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2 Surgimiento de los sistemas de evaluación de la calidad en educación

2.1. Reformas de Estado y políticas de aseguramiento de la calidad

A partir de la década del 90 los Estados latinoamericanos comenzaron a implementar una serie de reformas en respuesta a la crisis que vivía el modelo de Estado de Bienestar que se venía sosteniendo. Problemáticas tales como la inflación, el crecimiento del gasto público, la crisis fiscal y el aumento de las funciones a cargo del Estado llevaron a los gobiernos latinoamericanos a adaptarse, gradual o bruscamente, a las recomendaciones en política económica que promocionaba el Consenso de Washington. Estas reformas de primera generación se propusieron encoger el aparato estatal sin necesariamente mejorarlo (Oszlak, 1999), dado que el Estado se encargaba de funciones que podrían ser desarrolladas por la sociedad civil, el mercado y otros sectores jurisdiccionales. Se trató de un desprendimiento de sectores a través de herramientas tales como la privatización, la desregulación, la terciarización de servicios y la transferencia a niveles inferiores de gobierno. El autor también explica que mientras estos primeros cambios se caracterizaron por ser una reforma “hacia fuera” del Estado, desprendiéndose de muchas de sus funciones, en la segunda generación se consideraron reformas “hacia adentro”, dado que estuvieron dirigidas al fortalecimiento institucional. Se intentaba redefinir el papel del Estado a través de la “reinvención del gobierno” buscando mayor efectividad en la acción estatal. Los objetivos de esta segunda generación de reformas se dirigieron hacia la orientación al ciudadano, responsabilidad por resultados, contratos por objetivos, definición de estándares, incentivos al desempeño, capacitación permanente y mayor transparencia de la gestión pública. Sin embargo, los objetivos propios de la primera generación de reformas, como ajuste estructural y eliminación del déficit fiscal, siguieron siendo prioritarios.

Las reformas de segunda generación están relacionadas, en última instancia, con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, la que se vincula con la capacidad de las instituciones públicas de articular los diferentes intereses sociales, y regular y resolver los conflictos que surjan (Puelles y Urzúa, 2005). Una forma de asegurar esta gobernabilidad es a través de las oportunidades de participación que se les provea a todos los actores con intereses en la cuestión. Filmus afirma entonces que “la gobernabilidad deja de ser un asunto de ingeniería en el ámbito de la cúpula del Estado para pasar a ser un proceso más complejo donde deben interactuar un conjunto de actores” (2005).

Las políticas públicas sobre evaluación de la calidad en educación superior se implementan en el marco de esta segunda generación de reformas. Las reformas modelaron un Estado Evaluador cuya prioridad se encontraba en el fortalecimiento de la planificación y la gestión estatal. Es un tipo de Estado que regula a partir de lineamientos generales básicos que están orientados a garantizar determinados niveles de calidad, igualdad de oportunidades, eficiencia y racionalidad en el uso de los recursos (Domínguez, 2011). Se concentran en los resultados más que en los procesos internos por los cuales se alcanzan. Este Estado Evaluador interviene en la relación entre la universidad, la sociedad y el gobierno al requerir a la primera que cumpla ciertos procedimientos de accountability para renovar este contrato de forma explícita. En el caso de Argentina, este tipo de Estado incorporó “técnicas del mundo empresario a fin de introducir mejora en la eficiencia y calidad de la prestación del servicio público” (García de Fanelli, 2005, citado por Claverie, González y Perez, 2008: 154).

Estas reformas de segunda generación en las que se enmarcaron las políticas de evaluación también intentaron dar respuesta a un nuevo escenario en la educación superior, dado que hubo en todo el continente una tendencia creciente hacia la creación de nuevas instituciones universitarias y no universitarias (tal como se muestra en el cuadro 1), diversificación de las ofertas académicas tanto en grado como en posgrados, y aumento de la cantidad de estudiantes en el nivel superior (como se presenta en el cuadro 2):

Cuadro 1. Cantidad de instituciones universitarias en América Latina 1950-1995
Año Cantidad de instituciones
1950 75
1975 330
1985 450
1995 812

Fuente: Fernández Lamarra, 2008: 60.

Cuadro 2. Cantidad de estudiantes de educación superior en América Latina 1950-1990
Año Cantidad de estudiantes
1950 267 000
1970 1 640 000
1980 4 930 000
1990 7 350 000

Fuente: Fernández Lamarra, 2008: 61.

La CONEAU ha analizado esta tendencia en Argentina en el informe La CONEAU y el sistema universitario argentino (2012). De acuerdo a los datos presentados en el cuadro 3, mientras que en la década del 70 había 47 universidades, en la primera década del siglo XXI ya se registraba un aumento del 249% de instituciones de educación superior. Y en cuanto a la matrícula universitaria el aumento entre 1960 y 2009, como se muestra en el cuadro 4, fue del 933,65%.

Cuadro 3. Cantidad de instituciones universitarias en Argentina 1971-2001
Período Cantidad de instituciones
1971-1976 47
1977-1982 50
1983-1996 85
1997-2011 117

Fuente: Elaboración propia en base a CONEAU (2012: 22).

Cuadro 4. Cantidad de estudiantes de educación superior en Argentina 1960-2009

Año

Cantidad de estudiantes
1960 159 643
1975 489 341
1985 667 456
1995 964 622
2005 1 553 700
2009 1 650 150

Fuente: Elaboración propia en base a CONEAU (2012: 23).

Específicamente, la década del 90 se caracterizó no solo por la expansión del sistema, sino también por su diversificación (Fernández Lamarra, 2003a). En esta etapa se destaca el incremento de instituciones de educación superior no universitarias de diferentes orientaciones y niveles de calidad. También hay una expansión de las instituciones universitarias privadas, con gran variedad de propuestas institucionales y académicas. Se incrementa el número de universidades nacionales, especialmente en el Gran Buenos Aires, diferenciándose por modalidades de organización, gestión y oferta académica. Además, en los últimos años, ha crecido la oferta de carreras a distancia. En el área de posgrados específicamente se crean una gran cantidad de especializaciones y maestrías. Fernández (2009) explica que el crecimiento de especializaciones responde a las demandas del sector productivo y profesional, y las maestrías representan incluso el escalafón máximo de desarrollo profesional de ciertas áreas de conocimiento. La explicación del crecimiento de los posgrados también se encuentra en las nuevas exigencias del mercado laboral, la decreciente valoración de los títulos de grado, las nuevas exigencias en la formación de docentes establecidos por la Ley de Educación Superior y la oportunidad que ven las universidades de generar recursos adicionales a los obtenidos en el nivel de grado (CONEAU, 2012).

Este nuevo contexto “ha llevado a la sociedad, a los responsables de las políticas educativas y a las propias instituciones a una mayor atención por los temas de la calidad de la educación superior y su evaluación y acreditación” (Fernández Lamarra, 2003: 5). Se comienza a gestar entonces una nueva relación entre instituciones de educación superior y gobiernos nacionales en torno a la responsabilidad pública por los resultados y el mayor control sobre el desempeño de las instituciones (Claverie et al, 2008). Esta nueva relación implicó el crecimiento de la intervención gubernamental sobre las universidades en contraposición con el modelo de plena autonomía del que gozaban al tener que dar cuenta de las exigencias de rendición de cuentas (Marquina, 2012).

2.2. Modelos de sistemas de aseguramiento de la calidad en educación superior

Fernández Lamarra afirma que la mayoría de los países latinoamericanos acuerdan que los sistemas de aseguramiento de la calidad son necesarios (2008). Por lo que los Estados deben trabajar no solo en su implementación nacional, sino también en la instalación de una verdadera cultura de la evaluación a nivel institucional y regional.

Existen diversos modelos de sistemas de evaluación de la calidad. Tunnermann Bernheim (2003) diferencia entre el modelo de indicadores, de autorregulación o el conceptual ideal. El primero elige indicadores de rendimiento de las actividades de docencia e investigación con el objetivo de establecer un orden jerárquico entre las instituciones o programas evaluados. En general también incluye sanciones que impactan en su financiamiento. En el modelo de autorregulación la propia institución se hace cargo de la evaluación para mejorar su calidad y asegurar a la sociedad la confiabilidad de su oferta académica. Comprende una etapa de autoevaluación y otra de evaluación externa. Por último, el modelo conceptual ideal se basa en un criterio de calidad construido a partir de conceptos teóricos generales y complementarios.

Por otro lado, Claverie et al. (2008) distinguen tres modelos de evaluación de la calidad desarrollados en diferentes regiones del mundo. El modelo americano (también conocido como modelo externo) incluye variables objetivas e iguales para todas las instituciones. En general comprende evaluaciones institucionales y acreditaciones, y se desarrolla en dos etapas, autoevaluación y evaluación externa. Los autores critican este modelo porque “se trata de mediciones de variables de calidad, pero no se definen claramente y no se tiene en cuenta que las distintas instituciones persiguen objetivos diferentes” (2008: 153). El modelo europeo (también conocido como mixto) parte de un marco de evaluación que elaboran expertos y representantes de las instituciones. Las universidades deben entonces adaptarse a este marco y aplicarlo de manera autónoma. El informe final y la decisión están a cargo de agentes externos. Además, hay una tendencia en dicho continente a evaluar los procesos de calidad internos, es decir, las agencias y los mecanismos que las propias universidades implementan para evaluar su calidad (Corengia, 2010). Claverie et al. (2008) consideran que este es un modelo de asesoramiento y apoyo para generar gradualmente procesos de evaluación propios de cada universidad, creando conciencia de una cultura de la evaluación. Por último, en el modelo australiano/canadiense las universidades forman comités de evaluación conformados por representantes de los diferentes departamentos. Estos agentes deben aportar información sobre el funcionamiento y resultado de la institución para mejorarlo. Se trata de una metodología de investigación y acción, y se fundamenta en la motivación interna y el sentido de pertenencia para que los procesos de evaluación cumplan su objetivo. Estos modelos mutaron hacia los mixtos dado que no contrastan resultados, pero sí garantizan procesos de calidad. Claverie et al. explican que “se basa en la interayuda y cooperación entre facultades consideradas en su globalidad” (2008: 153), de allí la importancia de reconocer a la institución educativa como un todo unificado.

Los países latinoamericanos han desarrollado en general modelos externos y de autorregulación. Dias Sobrinho (2008) explica que los sistemas de evaluación en el continente se proponen combinar funciones de mejora y autorregulación, lo que explica el monto por el cual la mayoría de los modelos se basan tanto en la autoevaluación como en la evaluación externa, e incluyan evaluaciones y acreditaciones. Se reconoce la autoevaluación como una manera de asegurar el compromiso de la institución con las mejoras que deba realizar, mientras que la evaluación externa permite complementar los resultados y validar las conclusiones y las propuestas de mejora (Fernández Lamarra, 2008). En particular, Argentina ha implementado un modelo externo y de autorregulación a cargo de un organismo oficial perteneciente al Estado, el cual incluye evaluaciones institucionales y acreditaciones de carreras universitarias. El procedimiento combina una etapa de autoevaluación a cargo de las universidades y otra externa a partir de una evaluación de pares.

Además, la mayoría de los países consideran dimensiones comunes en los procesos de evaluación y acreditación (Fernández Lamarra, 2008), lo que permite profundizar las relaciones entre los diferentes sistemas de aseguramiento de la calidad. Estos criterios son: filosofía, misión y visión institucional; plan de desarrollo institucional; normas internas y reglamentos; carreras y programas académicos de grado y/o posgrado; estructuras de gobierno; actividades de investigación; actividades de extensión o interacción social; personal académico; recursos humanos administrativos; servicios de atención estudiantil; recursos físicos; recursos financieros; capacidad institucional de autorregulación; comunicación y transparencia; cantidad de alumnos de grado y/o posgrado y tasa de graduación; convenios de cooperación; capacidad de innovación e incorporación de nuevas tecnologías.

Sin embargo, dado que la calidad de la educación está necesariamente relacionada con la situación particular de la institución y del contexto en donde está inserta, “ni la evaluación de la calidad (mejora), ni tampoco la acreditación (garantía y certificación) puede basarse en un modelo universal, abstracto, sin pertenencia” (Fernández Lamarra, 2008: 45). Al contrario, la evaluación goza de mayor reconocimiento público si se piensa y realiza en el marco sociopolítico e institucional en el cual surge.

Los organismos y procedimientos de evaluación y acreditación surgidos en Argentina tienen grandes similitudes con otros desarrollados en el continente y en otras partes del mundo. De hecho, la creación de la CONEAU no fue un fenómeno aislado, sino que se enmarcó dentro del contexto del Estado Evaluador. En este marco, la academia investigó el fenómeno de la evaluación en educación superior desde diversos enfoques, comparando diferentes experiencias y analizando su impacto.



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