exclusión de esta población que se esperaba que estuviera cubierta, podría estar asociada a la falta de la documentación requerida, fundamentalmente el DNI, especialmente en los casos de migrantes o a la imposibilidad de cumplir con las condicionalidades. Esta misma dificultad es señalada en el estudio realizado por Cabrera (2012).

Otro de los factores que puede atenuar los efectos en la reducción de indigencia y pobreza es la evolución de los precios, dado que entre el segundo trimestre de 2009 y el mismo período de 2010 el valor de la canasta básica alimentaria publicada por el INDEC se incrementó aproximadamente en un 20%. Una tercera cuestión que mencionan es que “cerca de un 40% de los hogares que en el segundo trimestre de 2010 percibían al menos una asignación universal eran titulares de algún programa anterior. Estos datos podrían contribuir a explicar la leve variación de los indicadores considerados (indigencia, pobreza y desigualdad) entre períodos” (pp. 8), aunque no necesariamente el menor impacto observado de la AUH. Además, hay que considerar que el monto de la AUH por sí solo es insuficiente para revertir las situaciones de pobreza e indigencia.

Como muestran los distintos documentos citados, la implementación de la AUH suscitó intensos debates tanto respecto de los efectos materiales sobre las condiciones de vida de los sectores populares, como en el plano simbólico acerca del sentido de la protección social que esta medida construye. Al respecto, a partir de un estudio realizado en diez barrios populares del Conurbano Bonaerense, Cabrera (2012: 21) observa que la idea de derecho que la AUH intenta institucionalizar se debilita, debido a que en la implementación esta política “se amolda, en el territorio, a la vieja memoria del “plan” y las estrategias para su acceso” y en el imaginario sigue funcionando como la “continuidad” de otros planes sociales.

Más allá de las limitaciones señaladas y de la necesidad de avanzar en la universalización efectiva, es importante marcar que la percepción de una asignación familiar por parte de trabajadores informales y desocupados, reconoce por primera vez el derecho de acceso a la Seguridad Social a estas poblaciones y desvincula la percepción de un ingreso destinado a la protección de los/as niños/as del desempeño de sus padres en el mercado laboral. Esta situación reconoce y compensa la desigualdad histórica en Argentina (y en América Latina en general) entre empleo formal y trabajo informal. Tal como afirma Cogliandro (2010: 6) “el plan implicó el reconocimiento que el empleo ya no garantiza los beneficios de la Seguridad Social y la desigualdad e inequidad que sufren los niños/as y adolescentes cuyos padres no cuentan con un empleo formal”. En este sentido, la AUH avanzó en la incorporación de más población a uno de los componentes de la seguridad social para mejorar dichas condiciones.

Alcances y limitaciones de la Asignación Universal por Hijo para el trabajo autogestionado

¿Qué sucedió con los trabajadores de cooperativas y emprendimientos asociativos y autogestionados a partir de la implementación de la AUH? ¿Quiénes tuvieron acceso al derecho y qué grupos asociados aún no fueron incluidos?

El acceso a la AUH por parte de los trabajadores que integran el universo del trabajo autogestionado fue dispar. Por un lado, todos los integrantes de cooperativas creadas a partir de los “planes de inclusión social”, implementados desde el MDS, que se encuentran inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social, están habilitados para acceder a la Asignación. En este sentido, y tal como señalamos en los puntos anteriores, el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, a través de la inscripción de sus destinatarios en el Monotributo Social, garantiza la posibilidad de percibir la AUH a aquellos que tengan hijos menores de edad o discapacitados a cargo y cumplan con los requisitos de acceso[108].

Lo mismo sucede en el caso de los trabajadores autogestionados que desarrollan su actividad productiva en condiciones informales, situación que es aún habitual en este universo. Este fue el caso de algunos de los socios de la cooperativa y de los emprendimientos en los que realizamos el trabajo de campo.

En cambio, aquellos socios de cooperativas o emprendimientos más consolidadas, cuyos integrantes se encuentran registrados en la Seguridad Social como monotributistas, quedaron excluidos, ya que este aporte no otorga el beneficio del cobro de asignaciones familiares y al mismo tiempo es una condición de exclusión del sistema no contributivo de la AUH.

Estas situaciones dan cuenta de la conformación de dos grupos diferenciados de trabajadores autogestionados respecto de las condiciones de acceso a la AUH. El primero integra a aquellos asociados a emprendimientos o cooperativas que desarrollan su actividad económica en condiciones laborales más desfavorables y que antes de la implementación de la AUH no estaban incorporados a la Seguridad Social o lo hacían a través del Monotributo Social, destinado a personas en situación de vulnerabilidad social y con importantes restricciones en el monto de facturación anual permitido para esa categoría impositiva. Este grupo, a partir de la AUH, pudo acceder al componente de asignaciones familiares.

El segundo está conformado por los trabajadores que participan en emprendimientos o cooperativas que desarrollan su actividad económica formalmente y que -aún con las limitaciones que impone la categoría tributaria para autónomos y monotributistas- antes de la implementación de esta política se encontraban insertos en el sistema de Seguridad Social, aunque como ya mencionamos sin derecho al componente contributivo de asignaciones familiares, y que nuevamente y por su condición de “trabajadores formales”, quedan por fuera de las asignaciones familiares. Cabe destacar que entre estos casos, están también los trabajadores autogestionados inscriptos en las categorías más bajas del monotributo, que perciben ingresos similares a los de los monotributistas sociales, por tanto menores al tope para percibir la AUH en el sistema contributivo, pero que dado el monto de facturación total de la cooperativa o, simplemente porque cuando iniciaron su actividad económica el Monotributo Social aún no existía y luego no realizaron el cambio de categoría, tributan en el Régimen Simplificado del Monotributo y por lo tanto están excluidos de la AUH.

Esta última situación generó un debate dentro de las organizaciones de cooperativas y empresas recuperadas, que culminó con la elaboración y entrega de un petitorio y una carta dirigida al Ministerio de Trabajo para que reciba a los representantes de las cooperativas autogestionadas, a fin de llegar a un acuerdo para la inclusión de estos trabajadores en la AUH. Sin embargo, hasta el momento en el que finalizamos el trabajo de campo en el año 2011, esta situación aún no se había modificado.

Ahora bien, más allá de las condiciones formales de inclusión y exclusión de este derecho, en el contacto cotidiano con los cooperativistas y emprendedores asociados, observamos otras dificultades de acceso a la AUH, vinculadas tanto con los requisitos formales para hacer efectivo el cobro (tener el DNI de alguno de los padres y del niño, demostrar una residencia en el país de al menos 3 años y solicitar una constancia de CUIL en la ANSES), como por la falta de tiempo e información para hacer los trámites de inscripción.

La imposibilidad de acceso por la falta de DNI, fue la situación de muchos trabajadores autogestionados que no son argentinos, pero que, por ser ciudadanos de países del MERCOSUR, pueden radicarse legalmente en Argentina y acceder a los derechos sociales en igualdad de condiciones[109]. Éstos tuvieron que movilizarse para agilizar los trámites burocráticos que les permiten obtener el documento, para luego poder iniciar la inscripción a la AUH. Esto llevó en muchos casos a la demora en el acceso hasta que uno de los padres obtuviera el DNI argentino.

Otro de los requisitos formales solicitados, la constancia de CUIL, también generó dificultades, ya que algunos cooperativistas desconocían cómo y dónde conseguirla y planteaban que los horarios de atención de este tipo de consultas eran muy limitados[110]. Por eso muchas veces tenían que faltar o llegar más tarde al trabajo para poder resolver esas cuestiones. Aquí podemos observar como los requisitos formales, sumados a la falta de información o desconocimiento del modo en que se realizan dichos trámites y las restricciones de horarios de atención de las instituciones públicas, son un obstáculo para el acceso a derechos. Especialmente cuando esto se combina con la “falta de tiempo” a la que aluden estos trabajadores, vinculada con las características propias de estas formas laborales que, por su modo de organización del trabajo, muchas veces es difícil faltar porque “se atrasa la producción” y usualmente requieren el desarrollo de extensas jornadas laborales.

En conclusión, el proceso de implementación de la AUH da cuenta de un avance en términos del acceso a la Seguridad Social para un grupo importante de trabajadores autogestionados (informales y monotributistas sociales). Sin embargo, la definición de los destinatarios como trabajadores informales, genera otras inequidades entre este tipo de trabajadores, debido a la exclusión de los monotributistas, que por ser trabajadores registrados son excluidos de la AUH, a pesar de que sus ingresos sean bajos.

Por otra parte, si consideramos el análisis realizado en el punto anterior acerca del impacto positivo en las condiciones de vida que supone la AUH para quienes la perciben, la extensión y efectiva universalización de esta medida contribuiría a la generación de las condiciones necesarias para el desarrollo y sostenimiento de un trabajo asociativo y autogestionado, capaz de promover formas de integración social en condiciones de igualdad.

Conclusiones: La promoción del trabajo asociativo y autogestionado en la estrategia socioeconómica post-convertibilidad

La contextualización socio-histórica de las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado realizada, permitió explorar cuál es su rol e importancia en la estrategia socioeconómica del gobierno nacional, luego de la caída del régimen de convertibilidad.

A partir de diversos estudios (Giosa Zuazúa; 2006; Novick, 2006; Palomino, 2007; 2007A; Lindenboim, 2008; Salvia et al, 2008; Lavopa 2008, Schlesser, 2009; Lieutier y Lutmer, 2011), pudimos delinear los principales rasgos de esta estrategia y de las intervenciones del Estado destinadas al mercado de empleo y afirmar que si bien existe un contexto de disminución del desempleo y alto crecimiento económico, lo cual marca una ruptura con el periodo anterior y plantea un escenario más favorable para el desarrollo de experiencias socio-productivas, aún no hay acuerdo entre los especialistas acerca de la profundidad y los efectos de las políticas implementadas para generar cambios cualitativos que alteren sustancialmente la estructura productiva y aseguren la sustentabilidad de un nuevo régimen de empleo en el largo plazo. Si bien el desempleo y la pobreza se han reducido considerablemente respecto de la situación post-crisis 2001-2002, la magnitud de estos problemas continúa siendo importante y requiere de medidas específicas para su abordaje. En este sentido, tanto la AUH como el Programa de Ingreso Social con Trabajo son políticas que van en esa dirección.

Un punto fundamental que observamos en el periodo, es el retorno de las políticas e intervenciones del Estado como elemento válido de incidencia en las condiciones laborales y para la generación de empleo. Este proceso fue acompañado en el plano simbólico, por la revalorización de la política y lo político como constitutivos del “vivir juntos” y “hacer sociedad”, a diferencia de la pretendida libertad de mercado y la consiguiente deslegitimación de la política que se difundió en la década de hegemonía neoliberal (Grassi, 2003, Grassi, 2009).

En este marco, la estrategia de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, responde al impulso de propuestas alternativas de desarrollo socio-productivo (Clemente et. al, 2003, Abramovich, 2007, Coraggio, 2004). Esta “creciente preocupación desde distintos sectores y grupos sociales se da en conjunción con la proliferación de nuevas experiencias que proponen soluciones parciales e improvisadas – pero originales – a los problemas” (Abramovich, 2007: 225). A pesar de estas preocupaciones, desde el discurso oficial, los programas de promoción socio-productiva y de generación de autoempleo se proponen como una respuesta a la desocupación que no puede ser resuelta a partir de la política económica y de empleo[111]. Es decir que la propuesta de creación de nuevas formas de trabajo que integren dimensiones económicas y sociales y que tiendan a promover la asociatividad, aparece como una forma de apoyar las alternativas laborales que se venían desarrollando desde la sociedad civil frente a la crisis, a fin de paliar las situaciones de desempleo y pobreza más críticas, que el crecimiento económico aún no ha podido resolver.

En este sentido, las políticas de promoción del trabajo asociativo y autogestionado en esta estrategia, están focalizadas en sujetos o grupos que no pueden incorporarse al mercado laboral. En el caso del Plan “Manos a la Obra” y el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, están dirigidos directamente a grupos en situación de vulnerabilidad social y pobreza.

El análisis del surgimiento y desarrollo de los planes de promoción del trabajo asociativo y autogestionado, permite distinguir dos momentos de la política socio-laboral. El primero desde 2003 hasta 2008, en el cual se observa como a partir de la implementación del PMO (que se podría interpretar como la puesta en marcha de una nueva estrategia de abordaje de los problemas del desempleo y la pobreza, cuyo eje fuera el trabajo y no la transferencia de ingresos), la promoción de estas formas laborales se fue ampliando, pero también fragmentando en distintos programas con objetivos similares, pero dirigidos a poblaciones específicas (“beneficiarios” del PJJHD, del Seguro de Capacitación, Cooperativas y empresas recuperadas o sujetos vulnerables), definidas fundamentalmente por la condición de haber sido destinatarios de una política social anteriormente y no por sus capacidades, disposiciones o recursos para autogestionar un emprendimiento laboral[112].

Sin embargo, si analizamos el progresivo crecimiento, visibilización e institucionalización de la Economía Social que culmina en lo que definimos como un segundo momento de reorientación de las políticas socio-laborales a partir del año 2009, observamos la consolidación de la promoción de la Economía Social como eje central de la estrategia social del Estado.

Si bien el Programa de Trabajo Autogestionado, el PIL y el Programa Herramientas por Trabajo continúan implementándose desde el MTESS, a partir del lanzamiento del “Argentina Trabaja” y de la incorporación de las empresas recuperadas (población objetivo del Programa Trabajo Autogestionado) como destinatarias del PMO, a través de la resolución MDS 1023/09[113], se observa una institucionalización del fomento de la Economía Social como política social. Esta situación se expresa también en la jerarquización de esta línea de trabajo, a través de la creación de la Secretaría de Economía Social dentro del Ministerio de Desarrollo Social, en el año 2010 y el consiguiente giro hacia el apoyo a cooperativas en las distintas dependencias y programas de dicho Ministerio.

El proceso descripto da cuenta de la expectativa de la promoción del trabajo asociativo y autogestionado como vía de integración social y económica de sujetos y/o grupos en situación de vulnerabilidad. De este modo, se amplía el universo de la Economía Social incluyendo tanto a microemprendedores, como a los distintos tipos de cooperativas (empresas recuperadas, cooperativas del Plan “Argentina Trabaja” y de “planes de inclusión social”) y grupos pre-cooperativos, privilegiando la condición de pobreza o desempleo para el acceso a los programas por sobre cualquier otro criterio de selección.

Si bien la apuesta por la promoción del trabajo autogestionado y asociativo es novedosa respecto de los planes sociales y de empleo anteriores y puede posibilitar el fortalecimiento de estas experiencias, es necesario marcar la contradicción que subyace al intento de plantear objetivos de generación de empleo y desarrollo socioeconómico en el marco de políticas focalizadas, implementadas desde el MDS, institución históricamente vinculada con la implementación de programas asistenciales.

En este sentido, consideramos que el Programa “Argentina Trabaja” es una muestra de la reafirmación de la intención de fortalecer la promoción del trabajo asociativo y autogestionado como estrategia de política social y no desde la esfera económica y del empleo. Si bien la magnitud de los recursos con los que cuenta este Programa, son considerablemente mayores a los destinados a las líneas de subsidio y microcrédito del PMO hasta el año 2008, el problema del desempleo no puede ser resuelto desde la esfera de la política social, implementada por el MDS, puesto que corresponde a la dinámica de la economía y del mercado laboral. Esto indica que nuevamente se trata de una forma de gestionar “el núcleo duro” de la pobreza y el desempleo, aunque creativa y novedosa.

Como veremos en los próximos capítulos, de la naturaleza de esta estrategia se derivan las principales tensiones, contradicciones y dificultades, que serán analizadas. Asimismo, indagaremos cómo incide esta situación en la construcción de nuevos sentidos del trabajo y en la potencialidad de estas políticas para generar emprendimientos socio-productivos sustentables, capaces de promover la integración social y económica de los destinatarios.

El análisis del proceso de construcción estatal de la Economía Social realizado, muestra que en el periodo estudiado se produjo un crecimiento sostenido de las acciones para el fortalecimiento del Sector de la Economía Social (creación de instituciones y leyes de promoción y apoyo para dicho sector, implementación de nuevos programas de generación de trabajo cooperativo, asociativo y autogestionado y la reafirmación de los existentes, etc.)[114]. En este sentido, la fuerte presencia y el fortalecimiento del INAES, como institución de regulación y apoyo de la Economía Social, es indicativo de este proceso. Su forma de organización con una conducción representativa tanto de las autoridades gubernamentales como de los asociados a cooperativas y mutuales, permite avanzar en la promoción de la participación de los destinatarios de políticas sociales, ya no sólo en la etapa de ejecución o en la administración de programas, sino en el diseño de los mismos.

Sin embargo, también analizamos algunas de las limitaciones que aún presentan estas acciones. A modo de síntesis, podemos mencionar las siguientes: 1) la tensión entre la capacidad del Estado de impulsar nuevas formas de trabajo asociativas y la posible fragilidad de estas experiencias en el largo plazo. Esta tensión, nos lleva a reflexionar acerca del rol del Estado en la perpetuación de una economía de subsistencia, dependiente del financiamiento estatal de estas nuevas políticas que utilizan la figura de la cooperativa como marco jurídico para una intervención focalizada y acotada, desvinculada de las políticas económicas y laborales tendientes a generar empleo genuino y de calidad. 2) Los límites de la estrategia de apoyo a través de subsidios y créditos, debido, por un lado, a que el acceso al financiamiento per se no garantiza la generación de ingresos suficientes para cubrir las necesidades de los emprendedores. Por otro, dados los bajos montos del financiamiento, si el grupo asociado no cuenta con otros recursos monetarios y de capacitación o experiencia en la actividad productiva, resulta difícil la puesta en marcha de un emprendimiento sostenible. Es importante señalar el incremento de los montos de los subsidios, a partir del año 2009 para proyectos de encadenamientos productivos, cooperativas y empresas recuperadas y grupos pre-cooperativos, lo cual permite una mejor adecuación del financiamiento a las necesidades reales de los emprendimientos. 3) La limitación de la figura del monotributo (social o no) para garantizar el acceso a la Seguridad Social en condiciones de igualdad y la inadecuación de esta figura tributaria individual para formas de trabajo asociativas y autogestionadas de carácter colectivo. 4) La necesidad de profundizar una estrategia sostenida que viabilice la comercialización de la producción del sector de Economía Social. Las limitaciones enumeradas obstaculizan la constitución de una nueva institucionalidad para que estas experiencias de autogestión del trabajo sean capaces de promover una integración social y económica en condiciones de igualdad.

La creación diferenciada de una línea de política social masiva y marcadamente asistencial apoyada, sin embargo, en un discurso promotor de la Economía Social y en la creación efectiva de cooperativas de trabajo, expresada en la puesta en marcha del Programa Ingreso Social con Trabajo, deja abierto el interrogante acerca del sentido y las posibilidades de sostenimiento de estas nuevas formas laborales en el tiempo. Por su parte, las modificaciones en los criterios de selección de los destinatarios de la línea de subsidios del PMO que se produjeron a partir del lanzamiento de este Programa, podrían ser indicativas del inicio de una nueva etapa que prioriza el carácter asociativo y la integración en el sector de Economía Social de las experiencias financiadas. Las transformaciones del PMO ¿abren posibilidades para la promoción de formas laborales genuinamente vinculadas con la construcción de la Economía Social? ¿Se trata, acaso, de una reorientación destinada a la consolidación de emprendimientos seleccionados por su capacidad, disposiciones y recursos para desarrollar unidades económicas asociativas y autogestionadas; o el mantenimiento de la condición de vulnerabilidad social como requisito de acceso continúa sesgando la promoción de la Economía Social hacia la creación de un espacio de reproducción de estrategias de supervivencia en la pobreza? Frente a este interrogante y tal como planteamos en el punto 2, parece relevante considerar la distinción entre políticas laborales y asistenciales y problematizar qué tipo de políticas se pueden implementar para atender a las poblaciones en condiciones de trabajar, pero que por razones ajenas a su voluntad no pueden acceder al mercado de empleo. Asimismo, resulta central profundizar el debate acerca del sentido y la función social de la Economía Social en la Argentina en el nuevo contexto económico luego de la salida de la crisis.

Por último, analizamos el proceso de implementación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social e indagamos algunos de sus efectos dentro del universo de los trabajadores autogestionados. En cuanto al acceso, observamos que éste fue diferente, según las distintas condiciones laborales de diferentes grupos de trabajadores, al momento del lanzamiento de esta medida. En este sentido, observamos el modo en que los requisitos de acceso conformaron dos grupos diferenciados respecto de la posibilidad de percepción de este derecho. Por un lado aquellos que integran emprendimientos o cooperativas que desarrollan su actividad económica en situación de informalidad o en condición de monotributistas sociales, que a partir esta política comenzaron a tener acceso al componente de asignaciones familiares de la Seguridad Social. Por otro, los trabajadores insertos en el Sistema de Seguridad Social a través de la categoría de autónomos o del monotributo, que por su condición de “trabajadores formales” quedaron excluidos de la AUH, aunque su situación de ingresos fuera similar a las de otros cooperativistas o trabajadores asociados que sí pudieron inscribirse. A pesar de estos problemas y de la demanda de inclusión por parte de las organizaciones representativas de trabajadores autogestionados, el proceso de implementación de la AUH da cuenta de un avance en términos del acceso a la Seguridad Social. Si consideramos las estimaciones del mejoramiento de las condiciones de vida que generaría la percepción de la AUH, podemos plantear que aún con los límites que señalan los estudios más recientes, la extensión de esta medida a la totalidad de este universo, podría contribuir a generar las condiciones de sostenibilidad necesarias para el desarrollo de estas experiencias en el largo plazo.


  1. Utilizo el concepto de política socio-laboral para comprender y abarcar el “conjunto de políticas que expresan el régimen de reproducción en las llamadas “sociedades del trabajo” y que constriñen, por lo tanto, las condiciones de vida (Grassi, 2010).
  2. Las construcciones teóricas, conceptuales o a modo de ensayos, inciden en las prácticas de los actores y construyen la realidad social. Los agentes que participan en el campo de la investigación social, como cualquier otro agente, poseen condicionamientos objetivos, actuales e históricos, y subjetivos, resultado de la trayectoria individual. Por es necesario problematizar la práctica del investigador (Bourdieu, 2005).
  3. En el año 2002 estos indicadores alcanzaron un pico de 41,4 % de hogares por debajo de la línea de pobreza y 21,5% de desocupación (EPH-INDEC).
  4. Las referencias a la intención de promover el crecimiento económico con “inclusión social” y la centralidad del empleo en el modelo económico son recurrentes en documentos y discursos del Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
  5. Finalizado el mandato interino de Eduardo Duhalde, el 25 de mayo de 2003 asumió Néstor Kirchner a la presidencia. El 10 de diciembre de 2007 lo sucedió Cristina Fernández de Kirchner, cuya gestión continúa los lineamientos que se venían implementando. Por ello trataré y analizaré las políticas de ambos gobiernos como parte de un mismo proceso.
  6. La redefinición normativa se dio en diversas áreas, principalmente las vinculadas con la esfera de actuación del Poder Judicial. En este sentido, un fallo de la Cámara de Apelaciones en lo Laboral del año 2006 (Caso “Ramírez, María Isidora c/ Russo comunicaciones e insumos s.a. y otro s/ despido”), restituyó “la vigencia plena del principio de solidaridad de los empleadores en la subcontratación, que había sido afectada a través de normas derivadas también de la jurisprudencia en la década pasada. […] También pueden mencionarse otros ejemplos de la reorientación del Poder Judicial en el sentido de la producción de normas tendientes a consolidar un nuevo régimen de empleo, que van desde la revisión de la Ley de Accidentes de Trabajo y de la norma sobre indemnización por despidos por parte de la Corte Suprema, o la instalación de una nueva normativa que incorpora figuras penales (no excarcelables) en los casos de fraudes tributarios” (Palomino, 2007:10-11).
  7. En el año 2008, la Argentina adhirió al Programa de Trabajo Decente, propuesto por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Para la OIT “El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres”. https://bit.ly/2PfLyYr Consultado 12/4/2012.
  8. La tasa de desocupación más baja alcanzada fue del 7,5% en el último trimestre del 2008 (Lieutier y Lutmer, 2011).
  9. “El efecto de trabajador desalentado suele aparecer en contextos de alto desempleo, en el que los desocupados renuncian a buscar trabajo por la certeza de que no lo conseguirán dada la situación del mercado laboral. Sin embargo, en este caso el desaliento de los trabajadores estaría dado por la imposibilidad de conseguir un puesto, dados los saberes y las capacidades individuales de los desocupados. Estas personas, al haber sufrido la exclusión permanente del mercado de trabajo, no estarían en condiciones de adaptarse a los requerimientos de los empleadores” (Lieutier y Lutmer 2011: 7).
  10. Ley 25.877, sancionada el 2 de marzo de 2004.
  11. El salario mínimo entre los años 2007 y 2010 pasó de $900 (250 dólares aproximadamente) a partir de julio de 2007 a $1840 (450 dólares aproximadamente) a partir de enero de 2011.
  12. El Consejo del Salario, creado por la Ley de Empleo Nº 24.013 (sancionada en el año 1991), “es un organismo autónomo, con atribuciones legales asignadas por el Congreso Nacional en materia de redistribución del ingreso y la asistencia a los desempleados. Con facultades para vincular pautas de productividad y formación profesional”.
  13. “Sobre un índice 100 en 1993, habría caído a un nivel de 70 puntos en 2003, y evolucionado a 90 en 2006, en tanto que la productividad habría pasado de 115 a 150 en este último lapso (Lindenboim, 2008: 113). Aún así, todavía en 2005 el 33% de los ocupados tenía ingresos inferiores al salario mínimo en su ocupación principal. Esta proporción llegaba al 55% entre los asalariados privados no registrados estables y al 60% entre los no estables” (Grassi, 2009:17).
  14. La consultora SEL está dirigida por el economista Ernesto Kritz.
  15. El Observatorio Social es una asociación civil creada en el año 1999 y presidida por Eduardo Amadeo, diputado de la Provincia de Bueno Aires por el Frente Popular de Eduardo Duhalde. El propósito del Observatorio Social es brindar apoyo al sector público a mejorar la administración de sus programas sociales; y asesorar a las empresas y organizaciones de la sociedad civil respecto de la resolución de problemáticas sociales.
  16. Este Centro de Estudios se encuentra vinculado a la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) conducida por Hugo Yasky, cuya orientación polít5ica es de adhesión y apoyo al Gobierno Nacional. El consejo directivo de CIFRA está conformado por representantes de sindicatos tales como CONADU, CETERA, ATE-Santa Fe y SUTEBA e investigadores de los centros de estudios del Área de Economía y Tecnología de la Facultad
    Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y del Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA).
  17. Cabe destacar que según el informe “La informalidad laboral en el Gran Buenos Aires. Una nueva mirada. Resultados del Módulo de Informalidad de la EPH” (elaborado por el Ministerio de Trabajo y el INDEC con apoyo del Banco Mundial) para el cuarto trimestre de 2005 el empleo no registrado alcanzaba el 45% de los 5,3 millones de trabajadores de dicho aglomerado. En el primer trimestre de 2010 la tasa de trabajo no registrado bajó hasta alcanzar el 34,6% y en el primer trimestre del año 2011 fue de 32,8%, según los datos presentados por el MTESS en base a la EPH. Si bien la reducción del trabajo no registrado es considerable, la tasa continúa siendo elevada.
  18. Por empleo informal nos referimos aquí al trabajo no registrado en la Seguridad Social. La idea de informalidad laboral o empleo informal, no debe asimilarse al concepto de “economía informal”, que corresponde al problema de la heterogeneidad estructural de la economía local que mencionamos antes, y no al mercado de trabajo (Grassi y Danani, 2009).
  19. El 2 de marzo de 2004 se sancionó la Ley 25.877 que establece la creación del Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS) con el objetivo de controlar y fiscalizar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el país y combatir el trabajo no registrado. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es la autoridad de aplicación y está facultado para verificar infracciones de los empleadores a sus obligaciones de la seguridad social y a aplicar las penalidades correspondientes.
  20. El objetivo del Plan de Obra Pública Local, en el marco del Plan de Promoción del Empleo es mejorar las posibilidades de inserción laboral de trabajadores con problemas de empleo, a través del desarrollo de prácticas laborales y la adquisición de saberes en la industria de la construcción. A su vez, se fomenta el desarrollo de proyectos productivos y locales que requieran infraestructura.
  21. Para un análisis del periodo de hegemonía neoliberal y del proceso de deslegitimación de la política, remito al lector a los textos de Grassi, 2010, 2003, 2004.
  22. Discurso pronunciado por Carlos Tomada, Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en el marco de la presentación oficial del Seguro de Capacitación y Empleo, el 13 de febrero de 2006. Precisamente, que esto lo dijera el Ministro de Trabajo, da cuenta de dónde va a estar puesto el eje o la expectativa de superación de la pobreza en adelante. Esta misma idea se expresó desde comienzo del periodo en distintas resoluciones del MDS y en los discursos públicos de la Ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner.
  23. Un interesante análisis de la centralidad de la intervención territorial en la política asistencial del MDS se puede encontrar en Perelmiter (2011).
  24. Discurso pronunciado por Carlos Tomada, Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en el marco de la presentación oficial del Seguro de Capacitación y Empleo, el 13 de febrero de 2006.
  25. Sitio web MDS, consultado el 20/7/2009.
  26. “[…] se fija un plazo de 180 días contados a partir del 01/01/2005 para que los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Desarrollo Social en forma conjunta y sobre la base de los datos con que a la fecha cuentan ambas jurisdicciones, realicen una clasificación de los beneficiarios del programa mencionado de acuerdo a las condiciones de empleabilidad que eventualmente, reúnan los mismos. A tal fin definirán los requisitos y perfiles que deban acreditar los interesados. Los beneficiarios con posibilidades de empleo continuaran percibiendo sus beneficios en la orbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y los que no cumplan con los requisitos establecidos quedaran incluidos dentro de los programas creados o a crearse en el ministerio de desarrollo social” (Decreto 1506/04).
  27. Al mismo tiempo, se va dando “de baja” a los destinatarios que hubieran conseguido un empleo formal, o dejaran de cumplir con los requisitos de acceso. Según los datos del MTESS la cantidad de “beneficiarios” del PJJHD pasó de casi dos millones de personas en el año 2002 a menos de 600.000 en el 2008, es decir que se produjo una reducción de 1,4 millones (69,5%) de destinatarios. Esta disminución se explica por distintos factores, los más relevantes fueron los siguientes: 1) Incorporación de los beneficiarios al mercado de trabajo (22,6%), 2) Migración al Programa Familias por la Inclusión Social (21,4%). 3) Traspaso al régimen del Seguro de Capacitación y Empleo (7,8%) (MECON, 2008).
  28. El Plan Familias fue un Programa de transferencia de ingresos condicionadas, cuyos destinatarios eran principalmente mujeres con hijos que no cumplían los requisitos de “empleabilidad” (el 91,6% de los receptores de este Plan eran mujeres). Este programa tuvo vigencia hasta la implementación de la asignación universal por hijo, en el año 2009. En ese momento, el Plan Familias se eliminó y sus destinatarios pasaron automáticamente a percibir la asignación, en lugar del subsidio que otorgaba el Programa.
  29. A partir de mediados de la década del 90 comenzaron a implementarse programas de apoyo al desarrollo productivo En 1995, desde la Secretaría de Desarrollo Social se pone en marcha el Programa de Apoyo al Desarrollo Productivo, cuyos objetivos fueron: “1) Fomentar la actividad asociada y la capacitación empresarial. 2) Propender a la difusión de formas asociativas de diverso tipo como modelo alternativo a la dispersión y atomización de la producción pequeña y mediana. 3) Colaborar en un cambio de modelo de gestión municipal a fin de contar con un instrumento para combatir la pobreza por medio del desarrollo productivo. 4) Impulsar un cambio cultural difundiendo valores del trabajo y la producción como medios para alcanzar el desarrollo social” (Guía de Programas Sociales Nacionales 1995: 55). El mismo brindaba apoyo a emprendimientos productivos, corredores productivos y desarrollo de recursos humanos en todo el país y está destinado a “población con NBI con requerimientos laborales” (Guía de Programas Sociales Nacionales 1995: 55.). Otro programa implementado desde la mencionada Secretaría es el Programa de Desarrollo Local que se propone “Fortalecer la capacidad institucional de los municipios para inducir y gestionar procesos de desarrollo económico sustentables, orientado a la inversión social hacia la creación y consolidación de emprendimientos productivos generadores de empleo” (Guía de Programas Sociales Nacionales 1998: 41).
  30. Entre los años 2003 y 2006 se asistieron 62.569 unidades productivas con un total de 534.115 destinatarios (MDS, 2007).
  31. De acuerdo a los datos presentados por el MECON (2011) el monto ejecutado para la promoción de empleo local y economía social en 2010 fue de $532,1 millones.
  32. Es interesante señalar que la idea de equidad aparece fuertemente en el discurso de los 90 para fundamentar la focalización de la política social. Para este tema véase: Minteguiaga y Ramírez (2007), Danani (2008).
  33. Como veremos en detalle en el apartado 6.2.2, el Microcrédito tomó un impulso propio a partir de la sanción de la Ley de Microcrédito la creación de la Comisión Nacional de Microcrédito, que administra el Plan “Padre Carlos Cajade” y los Bancos de la Buena Fe. Desde la perspectiva de Sabrina, una asistente técnica del PMO, la línea de microcrédito no siempre alcanza a la población objetivo del MDS, es decir personas en situación de vulnerabilidad social. En este sentido, considera que se buscaron organizaciones no gubernamentales que pudieran gestionar los microcréditos, pero que no siempre tienen contacto con el tipo de experiencias que el PMO busca promover (Registro de entrevista, 25/6/2012).
  34. “Sabrina, una asistente técnica del PMO explicaba que esta primera etapa de lanzamiento y masividad que tuvo el Plan “Manos a la Obra” duró hasta el año 2006. Entre 2006 y 2009 y el PMO perdió centralidad y se dejó un poco de lado, la ejecución del presupuesto asignado no era completa, algunas de sus partidas se reasignaban a otros programas” (Registro de campo, 25/6/2012).
  35. La incorporación de una nueva tipología al Componente Materiales y las funciones que desarrolla cada Ministerio, se encuentran previstas en el Convenio Marco de fecha 4 de enero de 2004 (Convenio MTESS Nro. 01 y Convenio MDS Nro. 032). El antecedente de esta línea de trabajo conjunta fue el Componente de Ayuda Económica no Reembolsable, Componente Materiales creado por Resolución Nro. 173/03 del Ministerio de Trabajo, creado en el marco del PJJHD, que “se constituyó en un mecanismo de aporte económico para la ejecución de proyectos de infraestructura comunitaria que se agrupan bajo un total de cinco tipologías y se ejecutaba en localidades de entre quinientos y cien mil habitantes” (SIEMPRO, 2005: 2).
  36. El objetivo del Plan Integral para la Promoción del Empleo es “contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo mediante la articulación de distintas políticas públicas instrumentadas por el ministerio y otros órganos del estado nacional, provincial y municipal con la participación de los sectores productivos involucrados” e incluye diversos programas de promoción de empleo en el sector público, privado y de autoempleo. t.ly/XHDe Consultado 15/2/2013.
  37. Si bien excede el periodo de análisis delimitado en esta tesis, queremos señalar que el Programa Herramientas por Trabajo y la línea de autoempleo del Programa de Inserción Laboral dejaron de ejecutarse en el año 2012. Bajo el Programa de Inserción Laboral sólo se desarrolla una línea de promoción del empleo privado, llamada “Línea Promoción del Empleo Asalariado en el Sector Privado”. Su objetivo es promover “la inserción de trabajadores y trabajadoras desocupados en empleos de calidad, mediante la implementación de incentivos económicos a las empresas que decidan incrementar su dotación de personal” y está destinado a “trabajadores y trabajadoras desocupados participantes del Seguro de Capacitación y Empleo, del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo y de otras acciones y/o programas del Ministerio, y a empresas del sector privado y personas jurídicas sin fines de lucro. El incentivo económico que se otorga a las empresas es de entre 1000 y 1500 pesos mensuales en el caso de las mujeres, según la cantidad de meses que sean contratados y de 1000 pesos mensuales en el caso de los varones. Sitio web del Programa de Inserción Laboral (PIL) del MTESS, consultado 30/6/2012.
    Ese mismo año se puso en marcha una nueva la línea de promoción del autoempleo llamada desarrollo de entramados productivos locales, que “son una red asociativa de pequeños productores, microempresarios y trabajadores independientes que, vinculada con proveedores, clientes y organizaciones públicas y privadas mejora la sustentabilidad de los emprendimientos y la estabilidad y calidad del empleo”. Los objetivos de esta línea de trabajo son:
    “Fortalecer entramados productivos locales que generen nuevos empleos y mejoren la calidad de los existentes. Contribuir al desarrollo de unidades productivas asociativas de pequeños productores, microempresarios y/o trabajadores independientes asociados financiando bienes de capital, capital de trabajo, asistencia técnica y capacitación. Contribuir al desarrollo de la producción local apoyando la instalación y funcionamiento de centros de servicios orientados a pequeños productores, microempresarios y/o trabajadores independientes”. El Programa financia hasta $ 500.000. Este monto depende de la cantidad puestos de trabajo que genere o mejore la calidad el proyecto, aunque no se especifica claramente cuál es el criterio. El subsidio que otorga se puede utilizar para financiar la compra de bienes no corrientes o bienes de capital, capital de trabajo, insumos, asistencia técnica, capacitación y acondicionamiento de infraestructura y está dirigido a organismos públicos municipales o provinciales y Cooperativas o asociaciones de pequeños productores, microempresarios y/o trabajadores independientes, inscriptos en el Registro de Instituciones de Capacitación y Empleo. t.ly/Zr0e Consultado 30/6/2012.
  38. La compra por parte del Municipio requiere de trámites burocráticos que demoran la llegada de los materiales. En el caso del PIL, el dinero se gira directamente a los emprendedores, lo cual agiliza el trámite, pero a veces resulta perjudicial para la compra de materiales, porque no consiguen tan buenos precios como los del municipio que compra en cantidad y tiene experiencia en las compras, entonces puede negociar mejores condiciones (Registro de campo 19/11/2008).
  39. Parte de los resultados de estas investigaciones se encuentran publicados en Hopp (2012).
  40. El Programa fue aprobado mediante Carta Convenio MTESS 24 entre el Ministerio y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) correspondiente a la ATN/ME-9355-AR, suscripta el 12 de abril de 2006.
  41. El INAES surge a partir de la reestructuración del Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM), creado por el decreto Nº 420/96 en abril de 1996.
  42. Algunos de los requisitos para la conformación de cooperativas es que ésta debe estar constituida por al menos 10 asociados. Asimismo, la obtención de la personería jurídica conlleva gastos y requiere de la realización de tareas administrativas mensuales para su funcionamiento.
  43. En este sentido un integrante de una empresa recuperada que se dedica al rubro textil, ante un representante del INAES plantea que ellos son cooperativa, porque no pudieron conformarse de otra manera (Registro de campo, 3/9/09). Palomino et al (2009: 21-22) analizan la relación entre el movimiento cooperativo y las empresas recuperadas y plantean que esta “reticencia al cooperativismo” se debió, por un lado al rechazo en términos ideológicos de sus principios, entendiendo al cooperativismo como una opción conservadora que no plantea como objetivo estratégico la disputa contra el régimen capitalista y por otro, a causa de la inadecuación de la forma jurídica de la cooperativa (Ley de cooperativas) a la lógica de los procesos de recuperación de empresas. Sin embargo, aún en los casos de las posturas más radicalizadas, como Zanón, Brukman y Clínica Junín de Córdoba, terminaron adoptando esta forma jurídica.
  44. Para alcanzar el objetivo de creación de nuevas cooperativas que puedan incluirse en los programas sociales, se establecieron nuevas normativas de regulación. En el año 2003, a través de la Resolución INAES 2038 se agilizó el trámite de constitución de estas cooperativas de trabajo, constituidas con un nuevo objeto social, el de la construcción y actividades afines, que permite su participación en el Programa Federal de Emergencia Habitacional y en otros planes de obra pública e infraestructura comunitaria. En el 2006, a través de la Resolución INAES 3026, se amplía el objeto social de las cooperativas de trabajo creadas a partir de planes sociales para que puedan realizar otras actividades económicas, además de la construcción. Esta resolución permitió la creación de cooperativas textiles en el marco del PMO, dedicadas a la confección de guardapolvos escolares para el Estado. Asimismo, a través de esta modalidad, se constituyeron aquellas cooperativas que integran el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”.
  45. Esta situación es también señalada en el Informe del Reempadronamiento Nacional de Cooperativas y Mutuales y del Censo Económico Sectorial (INAES, 2008).
  46. Estas diferentes experiencias asociativas son analizadas en profundidad en el capítulo 4 de esta tesis.
  47. Las condiciones de los Préstamos hasta el año 2011 fueron las siguientes: Tasa de Interés: 6% anual efectivo, sobre saldos. Se otorga un plazo de gracia de hasta 1 año y la devolución debe realizarse en hasta 60 cuotas mensuales. El préstamo requiere una garantía, que puede cumplimentarse de distintos modos, explicitados en la Res. 4156/2010, que regula las pautas para el otorgamiento de préstamos y subsidios.
  48. Sitio web INAES, consultado el 20/9/2009.
  49. Sitio web INAES, consultado el 20/9/2009, énfasis propio.
  50. Para el año 2007, el 87,4% de los emprendimientos financiados por el PMO no se encontraban inscriptos en ningún registro de unidades productivas. Este dato nos lleva a suponer que los trabajadores que integran estos emprendimientos tampoco se encontraban inscriptos en el régimen del Monotributo. Además, como ya mencionamos, para acceder al Monotributo Social, es necesario estar inscripto en el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social, por ello el no registro de la unidad productiva conlleva necesariamente el no registro y la consiguiente desprotección de los trabajadores que lo integran.
  51. Creado por decreto 189/04.
  52. Sitio web MDS, consultado 15/5/2009.
  53. Creado por la Ley 25.865.
  54. Luego de la inscripción en el Registro de Efectores, la persona es dada de alta en la AFIP bajo la figura de monotributista social. El funcionamiento del Monotributo Social es similar al del monotributo, el aporte cubre la jubilación y da acceso a una obra social, pero el aporte que realiza contribuyente, es subsidiado parcialmente por el Estado. En el caso de los beneficiarios del Programa “Argentina Trabaja”, el Monotributo Social es cubierto por el Estado.
  55. Esta Organización fue creada en el año 2006, en un principio sus acciones estaban ligadas a los problemas de las empresas recuperadas, pero con el tiempo su objetivo se amplió y actualmente comparten este espacio también con cooperativas de trabajo que no surgieron de procesos de recuperación. Asimismo, se vinculan con microemprendimientos y promueven la conformación de cooperativas autogestionadas.
  56. Carta presentada ante el MTESS en el mes de julio de 2010 con motivo de solicitar la inclusión de los cooperativistas que tributan en el Sistema de Régimen simplificado del Monotributista a la Asignación Universal por Hijo, énfasis original.
  57. Cabe mencionar que en el año 2009 se incorporó al subsistema de asignaciones familiares, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinada a trabajadores informales y desocupados. Si bien la categoría de Monotributistas Sociales puede acceder a este beneficio, los Monotributistas (no sociales), se encuentran excluidos explícitamente de la misma. Este tema será retomando cuando analicemos el proceso de implementación de la AUH en el punto 7.
  58. “Se trata de “un proyecto con valor social y no mensurable en términos económicos”, explicó el ministro de Desarrollo Social, Juan Carlos Nadalich, durante un acto desarrollado en Casa de Gobierno. El funcionario anunció que se creará un fondo nacional de 100 millones de pesos para estimular los microcréditos. En tanto, el secretario de Políticas Sociales Daniel Arroyo, explicó que “los destinatarios serán personas que están por debajo de la línea de pobreza o que no son sujetos de crédito bancario e instituciones que tienen mucho vínculo con los vecinos y conocen claramente la realidad del lugar y saben a dónde apuntar los recursos”. En el mundo operan cerca de 7 mil instituciones de microfinanzas que asisten a 80 millones de personas” (Página 12, 21/7/2006).
    t.ly/lVzS Consultado 21/7/2011.
  59. LA CONAMI está presidida “por el coordinador general, quien está asistido por un Directorio integrado por ocho miembros de los siguientes organismos: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Economía y Producción, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, Consejo Nacional de la Mujer, Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas y una jurisdicción, cuya provincia hubiera adherido a la Ley 26117.” (Sitio web MDS, consultado 6/11/2011).
  60. Se realizaron 623 encuestas a emprendimientos asociativos mercantiles en total en los meses de junio y julio de 2005.
  61. En el mismo sentido, Abramovich (2007: 98) observa que una de las tensiones presentes en este tipo de emprendimientos “tiene que ver con el hecho de que la mejora en las condiciones de vida de los beneficiarios está atada al desempeño de los emprendimientos en el mercado y por ende no se constituye en un derecho garantizado”.
  62. El salario mínimo en hasta septiembre del año 2011 fue de $1840 pesos y en septiembre aumentó hasta alcanzar los $2300 pesos.
  63. Otra variable a tener encuentra, señalada en la evaluación de los programas de autoempleo del MTESS, es la experiencia previa en el oficio y en el rubro, la cual es fundamental para la sustentabilidad del microemprendimiento (Cogliati, 2008).
  64. Estos montos se encuentran estipulados en la Resolución MDS 2476/10.
  65. El Decreto 1384/08 reglamenta la Marca Colectiva.
  66. Presentación Marca Colectiva. Secretaría de Políticas Sociales, MDS.
  67. En este sentido, “Mariano comentó que el martes, en el desfile de textiles (organizado por el MDS y el INAES) había estado hablando con un funcionario del MDS que les dijo que las instalaciones de la cooperativa estaban muy venidas a menos, que los carritos que utilizaban para llevar la comida estaban viejos, que él podía ofrecerles un subsidio para comprar esas cosas que hacían falta” (Registro de campo 25/6/2009). Es decir que estos eventos se constituyen también en espacios u oportunidades de establecer relaciones y conexiones para mejorar y expandir la producción y los clientes.
  68. Sitio web MDS, consultado 9/3/2012.
  69. Sitio web MDS, consultado 9/3/2012.
  70. Sitio web INAES, consultado 21/12/2009.
  71. En el capítulo 3 abordaremos la cuestión de la cantidad de cooperativas, emprendimientos y trabajadores del sector de la Economía Social y las dificultades presentes para la determinación del tamaño del sector. Dado que se trata de una categoría de trabajadores relativamente nueva y heterogénea. Además, no tiene “existencia como categoría estadística, tampoco es posible aproximarse a una estimación confiable de su magnitud” (Hintze y Vázquez, 2011: 191).
  72. La Ley de Concursos y Quiebras Nº 24.522 fue modificada y registrada bajo el N° 26.684.
  73. Según el INDEC en el segundo semestre de 2009 la tasa de pobreza se ubica en un 13, 2% “Sin embargo, diversas estimaciones privadas sitúan en la actualidad los niveles de pobreza por encima del 30%, por parte como consecuencia de la persistencia de una inflación a dos dígitos” (Observatorio Social, 2010). Según el Newsletter de la Consultora SEL publicado en junio de 2009 “La pobreza en la población del Área Metropolitana es 31,2%, con una indigencia de 9,7%” (SEL, 2009: 6).
  74. Según el INDEC, en el tercer trimestre de 2009 la desocupación fue del 9,1%. Sin embargo, siguiendo los datos que presenta el SEL, para junio de 2009, el desempleo en el Área Metropolitana alcanzaba el 10,5%. En cambio, en los partidos más periféricos del Gran Buenos Aires éste se elevaba a 17,8% (aproximadamente 250.000 desocupados, que son la mitad del total de la población en actividad de esa área) (SEL, 2009).
  75. Esta resolución detalla algunas de las líneas de acción ya planteadas en la Resolución MDS 192/2006, como los encadenamientos productivos y los servicios a la producción, dejándola sin efecto a partir de la vigencia de la nueva normativa. Los encadenamientos productivos son “entendidos como la integración y/o asociación de unidades socio-productivas que intervienen en un proceso de producción de bienes y/o servicios, con una justa y equilibrada distribución de los ingresos y responsabilidades en las UP. Así como una estrategia conjunta de gestión y mercadeo. Estos subsidios financian Materia Prima e Insumos, Maquinas y Herramientas, Equipamiento y Adecuación de instalaciones (cuyo monto no supere el 20% del valor total del proyecto). Al ser un proyecto articulador, su monto dependerá de la viabilidad de la propuesta integradora y de las UP a fortalecer o promover”. Los “Servicios de Apoyo a la Producción: son emprendimientos que brindan servicios a emprendimientos mediante el apoyo al desarrollo de la producción, agregando valor y competitividad con lógica de escala o de diferenciación, mejorando la calidad de los productos y procesos otorgando el valor agregado necesario para su comercialización. También fortalecen la capacidad de gestión y organización del grupo de productores. Estos subsidios financian Materia Prima e Insumos, Maquinas y Herramientas, Equipamiento y Adecuación de instalaciones (cuyo monto no supere el 20% del valor total del proyecto)” (Res.MDS 1023/2009).
  76. Una asistente técnica del MDS del PMO refiriéndose a la articulación del MDS con los emprendimientos y otros actores gubernamentales y no gubernamentales y señalaba que “el PMO no es perfecto, pero hemos aprendidos de nuestros errores” (Registro de entrevista 25/6/2012).
  77. Para aquellos emprendimientos familiares o de menos de 5 integrantes se creó la línea de Talleres Familiares que financia insumos, máquinas o herramientas por un monto máximo de 7 salarios mínimos por proyecto (Res. 2476/2010), es decir un monto menor que el establecido para grupos asociativos pre-cooperativos y empresas recuperadas.
  78. Uno de los criterios de la estrategia de implementación del PMO es la especificidad, que “remite al desarrollo de las Unidades Productivas en el marco de la economía social y solidaria; las propuestas deberán ser diferenciadas, dado que el universo de la economía social es heterogéneo, tanto en la capacidad de desarrollo y capitalización de las unidades productivas, como en relación a la implementación de procesos locales promovidos, de allí la diversidad de los instrumentos existentes y disponibles” (Res. MDS 1023/2009, énfasis propio). Del mismo modo, Sabrina, una asistente técnica del PMO explicaba que hubo un “reafinamiento de la mirada” que supone priorizar el financiamiento de proyectos en los que las experiencias sean de carácter asociativo y cooperativo y que se vinculen con la idea de Economía Social (Registro de entrevista 25/6/2012).
  79. “El desafío mayor lo tienen los emprendedores que la reman todos los días, que tienen el compromiso y que saben que quizás si se van al mercado de trabajo van a ganar más, pero siguen porque tienen la convicción de construir la Economía Social” (Pamela, registro de campo 25/6/2012). En el mismo sentido, en un artículo de la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo se afirma: “El cooperativismo de trabajo se debe preocupar más por resolver los problemas de pobreza y desempleo que tiene la sociedad que por mantener una pureza doctrinaria y mirar para otro lado. El Estado no es quien termina haciendo las cooperativas, simplemente nos da una oportunidad, mejor o peor, pero está en nosotros el generar auténticas cooperativas en base a esos planes”. (CNCT, 2009, énfasis propio).
  80. Algunos antecedentes de este programa fueron los diversos planes de obra pública y construcción, así como también el proyecto “guardapolvos escolares” del PMO, que se venían implementando desde el año 2003. Su funcionamiento es similar al del Programa “Argentina Trabaja”, dado que exigen como requisito de acceso la conformación de cooperativas de trabajo. Otro antecedente es el Programa de Inversión Social (PRIS), implementado en algunos municipios de la Provincia de Buenos Aires.
  81. Según los datos del estudio realizado por el Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO) sobre una muestra significativa y con representación estadística de cooperativistas beneficiarios del Programa, el 76% solo cuenta con estudios primarios y el 60,6% no posee experiencia en ningún oficio, ni profesión (SIEMPRO, 2010).
  82. Sitio web MDS, consultado 2/3/2012.
  83. Sitio web MDS, consultado 2/3/2012.
  84. Sitio web MDS, consultado 2/3/2012.
  85. Sitio web MDS, consultado 2/3/2012.
  86. La cantidad de destinatarios del Programa no es clara. De acuerdo a la información que provee el MECON, “a diciembre de 2011 el programa incorporó un total de 194.456 cooperativistas incluidos en procesos de adquisición de experiencia de trabajo y capacitación”, sin embargo, luego se aclara que “muchos de ellos ya han conseguido trabajo en el mercado formal, o se han jubilado, pensionado, o modificado su condición socio-económica y por eso no se encuentran activos en el mismo” (MECON; 2011).
  87. A pocos meses de su lanzamiento comenzaron las protestas por parte de distintas organizaciones sociales que denunciaban clientelismo y discrecionalidad en la adjudicación de los planes y reclamaban la incorporación de nuevos destinatarios.
  88. Serias denuncias sobre el plan Argentina Trabaja”, en El Parlamentario.com 18/3/2010.
  89. Sitio web INAES, consultado 3/8/2011.
  90. Sitio web INAES, consultado 3/8/2011.
  91. Gabriela (militante del Partido Justicialista y trabajadora provincial vinculada a las políticas sociales) afirma: “El Plan “Argentina Trabaja” es diferente, es un programa de ingreso social con trabajo” (remarca la palabra con trabajo y señala la remera que tiene puesta la referente de una de las cooperativas) y dice “mirá, ves el lema del Programa en la remera que tiene Lidia “Argentina Trabaja” Programa de ingreso social con trabajo” (Registro de entrevista, 16/3/2012).
  92. Si bien excede los objetivos planteados en esta tesis, en la última etapa del trabajo de campo en el MDS registramos indicios del intento de consolidar las cooperativas y lograr un sostenimiento con mayor autonomía. En este sentido, una asistente técnica del PMO comentaba que las cooperativas del Programa de Ingreso Social con Trabajo ahora se estaban conformando con 30 miembros, para que sean “más manejables”, además se redujo la cantidad de horas de trabajo organizadas por el Programa, a fin de que las cooperativas pudieran buscar otros trabajos el resto de la jornada (Registro de campo, 25/6/2012). Los resultados y la concreción efectiva de estas metas, así como también el sentido y los efectos de la reorientación de la línea de subsidios del PMO no pueden ser evaluadas en el corto plazo. Queda pendiente entonces la indagación de estos aspectos.
  93. Volveremos al problema de la generalización de los planes y la consiguiente naturalización de los mismos como forma de subsistencia en el municipio de José C. Paz en el capítulo 4.
  94. La respuesta del MDS a un pedido de informe expresa que entre diciembre de 2009 y noviembre de 2010 se recibieron 887 denuncias, aunque no se aclara a qué tipo de irregularidades se referían las mismas (Respuesta MDS a pedido de informe N82963-2010.)
  95. Un análisis acerca de los sentidos que adquiere el PJJHD en la vida de los destinatarios y la estigmatización que, en algunos casos, supone el hecho de ser “beneficiario” de un plan de asistencia social fue presentado en Hopp (2009).
  96. Para un análisis del proceso de estigmatización de los destinatarios de planes sociales y la asociación de éstos con la vagancia se puede consultar la interesante etnografía de Quirós (2006).
  97. Respecto de este punto una mujer comentaba que estaba contenta con el Plan, aunque “hago trabajo de varón, no me importa”. Otra le responde que “todas hacemos trabajo de varón” y explica que en su cooperativa había mucha gente mayor, entonces no podían hacen trabajos de fuerza. Por eso ella cargaba las bolsas de cemento, hasta que le pidió al referente que ponga algunos varones.
  98. Cuando hablamos de empresas que utilizan la forma cooperativa para encubrir relaciones laborales y vulnerar derechos de los trabajadores nos referimos a casos como por ejemplo el de la “Cooperativa de trabajo Colonia Barraquero”, que fue condenada al cierre por la justicia en el año 2012, debido a que se utilizaba la cooperativa para precarizar el trabajo rural. El caso fue publicado en el diario El Tiempo Argentino que explicaba que: “La entidad llegó a contar con más de 17 mil asociados. El fallo [judicial que ordenó el cierre] ratifica la condición de trabajadores precarizados: “Había asociados que no conocían sus derechos o la cobertura de seguridad social”. En junio de 2008, el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social había sancionado con dureza a la “Cooperativa de trabajo Colonia Barraquero” poniendo fin a su permiso para funcionar. La medida fue apelada en tribunales mendocinos y cuatro años después, la Sala I de la Cámara Nacional en lo Contencioso-Administrativo Federal confirmó la medida del INAES. El expediente judicial es contundente: “Queda debidamente acreditado que la entidad ha funcionado en violación flagrante a los principios cooperativos básicos, y ha sido utilizada como instrumento sistemático de fraude al orden público laboral. (Tiempo Argentino, 21/3/2012).
  99. En este mismo sentido se destaca el folleto informativo del Programa “Argentina Trabaja” publicado en la página web del MDS, titulado “Lo que hay que saber”, el cual explicita que “El trámite para inscribirse es totalmente gratuito, personal y sin intermediarios” y que “Para ingresar a este Programa no necesita un gestor ni le pueden pedir dinero a cambio. Si alguien lo hace, denúncielo al 0-800-222-3294.” Sitio web MDS, consultado 4/5/2012.
  100. A diferencia de los que sucede en la AUH, la constancia de asistencia educativa de los hijos de trabajadores en relación de dependencia es requerida a fin de acceder a un plus por escolaridad.
  101. La Resolución ANSES 496/2009 actualiza el tope máximo de remuneración para el cobro de las asignaciones familiares, fijándolo en 4800 pesos. Consultado el 10/11/2012 en t.ly/D1nV Mientras que el Salario mínimo es de desde enero de 2011 es de 1840 pesos.
  102. Tampoco es incompatible con el Plan Manos a la Obra y el Programa de Trabajo Autogestionado, ya que estos programas no transfieren ingresos directamente, sino a través del otorgamiento de máquinas o herramientas de trabajo y asistencia técnica o capacitación para realizar una actividad productiva. Del Programa Trabajo Autogestionado, la línea I (que es un subsidio individual para trabajadores de cooperativas) sí resultaba incompatible con la AUH. Sin embargo, en agosto de 2011, luego de manifestaciones de organizaciones de cooperativas y trabajadores desocupados se logró la declaración por parte de la ANSES de la compatibilidad de la AUH con la línea de subsidios individuales del Programa Trabajo Autogestionado (Prensa A.G.T.C.A.P., 13/8/2011, publicado en t.ly/oy0s Consultado 10/11/2012).
  103. El mismo dato es presentado en sitio web de la ANSES, consultado el 8/6/2012.
  104. “El costo estimado anualizado de la medida es de algo más de 9.240 millones de pesos para todos los potenciales beneficiarios y de casi 7.512 millones para los 3.500.000 niños ya cubiertos (esto representa entre un 0,6% y 0,8% del PBI argentino)” (Roca, 2011: 41).
  105. Otras mediciones llegan a conclusiones similares, Roca (2011) afirma que la AUH tiene un fuerte impacto en la distribución del ingreso, reduciendo en un 20% la brecha de ingresos.
  106. En oposición, Lo Vuolo (2009) afirma que la AUH permanece dentro del paradigma de los programas de transferencia de ingresos condicionados que se vienen implementando en América Latina y en Argentina desde los 90.
  107. “Con anterioridad a la creación de la AUH, 1,5 millones de familias se encontraban cubiertas por los programas de empleo y familiares más importantes. En función de la creación de la AUH, quedan en estas prestaciones menos de un cuarto (352 mil) mientras que traspasaron 706 mil a la AUH, quedando sin cobertura casi 480 mil familias” (Lozano et. al., 2011: 9). Este cálculo lo realizan a partir de los datos que provee la base del Ministerio de Trabajo, exp. 6-2015-297/11, del 16 de marzo de 2011, del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Memorandum 1073/11, marzo 2011 y ANSES, Asignación Universal por Hijo para Protección Social. Primer Aniversario. Octubre 2011.
  108. En este sentido uno de los afiches institucionales del Programa, remarca la inscripción al Monotributo Social de las cooperativas como expresión del carácter integral de esta política.
  109. A partir de la sanción de la Ley 25.871, en vigencia desde el mes de diciembre del 2003, pueden radicarse en el país y tramitar su Documento Nacional de Identidad, todos los ciudadanos de los países del MERCOSUR y países asociados. Esta ley reconoce explícitamente el acceso igualitario a los migrantes y su familia a los derechos a la salud, educación, justicia, asistencia social, trabajo, empleo y seguridad social (art. 6). El Art. 8 de la ley mencionada, dice “No podrá negársele o restringírsele en ningún caso el derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria […]”. Es decir que lo único que se requiere es poseer una documentación que acredite la identidad, pero no el Documento Nacional de Identidad argentino para acceder a estos servicios.
    A pesar de esta explicitación, este derecho se incumple recurrentemente en la mayoría de los programas sociales y aparece como un impedimento para acceder a la AUH. Si bien la nueva ley migratoria y la implementación del Plan “Patria Grande” garantizan la posibilidad de radicación en el país, el trámite para recibir el DNI argentino tiene varios requisitos burocráticos y requiere del pago de una tasa migratoria, lo cual hace que el mismo demore, en algunos casos, varios años. La demora y las trabas burocráticas en este trámite fueron cuestiones planteadas recurrentemente por las personas durante nuestro trabajo de campo.
  110. Esta situación aparece especialmente en los barrios más alejados del Gran Buenos Aires y más desprovistos de agencias estatales. En algunos casos el ANSES y el MDS dispusieron algunas oficinas locales como lugares de realización del trámite de inscripción a la AUH o de atención de consultas. También existe una línea gratuita de atención directa de ANSES para este tipo de consultas.
  111. En el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación del proyecto de Ley de Presupuesto 2006 se explica que “es por medio del crecimiento económico y desde la esfera de la producción que se generará empleo y paralelamente se reducirá el desempleo. Pero para las personas que, aún con el crecimiento económico, continúan en el desempleo se hará uso de la obra pública para reabsorberlos, y para aquellos grupos que aún permanecen en la pobreza se hará uso de la política social” (citado en Giosa Zuazúa, 2006: 18).
  112. El Decreto 1506/04 que regula el pasaje de “beneficiarios” del PJJHD a otros programas muestra un círculo de asistencia que supone el intercambio de sujetos de un programa a otro. Queda por ver cuál es la incidencia de este pasaje en las condiciones de vida de las personas.
  113. La Resolución 1023/09 del MDS explicita los tipos de unidades productivas y proyectos que asiste el plan y distingue entre 5 tipos: “a) Familiares (Talleres Familiares descentralizados) […] b) Asociativos Comerciales y Productivos Comunitarios: destinados a grupos asociativos de hasta 5 (cinco) integrantes […]. c) Encadenamientos productivos: entendidos como la integración y/o asociación de unidades socio-productivas que intervienen en un proceso de producción de bienes y/o servicios, con una justa y equilibrada distribución de los ingresos y responsabilidades en las UP […] d) Servicios de Apoyo a la Producción: son emprendimientos que brindan servicios a emprendimientos mediante el apoyo al desarrollo de la producción, agregando valor y competitividad con lógica de escala o de diferenciación, mejorando la calidad de los productos y procesos otorgando el valor agregado necesario para su comercialización. También fortalecen la capacidad de gestión y organización del grupo de productores […] e) Empresas recuperadas: son empresas de bienes o servicios que se encuentran en proceso de constituirse como empresas recuperadas o que están funcionando como tales, pero en ambos casos bajo el control de sus trabajadores” (énfasis propio).
  114. Podemos suponer que estas acciones de promoción están acompañadas y a la vez generan un crecimiento del sector de la Economía Social. Un dato que podría indicar un posible crecimiento es que según los registros de cooperativas que presenta el INAES, entre 2003 y 2009 se crearon 11.963 cooperativas, federaciones y confederaciones. Sin embargo, no existen datos precisos respecto del volumen de producción, la cantidad de emprendimientos y la cantidad de personas que emplean que nos permitan corroborar esta hipótesis.


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