3.1. Características generales del servicio de telefonía de gestión estatal

Históricamente, el Estado nacional tuvo un papel clave en el desarrollo de las telecomunicaciones en la Argentina desde la estatización del servicio en 1946 hasta su privatización en 1990. Si bien los comienzos de su expansión comercial pueden situarse en 1881, con la radicación de tres empresas extranjeras de origen inglés, belga y estadounidense^[1], el servicio no generó niveles mínimos de integración territorial nacional hasta que su prestación fue realizada directamente por el Estado, en consonancia con las tendencias internacionales vigentes.

Dicho proceso comenzó el 3 de septiembre de 1946, cuando la empresa “The United River Plate Telephone Company Ltd”, subsidiaria del Trust Estadounidense ITT, pasó a manos del Estado y su adquisición fue acompañada de un convenio por el que la ITT proveería asistencia técnica y materiales de renovación telefónica por el término de diez años. Según estaba previsto, el Estado mantendría solo el 51% de la nueva empresa, mientras que el 49% restante estaría en manos privadas, razón por la cual, el nombre de la nueva sociedad fue Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA). Sin embargo, los intentos por establecer una verdadera compañía público-privada fracasaron y en 1948 el Gobierno se quedó con toda la empresa, rebautizándola Teléfonos del Estado. En 1956 la empresa cambió de nombre pasándose a llamar Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTeL).

Desde 1936, la regulación del sector le correspondía a la Secretaría de Comunicaciones, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, mientras que para esa época también fue creado el Consejo Federal de Telecomunicaciones, encargado de representar los intereses de las provincias. El encuadre normativo estaba provisto por el Estatuto de creación de ENTel, hasta que en 1972 fue sancionada la Ley de Telecomunicaciones.

Inicialmente, ENTel modernizó el sistema telefónico del país, pero la inversión se fue estancando, además de otros graves problemas sufridos por la empresa, como la ausencia de planificación de largo plazo. En este último caso, la discontinuidad en la conducción de la empresa fue un factor determinante, dado que, durante los últimos 35 años anteriores a la privatización, el promedio de permanencia de los directores fue de 12 meses (Schvarzer, 1993). Asimismo, cabe señalar que las tarifas telefónicas, del mismo modo que las de numerosas empresas de servicios públicos estatales, fueron utilizadas muy frecuentemente como instrumentos de estabilización del nivel general de precios, deteriorando la situación patrimonial de la empresa.

Hacia fines de los años setenta, la hegemonía del pensamiento neoliberal, conjuntamente con la crisis de las finanzas públicas, el consecuente déficit de inversión en la empresa por parte del Estado nacional -derivado, fundamentalmente, de la política económica de la dictadura militar (1976-1983)- y la escasa valoración social que había generado la gestión ineficaz del servicio, activaron las condiciones para la privatización del mismo. De hecho, el primer antecedente de la privatización de ENTel remite a la propia gestión militar, que mediante la tercerización de tareas tales como los servicios de compra y mantenimiento de los equipos^[2], en condiciones fuertemente ventajosas para el capital privado, y el endeudamiento externo de la empresa, contribuyó al deterioro de su situación patrimonial y operativa y a la acumulación de desequilibrios en las finanzas públicas^[3]. Como sostiene Schvarzer (1993:93) “A comienzos de la década de los ´80, ENTel había perdido buena parte de sus motivaciones como empresa. Los frecuentes cambios en su dirección, la erosión de sus finanzas, el deterioro continuo de su capacidad técnica y sus estructuras internas, las dificultades para llevar a cabo los planes que se fijaba, los conflictos profundos con todos los grupos de interés y de decisión en torno a ella, tendían a paralizarla pese a algunos impulsos esporádicos para ponerla en marcha”.

El segundo antecedente de la privatización, parcial en este caso, de La ENTel remite –como fuera mencionado en el capítulo II- al frustrado intento del gobierno de Alfonsín (1983-1989), quien -previamente- había intentado poner en marcha el denominado “Plan Megatel”^[4]. En este caso, el Ministro Terragno propuso una privatización parcial de la empresa, con la retención por parte del Estado del 51% de las acciones, mientras que el 40% de las acciones restantes serían puestas a la venta por un total de 800 millones de dólares de pago en efectivo y una capitalización deuda del orden del 20%. El proyecto, que también establecía la duración de la concesión por 25 años y la condición de monopolio para el servicio básico, no prosperó, fundamentalmente, por la falta de apoyo político de la oposición, liderada por el partido justicialista, de fracciones del propio partido gobernante y de los sindicatos telefónicos. Para esta época, y luego del paso de los militares por las empresas públicas, ENTEL presentaba un fuerte deterioro en la calidad de la prestación del servicio y un importante nivel de demanda insatisfecha^[5] (López y Forcinito, 2006).

3.2. La privatización del servicio de telecomunicaciones

La clave de la evolución de las telecomunicaciones en Argentina se sitúa en la transformación encarada a partir de 1989 cuando, en el marco del proceso de Reforma del Estado, y por la ley 23696, se puso en marcha el programa de privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), constituyéndose en el caso piloto de la política de transferencia de las empresas prestadoras de servicios públicos al sector privado. En pleno contexto hiperinflacionario, y al cabo de pocos meses de alcanzar el poder, la decisión de privatizar la empresa telefónica puede considerarse una de las respuestas a las distintas urgencias que debía encarar el gobierno justicialista. En primer término, la búsqueda de credibilidad política en el mundo de los negocios y la necesidad de recomponer relaciones con los acreedores externos^[6] le imprimen fundamentalmente a la política privatizadora el carácter de una herramienta macroeconómica para estabilizar la economía (Gerchunoff y Cánovas, 1995). De esta forma, y como sucediera con la privatización de la empresa Aerolíneas Argentinas concretada también durante esta etapa, se privilegió cancelar masivamente deuda pública externa con el propósito de superar el estrangulamiento financiero del sector público.

Al mismo tiempo, la baja performance de la empresa pública contribuyó a generar un alto grado de consenso en la opinión pública para encarar un programa de reestructuración del sector, acelerando el proceso privatizador^[7]. A tal efecto, también contribuyeron los grandes medios de prensa, como los diarios Clarín y La Nación, posicionados como “parte discursiva relevante y sostén ideológico del proceso de reforma estatal iniciado en los noventa” (Wiszniacki, 2011:218). Así, en este caso concreto, el diario Clarín manifestaba en un editorial que la empresa ENTel […]“registra la peor situación económica, habiendo sufrido una caída de las ventas del 24 por ciento en término reales […] el endeudamiento externo suma, por otra parte, 870 millones de dólares”, planteando como causas de estos problemas …)“las deficiencias y burocratismos en diversas etapas de la administración […] la recesión continuada y la falta de inversiones” y sosteniendo para su “saneamiento” […] “la reorganización de las empresas y la apertura a la participación privada”. Por su parte, las notas editoriales del diario La Nación confiaban en el porvenir de la telefónica dado que […] “manejarán la red empresas en las que cabe suponer mejores aptitudes gerenciales y mayor capacidad de inversión que ENTel, lo que aumentará la eficiencia global de las comunicaciones” (Wiszniacki, 2011:209 y 212)

En septiembre de 1989, mediante el decreto 731/89, se establecieron los lineamientos para la privatización de ENTel y se determinó intervenir la empresa en vistas a su venta. A tales fines, fue designada como interventora la Ingeniera María Julia Alsogaray, proveniente del partido de derecha Unión de Centro Democrático (UCEDE), quien contó con el asesoramiento financiero de los bancos Morgan y Roberts y del Estudio Mairal-Klein como soporte jurídico^[8]. Como primer paso, se fijó un cronograma por el cual se preveía adjudicar la empresa en junio del año siguiente y transferirla en octubre. Entre sus principales disposiciones también se cuentan: (a) la adjudicación de licencias por concurso público a sociedades anónimas a las cuales se transferían -previa valuación- los activos de ENTel; (b) la explotación del servicio básico telefónico con exclusividad temporal en las regiones adjudicadas (en ese momento tres); (c) la libre competencia en todo el territorio nacional en los servicios restantes y en la provisión de equipos; (d) el establecimiento de condiciones mínimas -en cuanto a calidad y eficiencia- vinculadas a la prestación del servicio bajo condiciones de exclusividad; y (e) la fijación de tarifas conforme a una administración eficiente que provea “utilidades razonables”. Por dicho decreto también se dispuso que el Estado se haría cargo de la deuda de la empresa, que no se alterarían los convenios colectivos de trabajo vigentes (cláusula que finalmente no se cumplió) y, por último, que se admitiría la participación de los proveedores en los consorcios licenciatarios (Abeles, Forcinito y Schorr, 1998).

A partir de la modificación del Decreto 731 (por el Decreto 59/90) se decidió dividir la red telefónica en dos áreas: norte y sur, cada una de las cuales incluía una porción de la zona metropolitana de Buenos Aires en la que se originaban y recibían la mayor parte de las comunicaciones. De acuerdo con esta división territorial se crearon dos empresas (Sociedad Licenciataria Sur SA y Sociedad Licenciataria Norte SA) para la prestación del servicio básico telefónico (SBT). Posteriormente, tuvo lugar la creación de la Sociedad Prestadora del Servicio Internacional (TELINTAR SA) y Sociedad Prestadora de Servicios en Competencia (STARTEL SA), cuya propiedad sería compartida por las licenciatarias del SBT de las dos regiones^[9].

La configuración empresaria constituyó uno de los primeros ejes de conflicto entre los funcionarios de gobierno. Mientras la interventora de ENTel, María Julia Alsogaray, era partidaria de dividir el territorio en regiones, el Ministro Dromi se inclinaba por mantener una empresa única, postura que también compartían el Ministro de Trabajo Jorge Triacca y el Subsecretario de Comunicaciones y referente sindical de los telefónicos Julio Guillán^[10]. Por su parte, mientras casi todas las empresas locales interesadas preferían la regionalización, las extranjeras se pronunciaban a favor de una empresa única. En otro plano, también generó controversias la opción a favor de capitalizar deuda externa argentina, apoyada por María Julia Alsogaray, que –finalmente- terminó imponiéndose y que –en la práctica- haría ganadores de la licitación a quienes ofrecieran mayor valor nominal en títulos de deuda (Schvarzer, 1993).

El perfil de los candidatos para acceder a las nuevas empresas tampoco fue ajeno a la discusión. Tras diversos cambios de criterio, logró consensuarse que las empresas telefónicas de capital extranjero- con experiencia en servicios urbanos y no menos de tres millones de líneas- podían presentarse como operadoras exclusivamente (para garantizar la gestión), pero no necesariamente como propietarias del sistema local. Se decidió, asimismo, no rechazar a las empresas estatales o mixtas que se presentaran. En este caso, primó el interés de Telefónica de España en la licitación, preocupada por capitalizar sus estudios previos del servicio local que había realizado cuando se planteó el proyecto de asociación impulsado por el gobierno radical.

En principio, los trabajadores de ENTel resistieron el propósito privatizador y la decisión de traspasar la telefónica con su plantel de personal reducido y con la anulación del convenio colectivo de trabajo. Esta última medida, además de la postergación de aumentos salariales, se convirtió en el detonante del plan de lucha encarado por el gremio FOETRA-Capital quien, a mediados de agosto de 1989, inició un paro de actividades por tiempo indeterminado. La postura intransigente del gobierno frente al conflicto^[11] y la pérdida de apoyo por parte de las centrales sindicales fue debilitando la medida de fuerza, levantada al mes siguiente en una Asamblea.

Finalmente, el decreto 62/90 del 5-1-90 estableció el Pliego de Bases y Condiciones para la privatización del servicio público de telecomunicaciones. En cada una de las áreas el nuevo propietario gozaría de una licencia exclusiva de provisión del servicio de telefonía básica durante siete años, con opción a extender el monopolio durante tres años más. Para retener las licencias las empresas deberían concretar metas de expansión de la red y niveles de calidad de servicio, con la previsión de que el incumplimiento en estos objetivos da base al gobierno para revocar la licencia y otorgarla a otro proveedor. La inversión durante los dos primeros años debía llegar a 700 millones de dólares y a 5.000 millones de dólares durante los primeros diez. Se exigía la integración en los consorcios de por lo menos una compañía telefónica internacional que debía hacerse cargo de la operación técnica del servicio y del gerenciamiento empresario. Se incluyeron también un conjunto de requisitos, como la obligación de brindar información detallada para permitir la regulación y evitar subsidios cruzados y de garantizar la interconexión entre las licenciatarias y entre éstas, operadores independientes y proveedores de servicios en competencia. Al finalizar este período la licencia se mantendría, pero no la exclusividad.

El 60% de las acciones se vendería en una licitación internacional. Del 40% restante, el 25% se pondrían en venta al público, el 5% sería vendido a las cooperativas y el 10% sería para los empleados de ENTel. En febrero de 1990 se estableció el precio y la forma de pago del 60% de las acciones de ENTel^[12]. El precio total ascendía a 1.003.015 millones de dólares, de los cuales los oferentes debían pagar en efectivo 214 millones de dólares. La zona sur fue valuada en 534.316.572 milllones de dólares y se fijó el pago en efectivo en 114 millones; en el caso de la zona norte estos valores alcanzaron 468.698.747 millones de dólares y 100 millones de dólares, respectivamente. El resto se saldaría con pagarés a seis años y en títulos de la deuda externa^[13]. Los pliegos no permitían que una sola empresa se hiciera cargo de las dos regiones en que se había dividido ENTel.

Durante esta etapa del proceso privatizador, la decisión de incrementar la tarifa telefónica, con subas que alcanzaron hasta el 433% para el caso de los usuarios domésticos (Schvarzer, 1993), también fue objeto de polémicas^[14]. Al mismo tiempo, el profundo cambio de los cuadros tarifarios, en especial para las comunicaciones urbanas en Buenos Aires (modificando el tiempo computado para la llamada mínima, zonificando de otro modo la región), elevó de manera considerable la tarifa definitiva.

En una primera ronda fueron precalificados siete consorcios: Cable and Wireless Public Limited (Gran Bretaña); GTE Corporation (EE.UU); Nynex Corporation (EE:UU); France Cable et Radio y los grupos encabezados por Bell Atlantic (EE.UU), STET (Italia) y Telefónica de España. Finalmente, presentaron ofertas sólo tres grupos: Telefónica de España asociada con Techint y Citicorp; Bell Atlantic en sociedad con el banco Manufacturers Hannover y con Cititel, Blaston Trading, Siar, Cofipa, Cadipsa y Welberg Insúa; STET y France Telecom, junto a Pérez Companc y el J.P.Morgan como agente financiero.

Una semana antes de la presentación de las ofertas (abril de 1990) y, ante los desacuerdos invocados desde el Parlamento con el Pliego original, el gobierno decidió modificar algunas cláusulas^[15], aumentando el capital mínimo requerido a los integrantes de los consorcios. Probablemente, esta medida haya restringido el número de interesados, en tanto sólo tres consorcios presentaron ofertas en la apertura de la licitación. Sin embargo, también se sostiene que el “riesgo país” de la Argentina de entonces desalentó a muchos inversores, aún cuando el negocio ofrecía un importante nivel de rentabilidad potencial. Otras explicaciones se centran en las ventajas específicas de los bancos acreedores por ser los únicos que podían reunir la masa de títulos necesarios. En tal sentido, los tres mayores acreedores interesados en esa operación- el Citicorp, el Morgan y el Manufacturers Hannover-se presentaron en cada uno de los tres consorcios que llegaron al final del proceso (Schvarzer,1993).

El consorcio liderado por Telefónica de España presentó la mayor oferta de títulos en ambas regiones, por un total de 5028 millones de dólares. Bell Altantic propuso pagar u$s 2.228 millones en títulos de la deuda por la región norte y no presentó ofertas por la región sur. Stet-France Cable et Radio quedó tercero en las ofertas para la región norte (ofertó u$s 2.100 millones en papeles de la deuda), mientras que por la región sur ofertó u$s 2.333 millones en bonos de la deuda. En función de la prohibición de que una sola empresa se hiciera cargo de las dos regiones, el pliego preveía que el segundo oferente mejorara su oferta hasta alcanzar la suma propuesta por el ganador. Dado que Telefónica de España optó por hacerse cargo de la zona sur, Bell Atlantic agregó 80 millones de dólares a su oferta original.

Tras varios meses de dificultades por parte del Manufacturers Hanover –agente financiero del consorcio encabezado por Bell Atlantic- para cumplir con el compromiso asumido en la licitación, el consorcio se retiró no habiendo podido reunir los títulos de deuda necesarios. En consecuencia, en octubre de 1990 se adjudicó la región Norte al consorcio liderado por Stet-France Telecom, único oferente que había quedado desplazado. Finalmente, el 8 de noviembre de 1990 se transfirió ENTel a los nuevos propietarios^[16]. Para esa fecha, en una columna de opinión, el diario La Nación dejaba constancia acerca de “El fin de otro viejo mito”, destacando la decisión política presidencial en torno al cambio de concepción del Estado: “El significado político de la transferencia de ENTel a manos privadas responde también a la realidad de tratarse de un caso testigo que ha contribuido a terminar con el pseudonacionalismo invencible, según el cual la soberanía residiría, entre otras cosas, en el manejo del Estado de los servicios públicos” (Wiszniacki, 2011: 216).

CUADRO 7. Composición de los consorcios licenciatarios del Servicio Básico Telefónico

Consorcio	Integrantes	%
Telefónica de Argentina	Citicorp	20,00
	Banco Río de la Plata	15,26
	Telefónica Internacional	10,13
	Inversora Catalinas	8,13
	Banco Central de España	7,04
	Sociedad Comercial del Plata	5,14
	Banco Hispano Americano	5,00
	Telarg Investment Corp.	4,33
	Southtel Equity Corporation	4,22
	Zurich Ltd.	4,16
	The Bank of Tokyo Limited	4,16
	The Bank of New York	4,16
	Otros inversores	7,99

Telecom	STET	32,50
	France Cable	32,50
	Pérez Companc	25,00
	J. P. Morgan	9,75
	Morgan Capital Corporation	0,25

Fuente: Hill and Abdala (1993)

La composición accionaria de los consorcios sufrió modificaciones en ambos casos. En el consorcio encabezado por Telefónica, paulatinamente, el CEI (Citicorp Equity Investments) fue aumentando su participación en la Compañía de Inversiones en Telecomunicaciones (COINTEL), llegando a poseer el 60% de las acciones de Telefónica de Argentina, al adquirir acciones de diversos bancos. Más tarde, Telefónica Internacional también amplió su participación al comprar el 8,31% de las acciones que estaban en manos de Techint, el 4,2% de las vinculadas al Bank of Tokio Mitsubishi y un 0,2% perteneciente a Citicorp. Tras concretarse estas transferencias, Telefónica Internacional y el CEI compartían por partes iguales el total del paquete accionario.

En Telecom, en el año 1999 Pérez Companc vendió su participación a los socios mayoritarios de la compañía, Telecom Italia y France Cable. Estos dos operadores concentraron el 100% de Nortel, la controladora de Telecom, porque, además, el banco J.P. Morgan les vendió –también en ese año- su porción del 10% del capital.

De esta forma, la configuración del mercado para la prestación del servicio básico telefónico consagró un monopolio regional, sin que se fomentara – en la práctica- una suerte de “competencia por comparación” alentada por dicha segmentación regional. En verdad, la división de la empresa dio lugar a la constitución de dos monopolios independientes, con sendas reservas de mercado, quedando excluida desde el momento de la privatización cualquier tipo de competencia entre las mismas, inclusive la existente en las estructuras de mercado convencionalmente denominadas duopólicas. Esta decisión se justificó oficialmente en la necesidad de garantizar altos niveles de inversión en la expansión de las redes, que no prosperaría en condiciones de competencia (López y Forcinito, 2006).Además de instrumentar las barreras legales a la entrada en ambas reservas de mercado, el Pliego de Bases y Condiciones para la privatización de La ENTel, estableció controles de precios y la prohibición para las operadoras monopólicas de entrar en otros segmentos competitivos del mercado de telecomunicaciones (con la excepción de los provistos por Startel S.A.). Este diseño originario presentaba fuertes inconsistencias con vistas a la ulterior apertura del mercado a nuevos operadores, en la medida en que promovía la integración vertical y horizontal de las empresas, en lugar de la separación de los segmentos más competitivos de los monopólicos (por caso, entre los servicios de transmisión de datos y el servicio básico telefónico) y/o la desagregación de la prestación del servicio básico de corta y de larga distancia nacional e internacional^[17]con el fin de evitar el abuso de las posiciones dominante por parte de las LSB, tal como sugiere la experiencia y la literatura internacional especializada en la materia (López y Forcinito, 2006).

En dicho bosquejo no estuvo ajeno el Banco Mundial quien, a través de sus “Planes de Asistencia Técnica”, financió los estudios realizados por la Consultora Internacional Coopers & Lybrand para la reestructuración de ENTeL. El mismo puede considerarse un “caso testigo” para la Argentina ya que, como señala Verbistsky (1992:229), “La de ENTel fue […] la mayor operación individual de canje de deuda de todo el mundo, armada a la medida de los bancos. Y al mismo tiempo tiempo aquella en la que se pagó el menor precio por línea en servicio de todas las privatizaciones de empresas de telecomunicaciones en el Tercer Mundo”.

Por otro lado, y como en el resto de las privatizaciones, la reestructuración del plantel del personal previo a la privatización de ENTel, por la vía de los despidos, indemnizaciones y retiros voluntarios, alcanzó a un 3% de los trabajadores de planta permanente -de 44.339 empleados registrados en 1989 a 42.908, según datos de 1990- y a unos 1.710 trabajadores contratados. Pero en el transcurso de los tres primeros años posteriores a la privatización, bajo el mecanismo de retiro voluntario, las empresas redujeron empleos por una cifra mayor al 17%, pasando a contar -en 1993- con un total de 35.522 trabajadores (Shaikh, 1996). Asimismo, la transferencia de la empresa bajo un convenio “abierto” permitió –a posteriori- numerosas modificaciones en el régimen laboral de los trabajadores telefónicos (Schvarzer, 1993).

Por las características antes enunciadas, el esquema de privatización para la prestación del servicio básico telefónico requería, atendiendo a la pregunta del porqué regular, el resguardo de los usuarios contra posibles abusos de la situación de posición dominante en que se encontraban los prestadores. En tanto, el otorgamiento de un período de “exclusividad” que, como en gran parte de los países de América Latina, ha sido previsto a los fines de obtener un mayor precio en la venta de las empresas, y que impuso como contrapartida el cumplimiento de un conjunto de obligaciones para las licenciatarias, demandaba también la supervisión y fiscalización de las exigencias impartidas. Asimismo, al contemplarse una apertura del mercado de la telefonía básica, como así también su universalización, la regulación debía propender a garantizar reglas generales e iguales para todas las empresas interesadas en acceder al sector y promover el acceso a los servicios básicos de todos los sectores sociales y áreas geográficas. En función de estos objetivos sugeridos por la teoría, corresponde analizar entonces el esquema normativo de origen, revisando también el alcance de la tarea reguladora (qué regular) y el estilo de regulación adoptado (cómo regular).

3.3. El régimen de regulación del servicio de telefonía básica

3.3.1 La fijación y formalización de las reglas de juego: Bases y lineamientos generales de la regulación del servicio básico telefónico

Como la privatización de Entel se realizó sin estar sancionado el marco regulatorio, el Pliego de Bases y Condiciones determinó que “los principios básicos y conceptos generales del marco regulatorio al que estarán sujetos los prestadores a partir de la toma de posesión será dispuesto por decreto tomando en consideración los principios establecidos en el pliego” (art 11.3). De acuerdo con este lineamiento, tuvo lugar la sanción del decreto 1185/90 elaborado por la Secretaría de Comunicaciones. Pero la norma estuvo consagrada –fundamentalmente- a la creación del ente regulador -la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT)^[18]– y ofrece un menor detalle que el Pliego en materia de qué regular.

Luego de transferida la empresa al sector privado, se fueron sancionando diversos decretos del Poder Ejecutivo Nacional y resoluciones de las secretarías y subsecretarías sucesivamente a cargo del área de comunicaciones^[19], junto con resoluciones de la propia autoridad regulatoria que fueron especificando los alcances de la normativa general^[20], introduciendo modificaciones o respondiendo a situaciones no previstas inicialmente. En la mayoría de los casos puede observarse que la sustanciación definitiva de las reglamentaciones data de los años 1996 y 1997, aduciéndose como justificación, la necesidad de adaptar la normativa a la velocidad del cambio tecnológico. Sin embargo, no es posible descartar la presión ejercida por las licenciatarias y –en menor medida- por las asociaciones de usuarios para incorporar sus demandas al marco reglamentario inicial.

En términos de la misión reguladora general, se postula “proveer un Servicio Básico Telefónico universal de la más alta calidad a precios justos y razonables, asegurando -además- la prestación competitiva de servicios de datos y otros servicios de valor agregado, mediante el establecimiento de un sistema privado y progresivamente competitivo integrado en una red pública interconectable de extensión nacional”.

Como servicio básico telefónico (SBT) se define a “la provisión de los enlaces fijos de telecomunicaciones que forman parte de la red telefónica pública o que están conectados a dicha red y la provisión por esos medios del servicio de telefonía urbana, interurbana e internacional de voz viva”. Para este servicio, el único considerado como público según la normativa, rige la obligación de provisión por parte de las licenciatarias asegurando la continuidad, regularidad, igualdad y generalidad, y queda expresamente prohibido utilizar ingresos provenientes de su prestación para subsidiar la prestación de servicios en régimen de competencia.

El servicio básico telefónico es objeto de regulación y control en lo que concierne al otorgamiento de licencias, autorizaciones y permisos, tarifas, planes de expansión, normas técnicas en materia de compatibilidad operativa, calidad mínima de servicio e interconexión de redes. También se establecieron un conjunto de requisitos que las licenciatarias debían acatar para proveer de información al regulador.

La posibilidad de prestar servicios de telecomunicaciones está sujeta al otorgamiento de licencias^[21], mientras que la instalación y operación de facilidades, medios, enlaces o sistemas de telecomunicaciones a autorizaciones. Tanto las licencias como las autorizaciones se expiden sin término de vigencia. Asimismo, pueden expedirse permisos o autorizaciones de carácter precario y con término de vigencia para servicios o facilidades respectivamente, sólo cuando sea necesario para coordinar la entrada en servicio de diversos titulares^[22].

3.3.2 La Regulación Económica del SBT

Respecto de las tarifas, el diseño regulatorio elegido fue la metodología “price cap”. De acuerdo con el Pliego, el price cap regía para el período de exclusividad y fue establecido en base a la inflación doméstica medida por el Indice de Precios al Consumidor menos 2% anual. El descuento se elevaba al 4% anual durante el período de prórroga de la exclusividad. Al momento de la transferencia, y como resultado de la crisis hiperinflacionaria de los años 1989/90, se reemplazó dicho mecanismo de indexación tarifaria por la aplicación de un índice combinado entre la evolución del IPC (con una ponderación del 60%) y del tipo de cambio- relativo al dólar estadounidense- (con una ponderación del 40%). Asimismo, cabe destacar que, previo a la transferencia de la empresa, el valor del pulso telefónico se incrementó –medido en dólares estadounidenses- más de siete veces. Por lo tanto, […] “los precios de partida de la actividad privada superaban holgadamente a los establecidos, incluso, al momento del llamado a licitación pública” (Azpiazu, 2005).

Con la vigencia del Plan de Convertibilidad, y pese a las prohibiciones expresas de la aplicación de cláusulas de ajuste, se dolarizó el valor del pulso telefónico, pasando a ajustarse semestralmente, según la evolución del IPC de los Estados Unidos que, en términos generales, experimentó incrementos superiores al índice de precios doméstico. El Pliego también establecía la base para calcular la rentabilidad tope de 16%, incluida en la fórmula de ajuste tarifario, pero esta cláusula no fue puesta en vigencia, ante la renuncia expresa de las Licenciatarias (Abeles, Forcinito, Schorr, 1998).

En rigor, las diversas modificaciones sufridas por las cláusulas de ajuste tarifario oficiaron no sólo como mecanismo indexatorio sino como seguro de cambio frente al riesgo devaluatorio: Según estimaciones del Área de Economía y Tecnología de la FLACSO y de FIEL, las tarifas residenciales se incrementaron –durante el período 1991-1998- en un 42,89%, mientras que las comerciales disminuyeron un 28,32%. Asimismo, los márgenes de ganancia sobre ventas promedio fueron de 14,4% en el período 1990-1999, para ambas empresas, cuando a nivel internacional dichos márgenes no superaron el 8% en el mismo lapso. De esta forma, y como correlato de la política tarifaria, las utilidades acumuladas por las licenciatarias (Telefónica y Telecom Argentina) entre 91-99, más que triplicaron el monto efectivamente aportado para comprar ENTel (u$s 3.354 millones) (López y Forcinito, 2006).

Otros aspectos de la regulación económica para las licenciatarias quedaron formalizados a partir del establecimiento de una serie de metas de calidad y de expansión obligatorias del servicio y metas para acceder a la extensión del período de exclusividad^[23]. Se incluyeron también metas de servicio no obligatorias, cuyo cumplimiento debía ser valorado por el regulador como antecedente general de desempeño. Dichos estándares podían ser modificados, pero para aplicar tal modificación se requería de la conformidad de las licenciatarias. Las operadoras del servicio también podían proponer variaciones, solicitando la previa autorización de la autoridad de aplicación^[24].

Como en el caso de las tarifas, también para este componente se redefinieron las normas iniciales, en tanto el primer reglamento de calidad, dictado por la CNT en abril de 1993^[25], fue recurrido por las dos licenciatarias. Por Res. nro 136/96 la CNT dictó un nuevo reglamento, consensuado con ambas prestadoras del SBT, que entró en vigencia a partir del 1 de enero de 1996. Pero a menos de un año de su sanción, la Secretaría de Comunicaciones modificó la norma e instauró el “Reglamento General de Calidad del Servicio Básico Telefónico”^[26]. Los considerandos de la resolución destacaban, entre los propósitos de las modificaciones, la necesidad de recuperar algunas definiciones y principios generales que fueron excluidos u omitidos por la Res. 136/96. Tal es el caso del principio de universalidad, entendido como “la promoción del carácter universal del servicio básico telefónico a precios justos y razonables”, asegurando la continuidad, regularidad, igualdad y generalidad del mismo.

Las metas anuales de expansión exigidas comprendían las nuevas líneas de abonado y nuevas líneas de telefonía pública y/o semipública a instalarse en cada una de las dos regiones en que quedó dividido el país^[27]. En caso que una licenciataria supere la meta anual establecida, el excedente podía ser computado para ejercicios subsiguientes. Si la demanda efectiva de servicio en alguna provincia o AMBA fuera menor a la meta establecida, podía satisfacerse sólo dicha demanda pendiente dentro del área de Tarifas Básicas, sin que ello altere el cumplimiento de las metas específicas referidas a facilidades de conmutación, transmisión y planta externa a los efectos de cumplimentar en tiempo y forma la aparición de nuevas solicitudes.

En cuanto a la interconexión de redes, si bien se planteaba la libre negociación entre los prestadores de servicios de telecomunicaciones, la autoridad regulatoria debía aprobar los contratos de interconexión que se acordaran y resolver las discrepancias que pudieran suscitarse entre las partes. Los operadores estaban obligados a asegurar la continuidad, expansión y calidad de los servicios y los precios de la interconexión, además de publicarse, no debían ser “discriminatorios”^[28].

Por último, cabe destacar que un objetivo regulatorio sumamente importante, como es la prevención de prácticas anticompetitivas, no fue definido en el marco del proceso privatizador y de fijación de las nuevas reglas de juego. Como ya se mencionara en el capítulo II, aunque en general los servicios públicos de gestión privada presentaban condiciones de monopolio natural y en el SBT se habían mantenido importantes reservas de mercado a través de los esquemas contractuales, la propia Dirección de Defensa de la Competencia en sus dictámenes no había considerado como válida la aplicación de la ley 22.262/80 de Defensa de la Competencia alegando que correspondía el uso de las disposiciones contenidas en los respectivos marcos regulatorios.

Asimismo, si bien la Secretaría de Comunicaciones elaboró -en 1997- el anteproyecto de “Reglamento General para la Prevención y Corrección de las Prácticas Comerciales Restrictivas de los Operadores en el Sector de las Telecomunicaciones” ^[29], dicha norma tampoco instauraba mecanismos de control previo en materia de fusiones y adquisiciones. En rigor, a partir de la aceptación del principio de libertad de competencia para el mercado de las telecomunicaciones, se admitían exclusivamente las situaciones de posición dominante que fueran expresamente autorizadas por ley. Por lo tanto, y en concordancia con el espíritu de la Ley 22.262, las situaciones de posición dominante en el mercado no constituían en sí mismas una práctica desleal, sino sólo cuando existía un uso abusivo o una prohibición legal específica (Abeles, Forcinito y Schorr 1998) ^[30].

3.3.2.1 El rebalanceo tarifario

En materia de regulación económica, la redefinición del esquema tarifario fue una de las medidas más cuestionadas por una diversidad de actores y dio lugar a la intervención del Poder Judicial, cuya participación fue decisiva para dirimir un conflicto que también suscitó disputas de carácter regional. En este caso particular, la alteración de las reglas de juego iniciales implicó un alto costo para el regulador, quien no logró encontrar una salida consensuada, pese a la realización de distintas audiencias públicas. Se destaca también, de la misma forma que para el conjunto de las reglamentaciones señaladas anteriormente, la preeminencia de la Secretaría de Comunicaciones por sobre el ente regulador, la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), como instancia de negociación y referente principal en el proceso de toma de decisiones.

La cuestión del rebalanceo de tarifas se remontaba a 1991 cuando, a partir de una modificación al pliego original, el Estado y las empresas acordaron concesiones recíprocas, una de las cuales fue la reestructuración tarifaria a realizarse en 1992 (Artana, López Murphy, Navajas y Urbiztondo, 1996). Las empresas se abstenían de realizar ajustes por índice de precios -prohibidos a partir de la sanción de la Ley de Convertibilidad- a cambio del compromiso de efectuar un rebalanceo tarifario. Recién a fines de 1995 la ex Secretaría de Energía, Transporte y Comunicaciones elevó al Ministerio de Economía una propuesta de revisión tarifaria del servicio básico telefónico que consistía básicamente en eliminar los pulsos libres en dos etapas, incrementar la tarifa nocturna urbana, reducir la tarifa interurbana, incrementar la factura residencial promedio y reducir la factura comercial. Dichos cambios se consideraron insatisfactorios como medio para corregir las distorsiones y se juzgó conveniente requerir la opinión de distintas entidades públicas y privadas^[31] y convocar a un conjunto de consultoras y organismos técnicos (FIEL, Econométrica S.A, UADE, NERA), para realizar estudios que sirvieron de base para definir los criterios a aplicar.

En octubre de 1996 las empresas Telefónica y Telecom también presentaron una propuesta de reestructuración tarifaria que contemplaba fuertes reducciones de las tarifas de larga distancia tendientes a aproximarlas a los costos de prestación de los servicios. Estas rebajas se financiarían con la eliminación de los pulsos libres para todos los clientes, el aumento de las cuotas de abono mensual de todas las categorías de clientes y un aumento de las tarifas urbanas que se concentraba en la franja horaria pico y en la franja nocturna. Sin embargo, la propuesta no se condecía con estudios realizados por NERA y FIEL respecto de la elasticidad de las tarifas. Según la visión oficial, las empresas preveían un financiamiento desmesurado para absorber la rebaja en las tarifas que se traducía en abonos superiores al promedio de los países tomados como referencia. Además, se evaluaba como excesiva la extensión de la hora pico y el ritmo de tasación propuesto.

El desacuerdo manifiesto de la mayoría de las asociaciones de consumidores, así como de legisladores nacionales y del Defensor del Pueblo de la Nación, llevaron a la convocatoria de audiencias públicas destinadas a discutir los distintos arreglos y la información contable, de tráfico y de costos. Si bien la mayor parte de los participantes coincidía con el propósito de revisar las tarifas de larga distancia, se produjeron cuestionamientos al aumento de las tarifas urbanas, los mecanismos de ajuste tarifario previstos en los contratos y algunas entidades destacaron la necesidad de controlar los abusos de monopolio, de establecer tarifas sociales para sectores de menores ingresos, de conocer la conformación de los costos de las empresas, y de subsanar déficits de información, entre otras.

Al cabo de tres años de negociaciones, en enero de 1997 se sancionó el Decreto 92/97 aprobatorio del nuevo cuadro de tarifas telefónicas que no respondió a las propuestas empresarias y autorizó aumentos inferiores a los que éstas solicitaban. Así, mientras éstas proponían un reajuste del 100% en los precios del abono, se autorizaron porcentajes del 41% para el AMBA y el 66% para el resto del país. Además se incrementó un 20% el abono comercial y un 83,4% el profesional en el interior. Por su parte, las tarifas se elevaban un 36,3% en horas pico y un 57,1% en la banda nocturna, a la par que se eliminaron los cien pulsos libres que previamente estaban contemplados en el abono.

Inmediatamente de conocida la medida, diversos legisladores manifestaron su oposición y criticaron al Secretario de Comunicaciones, quien en febrero de 1997 concurrió a la Cámara de Diputados a informar sobre el reajuste. Al mismo tiempo, se realizaron varias presentaciones judiciales por parte de funcionarios y particulares, destacándose la iniciada por el Defensor del Pueblo de la Nación, quien solicitaba anular el incremento de las tarifas urbanas por considerarlo violatorio del art. 42 de la Constitución. En febrero de 1997, la Justicia Federal decidió frenar la aplicación de los aumentos al hacer lugar a este pedido, con un fallo que señalaba “la irracionalidad de la modificación propiciada en el sistema tarifario” y que “la reestructuración, lejos de ser tal, encubre un aumento tarifario”^[32]. La sustanciación de otros fallos adversos al rebalanceo en Tucumán y Mendoza llevaron a la empresa Telefónica de Argentina a suspender el envío de la facturación a sus usuarios, hasta tanto no hubiere una resolución definitiva. Por su parte, Telecom decidió mantener el reajuste.

A diferencia, los gobiernos de las provincias de Salta, La Rioja y Tierra del Fuego realizaron presentaciones favorables al rebalanceo ante la Corte Suprema, la cual debía resolver su competencia sobre el problema para luego recién considerar los planteos específicos. En la mayoría de las argumentaciones se indicaba que el costo del servicio nunca estimuló las inversiones y, por el contrario, fue un permanente freno a la radicación de capitales^[33]. También se mostraban a favor diversas cámaras empresarias provinciales, entre ellas la Unión Industrial de Córdoba que obtuvo un fallo favorable del juez Ricardo Bustos Fierro. Este mismo juez también dio lugar a la acción de amparo de un usuario para “cesar el estado de incertidumbre” respecto de la vigencia de la estructura tarifaria, a raíz de “presiones efectuadas por distintos sectores e intereses económicos de la ciudad de Buenos Aires”.^[34]

A diez meses de sancionado el decreto, Telecom emplazó a la Corte para que resolviera la aplicabilidad del reajuste frente a la disyuntiva planteada por la existencia de fallos contrapuestos. En mayo de 1998, y tras más de un año de controversias^[35], la Corte Suprema de Justicia falló en favor del rebalanceo de las tarifas. La medida convalidó los montos facturados durante todo el período de litigio y dejó sin efecto las multas asignadas en primera instancia a la empresa Telefónica que había decidido aplicar las tarifas. Uno de los argumentos por los cuales la Corte rechazó las presentaciones fue que la fijación de tarifas es potestad del Poder Ejecutivo^[36].

Tras el fallo de la Corte que ratificó la vigencia del rebalanceo^[37], fue necesario regularizar la situación de un gran número de usuarios que, ya sea por decisión de las empresas o propia, no habían abonado el servicio con las nuevas tarifas durante el período que duró la indefinición. La CNC ordenó a las empresas presentar un plan de facilidades de pago para clientes morosos que incluía a los clientes residenciales y profesionales y particularmente a los de bajo consumo y jubilados^[38]. La decisión no terminó con los conflictos, ya que los planes presentados por las empresas resultaron insatisfactorios para la mayoría de las asociaciones de consumidores, por la cantidad de usuarios que quedaban excluidos en esta propuesta y las restricciones al uso del servicio que se imponían para quienes optaban por estas formas de pago de sus deudas.

Finalmente, la CNC dictó una resolución en la que se estableció un criterio unificado para los usuarios de ambas empresas que impedía la aplicación de intereses o recargos y obligaba a rehabilitar sin cargo los servicios que estuvieran suspendidos por falta de pago, pero mantenía los aspectos cuestionados por las presentaciones empresarias, ya que contemplaba sólo a los usuarios que adeudaran dos o más vencimientos y prohibía el uso de servicios de valor agregado.^[39]

En síntesis, el rebalanceo incrementó en un 182% el componente fijo de la tarifa residencial, a partir del aumento del abono y la desaparición de los pulsos libres. Como se analizará posteriormente, esta reestructuración tarifaria fue otra de las “ventajas comparativas” ofrecidas a las empresas que controlaban el sector frente al escenario de la liberalización, ya que concedió a las firmas la posibilidad de afrontar la competencia con el resguardo que suponía el cobro de tarifas más elevadas a la porción más cautiva de la demanda: los usuarios residenciales del servicio urbano.

3.3.3 La Regulación Social del SBT

En materia de regulación social se impusieron como obligaciones la extensión de la red a localidades de más de 500 habitantes, la instalación de aparatos semi-públicos en localidades de más de 80 habitantes, la colocación de teléfonos públicos en áreas de interés social y la implementación de descuentos para clientes de bajo consumo residenciales y jubilados. En principio, las compañías solventaron las “pérdidas” de estas prestaciones con las ganancias que obtenían de otros servicios, como el de larga distancia. Pero, entre las irregularidades de mayor importancia acumuladas por las empresas telefónicas en la Argentina figuran, por caso, el incumplimiento de la obligación de que los teléfonos públicos, que funcionan con monedas de curso legal, entreguen el valor correspondiente a los créditos que no han sido utilizados. Un grupo de diputados justicialistas denunció que, debido al incumplimiento de dicha obligación, las LSB se habían apropiado de aproximadamente 450 millones de pesos/dólares durante la vigencia del período de exclusividad. Otro ejemplo relevante se vincula con la inadecuada implementación de los subsidios a los clientes de bajo consumo previstos en la regulación.

Por su parte, los derechos y obligaciones de los prestadores y usuarios del SBT se especificaron en un Reglamento que, de manera acorde con los postulados “consumeristas” en boga, denominaba a los usuarios del servicio como “clientes”. El Reglamento General de Clientes del servicio básico telefónico incluía, entre los aspectos más importantes, plazos para la conexión, suspensión y baja del servicio; plazos y procedimientos para la resolución de reclamos en general y por errores de facturación; la información a consignar en las facturas y las causales de infracción por incumplimiento de las obligaciones establecidas, junto a las sanciones correspondientes^[40]. En este caso también se fueron operando modificaciones paulatinas a la norma, sancionada inicialmente en el año 1992, como resultado de los cuestionamientos formulados por las asociaciones de usuarios y consumidores, quienes poseían un escaso desarrollo y -por consiguiente- tuvieron un bajo nivel de participación al momento de su fijación.

La consecuente aparición de un conjunto de nuevas entidades que destacaba los numerosos vacíos de la reglamentación vigente y sus efectos nocivos para el resguardo de los usuarios llevaron, en 1996, a la convocatoria de una Audiencia Pública^[41] y, como resultado de las discusiones, se obtuvo la sanción de un nuevo reglamento^[42]. Pero dos años más tarde, la Secretaría de Comunicaciones decidió llamar a otra Audiencia Pública a efectos de tratar propuestas para una nueva reforma^[43]. En el documento preparatorio para la audiencia se destacaban aquellos puntos vinculados con la necesidad de precisar o aumentar la información sobre la CNC y la específica a brindar al cliente ante reclamos por facturación. Los incumplimientos en este último caso podrían tipificarse como una de las infracciones graves al Reglamento. Se mencionaba, además, la posibilidad de modificar el plazo previsto ante reclamos por facturación y de reducir el plazo que poseen las licenciatarias para responder a la CNC sobre reclamos de los clientes, de reducir los plazos y cargos en caso de desistir a la solicitud de un nuevo servicio y de aclarar desde cuando opera la tasa de interés cobrada por el pago con posterioridad a la segunda fecha de vencimiento de las facturas.

Finalmente, en mayo de 1999 se obtuvo la sanción de un nuevo Reglamento^[44]que asumió, en parte, las cuestiones antes mencionadas. En efecto, fue fijada la obligatoriedad para el prestador de suministrar la información detallada de los consumos a los clientes y la correspondiente sanción en caso de incumplimiento. Pero los plazos otorgados a los operadores para contestar reclamos por facturación, resolver averías, atender otro tipo de reclamos y para suministrar información al regulador no sufrieron modificaciones. Significativamente, el único plazo alterado perjudicaba a los clientes ya que, mientras en la norma modificada se otorgaba 60 días corridos para reclamar ante el prestador por importes facturados indebidamente (art.26), en la norma anterior se preveía un lapso de 120 días.^[45]

En el Reglamento tampoco se contemplaron criterios para regular el tratamiento de los usuarios morosos, específicamente en lo que refiere a planes de financiación y de restitución del servicio. El tema había cobrado alta relevancia durante la década de los 90, y ambas licenciatarias del servicio básico reconocían que se había duplicado la morosidad en el pago de las facturas, llegando a un “récord histórico del 7%”^[46]. Según información aportada por las empresas, en los últimos 9 meses del año 1999, se había cortado el servicio a 730.000 usuarios por falta de pago^[47], en tanto que la estrategia para resolver el problema dependía exclusivamente de la política comercial adoptada por cada una de las empresas.

3.3.4 El Régimen de Sanciones y Resarcimientos

El esquema regulatorio se completa con la fijación de un “Régimen de Penalidades” (Decreto 62/90, Anexo I), aplicable a los prestadores del servicio de telefonía básica por incumplimientos de las obligaciones establecidas. En el Pliego de Bases y Condiciones para la prestación del servicio estaban contemplados apercibimientos, multas, caducidad del régimen de exclusividad y caducidad de la licencia. En esta normativa, las multas no podían exceder los tres millones de pulsos por infracción. Pero en caso de persistencia de la infracción, o cuando diera lugar a un hecho de grave repercusión social, dicho máximo se elevará a doce millones quinientos mil pulsos. La aplicación de sanciones es independiente de la obligación de las licenciatarias de indemnizar al Estado, a los usuarios o a terceros por los perjuicios ocasionados.

Posteriormente, en el año 1999, con la aprobación del “Reglamento General de Clientes del Servicio Básico Telefónico, el régimen Sancionatorio para los Prestadores y el Listado de Derechos y obligaciones de Clientes de dicho servicio” (Res. Secretaría de Comunicaciones Nro 10059), se establecieron nuevos montos para las multas en los casos de infracciones graves o gravísimas. En principio, las multas no serán inferiores a 1000 unidades de tasación ni superiores a 100.000 unidades de tasación para las calificadas como graves; ni inferiores a 10.000 unidades de tasación ni superiores a UN MILLON 1.000.000 de unidades de tasación para las calificadas como gravísimas. En caso de reincidencia, con relación al mismo cliente y por la misma falta dentro del transcurso de 1 año aniversario, los límites se incrementarán en un 50% por cada reincidencia (Anexo II, art.9). Las multas deberán ser pagadas dentro de los 30 días corridos de haber quedado firme, bajo apercibimiento de ejecución, y de aplicación de nuevas multas por cada día en que los prestadores persistan en el incumplimiento de sus obligaciones (Anexo II, art.11).

El incumplimiento de las metas de servicio obligatorias y la reiteración de sanciones de multas pueden ser causales para que la autoridad regulatoria disponga la caducidad del régimen de exclusividad. A diferencia, la caducidad de la licencia sólo podrá ser aplicada por el Poder Ejecutivo Nacional frente a situaciones tales como, el incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones a cargo de las licenciatarias; la interrupción total o parcial reiterada del servicio; la modificación del objeto social de las licenciatarias; la cesión o transferencia de la licencia a terceros, sin autorización previa del regulador; la reducción de la participación de la Sociedad Inversora en la Sociedad Licenciataria a menos del 51% del capital accionario, sin autorización previa, y la quiebra, disolución o liquidación de las operadoras del servicio. La CNC puede disponer la publicidad de las sanciones que reciben las empresas en casos de reincidencia o cuando la repercusión social de la infracción hiciera conveniente el conocimiento público de la sanción. Las decisiones que adopte el Directorio del ente regulador agotan la vía administrativa, pero el prestador puede recurrir a la instancia del recurso de alzada ante el Poder Ejecutivo Nacional (art.33, Decreto 1185/90).  De igual forma que en el resto de los entes reguladores, agotada la vía administrativa se puede optar por el recurso en sede judicial, ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

Respecto de los resarcimientos para los usuarios, en el “Reglamento de Clientes” se disponen compensaciones monetarias en caso de los reclamos por facturación, cuando el cliente hubiera abonado un importe mayor al que finalmente se determine, razón por la cual el prestador deberá reintegrarle la diferencia correspondiente, con más los mismos intereses que él cobra por mora, calculados desde la fecha del reclamo hasta la de la efectiva devolución, con la tasa prevista por la normativa (Anexo I, art. 29). Asimismo, si la devolución fuera dispuesta por la CNC, el reintegro que deberá efectuar el prestador se incrementará con una indemnización equivalente al 25% del importe cobrado de más por el prestador. Entre otros motivos, también se fijan resarcimientos cuando el servicio sufra una interrupción superior a 3 días hábiles -debiendo los prestadores abonar un importe equivalente al doble del valor del abono correspondiente a los días sin servicio, independientemente de las sanciones que el regulador determine (Anexo I, art.33)- y el reintegro de la mitad del abono correspondiente al tiempo que dure la omisión o el error de figuración en guía (Anexo II, art.6).

3.3.5 La prórroga del período de exclusividad y el proceso de desregulación del sector

El Pliego de Bases y Condiciones estipulaba que la autoridad regulatoria podía conceder una prórroga del período de exclusividad a las licenciatarias por un término adicional de tres años (a partir de noviembre de 1997) exigiendo, a tal efecto, el cumplimiento de las metas de inversión y calidad de servicio definidas en los contratos. En principio, el ente regulador había reconocido que se “sobrecumplieron algunas metas” y que -en otros casos- “no se alcanzaron por completo los resultados esperados”. De acuerdo con el informe elaborado por la CNC, para 1995 y 1996 se observaba un déficit en el cumplimiento de las metas de calidad por parte de Telefónica de Argentina, quien no observó 4 de los 12 índices evaluados: llamadas internacionales salientes, servicio de operadora internacional, planta externa y planta interna. En 1993 la empresa no alcanzó 7 de los 12 índices analizados y en 1992 y 1994 declinó en 5. A diferencia, Telecom alcanzó en 1995 y 1996 el conjunto de las metas impuestas, superando el déficit producido en un sólo indicador durante 1992,1993 y 1994.

Respecto de las metas de penetración de la red, ambas licenciatarias concretaron los niveles exigidos tanto en la telefonía pública como en la básica, pasando de 3 millones de líneas existentes en 1990 a 7 millones de líneas en servicio. A su vez, la telefonía pública contaba – a junio de 1997- con un total de 86.107 teléfonos instalados, lo que suponía un incremento del 414% en la región operada por Telefónica y del 340% en el área de Telecom.^[48]

En otro plano, algunos relevamientos de opinión efectuados a los usuarios para conocer su grado de conformidad con la calidad de los servicios públicos privatizados denotaban una evaluación positiva que, para el caso específico del servicio telefónico, llegaba al 80,9% de los encuestados. Sin embargo, este servicio concentraba la mayor cantidad de usuarios con problemas (por cortes de servicio, errores de facturación y disconformidad con la atención comercial de las empresas, fundamentalmente) y también la mayoría (74%) opinaba que las tarifas telefónicas eran las más caras de todas. La medición registraba que los sectores recientemente incorporados como usuarios y los de nivel socioeconómico alto y medio eran los que manifestaban índices más altos de disconformidad (15,8% del total de los encuestados). Para los nuevos usuarios, la evaluación positiva era 10 puntos inferior a la que mostraban los usuarios de la ex ENTEL. También se observaban diferencias entre los usuarios de Capital Federal y del Gran Buenos Aires, en tanto los primeros eran más críticos del servicio (8,5%) que los segundos (4,6%)^[49].

Por su parte, en el estudio de Petracci (1998)^[50], al evaluar la calidad del conjunto de los servicios domiciliarios privatizados, se observaba que el servicio telefónico es el que reunía un menor nivel de satisfacción de los usuarios y una menor evaluación promedio general. En cuanto a su performance específica, si bien para los encuestados la calidad del servicio ofrecido por las telefónicas es inferior a las expectativas de 1991 cuando la empresa fue privatizada, el nivel de satisfacción con el servicio recibido regularmente era alto. Mientras el 19% de los entrevistados se encontraba “muy satisfecho”, el 37% alegaba estar “bastante satisfecho” y un 25% se mostraba “poco” o “nada” satisfecho. A su vez, el 75% de los encuestados en la Capital Federal no había tenido problemas con la prestación del servicio en los últimos 5 años (1993-1998). Entre quienes sí tuvieron problemas (24%), el grado de disconformidad con la resolución efectuada por la empresa era elevado: el 66% se manifestaba “muy disconforme”, el 19% “ni conforme ni disconforme”, y sólo el 13% decía estar “muy conforme”.

Bajo estas condiciones, el gobierno nacional decidió prorrogar el período de vigencia de las licencias en exclusividad de Telefónica y Telecom por dos de los tres años inicialmente previstos, formalizando la extensión en el Decreto 264, firmado el 10 de Marzo de 1998.^[51] El Decreto de liberalización de las telecomunicaciones prolongaba la exclusividad para la prestación del SBT hasta noviembre de 1999. A partir de esa fecha, el servicio de telefonía básica debía ser prestado por cuatro operadores -las dos licenciatarias actuales y otras dos empresas- que competirían en todo el territorio nacional. Las nuevas operadoras- seleccionadas sin concurso previo o llamado a licitación internacional- debían estar integradas por empresas de telefonía celular, de televisión por cable con cobertura en al menos 5 ciudades de más de 150.000 habitantes o un mínimo de 100.000 abonados, y cooperativas telefónicas.

Durante la prórroga del período de exclusividad las licenciatarias del SBT debían ejecutar una serie de metas obligatorias adicionales que incluían la habilitación de teléfonos semipúblicos de larga distancia en localidades con más de 80 habitantes, la instalación de 640.000 nuevas líneas en áreas rurales, suburbanas y locales con más de 500 habitantes no servidas a la fecha y la colocación de 19.000 nuevos teléfonos públicos, destinando al menos un 50% en barrios carenciados, escuelas, hospitales, terminales de ómnibus y aeropuertos. A su vez, un 5% de dichos teléfonos públicos tenían que poseer facilidades para hipoacúsicos y/o impedidos del habla. También estaban obligados a desarrollar planes de reducción del derecho de conexión (a valores inferiores a $ 100) para nuevos clientes de bajo consumo, jubilados, estudiantes, residentes en asentamientos urbanos precarios, etc, e instalar en la zona Antártida sistemas de trunking, telefonía celular, televisión satelital e Internet.

El cronograma de desregulación de los servicios contemplado por la norma se iniciaba con el servicio de telefonía pública (a partir de marzo de 1998) y el de telefonía rural (a partir de julio de 1998). La transmisión de datos se desregulaba en enero de 1999 y, recién en noviembre de ese año, tendría lugar la desregulación de las llamadas locales, interurbanas e internacionales. Para esta misma fecha, los prestadores del servicio de telefonía celular de ese momento también podrían operar el servicio en todo el país. Asimismo, todas las firmas, incluyendo las licenciatarias del SBT que fueron autorizadas a partir de esta norma, podían presentarse en la futura licitación del servicio PCS (Personal Communication Service) (Cuadro 8).

Para noviembre del año 2000 estaba prevista la apertura a tres o más nuevos prestadores, pero sólo para operar los servicios de comunicaciones de larga distancia tanto a nivel nacional como internacional (cuadro 8). Para la Secretaría de Comunicaciones esta secuencia progresiva del proceso de liberalización se fundaba en la necesidad de definir “nuevas metas de servicio y calidad”, garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos, y mejorar la expansión del servicio universal”. También se sostenía que de producirse una apertura sin planificación ni pautas regulatorias precisas, las dos empresas más fuertes podrían llegar a una captación total del mercado nacional “frente a múltiples prestadores que no cuentan en la actualidad con las condiciones necesarias para enfrentar la competencia”. ^[52] No obstante, también se hacía explícito el reconocimiento de los “derechos” de las prestadoras existentes y el aprovechamiento de la infraestructura desarrollada.

Claramente, este último criterio fue el factor decisivo ya que, como se advierte en López y Forcinito (2006), la definición de la política sectorial por parte del Poder Ejecutivo Nacional con vistas a la finalización del período de exclusividad tuvo un claro sesgo a favor de las licenciatarias, evitando la realización de un proceso de competencia más amplio, a partir de la fijación de los siguientes parámetros:

1) El rebalanceo tarifario constituyó, tal como fuera señalado, el primer componente de la política orientada a la introducción de competencia en el sector de las telecomunicaciones. Pero en lugar de tender a adecuar los niveles tarifarios base a un nivel -absoluto y relativo- acorde con el criterio de “razonabilidad” y con la futura apertura del mercado, opción que hubiera implicado la reducción tanto de las tarifas de corta como de larga distancia, se reestructuró el esquema de modo funcional a la estrategia de posicionamiento de las LSB con vistas a la inminente introducción de competencia.

De este modo, se abría la posibilidad de que, al ingresar otros operadores al mercado, las LSB financiaran la competencia con las nuevas empresas en el segmento de larga distancia por medio de los recursos provenientes de su incrementada facturación -y rentabilidad- en el segmento de corta distancia. En otras palabras, si con el rebalanceo de las tarifas se pretende, en general, eliminar el subsidio cruzado existente entre el servicio de larga distancia y el de corta distancia, en el caso particular de la Argentina, por la manera en que fue implementado, y dado el nivel y estructura previas de las tarifas, dicha reestructuración sentó las bases para la potencial implementación, por parte de las LSB, de un subsidio cruzado desde la telefonía básica urbana hacia la interurbana nacional e internacional y, con ello, la posibilidad de fijar precios predatorios orientados a bloquear o eliminar la competencia en este último segmento una vez abierto el mercado a la competencia^[53].

2) la prórroga por dos años más del período de exclusividad, que evitó el concurso público y otorgó discrecionalmente las licencias en la primera etapa a los dos actores preestablecidos en el mercado de telefonía celular, –Movicom-Bell South y CTI Móvil – GTE-, avalando y premiando las estrategias previas de concentración -fundamentalmente de los holdings liderados por Telefónica Internacional-Citicorp Holding SA (CEI); France Telecom–Telecom Italia (ex Stet) y Agea-Clarín (CTI Móvil- GTE (USA)). Posteriormente, la segunda etapa en la cual tendría lugar la apertura a nuevos operadores, el reglamento de licencias imponía diversas barreras a la entrada tales como, elevados requerimientos patrimoniales, requisitos mínimos de inversión, metas de cobertura altas, etc., protegiendo a los actores preestablecidos de la competencia real y potencial.

3) la concesión de nuevas licencias en el campo de la telefonía móvil (PCS) a las mismas cuatro firmas preestablecidas en el mercado, en lugar de haberse inyectado mayores niveles de competencia.

4) los criterios establecidos para la regulación de la competencia una vez concluido el período de exclusividad, como se refleja en el caso de la interconexión y demás cuestiones que se analizan a continuación.

Cuadro 8: Plan de liberalización de los servicios de telecomunicaciones de la gestión Menem

Etapas	Servicio básico urbano	Servicio básico de larga distancia	Consorcios/Empresas/     Tipo de licencia
Nov. 1997/Nov. 1999 (prórroga del período de exclusividad)	LSB	LSB	Telefónica de Argentina SA Telecom Argentina SA
Nov. 1999/Nov. 2000 (primera etapa de la liberalización)	Ingreso de dos nuevos operadores nacionales (sociedades integradas simultáneamente por grandes operadores de televisión por cable y telefonía móvil, con participación de las cooperativas telefónicas)		Telefónica de Argentina SA  Telecom Argentina SA  Movicom-Bell South SA        CTI Móvil SA (Agea/Clarín y GTE)
Nov. 2000/… (segunda etapa de la liberalización)	Nuevos operadores según “Reglamento General de Licencias y Plan Nacional de Licencias”		Telefónica de Argentina (general) Telecom Argentina (general) Movicom-Bell South (general) CTI Móvil (general) Otros…..

Fuente: Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información de la Secretaría de Comunicaciones

En definitiva, la política de introducción de competencia en el mercado argentino de telecomunicaciones durante el período de gobierno menemista constituyó, en muy diversos sentidos, un caso inédito, en tanto promovió, a diferencia de lo que sugiere toda la literatura especializada en el tema, fuertes asimetrías regulatorias que favorecieron a las empresas pre-establecidas, en lugar de los potenciales ingresantes. En rigor, cabía esperar que sólo los usuarios intensivos del servicio de larga distancia -en especial, los grandes clientes corporativos- se beneficiaran con el ingreso de nuevas empresas y que resultara altamente plausible que fuera el segmento corporativo y el de los usuarios residenciales de elevado poder adquisitivo el que dispusiera de las mejores opciones en materia tarifaria. Por último, dichas restricciones abrían la posibilidad de que, en el ámbito de la telefonía local, especialmente residencial, la competencia tuviera lugar en el mediano/largo plazo sólo -o preponderantemente- entre las dos LSB, con un alto riesgo de que se produjera una distribución concertada del mercado -con escasa incidencia en el nivel de los precios abonados por la mayoría de los usuarios.

3.3.5.1. El decreto de liberalización y la interconexión de redes

Como se ha destacado, la posibilidad de que se desarrollara una dinámica relativamente competitiva en el mercado de telecomunicaciones dependía, además de la conformación de la estructura de mercado y de propiedad del capital, de las reglas de juego que se establecieran para regular la transición de la situación de monopolio a otra de competencia oligopólica. En el caso argentino en particular, estas reglas se determinaron fundamentalmente a partir de la reglamentación de las condiciones de acceso a las redes (interconexión y reventa de servicios), la definición de mecanismos de administración del sistema de identificación de usuarios en las redes (numeración) y de migración entre empresas, la fijación de las tarifas, y las obligaciones de servicio universal.

Respecto de la interconexión, especialmente en mercados como el argentino, en los que la propiedad de la red telefónica de enlaces fijos se encuentra altamente concentrada, la regulación de las condiciones de acceso a la misma resulta fundamental para hacer viable la competencia entre distintas empresas. Ello tiende a evitar, a su vez, una innecesaria -y altamente costosa, en términos sociales– duplicación de las redes de comunicación. En función de dicho propósito, en países con un alto grado de desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones suele pautarse como obligatoria la reventa de servicios^[54] por parte de los operadores dominantes y establecerse taxativamente los criterios -técnicos y tarifarios- de interconexión. En sintonía con las inconsistencias previamente señaladas que caracterizaron la regulación económica del sector durante la gestión Menem, la liberalización no incluyó la obligatoriedad de la reventa de servicios, mecanismo que hubiera contribuido a minimizar las ventajas de precedencia de las LSB.

En cuanto a las condiciones de interconexión, el marco normativo en el cual se encuadraba el proceso de liberalización determinaba que los operadores debían establecer convenios para compartir servicios, redes, equipos y edificios, sobre la base de los principios de obligatoriedad, no discriminación técnica o económica^[55], y compensación recíproca. Conjuntamente con el Plan de liberalización (Decreto 264/98), se sancionó un nuevo reglamento de interconexión que especificaba más detalladamente algunos aspectos técnicos y tarifarios de la misma y que establecía, además, como un aspecto positivo la obligación por parte de las LSB de arrendar elementos de red y de proveer los elementos esenciales de la misma^[56].

Dicho Reglamento de Interconexión (Resolución 266/98 de la Secretaría de Comunicaciones) estableció la obligación de proporcionar interconexión por libre acuerdo entre las partes –con intervención de la autoridad competente en caso de falta de acuerdo–, la fijación de precios sobre la base de costos incrementales de largo plazo de la tecnología eficiente (incluyendo una rentabilidad “razonable”)^[57] y la regla de la no discriminación^[58], prohibiéndose, a su vez, la implementación de subsidios cruzados y la fijación de precios menores a los costos incrementales. Sin embargo, estos principios regulatorios no garantizaban, en la práctica, una interconexión no discriminatoria, en la medida en que no se establecieron metodologías y mecanismos específicos para determinar la razonablilidad de las tarifas, ni para acceder a la información necesaria para el cálculo de los costos incrementales de largo plazo.

La liberalización de la telefonía pública puso claramente en evidencia las limitaciones señaladas, dado que la falta de acuerdo sobre la interconexión entre los nuevos operadores y las LSB retrasó la implementación efectiva de competencia en este segmento del mercado sin que la intervención de la autoridad regulatoria pudiese evitarlo. Naturalmente, esta demora ha resultado ampliamente funcional a las LSB, al postergar el ingreso de nuevas compañías en un segmento en el que ellas no han dejado de operar^[59].

A su vez, los cargos pautados eran elevados en relación con los vigentes en los países europeos y los establecidos a través de diversas recomendaciones internacionales, como las que planteaba la Unión Internacional de Telecomunicaciones. De hecho, resultaba irracional que el cargo de acceso a la red local por minuto (u$s 0,031) superara el precio del minuto de llamada telefónica (u$s 0,023) que, por otra parte, hacía uso de toda la red local.^[60]En definitiva, la regulación de las condiciones de acceso a las redes que establecía la normativa sectorial promovió una interconexión cara y/o discriminatoria, al mismo tiempo que desestimulaba la reventa de servicios, impulsando la duplicación innecesaria de redes de comunicación. La conjunción de ambos procesos tendía a operar, por un lado, encareciendo ostensiblemente la prestación del servicio en términos sociales y, fundamentalmente, disminuyendo la presión competitiva en el mercado.

3.3.5.2 El sistema de identificación de usuarios y los mecanismos de migración entre operadores

El sistema de identificación de usuarios (numeración) constituye un recurso estratégico en el mercado de telecomunicaciones en transición a la competencia, que debe ser administrado de modo no discriminatorio. En tal sentido, la portabilidad de números telefónicos, que permite al usuario mantener su número telefónico original al cambiar de compañía telefónica, de domicilio y/o de servicio (por ejemplo, de fijo a móvil o viceversa), conforma una exigencia regulatoria clave que contribuye a minimizar los costos transaccionales.

En la Argentina, si bien el “Plan Fundamental de Numeración Nacional”(Resolución 46/97 de la Secretaría de Comunicaciones) planteaba la “conveniencia” de introducir la portabilidad de números telefónicos, no establecía obligatoriedad alguna al respecto, quedando su implementación sujeta a las “determinaciones tecnológicas” que permitan o no su instrumentación. En consecuencia, no se logró atenuar –sino que más bien se tendió a profundizar– la cautividad del usuario con respecto a la compañía que le tocara en suerte con la división regional establecida al momento de la privatización de ENTel, inhibiendo, en buena medida, la posibilidad de migración entre distintos operadores.

La existencia de mecanismos transparentes, sencillos y gratuitos de migración entre los distintos operadores para los usuarios minimiza las ventajas de precedencia de los operadores preexistentes. De no implementarse la portabilidad de números telefónicos -alternativa tecnológicamente factible en la actualidad- difícilmente pueda ser conveniente para el usuario la migración de una empresa a otra. Ello es particularmente relevante en el ámbito de la telefonía local, dado que en el caso de las llamadas de larga distancia no resulta necesario cambiar el número telefónico para que el servicio sea prestado por una empresa diferente a la preexistente.

Si bien la selección del operador de larga distancia no implica la necesidad de que el usuario modifique su número telefónico, se adoptó un procedimiento pautado en dos etapas. Entre noviembre de 1999 y noviembre del 2000, el primer año en que comenzaba gradualmente la competencia con el ingreso de dos nuevos operadores, la normativa estableció que debía regir un procedimiento de presuscripción, por el cual los usuarios se registraban en la central local del operador seleccionado, especificando el encaminamiento de las llamadas de larga distancia originadas en esa línea hacia el operador preseleccionado. Asimismo, quedó pautado que los usuarios que no solicitasen cambio alguno conservaran el mismo operador que tuvieron durante el período de exclusividad. Los usuarios que luego de la presuscripción solicitaran un nuevo cambio de operador, lo debían hacer a título oneroso, luego de una permanencia mínima de dos meses, mientras que los abonados que no lo hicieran quedarían automáticamente asociados a la compañía de teléfonos escogida o -de no haber optado por cambiar- a la que se encontraban previamente asignados. Así, este esquema de presuscripción para larga distancia -que se implementó únicamente en las ciudades de más de 5000 habitantes- impuso a los usuarios la obligación de permanecer un mínimo de dos meses una vez realizada la elección del operador, y de financiar ellos mismos el cambio de empresa prestadora, desalentando, de esta forma, las migraciones de operador y atentando, nuevamente, contra la posibilidad de que el mercado asuma una dinámica de funcionamiento relativamente competitiva^[61].

Por su parte, a partir de noviembre del 2000, una vez entrada en vigencia la segunda etapa de la liberalización del servicio telefónico básico de larga distancia^[62], los operadores locales debían habilitar la selección por discado (multicarrier) para las compañías que proporcionaran este servicio^[63]. La selección por discado directo hace posible que antes de la realización de cada llamada de larga distancia el usuario escoja, discando antes del número de destino un prefijo predeterminado, el carrier (compañía telefónica) que desea utilizar. Naturalmente, ello tiende a favorecer notoriamente la competencia por precios entre las distintas empresas que prestan el servicio de larga distancia, y erosiona, por lo tanto, la cautividad precedente. Es por este motivo -entre otros- que el segmento de larga distancia admitía crecientemente y cada vez con mayor facilidad la introducción de competencia.

Cabe agregar que este modo peculiar de implementar los mecanismos orientados a la introducción de competencia no ha tenido ninguna justificación técnica por parte de la autoridad regulatoria de ese momento. Simplemente, el establecimiento del sistema de presuscripción mencionado en el servicio de larga distancia y, fundamentalmente, la no obligatoriedad de implementar la portabilidad de números telefónicos terminaron por favorecer a las LSB, perjudicando directamente al usuario -que quedaba relativamente cautivo de dichas firmas, ya que el cambio de operador se tornaba altamente costoso y dificultoso- y a los operadores entrantes, que tendrían condiciones de competencia desigual con las empresas ya instaladas. Por lo tanto, y considerando las recomendaciones básicas relacionadas con la regulación de la transición de una situación monopólica a una competitiva, se observa una situación inédita: una regulación asimétrica, pero no a favor de los nuevos entrantes, sino en beneficio de las empresas preestablecidas.

3.3.5.3 La política de precios prevista bajo el régimen de competencia

En cuanto a la fijación de los precios, el “Plan de Liberalización” estableció que los cuatro consorcios conformados podrían ofrecer, a partir de noviembre de 1999, los servicios de telefonía básica de corta y larga distancia nacional e internacional en todas aquellas regiones en las cuales existiera más de un oferente, fijando sus propios precios sin intervención del Estado. En las localidades en las cuales existiera un solo oferente, el Estado mantendría la facultad de regular la tarifa para evitar abusos –esto último podía suceder en las ciudades de menos de 5000 habitantes en las que sólo LSB tienen obligación de permanecer–. Para ello, se determinó que las tarifas continuarían reguladas por anticipación bajo el esquema price cap o de precios tope (con los niveles básicos redefinidos previamente mediante el rebalanceo tarifario y el ajuste por la inflación de los Estados Unidos como era en la etapa monopólica).

Cabe destacar que en un mercado altamente concentrado, como era el argentino, el hecho de que existiera más de un oferente no constituía una condición suficiente para garantizar un patrón de funcionamiento competitivo y la consiguiente “retirada del Estado”. En efecto, nada indicaba que las grandes firmas oligopólicas del sector no llevarían a cabo distintos tipos de prácticas de carácter predatorio y/o colusivo (por ejemplo, en materia de fijación de precios), o bien un reparto concertado del mercado, lo cual perjudicaría tanto a aquellos nuevos oferentes que desearan ingresar a prestar servicios como, en especial, a los usuarios. Así, si bien el nuevo marco regulatorio prohibía expresamente la implementación de subsidios cruzados entre servicios con el fin de preservar la competencia, persistía un alto riesgo de que las empresas con posiciones dominantes (Telecom Argentina y Telefónica de Argentina) implementaran este tipo de prácticas, debido al elevado nivel que presentaban las tarifas del servicio urbano al momento de iniciarse la competencia. Tal situación proporcionó a las LSB la posibilidad de desplegar ciertas prácticas anticompetitivas que resultaban de muy difícil fiscalización como, por ejemplo, la financiación de una estrategia de precios fuertemente competitivos en el segmento de larga distancia, a partir del aprovechamiento de las elevadas tarifas y la muy reducida concurrencia que presentaba el segmento local, especialmente el residencial.

3.3.5.4 El Servicio Universal

En 1998 la Secretaría de Comunicaciones presentó un “Documento de Consulta sobre Servicio Universal”^[64] donde ponía a consideración un conjunto de opciones y experiencias internacionales en el tema. Los fundamentos de la Resolución que habilitaba el Documento destacaban la necesidad de compatibilización con los conceptos y alcances que adopten los demás países miembros del Mercosur sobre el tema de la universalidad del servicio. Por otra parte, se planteaba que la introducción de la competencia en el mercado telefónico “no debe estar restringida o condicionada por la obligación de prestar el Servicio Universal, ya que la competencia por sí sola tiende a mejorar el acceso al servicio, al aumentar la oferta y reducir los precios”.

De acuerdo con los datos consignados en el Documento, si bien la densidad telefónica fija por habitante casi se había duplicado desde el momento de las privatizaciones (cuadro 9), la dispersión de estos valores a lo largo del país expresaba diferencias significativas entre aquellas provincias con menor nivel de desarrollo y regiones como el AMBA donde la expansión del servicio resultaba más rentable (cuadro 10). De esta forma, se entendía como necesario regular este tipo de servicio por parte del Estado, tomando en cuenta la falta de incentivos económicos de las empresas licenciatarias para ofrecer el servicio en determinadas áreas y regiones o para categorías de usuarios que le generan baja, nula, o negativa rentabilidad.

Cuadro 9. Densidad telefónica fija por 100 habitantes en Argentina

Años	Densidad
1985	9,07
1986	9,43
1987	8,81
1988	8,80
1989	9,65
1990	9,62
1991	9,95
1992	11,44
1993	12,74
1994	14,89
1995	16,77
1996	18,17
1997	19,50

Fuente: Documento de Consulta sobre datos del INDEC, Licenciatarias y Secretaría de Comunicaciones

Cuadro 10. Densidad telefónica fija por 100 habitantes por Provincia y AMBA. Año 1996

Provincia o Zona	Densidad
Formosa	4,76
Santiago del Estero	4,82
Chaco	5,61
Jujuy	6,38
Misiones	6,61
Salta	6,68
Corrientes	7,31
Catamarca	7,40
Tucumán	8,10
La Rioja	8,28
San Juan	11,02
San Luis	11,06
Entre Ríos	11,55
Mendoza	12,51
Río Negro	13,75
Neuquén	13,98
Córdoba	15,45
Santa Cruz	16,04
Chubut	16,63
Santa Fe	16,84
La Pampa	17,48
Buenos Aires	21,36
AMBA	25,59

Fuente: Documento de Consulta sobre datos del INDEC y las Licenciatarias

En efecto, la política de universalización resulta complementaria de la de precios y constituye otra dimensión regulatoria fundamental. Ella apunta a que determinados grupos de usuarios que, desde una óptica comercial, y por muy diversos motivos, no constituyen un segmento rentable del mercado, puedan acceder a distintos servicios de telecomunicaciones abonando por ellos un precio accesible o, incluso, de manera gratuita. Generalmente, las políticas de universalización tienen como objetivo principal el de generalizar el acceso de ciertos sectores de la sociedad al conjunto de servicios de telecomunicaciones que son considerados esenciales, tanto para la reducción de las desigualdades socioeconómicas entre personas y regiones, como para garantizar, entre otras cosas, el efectivo ejercicio del derecho a la libertad de expresión y comunicación, el acceso a fuentes diversificadas de información, la preservación de las identidades culturales, la manifestación de las minorías, etc. En otras palabras, la promoción de la universalización, junto con una adecuada regulación de precios, constituye una instancia regulatoria vital, dada sus importantes implicancias en materia distributiva^[65].

Cabe reiterar que cuando el servicio de telefonía es prestado bajo condiciones monopólicas, el objetivo de universalización suele ser promovido mediante esquemas de subsidios cruzados entre distintos tipos de servicio y/o usuario y/o región. Pero dicho patrón de financiamiento no resulta aplicable bajo un modelo que se pretende competitivo. De allí que, si se mantiene el interés por la universalización, deba modificarse su esquema de financiamiento, que en general pasa a sostenerse con distintos tipos de subsidio directo.

En el “Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones” instrumentado por la gestión del Presidente Menem se definió al servicio universal como “un mecanismo para promover que toda la población tenga acceso a los servicios de telecomunicaciones que satisfagan sus necesidades cotidianas tomando en cuenta las desigualdades regionales, de ingresos y las limitaciones o impedimentos físicos de los habitantes”. En el “Reglamento General de Servicio Universal” (Resolución 18.971/99 de la Secretaría de Comunicaciones), la norma estableció que las obligaciones de prestación del servicio universal regirían para aquellos usuarios ubicados en zonas con altos costos de acceso o mantenimiento, con el fin de que obtengan servicios de comunicaciones con precios y calidades similares a los de las zonas urbanas, y para beneficiar a usuarios y servicios específicos a través de diversos programas. A priori, se trataba de una definición de servicio universal restringida a un conjunto muy acotado de obligaciones sociales consideradas deficitarias que, a su vez, son separadas de las otras obligaciones de universalización no deficitarias y que se encuentran implícitas en la política de determinación tarifaria. Asimismo, esta definición excluía la defensa de los derechos básicos de la población relacionados con el acceso democrático y pluralista a la información, aspecto que en la Argentina asume extrema importancia, debido al proceso de concentración y centralización del capital que ha tenido lugar en el ámbito de los medios de comunicación de masas durante la década de los 90.

Con respecto a las condiciones para su financiación, la normativa mencionada dispuso que el servicio universal sería solventado a través de un “Fondo del Servicio Universal” constituido por las tasas sobre los ingresos totales devengados en concepto de la prestación de servicios de telecomunicaciones -netos de los impuestos y otras tasas que los graven- por todas las empresas prestatarias con independencia de su participación en el mercado^[66]. Así, en última instancia, el referido “Fondo del Servicio Universal” provendría de las tarifas abonadas por los usuarios. De esta forma, se instrumentaba un subsidio desde los usuarios más solventes hacia aquellos menos solventes, sin que se plantearan otras alternativas más progresivas para su financiamiento. ^[67]

Finalmente, el Reglamento disponía para la administración y fiscalización del servicio la creación de un “Comité de Gestión del Servicio Universal”. Dicho Comité, que sería presidido por un representante de la Autoridad Regulatoria y estaría integrado por representantes de los prestadores de servicios de telecomunicaciones, un representante del gobierno de las provincias y un representante de los usuarios designado por las asociaciones con personería jurídica, tenía por objetivos los de “controlar, apoyar y promover el Servicio Universal”^[68].

3.3.6 La política de telecomunicaciones durante el gobierno de la Alianza (1999-2001)

Las elecciones de 1999 marcaron el comienzo de una nueva gestión, con un gobierno de coalición –denominado la Alianza- entre la UCR y el FREPASO, que impuso la fórmula presidencial Fernando De la Rúa y Carlos “Chacho” Álvarez. Sin embargo, ese año no marcaría un punto de inflexión en materia económica. Por el contrario, en los dos años que duró ese gobierno se agudizaron los problemas acarreados por el mantenimiento de la política de Convertibilidad.^[69] El nuevo gobierno se encontró con un alto endeudamiento, además de otras dificultades económicas y, pese a las promesas esgrimidas durante la campaña electoral, la aplicación de políticas recesivas desarticuló el importante consenso social que gozaba esta nueva experiencia política.

Transcurrido el primer año del gobierno, se produjo una importante crisis institucional surgida con las denuncias por pago de sobornos de funcionarios nacionales a senadores para aprobar la reforma laboral, crisis que se profundizó con la renuncia del vicepresidente y la verticalización del gobierno tras la figura presidencial. Así, a la crisis económica -profundizada tras dos ajustes- la dependencia del capital extranjero y las elevadas tasas de desempleo y subocupación, se sumaba la crisis política e institucional, generalizando la imagen de desconfianza hacia el gobierno tanto en la opinión pública como en el establishment económico. El nuevo escenario incluía el cambio de dos Ministros de Economía en menos de un mes, un frustrado intento de nuevo ajuste, con una extendida movilización contraria a su realización, y la convocatoria para ocupar nuevamente la cartera de Economía a Domingo Cavallo, el Ministro que dio origen a la convertibilidad. En el mes de julio 2001, el Congreso aprobó la ampliación de las facultades decisorias en el marco de la emergencia y la Ley de “Déficit Cero”, que estableció que el Estado solo podía gastar lo que recauda, fijando un ajuste móvil mensual realizado en función de los ingresos del mes anterior y de acuerdo con el pago de intereses de la deuda, junto con recortes en los sueldos de empleados públicos, jubilados y pensionados.

En materia de telecomunicaciones, el gobierno de la Alianza asumió sus funciones en plena vigencia de la primera etapa del proceso de apertura a la competencia, programada para fines de 1999. Dos meses antes de la finalización de la misma, en septiembre de 2000, el Poder Ejecutivo modificó las reglas de juego que regirían la segunda etapa del proceso de apertura^[70] mediante la sanción del Decreto 764/2000, dejando fuera de vigencia lo establecido por el denominado “Plan de Liberalización de las telecomunicaciones” (Decreto 264/98).

El nuevo reglamento de licencias establece, como principio general, el otorgamiento de licencias únicas para la prestación de los servicios de telecomunicaciones^[71], sin límite de tiempo, a demanda y en forma reglada a las licencias que posibilitan la prestación al público de cualquier servicio de telecomunicaciones, fijo, móvil, alámbrico o inalámbrico^[72], nacional o internacional, con o sin infraestructura propia y con validez en todo el territorio nacional a partir del 9 de noviembre de 2000. Dicho otorgamiento se sujeta a una exigencia patrimonial de $5000- en concepto de costo de tramitación.

Asimismo, para aquellos prestadores que hubieran obtenido una licencia bajo el régimen previo de servicio de telefonía local y que se encontraran en la primera etapa del plan de liberalización (apertura restringida), se otorgaba la opción de: a) cumplir con los compromisos asumidos (en cuanto a cobertura geográfica y poblacional) para la segunda etapa de dicho plan o b) de concretar una inversión mínima en infraestructura por un valor equivalente a dos dólares estadounidenses por cada habitante de cada área local del servicio básico telefónico en la que quisieran prestar el servicio, con anterioridad al 30 de junio de 2001. Por otro lado, quedó pautado que todos aquellos prestadores que, en el período comprendido entre la fecha de entrada en vigencia del nuevo reglamento el 9 de noviembre de 2000 y el 30 de junio de 2001 inclusive quedaran autorizados a prestar el servicio local, deberían realizar una inversión equivalente dentro de los primeros seis meses de registrados para brindar el servicio mencionado.

Si bien los principios generales establecidos en esta normativa –con vigencia todavía en la actualidad- disminuyeron considerablemente lasarbitrariedades preexistentes en las barreras entrada, vinculadas al Reglamento General de Licencias y Plan General de Licencias (Resolución SC Nro 16.200/99), la misma impuso, mediante el artículo 17, otro tipo de restricciones para todos aquellos nuevos prestadores que quisieran competir con las LSB en la prestación del servicio básico telefónico a nivel local, obligándolos a invertir 2 dólares por cada a habitante de cada área local del servicio básico telefónico en la que quisieran prestar el servicio hasta fines de junio de 2001.

De este modo, y pese a que era necesario generar un trato no discriminatorio entre los prestadores que operaban bajo el antiguo régimen de competencia (sujetos a fuertes obligaciones de inversión) y los que pasarían a operar simultáneamente con el nuevo (sujetos escasas obligaciones de inversión), no hay justificación técnica ni económica que avale la imposición transitoria de obligaciones de inversión a los nuevos ingresantes cuanto éstos –además- ni habían gozado ni gozarían de las ventajas que el “régimen de competencia restringido” les proporcionó durante el primer período (noviembre de 1999- noviembre de 2000) de la apertura. Se imponía –entonces- una nueva regulación asimétrica a favor de los preestablecidos. Si bien la normativa entró formalmente en vigencia el 9 de noviembre de 2000, en la práctica, las disposiciones de transición entre el nuevo esquema y el previo pospusieron la apertura “total” del mercado hasta fines de junio de 2001, bajo las pautas que se señalan a continuación.

3.3.6.1 La formalización de nuevas reglas de juego: interconexión, portabilidad numérica y servicio universal

En torno a la interconexión, el Reglamento nacional establece que los precios de la interconexión a las facilidades esenciales^[73] deben ser justos, razonables y no discriminatorios entre prestadores y que se determinarán utilizando el método de costo incremental de largo plazo^[74] y serán independientes del volumen o la capacidad utilizados. Postula, además, que los prestadores con poder dominante y o significativo deberán ofrecer interconexión para garantizar la interoperabilidad de las redes (con arquitecturas de redes abiertas) y su uso eficiente, y facilitar el acceso a las facilidades esenciales desagregadamente, si fuera técnicamente razonable, en los plazos, condiciones y precios acordados libremente entre las partes o que determine la Autoridad de Aplicación en caso de desacuerdo.

Asimismo, se estipulan valores referenciales para los precios de interconexión en caso de que las partes negociantes no llegaran a un entendimiento. Transitoriamente, el precio para el uso del origen y terminación de las llamadas en el área local se estableció en u$s 0,011/minuto en localidades mayores a 5000 habitantes o con una densidad telefónica superior a 15 teléfonos cada 100 habitantes, mientras que para el resto de las localidades y en las áreas de licencia original de las cooperativas telefónicas se fijó en u$s 0,0013/minuto. Por su parte, el tránsito dentro del área local quedaba en u$s 0,0030/minuto^[75]. Cabe consignar también que se mantuvieron la dolarización e indexación de los cargos, pese a lo establecido por la Ley de Convertibilidad que prohibía toda indexación.

Si bien existe cierta continuidad entre los principios previamente normados y el presente Reglamento, este último resulta más preciso, hace intervenir directamente al órgano de regulación de la competencia en los aspectos de mayor relevancia en materia de interconexión y establece valores de referencia para las facilidades esenciales que resultan, sin información sobre costos disponible, más adecuados que los previamente vigentes. Proporciona, además, medios para que los nuevos entrantes cuestionen, ante la Autoridad de Aplicación, los precios, apelando a la comparación de los mismos con la media aritmética de los instaurados para servicios, funciones o elementos de red similares, vigentes en países con esquemas de mercados competitivos como Australia, Canadá, Chile, Nueva Zelanda, Estados Unidos de Norteamérica y la Unión Europea (art. 26), entre los principales avances.

El nuevo esquema regulatorio implanta, a su vez, la posibilidad de arrendamiento de infraestructura y de reventa a terceros de servicios de telecomunicaciones para todos los poseedores de una licencia. Los prestadores tienen la obligación de dar en arrendamiento a otros prestadores todo segmento libre de sus ductos terrestres y todo espacio libre en los mástiles de antenas radioeléctricas que les pertenezcan, si fuera técnicamente factible y si la construcción de nueva infraestructura fuera inconveniente por motivos medioambientales, de planificación urbana, etc.. Este elemento también constituye una diferencia a favor de la presente normativa.

En cuanto a la regulación de la portabilidad numérica, la nueva reglamentación no introdujo cambios significativos, dado que no dispuso la obligatoriedad de aplicación de dicha medida, razón por la cual los usuarios continuaron mantenido su característico nivel de cautividad, asociado a los elevados costos en los que deben incurrir en caso de cambio de companía. Respecto de la implementación del sistema de selección por marcación, el Plan de liberalización en curso -cuando asumió el gobierno de la Alianza- establecía que la misma sería obligatoria para todas las empresas prestatarias a partir de noviembre de 2000, con la entrada en vigencia de la segunda etapa de la apertura gradual. Pero, a posteriori, sin justificación oficial alguna, el nuevo Reglamento de Interconexión volvió a admitir, en su artículo 34, la posibilidad de mantener por más tiempo el sistema de presuscripción establecido para el primer año de la apertura gradual. Como era de prever, esta última posibilidad fue la que efectivamente tuvo lugar durante todo el gobierno presidido por De la Rúa. El esquema de presuscripción, que además se aplicaba en las ciudades con más de 5.000 habitantes, continuó en vigencia, en detrimento de la aplicación del sistema de selección del operador por marcación directa, que hubiera permitido introducir una fuerte competencia en el segmento de larga distancia nacional e internacional.

Durante los últimos años, las tarjetas prepagas comenzaron a aplicarse como una alternativa imperfecta a dicha opción, a costa del mayor esfuerzo por parte de los usuarios que -al poseer información incompleta y de difícil acceso respecto de las ofertas de los distintos carriers– deben asumir costos mayores de los que deberían, si se hubiera llevado a cabo dicha modificación.

En materia de Servicio Universal, el nuevo “Reglamento General del Servicio Universal” lo define como un conjunto de servicios de telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y precios accesibles, con independencia de su localización geográfica. Se promueve que la población tenga acceso a los servicios esenciales de telecomunicaciones, pese a las desigualdades regionales, sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos. Se establece, además, que inicialmente se satisfarán las carencias de telefonía y, en una segunda etapa, las de acceso a Internet.

La financiación de dicho servicio quedaba a cargo de la ejecución de programas explícitos establecidos y controlados por la Autoridad de Aplicación. Los subsidios se aplicarían directamente a los clientes^[76] (el mismo sería desagregado en la factura y el cliente podría cambiar de prestador) y se priorizaban aquellos usuarios o clientes residentes en localidades sin servicios telefónicos o en las zonas de altos costos, aquellos que poseían limitaciones físicas y los jubilados y pensionados que por sus características sean deficitarios a los fines de la prestación del servicio básico telefónico. Además se podrían subsidiar prestadores que exploten servicios públicos en zonas deficitarias, por su bajo nivel de recaudación, y otras prioridades de interés nacional. Los programas inicialmente aprobados fueron: “Telefonía pública de larga distancia en áreas sin servicio telefónico local”, “Telefonía pública social”, “Atención a usuarios con limitaciones físicas”, el programa “Jubilados, pensionados y clientes deficitarios”, “Educación, cultura, salud y servicios de emergencias” y, por último, el programa “Àreas locales de altos costos de operación y mantenimiento”.

Para ello, se creó el “Fondo Fiduciario del Servicio Universal”, que debía implementarse antes del 1 de enero de 2001, mediante la suscripción del contrato de fideicomiso correspondiente, y que sería administrado por tres representantes del Poder Ejecutivo (dos de la Autoridad de Aplicación y uno del órgano de control), dos por los prestadores, uno por los operadores independientes, tres por las Provincias y uno por las asociaciones de consumidores. Dicho Fondo sería financiado por el 1% de los ingresos totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de impuestos y tasas que los graven, por parte de la totalidad de los prestadores existentes en el mercado. Asimismo, todo prestador, incluido el histórico y los independientes, que brinden servicios de telefonía local fijo y/o móvil y/o de Internet, en áreas locales, cuya teledensidad fuere igual o inferior al 15% estaba exento de cumplir con las obligaciones de inversión para el desarrollo del servicio universal relacionadas con los servicios telefónico local fijo y/o de internet^[77].

Cabe destacar, además, que los prestadores históricos y los operadores independientes (las cooperativas) podrían modificar sus áreas originales del servicio básico telefónico local con previa autorización de la Autoridad de Aplicación, mientras detenten el poder dominante. En relación con este componente de la regulación, los cambios significativos respecto del reglamento anterior refieren fundamentalmente a dos cuestiones: 1) el avance en las determinaciones operativas y metodológicas para la implementación del Servicio Universal y 2) al eximir de pago del servicio a los operadores históricos y a las cooperativas, se estableció un subsidio de los usuarios de las zonas superavitarias a las deficitarias (provistos fundamentalmente por estos últimos), en la medida en que la tasa para el financiamiento del servicio universal se trasladaba a las tarifas finales que pagan los usuarios y clientes. Esta última medida resultaba más progresiva que el esquema previo, pero -sin embargo- los incentivos a la expansión de la red en las zonas no rentables dependerían fundamentalmente de dicho Fondo.

A pesar de la centralidad del servicio universal para la prestación de los servicios en zonas y a usuarios no rentables para las empresas, el Fondo Fiduciario nunca llegó a constituirse, porque no se adoptaron las medidas jurídicas, administrativas y económicas necesarias para aplicarlo. Esta inacción involucró al gobierno de la Alianza, que culminó anticipadamente en diciembre de 2001 como resultado del estallido de una fuerte crisis económica, política y social, así como también a los gobiernos subsiguientes^[78]. Además, si bien las empresas nunca presentaron sus declaraciones juradas mensuales de ingresos a partir de las cuales debería deducirse los fondos para el SU, cobraron la tasa del 1% a los usuarios -desde enero de 2001- y se apropiaron ilegal e ilegítimamente de aproximadamente 350 millones de dólares, según estimaciones de la Auditoría General de la Nación y del Defensor del Pueblo de la Nación^[79].

3.3.7 La política de telecomunicaciones durante la post-convertibilidad (2001-2007): ¿Hacia nuevas reglas de juego?

3.3.7.1 Las demandas de las LSB al gobierno de Duhalde

En octubre de 2001, el gobierno perdió las elecciones legislativas y en diciembre de 2001 se llegó al epicentro de la crisis: la reducción en la valoración del crédito de Argentina, el incremento del riego país y la estampida bancaria se enlazaron con la decisión de restringir los depósitos bancarios y las transferencias al exterior, medida que se efectivizó en forma paralela a la decisión del FMI de eliminar un desembolso de $1.300 millones. La restricción bancaria, conocida como “corralito”, acrecentó la incertidumbre y la protesta de los sectores medios, prefigurándose una situación de inestabilidad en todos los planos. La realización de una nueva huelga general, los saqueos, las movilizaciones masivas pidiendo “que se vayan todos”, dieron lugar a la renuncia del presidente De la Rúa y su gabinete. Esos días marcaron un hito en la historia política y social de la Argentina: el clima de movilización popular exigía cambios radicales en la propia institucionalidad gubernamental y, naturalmente, en las orientaciones estratégicas de las políticas públicas.

Como se ha resaltado en el capítulo II, la llegada a la presidencia del senador Duhalde -en enero de 2002- abrió una nueva etapa en lo que respecta a la relación entre las empresas privatizadas y el Estado nacional. En el contexto de abandono del régimen de convertibilidad, a partir de una maxidevaluación del peso, dos de las principales disposiciones del nuevo gobierno (plasmadas en la Ley No 25.561 de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario”) han sido la desdolarización y la desindexación de las tarifas de servicios públicosy el llamado a una ronda de renegociación de los contratos con las empresas prestatarias, a los fines de adaptarlos al nuevo escenario macroeconómico.

En ese marco, muchas de las principales empresas prestatarias de los servicios públicos, incluyendo a las LSB, amenazaban al gobierno con abandonar el país o declararse en default (de hecho, Telecom se declaró efectivamente en cesación de pagos por una deuda superior a los $US 3.000 millones), y reclamaban un conjunto de medidas tendientes a preservar sus niveles de ganancias. A cambio de trasladar parcialmente a los precios finales los impactos de la fuerte depreciación de la moneda local, las empresas reclamaban:

1. la garantía estatal de un seguro de cambio para las deudas con el exterior: en el caso de telecomunicaciones, y dado el muy bajo coeficiente de reinversión de las utilidades, el grueso de las inversiones realizadas por ambas LSB fue financiado con endeudamiento (mayoritariamente con el exterior). Al respecto, pueden realizarse tres observaciones. En primer lugar, gran parte de esa inversión estuvo asociada a la importación de bienes de capital e insumos (es decir que la inversión realizada por Telefónica y Telecom no se tradujo en incrementos de significación en la producción y el empleo locales de tales bienes, tal como afirmaban las empresas). En segundo lugar, una parte importante del endeudamiento (en especial, el de Telefónica) se destinó a financiar un proceso de fuerte expansión hacia los distintos segmentos del mercado ampliado de telecomunicaciones (tanto en la Argentina como en el resto de América Latina), razón por la cual se incrementaron fuertemente las barreras de ingreso al mismo, consolidando, aún más, posiciones dominantes que tienden a extenderse en buena parte de Latinoamérica. En tercer lugar, la información disponible indica que una parte significativa del endeudamiento empresario no se invirtió en el proceso productivo, sino que se volcó al circuito financiero local (aprovechando las diferencias existentes entre las tasas de interés internas e internacionales) obteniendo, así, hipotéticamente, ingentes beneficios financieros (Azpiazu y Schorr,2003);
2. la traslación automática a las tarifas de los aumentos en los costos derivados del shock devaluatorio y/o la implementación de un tipo de cambio preferencial (bastante más reducido que el oficial) para las importaciones de bienes de capital y/o de insumos (Telecom y Telefónica, al igual que la mayoría de las empresas de servicios públicos privatizadas, tienen un fuerte componente importado que, en buena medida, proviene de compañías vinculadas, sin control ni consideración oficial alguna sobre los precios de transferencia ni, menos aún, sobre los efectos negativos que tales importaciones tuvieron sobre la industria nacional de proveedores);
3. la indexación de las tarifas, en función de la evolución de los precios internos.
4. la instrumentación de diferentes formas de subsidio estatal para solventar la creciente cartera de morosos de las empresas y para financiar la expansión del servicio hacia aquellas regiones del país y sectores sociales que resultan menos rentables desde una perspectiva microeconómica;
5. la aplicación por parte del Estado de distintas medidas tendientes a limitar la introducción de competencia en el mercado (por ejemplo, mediante la no-aplicación de la portabilidad de los números telefónicos, o de un sistema de selección de operador por discado en el segmento de larga distancia).

Tal como fuera mencionado, las fuertes presiones orientadas a lograr incrementos de tarifas que restituyeran los extraordinarios niveles de rentabilidad percibidos hasta la maxidevaluación de la moneda doméstica no sólo eran ejercidas por las empresas prestatarias de los servicios públicos sino también por algunos gobiernos de los países de origen de dichas firmas y, fundamentalmente, por el Fondo Monetario Internacional. A pesar de ello, el gobierno encabezado por Duhalde no accedió a estos reclamos, probablemente influenciado por los riesgos asociados a la profunda crisis política y social que se desencadenó con la caída del régimen de convertibilidad^[80].

Sin embargo, dicho gobierno tampoco pudo hacer efectivas muchas de las pautas indicadas por la Comisión de Renegociación de Contratos, como puede observarse en el caso de la revisión tarifaria. Esta dimensión involucraba la revisión del rebalanceo tarifario, mediante la disminución de las tarifas locales y, en menor medida, de las de larga distancia, así como la reestructuración de la relación existente entre las tarifas residenciales (que deberían abaratarse en forma considerable) y las comerciales (fundamentalmente, a partir del abaratamiento del oneroso abono residencial). Atento a tales objetivos, el regulador debería tomar como referencia los precios internacionales de aquellos países que tienen competencia (como, por caso, los EE.UU.), pero la cuestión fue reconsiderada a partir de otros parámetros. De igual forma, no imperó el criterio de la Comisión en el tratamiento de los niveles de cumplimiento de las inversiones comprometidas, la afectación al interés público y el impacto sobre la distribución del ingreso y la competitividad de la economía.

Más específicamente, y con el objeto de caracterizar cualitativamente el proceso de negociación con las telefónicas (LSB), cabe mencionar que -como plantean Azpiazu y Schorr (2003)- cuando la Comisión de Renegociación les solicitó a las LSB la evidencia empírica necesaria para revisar los contratos respectivos, las mismas no la entregaron, amparadas en el “respeto a la confidencialidad”. Por otra parte, es necesario enfatizar que dicha Comisión sólo les requirió, finalmente y en contradicción con lo establecido por la ley que dio origen a la renegociación, información correspondiente únicamente al período 1999-2001. La conjunción de ambos elementos resultó plenamente funcional a las prestatarias, porque no se analizaron cuestiones centrales, como por ejemplo, lafijación de los precios base con la gestión Alsogaray y su redefinición con el rebalanceo de 1997, las ganancias originadas en la aplicación de las cláusulas indexatorias por el índice de precios al consumidor de los Estados Unidos, el grado de cumplimiento de las metas de inversión obligatorias y de las Leyes de “Compre Nacional” y “Contrate Argentino”, la evaluación de la política de distribución de dividendos de las firmas y, ligado a ello, sus políticas de endeudamiento externo, así como la aplicación del factor de eficiencia X del price-cap que, a partir de 2002, implicaba una rebaja tarifaria del 5%.

Hacia el mes de agosto de 2002, en el marco de una notable dilación en el proceso de renegociación, y ante el aumento de las presiones de las empresas, sus casas matrices, los gobiernos de los países de origen de las mismas, del Fondo Monetario Internacional y el gobierno de los Estados Unidos^[81] orientadas a lograr incrementos tarifarios de los servicios públicos privatizados, la gestión Duhalde solicitó a las companías involucradas que presentaran sus pedidos de aumentos para ser discutidos en las audiencias públicas. Telefónica de Argentina reclamó un 35% en todas las tarifas y Telecom Argentina lo hizo en un 30% en el abono, un 43% en las llamadas urbanas, de entre el 9% y el 21% en las de larga distancia nacional, y del 275% en las comunicaciones internacionales.

Finalmente, un mes después se establecieron, mediante la Resolución CNC Nº 1021/02, los mecanismos por los cuales se llamaría a la audiencia pública para la discusión de los aumentos solicitados por las LSB. Dicha disposición, sin embargo, dio lugar a múltiples presentaciones por parte de asociaciones de consumidores, y un fallo de la Jueza Rodríguez Vidal frenó la realización de todas las audiencias. Como señalan Azpiazu y Schorr (2003), se trataba de un escenario de muy dudosa legalidad y legitimidad ya que, por un lado, se discutirían los aumentos tarifarios que estaban determinados con antelación (el gobierno había anticipado que les daría 10% de aumento sobre el nivel tarifario vigente a las empresas telefónicas) y, por otro, se obviaban las disposiciones vinculadas al artículo noveno de la Ley de Emergencia^[82]. A pesar del fracaso de este intento, las presiones continuaron y el gobierno proporcionó, durante sus últimos dos meses en el poder, algunos leves aumentos^[83]. De esta forma, la renegociación de los contratos llevada a cabo por el gobierno de Duhalde estuvo reducida fundamentalmente a la cuestión tarifaria y, al quedar inconclusa, debió ser asumida por el nuevo gobierno instaurado a partir del 25 de mayo de 2003.

3.3.7.2 La renegociación contractual impulsada por la gestión Kirchner (2003-2007)

Con la asunción del Presidente Kirchner en mayo de 2003, se inició una segunda etapa del proceso de renegociación contractual, que estuvo fuertemente signada por los avatares de la renegociación de la deuda externa pública argentina con los acreedores privados en cesación de pagos desde principios de 2002 y por la crítica situación social interna. En relación con las telecomunicaciones, si bien la gestión de Néstor Kirchner impidió los incrementos tarifarios –diferenciándose de la administración previa- no promovió la revisión integral de los contratos tal como estaba previsto por la Ley de Emergencia Pública.^[84] La dilación en el proceso de renegociación respondió, según declaraciones oficiales, a la priorización por parte del gobierno argentino de la renegociación de la deuda externa en mora que, finalmente, se definió en el mes de marzo de 2005. En el camino, también jugaban un rol preponderante las demandas de las empresas privatizadas, entre ellas Telefónica y Telecom, contra el Estado argentino en el CIADI, por un monto global que se estimaba en el orden de los 20 mil millones de dólares.^[85]

En primer lugar, tal como sucediera con otras privatizaciones, también en el campo de las telecomunicaciones se llevó a cabo- en enero de 2004- la rescisión del contrato entre el Estado nacional y la compañía Thales Spectrum (Francia) para la administración y control de un recurso público no reproducible de carácter esencial como es el espectro radioeléctrico, en virtud de la acumulación de irregularidades generadas por la compañía, entre ellas el incumplimiento de inversiones comprometidas por 300 millones de dólares.

Respecto de las LSB, el período se abría con otro retiro accionario de las compañías extranjeras y su reemplazo por un grupo de capital nacional: en septiembre de 2003, el  grupo Werthein – que maneja la mayor compañía aseguradora del país, La Caja, y posee fuertes inversiones en el sector agrícola ganadero- compró la mitad de la sociedad controlante de Telecom Argentina en 125 millones de dólares. Las acciones eran propiedad de France Telecom, dentro de Nortel Inversora, que posee el 54,7% del capital de la operadora telefónica. En tanto, el otro 50% de Nortel quedaba en manos de Telecom Italia.^[86]

La estrategia de negociación del gobierno comenzó con la conformación de un nuevo Fondo Fiduciario (“Fideicomiso –Complejo Nacional de las Telecomunicaciones” administrado por el Banco de Inversión y Comercio Exterior) para el desarrollo de inversiones industriales ligadas a las telecomunicaciones. ^[87] Posteriormente, en mayo de 2004, se firmó una carta de entendimiento provisoria, con vigencia hasta diciembre del mismo año, suprimiendo las audiencias públicas previstas para ese período. En el marco de dicha carta se acordó con las telefónicas el mantenimiento de la estructura tarifaria vigente, el desarrollo de los servicios de tarjetas de telefonía para los beneficiarios del principal plan social del país (el Plan Jefas y Jefes de hogar desocupados) y los jubilados sin línea telefónica, el acceso a Internet a precios menores en las centrales de dichas empresas del Interior del país y la transferencia a las tarifas de todo nuevo impuesto o variación en los existentes.

En diciembre de 2004, cuando vencía la Carta de entendimiento entre el gobierno y las LSB sin que mediaran resoluciones a las controversias vigentes, las empresas reactivaron el pleito en el CIADI contra el Estado argentino. En este caso, las exigencias de las compañías preestablecidas por la “violación de los contratos” se vinculaban fundamentalmente con el cierre del mercado a la competencia y la obtención de subsidios para mantener el servicio en las localidades menos pobladas. En relación con este último aspecto, cabe destacar que el gobierno de Kirchner mantuvo la indexación de los cargos de interconexión a las facilidades esenciales de la red de telefonía pública por el coeficiente de estabilización de referencia (CER), que varía en función del movimiento del índice de precios finales de la economía doméstica y que fuera implementado durante la gestión de Eduardo Duhalde. Dicho coeficiente -creado con posterioridad a la devaluación de enero de 2002- actuaba indexando los costos de los competidores de las LSB, mientras que sus tarifas finales del servicio básico telefónico estaban congeladas, situación que erosionaba sus ganancias a favor de dichas prestatarias. Esta decisión oficial originó diversas presentaciones administrativas y judiciales por parte de los nuevos entrantes, justificadas en su carácter discriminatorio, que neutraliza cualquier política de asistencia a la entrada, contribuyendo además a promover la duplicación de redes ineficiente en términos sociales y a desvirtuar la regulación de transición a la competencia impuesta por la normativa.

En el marco de esta negociación, el gobierno paralizó la aplicación de los mecanismos de asistencia a la entrada de nuevos operadores previstos en la normativa vigente, por caso la portabilidad de números telefónicos, la implementación del sistema de selección por marcación del operador larga distancia^[88], la implementación del servicio universal^[89], la reglamentación de la desagregación del lazo local, de los servicios de traducción numérica y la interconexión de tramas 0610, etc.

Finalmente, el 15 de febrero de 2006 Telefónica firmó su Carta de Entendimiento con el gobierno, destrabada a partir de las gestiones directas realizadas entre Néstor Kirchner y el Presidente de España Rodríguez Zapatero. La firma se comprometía a suspender la demanda contra Argentina ante el tribunal arbitral del Banco Mundial por 2834 millones de dólares y el congelamiento de las tarifas locales e interurbanas, aunque la suspensión de los descuentos a partir de la unificación de las bandas horarias en la que se aplicaban rebajas -en el segmento horario de 20 a 22 horas en las llamadas locales y de 21 a 22 horas en las llamadas de larga distancia nacional- implicaban, de hecho, un aumento encubierto. Asimismo, se pautaron inversiones por 1000 millones de pesos para ese año, y modificaciones en el precio de las comunicaciones internacionales entrantes.

Respecto de este último punto, según evaluaban algunos expertos, tras la firma de este acuerdo las llamadas internacionales entrantes se incrementarían en un 200 % (equiparándose al aumento del tipo de cambio desde la devaluación). En tanto, para el gobierno “la suba solamente perjudica a quienes se quieran comunicar con Argentina desde el exterior y mejora el balance de divisas del país”. Sin embargo, para estos analistas, “la medida también afectará a las empresas entrantes que competían con Telecom y Telefónica en ese segmento del mercado, yendo a buscar clientes al exterior para que concretaran sus operaciones con ellos y luego abonarles a las dominantes cuando la comunicación circulaba por sus redes”.^[90] Respecto de las inversiones, la empresa sostenía que serían afectadas “para mejorar las redes de telefonía fija y móvil, apostando a una reducción de la brecha digital”, Así, los recursos se concentrarían en el servicio ADSL (banda ancha), al que se le destinarían unos 500 millones de pesos, mientras que los otros 500 se dividirían entre la red fija y en la telefonía celular^[91].
     Por su parte, el 6 de marzo de 2006, Telecom firmó la carta de entendimiento con el Gobierno, comprometiéndose a suspender y después a desistir de las demandas presentadas ante el Ciadi. Al igual que Telefónica, la prestataria obtuvo beneficios para sus tarifas en horas de mayor tráfico, duplicando los valores, ya que no se cobraría más como horario con descuento, además de la dolarización del precio de la terminación de la llamada entrante internacional que pagan los operadores extranjeros a las firmas locales. Los planes de inversión de la compañía llegarían a rondar los 1000 millones en el mediano plazo, ya que el Presidente de la Empresa consideraba que (…) “Hoy, la Argentina es un país para invertir”^[92].

Cabe destacar que en la conformación de estos acuerdos tuvo especial gravitación el reconocimiento por parte del gobierno -tal como está definido en el texto de la carta- que tanto Telefónica como Telecom han cumplido “aceptablemente con sus obligaciones”, observándose sólo “irregularidades operativas puntuales, las que han sido objeto de los correspondientes procesos sancionatorios”^[93]. Dicha afirmación, entonces, daba por “cerrada” la revisión de cuestiones como el rebalanceo tarifario dispuesto en 1998, el cumplimiento de los índices de calidad y penetración del servicio exigido en la licencia, así como la postergada definición y financiación del servicio universal. No obstante, la carta de entendimiento concedía plazo, hasta junio de ese año, “con el fin de regularizar los reclamos” ante la autoridad de aplicación, es decir, la Secretaría de Comunicaciones, presidida por Guillermo Moreno.

Al cerrar la negociación en estos términos, se entraba en franca contradicción con los últimos Informes elaborados por la CNC que, al evaluar el cumplimiento de las metas auditadas para los años 2001 y 2002, para el caso de Telefónica, por ejemplo, dejaban constancia del incumplimiento de los indicadores de ciertas metas obligatorias, tales como “Fallas en la Planta Externa por cada 100 líneas de acceso”, “Tiempo de espera para la instalación” y de los indicadores de metas no obligatorias, como “Incidencia de Fallas en estaciones de Telefonía Pública” y “Demoras en Reparar instalaciones de Telefonía Pública y Semi-pública”. Asimismo, y dado que no fue suministrada por la licenciataria a su debido tiempo la información vinculada al cumplimiento de las metas no obligatorias correspondientes a los años 2000, 2001 y 2002, la CNC advertía acerca de las falencias imperantes en la forma de realización de la Auditoría correspondiente. Ambas Cartas de Entendimiento fueron sometidas para su consideración en dos Audiencias Públicas: La firmada con Telefónica tuvo lugar en la ciudad de Mar del Plata el 28 de Abril de 2006, mientras que en el caso de Telecom se realizó el 18 de Mayo de 2006 en la ciudad de San Miguel de Tucumán. En las dos convocatorias participaron funcionarios públicos de la UNIREN y la Secretaría de Comunicaciones, el Defensor del Pueblo de la Nación y los Defensores del Pueblo de diferentes provincias, Diputados Nacionales y Provinciales, asociaciones de usuarios y consumidores, representantes de las LSB, de firmas competidoras (como TELMEX), además de Consejos Profesionales y Cámaras Empresarias del sector, la Federación de Cooperativas Telefónicas y el sindicato de trabajadores FOETRA, entre otros.

Más allá de las impugnaciones de algunas asociaciones de consumidores por la “falta de transparencia” en el procedimiento para las convocatorias a sendas instancias de participación^[94], la mayoría de los oradores rechazaba las Cartas por el carácter impreciso en cuestiones tales como la fijación de nuevas inversiones, el cumplimiento de metas de calidad y el establecimiento de nuevos parámetros ( ya que mantenía los impuestos en el año 1996), así como los aumentos encubiertos en la telefonía local y llamadas internacionales^[95]. Por su parte, también se alegó que la Carta no daba resolución a las cuestiones clave que implantaba el período de liberalización del servicio, como eran la interconexión, el servicio universal, y la plena vigencia del Decreto 764/2000 en lo que refería a la eliminación de las barreras de entrada para asegurar la competencia en el mercado^[96]. En definitiva, y a juicio de un gran número de participantes de diversos ámbitos y procedencias, en estos acuerdos se consagraban los “derechos adquiridos” de las LSB, se volvía a perjudicar a los usuarios, y el Estado continuaba sin definir un tratamiento integral del sector, al no procurar un nuevo marco regulatorio y una nueva ley de telecomunicaciones^[97]. Probablemente, el alto grado de disconformidad generado por las Cartas determinó que los acuerdos funcionaron “de hecho”, ya que- hasta finalizado el período bajo análisis- no habían tenido ratificación del PEN.

3.4 Después de la reforma: un balance preliminar de la política regulatoria del SBT

3.4.1 El devenir de las normas regulatorias: “ganadores” y perdedores” del cambio normativo

Como ha tratado de demostrarse en este capítulo, el sector de la telefonía básica ha sufrido continuas y confusas modificaciones normativas vinculadas, más que al cambio tecnológico, a las presiones de las LSB para modificar las reglas de juego iniciales. La ausencia de un marco regulatorio articulado bajo normas específicas y estables emerge como signo claro del “oportunismo empresario”, derivado de utilizar la debilidad ocasional del Estado en determinado momento para imponerle condiciones más beneficiosas para los privados. De la misma forma, la decisión estatal de no imponer reglas de juego más firmes, afincada en la convicción de que debe ser el mercado el verdadero disciplinador, reforzó dicha conducta “oportunista”: el discurso predominante del gobierno consideraba que la introducción de competencia en los mercados de servicios era la mejor garantía para la protección de los intereses de los usuarios. Bajo este supuesto, la intervención reguladora era un mero y problemático sucedáneo, que debía interferir lo menos posible en la lógica de acumulación indicada por el mercado (Thwaites Rey y López, 2003).

La profusa y cambiante “producción jurídica” para el sector telefónico (cuadro 12) da muestras de la cristalización normativa que alcanzaron las demandas recurrentes de las LSB, encaradas por un Estado incapaz de imponer una “constitucionalidad indiscutible” para el conjunto social (Marques Pereira y Théret, 1999). Desde otro plano, las alteraciones normativas ponen en discusión el mencionado problema de la “seguridad jurídica”, dado que para el sector empresario la revisión reglamentaria que actuó en beneficio de su ecuación económica no resultó cuestionada, a diferencia de aquellas propuestas del propio gobierno, de otras instituciones públicas y de la sociedad civil que –como se analizará más abajo-encontraron una férrea oposición de las licenciatarias.

En cuanto al gobierno de Kirchner, y tal como quedara sentado en las Cartas de Entendimiento firmadas con las LSB, se establecía el compromiso de respetar las normas originales de la licencia y el marco regulatorio instaurado a partir del Decreto Nº 764/00. Tal decisión quedaba “en línea” con el alejamiento de la voluntad gubernamental en torno a la sanción de un nuevo régimen regulatorio para los servicios públicos que- como fuera comentado en el capítulo II- no logró materializarse.

Cuadro 12. Modificación de normas reglamentarias del servicio de Telefonía Básica (1990-2007)

Interconexión Reglamento General	Licencias  Reglamen­­­to General	Clientes del SBT. Reglamento General	Calidad del SBT. Reglamento General	Servicio Universal Reglamento General	Espectro Radio-eléctrico Reglamento General
Res.SC.49/97 (derogado)	Res. SC 16200/99 (derogado)	Res. SC 1420/92 (derogado)	Res.CNT 1935/93 (derogado)	Res. SC 18971/99 (derogado)	Res. SC 163/96 (derogado)
Decreto 266/98 (derogado)	Decreto 764/2000 (vigente)	Res.SC 1674/93 (derogado)	Res.CNT 136/96 (derogado)	Decreto 764/2000 (derogado Anexo III)*	Decreto 764/2000 (vigente)
Decreto 764/2000 (vigente)		Res. SC 25837/96 (derogado)	Res.SC 25839/96 (vigente)
		Res. SC 2423/99 (derogado)
		Res.SC 10059/99 (vigente)

*En 2008 fue reemplazado por el Decreto PEN 558.
Fuente: Elaboración propia en base a Decretos PEN y Resoluciones de la CNT y la Secretaría de Comunicaciones

3.5 Las Capacidades Institucionales del Ente Regulador del Servicio de Telecomunicaciones

3.5.1 La configuración del ente regulador: De la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT) a la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)

La creación del organismo de control de las telecomunicaciones comparte características similares a la mayoría de los entes reguladores ya que, en el caso que nos ocupa, la agencia regulatoria fue puesta en funciones una vez iniciada la transferencia del servicio a manos privadas, sin que su normativa de creación pasara por el Congreso de la Nación. En efecto, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT) fue creada por el Decreto PEN 1185 del 22 de junio de 1990. Inició sus tareas hacia noviembre de ese mismo año, pero con un ordenamiento provisorio^[98], ya que su estructura definitiva se aprobó en el año 1993^[99]. Bajo dependencia directa del Poder Ejecutivo Nacional y vinculada funcionalmente con el Ministerio de Obras y Servicios Públicos, tenía competencia en materia de regulación administrativa y técnica y el control y fiscalización de las telecomunicaciones. Hasta 1996, sufrió diversos encuadres, pasando de la esfera del ya unificado Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos^[100] (fines de 1991) hacia la Presidencia de la Nación.^[101]

A lo largo de esta etapa, la CNT también fue objeto de varias intervenciones por parte del Ejecutivo que impidieron un funcionamiento acorde con la autonomía necesaria que requieren los entes reguladores. Después de un período de intervención iniciado en enero de 1992, que se prolongó hasta octubre de 1993^[102], el organismo se normalizó y se convocó a concursos para cubrir los cargos del Directorio. Pero la diferencia de posturas entre el Poder Ejecutivo y los nuevos funcionarios ante el rebalanceo tarifario provocó, en mayo de 1995, una nueva intervención.^[103]

En 1996, la CNT se fusionó con la Comisión Nacional de Correos y Telégrafos y se conformó la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), como organismo descentralizado de la Secretaría de Comunicaciones que asumió parcialmente las competencias, facultades, derechos y obligaciones de los entes que se integraron, englobando -además- la absorción de potestades del Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) referidas a licencias y servicios^[104]. Nuevamente, el actual organismo de regulación fue objeto de sucesivas disputas intragubernamentales, como lo demuestra el continuo traslado de órbita sufrido durante los gobiernos de diferente signo partidario (cuadro 13).

Asimismo, y tras la asunción de los gobiernos de Duhalde y Néstor Kirchner, la CNC también corrió la misma suerte que la ex CNT : Desde el año 2002, mediante Decreto PEN^[105], se dispuso su intervención por el período de vigencia de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, sancionada durante ese mismo año. Posteriormente, un conjunto de nuevos Decretos prorrogaron dicha medida y, hacia el fin del período de gobierno de Néstor Kirchner, el organismo continuaba intervenido por un funcionario dependiente del Ministerio de Planificación, quien ejerce las facultades conferidas al Presidente del ente regulador y su Directorio^[106]. En los considerandos normativos de la prórroga del año 2007 se expresa la necesidad de continuar con la política de intervención, para seguir dando curso al proceso de reorganización de la CNC, “que involucra aspectos fundamentales que hacen a la reformulación de procedimientos de auditoría y control sobre las telecomunicaciones y en materia postal”. No obstante, la norma no fija plazos para culminar dicho proceso, ni para finalizar la intervención, ni tampoco se consignan las pautas a las cuales debe ceñirse la Intervención,ni las actividades que implica el proceso de reestructuración.

Cuadro 13 Traspasos de dependencia ministerial de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)

AÑO	GOBIERNO	DEPENDENCIA MINISTERIAL
1996/1999	Justicialista (P. Menem)	Presidencia de la Nación
1999/2000/2001	Alianza (P. De la Rúa)	M. de Infraestructura y Vivienda
2002	Justicialista (P. Duhalde)	M. de Economía
2003-2007	Justicialistas (P.N. Kirchner)	Ministerio Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

Fuente: Elaboración propia en base a “Mapa del Estado” –Secretaría de la Gestión Pública

3.5.2 El entorno micro-institucional: Principales Características

3.5.2.1 Organización Interna y Asignación de Funciones

La CNC tiene asignado el ejercicio de la regulación administrativa y técnica, y el control, fiscalización y verificaciones en materia postal y de telecomunicaciones. Asimismo, en 2004, a partir del dictado de la Resolución CNC N° 242, el ente recuperó el control del espectro radioeléctrico, que durante la década del 90 fuera ejercido por el sector privado, sumando nuevas funciones y actividades, dado la mayor cantidad de prestadores a controlar.

En su estructura formal, aprobada por Decreto 1626/96, la CNC está encabezada por un Directorio y el resto de las funciones se distribuyen en seis gerencias: Control, Asuntos Jurídicos y Normas Regulatorias, Servicios Postales, Ingeniería, Administración de Recursos y Relaciones Internacionales e Institucionales. Posteriormente, por Resolución CNC 2065 del 29 de septiembre de 1999, fue aprobado el “Manual de Misiones y Funciones” del ente, que mantuvo vigencia durante los períodos gubernamentales posteriores a la gestión del Presidente Menem.

La conducción del ente regulador es de carácter colegiado. En la designación de los ocho funcionarios que integran el Directorio, es decisiva la injerencia del Poder Ejecutivo Nacional, quien también puede ordenar su remoción por incumplimiento de sus obligaciones, previa intervención de los organismos de control correspondientes. Cabe destacar que el mecanismo de selección sufrió la modificación de algunas cláusulas que tuvieron vigencia durante el funcionamiento de la CNT. En primer término, se declinó el compromiso de elección de uno de los vocales del Directorio que, como representante provincial, debía surgir de una propuesta del Consejo Federal de Telecomunicaciones elevada al Poder Ejecutivo.

Por lo tanto, corresponde a la Secretaría de Comunicaciones elevar una terna al PEN, quien tendrá a su cargo la designación del representante (Decreto 80/97, art. 13).^[107] En otro orden de cuestiones, ya no se contempla la inhibición a los directores y sus parientes de tener relaciones con empresas afines al sector de telecomunicaciones, desde el año previo a su designación y hasta un año después de haber cesado en la función.^[108]Tanto el Presidente como los dos Vicepresidentes y los cinco Vocales permanecen en sus cargos por cinco años y pueden ser nombrados nuevamente por un solo período adicional. Entre sus funciones, les corresponde elaborar el presupuesto, administrar los bienes y recursos, establecer delegaciones en las provincias, dictar los reglamentos internos y las normas de procedimientos y requerir el cumplimiento de las condiciones de las licencias, autorizaciones y permisos solicitando, de ser necesario, la imposición de sanciones judiciales^[109].

Bajo su dependencia, se encuentra la Unidad de Auditoría Interna, quien tiene a su cargo la verificación del cumplimiento de las pautas presupuestarias y de las políticas establecidas por la autoridad del organismo, así como de los objetivos y planeamientos aprobados por la Sindicatura General de la Nación.

Por su parte, la Gerencia de Control audita y verifica el cumplimiento de las condiciones técnicas, económicas, financieras y de calidad establecidas para la prestación de servicios de telecomunicaciones, además de garantizar el mantenimiento de la competencia en materia de telecomunicaciones, entender en las tareas de control y en el proceso sancionatorio por incumplimiento a la normativa. La Gerencia de Ingeniería entiende en la gestión técnica de la utilización del espectro radioeléctrico, así como en los dictados de reglamentos y normas técnicas de los servicios de telecomunicaciones y radiocomunicaciones y en la homologación de su equipamiento. Debe asegurar, asimismo, la calidad y compatibilidad técnica de las redes de radiocomunicaciones.

El asesoramiento en la formulación de las políticas de comunicaciones en el orden internacional, en la representación nacional ante los organismos internacionales y en las relaciones con el Poder Legislativo, los Gobiernos Provinciales y Municipales, y con las restantes dependencias del Gobierno Nacional, le corresponde a la Gerencia de Relaciones Internacionales e Institucionales, quien también se ocupa de efectuar la difusión de las normas y mecanismos dispuestos para realizar los reclamos y hacer efectivos los derechos que impliquen la defensa de los clientes. La Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatoriasdebe ejercer las funciones de servicio permanente de asesoramiento jurídico al Ente, además de su defensa y representación judicial. A su vez, entiende en las tareas de asistencia para el dictado de las regulaciones para el sector de las telecomunicaciones y asesora, asiste, e interviene en todas aquellas cuestiones relacionadas con la defensa de la competencia en materia de telecomunicaciones.

Por último, además de la Gerencia de Servicios Postales, se cuenta con la Gerencia de Administración de Recursos, encargada de la gestión económico–financiera y patrimonial y la recepción y administración de los fondos por recaudación y demás ingresos que percibe la CNC^[110].

3.5.2.2 Disponibilidad de Recursos Físicos y Humanos

El financiamiento de la CNC depende -en primer lugar- de la tasa de control, fiscalización y verificación que pagan los operadores de servicios de telecomunicaciones y que equivale al 0,50% de los ingresos totales devengados por su prestación. Dicha tasa -además de los derechos, aranceles y tasas radioeléctricas, los subsidios, herencias, legados y demás fondos asignados por leyes y/o reglamentaciones- componen los ingresos del Fondo Nacional de las Telecomunicaciones, administrado por el organismo regulador. Actualmente, la fijación de las tasas, derechos y aranceles es una facultad de la Secretaría de Comunicaciones, mientras que la CNC se encarga de percibir dichos tributos.^[111] Desde mediados de la década de los 90, el presupuesto de la agencia reguladora ha sido más alto que el de los demás entes reguladores de servicios públicos privatizados, presentando una evolución creciente que no exhiben la mayor parte de los organismos estatales desprovistos de recursos propios. Sin embargo, como puede apreciarse en el cuadro 14, casi la mitad de estos recursos se remitieron como contribuciones al Tesoro Nacional, en virtud de las decisiones administrativas provenientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En sus primeros años de funcionamiento (1996-1999), entre los principales objetivos para la aplicación de los recursos de la CNC figuraban: la reingeniería del organismo, a efectos de adecuar las funciones y metodologías a los cambios del sector de las telecomunicaciones ( fin del período de exclusividad de las licenciatarias, la aparición de la tecnología PCS, etc.); la creación de la Comisión de Defensa de la Competencia; la profundización de los procedimientos de auditorías internas y externas, de los controles técnicos, de las verificaciones del universo de prestatarios y el desarrollo de una estructura informática aplicada a la configuración del padrón de usuarios del espectro radioeléctrico.^[112] En tanto, a partir de 2004 el organismo definió como políticas centrales para el destino de sus recursos la incorporación de nuevas tecnologías para el control de los prestadores de los servicios de telefonía, la redefinición de redes, la profundización de los controles radioeléctricos y del sector postal, el desarrollo de un sistema de administración y gestión del Organismo de carácter integral y único, además de la formación y capacitación de equipos de investigación, (…) “teniendo en cuenta la complejidad del mercado y el importante incremento de prestadores de comunicaciones y postales”^[113].

A partir del proceso de fusión, la agencia reguladora inició la organización de los sistemas internos de información, en tanto la ex CNT no poseía “un sistema integral de contabilidad, presupuesto y tesorería que operara en tiempo real”^[114] y tampoco se habían definido claramente los procedimientos específicos. Con la implementación del sistema de información financiera “AURUS”, desde el año 1995, se puso en marcha la unificación de los circuitos de información administrativo-contable, mientras que -hasta 2006 – la CNC tenía pendiente la elaboración de los manuales de funciones y procedimientos. Dicha actividad fue fijada como una de las políticas a encarar durante el año citado, según consta en el Presupuesto Nacional^[115].

Cuadro 14: Presupuesto de la Comisión Nacional de Comunicaciones: Monto total, variación anual y gastos figurativos (1997-2007)

Año	Presupuesto (en millones de pesos)	Variación presupuesto	Gastos Figurativos (en millones de pesos)
1997	70.000.000	49,49	50.883.515 (al Servicio Oficial de Radiodifusión y al Tesoro Nacional)
1998	47.761.967	-31,77	17.710.495 (al Tesoro Nacional)
1999	77.905.000	63,11	45.403.000 (al Tesoro Nacional)
2000	68.811.538	-11,67	39.959.00 (al Tesoro Nacional)
2001	75.652.000	9,94	49.100.000 (al Ministerio de Economía y al Tesoro Nacional)
2002	98.113.000	29,69	72.567.000 (al Ministerio de la Producción y al Tesoro Nacional)
2003	89.702.867	-8,57	64.248.531 (al Ministerio de la Producción y al Tesoro Nacional)
2004	156.782.988	74,78	74.181.000 (al Ministerio de Economía y al Tesoro Nacional)
2005	147.481.000	-5,93	89.856.000 (al Ministerio de Economía y al Tesoro Nacional)
2006	195.773.000	32,74	133.671.000 (al Ministerio de Economía y al Tesoro Nacional)
2007	285.322.439	45,74	207.628.000 (al Ministerio de Planificación, Ministerio de Economía, y Tesoro Nacional)

Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional (1997-2007)

En materia de Recursos Humanos, desde su conformación, el plantel estable de la CNC se ha mantenido entre 250 y 300 agentes, que fueron encuadrados originalmente en la Ley de Contrato de Trabajo. Desde el año 2006, a partir de la Homologación del Segundo Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública^[116] quedaron incluidos en el nuevo escalafón diseñado durante la Presidencia de Néstor Kirchner para la mayoría de los organismos de la administración central y descentralizada. Su distribución, hasta la finalización del período bajo estudio y de acuerdo con los datos del Presupuesto Nacional, es la siguiente^[117]:

Cuadro 15: Personal estable de la Comisión Nacional de Comunicaciones (1997 – 2007)

Año	Directorio*		Titulares de Unidades Organizativas		Profesionales y Técnicos		Administrativos y Servicios Generales		Total
	Total	%	Total	%	Total	%	Total	%
1997	8	2,7	9	3	220	73,3	63	21	300
1998	8	2,7	9	3	220	73,3	63	21	300
1999	8	2,7	9	3	220	73,3	63	21	300
2000	8	2,7	9	3	220	73,3	63	21	300
2001	8	3	9	3,3	194	71,3	61	22,4	272
2002	4	1,5	9	3,4	177	66	78	29,1	268
2003	8	3,1	9	3,5	177	68,9	63	24,5	257
2004	8	3,1	9	3,5	177	68,9	63	24,5	257
2005	8	3,1	9	3,5	177	68,9	63	24,5	257
2006	8	3,1	9	3,5	177	68,9	63	24,5	257
2007	8	3,13	9	3,52	176	68,75	63	24,6	256

*Incluye Autoridades políticas del Organismo.
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional (1997-2007)

Como puede observarse, el agrupamiento “Profesionales y Técnicos” incluye el mayor porcentaje del personal (70%, aproximadamente), asociado con la necesaria calificación que requieren las funciones regulatorias y de control. Según la información suministrada por la agencia reguladora, la mayoría del personal con perfil técnico proviene del plantel de la ex empresa pública ENTel, con una antigüedad promedio entre 15 y 25 años de servicio, que en muchos casos también ha cumplido tareas en las empresas privadas de telecomunicaciones. En este nivel, las especializaciones más frecuentes son en telecomunicaciones, comprobación técnica de emisiones, espectro radioeléctrico, radiodifusión, planeamiento y asuntos satelitales. En el nivel profesional predominan agentes con títulos de abogados, contadores, economistas, ingenieros y licenciados en sistemas.

Cabe destacar que, si bien no es posible realizar una cuantificación exacta, en la agencia reguladora también prestan servicios un importante número de agentes en carácter de personal contratado^[118]. Hasta el 2000, según fuentes del organismo, la CNC contaba un número aproximado de 300 “contratados”, en su mayoría estudiantes universitarios avanzados o jóvenes graduados provenientes de las carreras de Ciencias Económicas, de Derecho, de Ingeniería y de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Dicho personal estaba inscripto en el programa de pasantías en la Administración Pública y, en este caso, llevaban a cabo tareas en distintos sectores del organismo, fundamentalmente, en el Área de Atención al Usuario. En principio, y de acuerdo con las entrevistas cualitativas efectuadas en el organismo, se esperaba que una parte de estos empleados pudieran integrar el plantel permanente de la CNC, dado el incremento de tareas que exigía el proceso de apertura a la competencia. Sin embargo, hasta el año 2007 el gasto insumido para el pago de contratos representa más de la mitad del gasto presupuestado en el rubro “personal” por el organismo^[119].

En materia de capacitación, la Gerencia de Administración de Recursos – encargada de administrar los movimientos de personal, aplicar las reglamentaciones vigentes y aconsejar políticas de recursos humanos- se dedicó, en la primera etapa de funcionamiento de la CNC, a ofrecer cursos puntuales para los niveles de jefatura y/o gerencia. Paulatinamente, se fue generalizando la oferta de capacitación, poniendo especial énfasis en los cursos de atención al público y negociación que ofrecen distintas universidades. Asimismo, si bien la Gerencia actuó en sus comienzos más como agente difusor de las ofertas externas de capacitación, a partir del 2004 se ha propuesto “Institucionalizar un plan de capacitación para la totalidad de los recursos humanos del organismo, atendiendo las necesidades de todos los niveles”, “desarrollar un plan de capacitación y fortalecimiento de las delegaciones del interior del país en temas técnicos y normativos vigentes”, así como “conformar grupos especializados en las distintas gerencias a efectos de investigar y desarrollar indicadores de gestión, herramientas básicas para una eficiente administración y gestión de las distintas áreas del Organismo”^[120].

3.5.2.3. La misión reguladora y los procedimientos para el control empresario

Como se planteó anteriormente, la CNC tiene asignado el ejercicio de la regulación administrativa y técnica, y el control, fiscalización y verificaciones en materia de telecomunicaciones, postal y –a partir del 2004- del espectro radioeléctrico. En cuanto al servicio de telefonía, la misión del regulador consiste en asegurar la continuidad, igualdad, generalidad y regularidad de los servicios y promover el carácter universal del Servicio Básico Telefónico a precios justos y razonables, así como la competencia leal y efectiva en la prestación de aquellos servicios que no estén sujetos al régimen de exclusividad^[121]. En torno a la cuestión del cómo regular, cabe destacar que el estilo de regulación definido en el marco regulatorio apunta al control directo de las actividades y de los resultados de los operadores a través del ejercicio de controles de carácter permanente.

En términos organizativos, y para llevar adelante tales funciones, la CNC cuenta una Gerencia de Control, dividida en diferentes Áreas, entre ellas^[122]:

• El Área de Control de Gestión, orientada a la coordinación al interior de la Gerencia y con otras áreas de la Comisión y demás aspectos del funcionamiento del organismo. Elabora -además- las estadísticas del sector y produce los informes de gestión.
• El Área de Policía de las Telecomunicaciones, que audita el cumplimiento de las pautas técnicas fijadas en los contratos de adjudicación de las prestadoras del servicio de telecomunicaciones, el cumplimiento de los criterios de penetración y calidad del servicio establecidos en los planes de obras anuales de las licenciatarias del servicio básico y revisa los aspectos técnicos de los convenios de interconexión. Debe elaborar y ejecutar un plan anual de inspecciones técnicas a las prestadoras.
• El Área Económico Financiera, encargada de verificar la aplicación correcta de los cuadros tarifarios vigentes; auditar la implementación de las reducciones previstas de acuerdo con el sistema de price cap y controlar la existencia de subsidios cruzados. También realiza comparaciones internacionales de tarifas y es la encargada de realizar los controles contables y de costos de las licenciatarias del servicio básico, de fiscalizar y controlar el pago de la Tasa de Control, Fiscalización y Verificación, de controlar las contrataciones que efectúen las licenciatarias y que excedan los U$S 500.000.
• El Área Oficios Judiciales, que entiende en los requerimientos formulados por las autoridades judiciales y /o policiales del país, investiga denuncias y verifica las condiciones de prestación de los servicios para la resolución de los reclamos de los usuarios, en los casos requeridos por las Áreas correspondientes.
• El Área Coordinación, destinada a coordinar y apoyar las acciones que desarrollan las distintas áreas de la Gerencia, desarrollar trabajos multidisciplinarios y participar en los distintos grupos de trabajos que involucren a la unidad gerencial.

En materia de provisión de información, necesaria para las funciones asignadas a las distintas Áreas de esta Gerencia, las empresas están sujetas a obligaciones, lo que supone “… permitir el libre acceso a la Autoridad Regulatoria y brindar toda la información que les sea requerida por ésta, en los plazos que se fijen para cada oportunidad”.^[123]

Entre otras cuestiones, las prestadoras están obligadas a publicar la estructura general de las tarifas dentro de los 30 días de entrada en vigencia de sus licencias, así como toda modificación de esta estructura y a entregar semestralmente información necesaria para controlar y evitar la existencia de subsidios cruzados.^[124] Asimismo, deberán proporcionar a la Comisión toda la información contable y de costos que exija la licencia y presentar cuadros anuales demostrativos de rentabilidad de los servicios que presten. A estos efectos, el Pliego prevé el suministro de datos sobre ingreso por servicios, inversión directa o servicio, costo directo por servicio, inversión y costo general no vinculado directamente a cada servicio, discriminado según tipos de servicios ^[125] El regulador está facultado, aunque no obligado, para requerir información acerca de los criterios y métodos aplicados para asignar costos entre servicios comunes y para fijar normas sobre esta materia, así como sistemas uniformes de contabilidad para el registro de la información destinada a los estados contables y a los informes de rentabilidad de los servicios que presten^[126].

Para el procesamiento de la información suministrada por las LSB, la reglamentación de los sistemas de control recién comenzó a definirse durante la puesta en funcionamiento de la CNC^[127]. En principio, se estandarizaron un conjunto de procedimientos como el “Reglamento de Información Económica, Contable y de Costos” (Resoluciones SC nº 26874/96 y 26888/96), implementado desde el 1º de Abril de 1997, y el “Sistema Informático de Reportes Automatizados de Comunicaciones” (SIRAC/Resolución CNC 2558/98). El objetivo de éste último es sistematizar y estandarizar información a los efectos de analizar estándares específicos, realizar distinto tipo de estudios y tomar decisiones. La norma que aprueba el sistema establece criterios precisos para la obtención de datos que deben enviarse en soporte informático. Con la puesta en funcionamiento del sistema, las empresas deben remitir información sobre las claves tarifarias, los cuadros tarifarios, las categorías de abonados, los tipos e importes de abonos, los procesos, los servicios, los insumos, las zonas geográficas y las centrales. Mensualmente deben remitir la información referida a tráfico, ingresos por tráfico y costos a menos que se produzcan modificaciones en parámetros importantes, en cuyo caso deberán informarse en períodos menores. Según se manifiesta en las entrevistas cualitativas realizadas en el organismo, con la información que proveen las empresas, y a los efectos de constatar su veracidad, se hace un muestreo por parte de ingenieros analistas. A su vez, en la base de datos diseñada por el organismo también se procede a cruzar la información entre las distintas telefónicas.

Además de este tipo de monitoreo, la Gerencia está facultada para realizar controles técnicos (que abarcan inspecciones en centrales, en servicios de telefonía pública y semi-pública); controles económicos (que comprenden auditorías específicas y generales en las empresas para verificar ingresos, costos, facturación, etc.) y el control de metas de calidad.Según consta en un informe de la CNC, a partir de 1998 comenzaron a realizarse fiscalizaciones en las oficinas comerciales de las licenciatarias situadas en el AMBA y la provincia de Buenos Aires. Ese mismo documento deja planteado que, respecto de los controles de obras en la vía pública, los responsables de supervisar los trabajos son los entes municipales, ya que “no existen reglamentaciones dictadas por la Autoridad Regulatoria que determine las normas a respetar para llevar adelante dichas obras”. Para el ente, las condiciones generales a cumplir “están descriptas en las normativas propias de cada municipio y dentro del marco de las reglas del buen arte”^[128]

Como se analiza en el ítem III.7.3.2, los Informes de la Auditoría General de la Nación son severamente críticos respecto de la eficacia de los procedimientos de control instrumentados por el ente regulador. En cierto modo, las propias autoridades del organismo reconocen falencias, dado que, entre las metas anuales para el 2007 se propone […] “Encarar una readecuación de la Comisión Nacional de Comunicaciones orientada a sus funciones de control, en el marco de una política más amplia y la definición de una estructura definitiva para el organismo, que contemple las nuevas facultades de control, así como sectores vitales para organizaciones de esta envergadura tales como áreas específicas de capacitación, un área de organización y métodos, […] entre otras”.^[129]

Por último, y a los efectos de transparentar la información recibida, la misma debe estar a disposición del público, dentro de las pautas fijadas para su uso oficial, aunque los prestadores pueden solicitar de manera fundada que determinada información se considere confidencial.^[130] En el caso puntual de la información que las empresas deben presentar a fin de controlar y evitar conductas anticompetitivas bajo la forma de subsidios cruzados se especifica la posibilidad de consulta y observaciones por parte de los distintos interesados.^[131] La CNC también puede disponer la publicidad de las sanciones que reciben las empresas en casos de reincidencia o cuando la repercusión social de la infracción hiciera conveniente el conocimiento público de la sanción.^[132]

3.5.2.4 La Atención al Usuario

La Gerencia de Control también posee bajo su órbita el Área Reclamos y Atención al Cliente, encargada de la detección y solución de las deficiencias en la prestación de los servicios; la participación en la elaboración de normas que impliquen la defensa de los derechos de los clientes y la difusión de las mismas; la elaboración de informes y cuadros estadísticos de deficiencias en los servicios y el perfeccionamiento de los mecanismos de reclamos y hacer efectivos los derechos de los clientes. En tanto, de la misma Gerencia también depende el Área de Delegaciones Provinciales, que ejerce la representación del organismo en ámbitos provinciales o regionales, y también tiene funciones relacionadas con la protección de los usuarios, ya que entiende en la resolución de reclamos y asesora a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones sobre sus derechos y obligaciones. En relación con aspectos técnicos y contractuales del servicio tiene las funciones de participar de los controles a los prestadores, verificar el cumplimiento de los planes de obra y dar apoyo y participar en inspecciones de estaciones y equipos de comunicaciones.^[133] Hasta 2007, funcionaban 26 delegaciones provinciales distribuidas por todo el país.

Como parte del proceso de reformulación del perfil del organismo, y ante la cantidad de reclamos efectuados por los usuarios, se decidió instrumentar, hacia el año 1998, la denominada “Casa del Cliente”. Posteriormente, fue modificada su denominación como “Centro de Atención al Usuario” (Res.CNC 1759/00). La Unidad-con sede en la Capital Federal- posee un sistema informático de recepción de reclamos que permite llevar estadísticas diarias, una línea 0800 y un Servicio de Orientación al Cliente (S.O.C). Allí se receptan aquellos reclamos de los usuarios que, transcurridos 15 días, no tuvieran respuesta en las oficinas comerciales de las empresas^[134] o en caso de que no se hubiere llegado a un acuerdo entre el prestador y el usuario, situación que da lugar a una investigación técnica por parte de la Gerencia de Control. Los trámites para reclamos sobre telefonía básica, celular, servicio postal e Internet pueden hacerse personalmente, por fax, o por correo electrónico. Para agilizar la gestión se implementó un sistema de expediente electrónico que redujo la tramitación de las solicitudes y reclamos, contribuyendo a simplificar y acelerar los trámites.

Desde su puesta en marcha hasta el año 2000, la CNC-en su sede de Capital Federal- ha recibido un total de más de 10.000 reclamos por año y, en el caso del servicio de telefonía básica, los problemas más frecuentes fueron la sobrefacturación, la interrupción del servicio y los problemas técnicos. Para el año 2001, el total de reclamos supera la cantidad de 20.000 y, en este caso, 2421 de ellos corresponde a las empresas de telefonía básica, estando un 74% vinculados a la empresa Telefónica, un 24% asignados a Telecom y un 2% referidos a “otros”. La tendencia explicitada se mantiene en 2002, 2003 y 2004, informándose que del total de reclamos resueltos en el último año señalado, el 79% fue en forma favorable al usuario. Posteriormente, la información disponible indica que, para 2006, ingresaron un total de 14.426 “denuncias”, mientras que en 2007 se alcanzó un total de 26.539. Este aumento –según consta en el “Informe de Gestión” del año 2007- estaría vinculado con la implementación de un nuevo sistema informático que permite agilizar la atención al usuario, del mismo modo que las modificaciones en el procedimiento de resolución de reclamos, en los casos en que corresponde dar inicio a un proceso sancionatorio, mejoraron la calidad de la tarea asignada al Centro de Atención al Usuario^[135].

3.5.3 Relaciones Interinstitucionales

3.5.3.1.La división de tareas entre la Secretaría de Comunicaciones y la CNC

Respecto de las tareas para llevar a cabo la misión reguladora, cabe destacar que, paulatinamente, las facultades de la CNC fueron limitándose, primero en favor de la ex Subsecretaría de Comunicaciones y, más tarde, de la Secretaría de Comunicaciones a quien –a partir de 1996- se le transfirieron – entre otras- las funciones de fijar tarifas y de decidir acerca de la prórroga del período de exclusividad de las licencias de servicio básico.^[136] Funcionarios consultados manifestaron que existió una “división del trabajo” entre la Secretaría y la CNC, según la cual la Secretaría tuvo a su cargo las tareas de regulación de los servicios de telecomunicaciones y de correo^[137], mientras que la Comisión se concentraba en las tareas de control sobre los mismos. La relación con las instancias políticas suele ser un punto de debate en los organismos a cargo de la regulación y el control de los servicios públicos de gestión privada. En este caso, se han deslindado las obligaciones de control de las de regulación, sobre la base de la diferencia conceptual que existe entre ambas. Se considera que, mientras las primeras son de carácter técnico, la regulación remite al dictado de las políticas del sector e involucra problemas políticos y, en consecuencia, no deben quedar a cargo de organismos “técnico- administrativos”.

En base a estos criterios, las competencias sustantivas de la Secretaría de Comunicaciones planteadas por la normativa del año 1996 fueron: la asistencia al Poder Ejecutivo en la elaboración, formulación y ejecución de políticas en materia de comunicaciones, proponiendo el marco regulatorio necesario para su aplicación; ejercer las funciones de autoridad de aplicación de la normativa regulatoria y elaborar los reglamentos generales para la prestación de los servicios de telecomunicaciones y postales. La Secretaría también debía instruir al ente regulador sobre las políticas a seguir y resolver los recursos administrativos interpuestos en su contra, así como poseía facultades para aprobar los pliegos de bases y condiciones para llamados a concurso y/o licitaciones y para el otorgamiento y declaración de la caducidad de las licencias y autorizaciones para los operadores que prestan servicios en condiciones de competencia. En cuanto a las tarifas, estaba habilitada para proponer las políticas tarifarias de los sectores bajo regulación y control y para aprobar las tarifas de los servicios prestados en régimen de exclusividad. Su injerencia también abarcaba la aprobación de las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico y de los planes técnicos fundamentales de telecomunicaciones y las normas de interconexión^[138].

La CNC, acorde con la división del trabajo antes mencionada, quedó abocada fundamentalmente a funciones de fiscalización, control y supervisión en el campo de las telecomunicaciones y postal, además de las actividades de asistencia para con la Secretaría de Comunicaciones. En este marco, le competían al ente regulador aplicar, interpretar y hacer cumplir la normativa regulatoria; prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias; percibir las tasas, derechos y aranceles fijados a los operadores de los servicios de telecomunicaciones y postal y aplicar las sanciones previstas en caso de incumplimiento de las obligaciones empresarias. Asimismo, debía asistir a la Secretaría en la actualización y elaboración de los Planes Técnicos Fundamentales de Telecomunicaciones y en el dictado de los reglamentos generales, así como en materia de aseguramiento de la calidad y compatibilidad técnica de la red pública de telecomunicaciones y en el otorgamiento y caducidad de las licencias y autorizaciones^[139].

Con la asunción del mandato del Presidente Néstor Kirchner en mayo de 2003, y como resultado de nuevas reformas normativas, es posible observar una menor injerencia de la Secretaría de Comunicaciones en dos aspectos centrales de la política regulatoria, como son la fijación de tarifas y el otorgamiento de licencias. Así, en el primer caso, la Secretaría sólo está habilitada para “asistir en lo vinculado con regímenes de tarifas”, mientras que en el segundo sólo podrá “entender” en el otorgamiento y declaración de la caducidad de la licencia y autorizaciones de los servicios sin régimen de exclusividad^[140]. De este modo, la mayoría de sus acciones están destinadas a la asistencia del Ministro de Planificación (cuadro 14), quien, en la práctica, ha concentrado gran parte de las funciones regulatorias. Dicha acumulación de potestades se fortaleció durante el proceso de renegociación contractual con las empresas de servicios privatizados dado que, si bien era compartido por el Ministerio de Economía a través de la creación de la Unidad de Renegociación de Contratos (UNIREN), fue generando profundas contradicciones entre ambas carteras, llevando –entre otras cuestiones- a la renuncia del Ministro de Economía Roberto Lavagna^[141].

Dicho organismo cuenta formalmente en su estructura organizativa con el puesto del Secretario, un gabinete de asesores, tres Direcciones Nacionales y tres Direcciones Simples. La Dirección Nacional de Políticas y Regulaciones asiste al Secretario en la propuesta, elaboración y ejecución de las políticas, marcos regulatorios y planes del sector, y elabora el presupuesto anual del organismo. De ella depende la Dirección de Tecnología. La Dirección Nacional de Telecomunicaciones efectúa los estudios de los diferentes avances tecnológicos y colabora en aquellos necesarios para la aprobación del cuadro de atribución de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico. Además, a través de la Dirección de Estudios, desarrolla propuestas sobre mecanismos y sistemas para la protección de los derechos de los usuarios y asiste al Secretario en la evaluación de los pliegos para el llamado a concurso y/o licitaciones para el otorgamiento de licencias y/o frecuencias para los servicios de telecomunicaciones. Para llevar adelante estas acciones con la. Completan el organigrama la Dirección Nacional de Actividad Postal, y su área subordinada, la Dirección de Sistemas Postales^[142].

En cuanto a los recursos humanos, la Secretaría ha contado –históricamente- con un escaso número de personal en planta permanente, ya que funciona con el plantel provisto por la CNC^[143]. El Presupuesto 2007 registra un total de 17 agentes, encuadrados en el escalafón del Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA), que –hasta ese año- regía para la mayoría de los organismos de la Administración Nacional Central. En materia de presupuesto, para el mismo año tuvo asignados 4.724.945 pesos, financiados en su mayor parte con lo ingresos recaudados por la CNC.

A modo de síntesis, el cuadro 14 refleja las competencias que, hasta el fin del período bajo estudio, mantenían la Secretaría de Comunicaciones y la CNC.

Cuadro 14. Funciones de la Secretaría de Comunicaciones y de la CNC (2003-2007)

Funciones	Secretaría de Comunicaciones	CNC
Asistencia al Ministro en la formulación y ejecución de políticas para el sector	*
Elaboración de Proyectos de Reglamentos Generales	*
Asistencia al Ministro en la fijación de los regímenes de tarifas	*
Entiende en la Concesión de licencias	*
Ejercicio del poder de policía de las telecomunicaciones, los servicios postales y el espectro radioeléctrico		*
Promoción y supervisión de la competencia		*
Resolver reclamos de los usuarios		*
Aplicación y control del cumplimiento de la normativa		*
Aplicación de Sanciones		*
Asistencia a la Secretaria en la elaboración de reglamentos		*
Percepción de tasas, derechos y aranceles		*
Homologación de equipos		*
Aplicación y Supervisión de las normas regulatorias	*
Aprobación del cuadro de atribución de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico	*
Aprobación y administración de normas de interconexión	*
Asistencia al Ministro en la supervisión del accionar de la CNC	*

Fuente: Elaboración propia en base a Decreto PEN 1142/2003 y Resolución CNC 2065/99

4.5.3.2 El control de la CNC

Como en el resto de los entes de regulación – y como se ha resaltado en el capítulo II- mientras que el control interno le compete a la SIGEN, el control externo está a cargo del Poder Legislativo. En el primer caso, no es posible acceder a través de la página web del organismo ni a los “Informes de Control Interno” ni a los “Informes de Auditoría” elaborados para el sector público, tal el caso de la CNC^[144].

Respecto del control externo, corresponde a la Auditoría General de la Nación (AGN) dependiente del Congreso Nacional, ejercer un control de legalidad, realizar evaluaciones de control interno, además de auditar los estados contables y la gestión. A diferencia de la SIGEN, el acceso a sus informes puede realizarse vía página web, en el capítulo específico destinado a los entes reguladores^[145].

Cabe destacar que –desde mediados de la década de los 90- los informes presentados por la Auditoría General de la Nación (AGN) para evaluar la gestión del ente regulador (CNT, primero y CNC, después) han detectado importantes falencias. En 1994 el organismo informaba que no se registran auditorías contables en las licenciatarias del SBT y que no se ha verificado el real cumplimiento del Reglamento de Contrataciones de Telefonía Básica ni se ha comprobado la veracidad de la información de las licenciatarias respecto de la inexistencia de subsidios cruzados a sus empresas vinculadas. El control tarifario también aparece cuestionado por no haber obligado a las operadoras del servicio básico a disminuir desde el año 1991 las tarifas conforme a la incidencia de la reducción de la alícuota del impuesto sobre los ingresos brutos^[146]. Además, para los meses de junio-julio de 1995 observan específicamente la falta de control sobre el universo de las obras que están ejecución por parte de las licenciatarias y la correspondiente deficiencia en la aplicación de sanciones por la falta de controles.^[147]

Para el período 1996-1997, con la CNC en funcionamiento, el mismo organismo observa la falta de inspección a determinadas Centrales telefónicas y los perjuicios que esto ocasiona a los usuarios dada “la facultad reglamentariamente delegada a los prestadores de telefonía pública de tasar por sí mismos las llamadas que facturan” (Res.122/99). Hacia fines de la década, se vuelven a manifestar los déficits del ente en materia de control, en tanto “no se detectaron exigencias sobre las Empresas, en especial a Telefónica, para cumplir con lo establecido en el Reglamento General de Clientes respecto de la tramitación y los plazos para la solución de los reclamos (Res.179/00). Otra resolución del año 2002 – que audita a la CNC desde octubre de 1995 a marzo de 1999- también hace hincapié en la carencia de controles para detectar subsidios cruzados y la ausencia de normativa que especifique el modo en el que las licenciatarias deben presentar la verificación del cumplimiento de las metas obligatorias ni un procedimientos rector de la Gerencia de Control para las auditorías de verificación anual de dichas metas (Res.66/02).

En materia de reclamos de los usuarios, la AGN informa que no se aplicaron los procedimientos regulados por el Reglamento General del SBT en la resolución de los reclamos por facturación o por averías. En estos últimos hay un ejercicio débil del poder sanción del ente, dado que, a pesar de los reiterados incumplimientos de las prestadoras, la CNC no coteja los incumplimientos y “tampoco consta el análisis de hechos denunciados por los usuarios para verificar la inexistencia de faltas por parte de las prestadoras”, sumado al “escaso grado de tecnificación del ente para notificar a los usuarios y prestadores de manera rápida y segura, y a la vez apta para manejar grandes volúmenes de información” (Res. AGN. 209/06).

Tampoco es positiva la verificación del cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento Nacional de Interconexión (RNI), ya que la AGN sostiene que no se realizaron acciones necesarias para cumplir los objetivos del mismo, […] “ni se ha actuado de oficio para promover los objetivos para concretar la desregulación del mercado de las telecomunicaciones”. En el mismo Informe se consigna el “abandono del objetivo de integrar las diferentes regiones del país”, y la “falta de garantías para reglamentar la interconexión e interoperabilidad” (Res. 38/04). De la misma forma, al auditar el período 2001/2003, se advierte que “no se realizaron tareas para implementar los mecanismos jurídicos, económicos y administrativos previstos en el Anexo III del Decreto 764/00 que posibiliten cumplir con el Reglamento General del Servicio Universal” (SU). En este caso, […] “no se adoptaron medidas para reintegrar a los clientes las sumas cobradas por las prestadoras que facturaron el porcentaje correspondiente al aporte al SU, beneficiándose las empresas por el cobro de importes mal facturados” (Res. 202/04).

En rigor, gran parte de estas falencias, de acuerdo con la AGN, encuentran su razón en la ausencia de un sistema de control para las LSB, que sea “planificado, sistemático y metódico” y que permita monitorear la prestación de los servicios que brindan las empresas. Asimismo, se pone el acento en la carencia de normas de procedimientos que fijen plazos de presentación de documentación por parte de las licenciatarias, así como falta de planificación de las inspecciones a las centrales telefónicas, bajo porcentaje de inspecciones de la Gerencia de Control con relación al total de Centrales en todo el país, hechos que –según la AGN- […] “demuestra la inconsistencia de las metodologías aplicadas para cumplimentar las verificaciones que a “posteriori” competen al Ente en el ejercicio del control atribuido”(Res.69/98, 122/99, 215/01).

Según consta en los Informes de la Auditoría General de la Nación, para los años 1995 a 1999 las Licenciatarias no han abonado multa alguna, ya que “a la totalidad de las sanciones por multa les fue aplicado el régimen de sustitución de pago por obligaciones de hacer”, pese a que la facultad de la CNC de sustituir una multa por este tipo de compromiso puede ser ejercida respecto de los operadores independientes (cooperativas) pero no respecto de Telecom y Telefónica (Res.66/02). Por su parte, el relevamiento realizado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) destaca que -en 2004- la CNC aplicó 454 sanciones a las Licenciatarias y que para 433 de ellas, las empresas interpusieron recursos de alzada. La lentitud en la resolución de estos recursos implica que “desde 1994 se mantienen impagas multas por un monto de –aproximadamente- $12.300.000^[148].

Por su parte, cuando en Abril y Mayo de 2006 se llevaron a cabo las Audiencias Públicas para considerar las Cartas de Entendimiento firmadas por el gobierno de Kirchner con Telefónica y Telecom, el presidente de la asociación “Consumidores Libres” y ex diputado por el Partido Socialista Héctor Polino hacía referencia a la dimensión de las multas impuestas y no pagadas efectivamente, por ejemplo, en el caso de Telecom, durante el período 2003-2005: En efecto, la CNC aplicó 197 multas a la licenciataria por un monto equivalente a más de $5.000.000, […] “las que han sido recurridas ante la alzada o se encuentran en reconsideración y, por lo tanto, no fueron pagadas”. Asimismo, en el año 2004 se le aplicaron a Telecom 360 sanciones, […] “204 de las mismas, es decir, el 55 por ciento han sido recurridas por la empresa”. En lo relativo al año 2005, Polino señaló que se impusieron 254 sanciones, planteando la empresa un recurso de alzada sobre 96 de ellas. Dicha situación se agrava, si se toma en cuenta que la UNIREN […] “transformó 69 multas aplicadas por la CNC por montos millonarios, en obligaciones por hacer, más conocido como la probation”. ^[149]

3.5.3.3 Otros Organismos Públicos y actores de la sociedad civil involucrados en la regulación y el control de las telecomunicaciones

La agencia que, en la práctica, tuvo una mayor inserción en el control de los servicios públicos de gestión privada y, entre ellos, el servicio de telecomunicaciones, fue la Defensoría del Pueblo de la Nación. Durante la década de los noventa, esta instancia se fue constituyendo en un canal cada vez más frecuente para las quejas y denuncias por el funcionamiento de las prestaciones. Pero el organismo sólo posee facultades para requerir la intervención del ente regulador a través de pedidos de informes que acompañan los reclamos de los usuarios. A continuación, se procede a verificar la aplicación de las sanciones correspondientes a las empresas que hubieran cometido negligencias.

En las entrevistas realizadas a informantes calificados del organismo se advierte que, desde el inicio de la privatización, la Defensoría recibe reclamos de los usuarios sobre la mismas problemáticas, tales como, los errores de facturación, la demora en la reparación e instalación de líneas, la deficiente atención a través del servicio 112, o los perjuicios ocasionados por las demoras en la digitalización de la red. Según datos de los Informes elaborados por la Defensoría, desde 1994 hasta 1999, se observan mayores porcentajes en los reclamos vinculados con la facturación, el servicio técnico, la falta de atención y la vía pública. Por su parte, un Informe del año 2003 advierte que […] “en una factura de consumo medio del sector residencial, lo que paga el usuario por sus consumos reales representa el 28,48% en telefonía; mientras que el saldo restante está constituido por cargos fijos e impuestos”. En las tarifas del sector telefónico residencial […] el cargo fijo representa un 65,28%, situación que […] “resulta perjudicial para los usuarios, toda vez que, aunque no consuman el servicio, mediante la facturación del cargo fijo, solventan los gastos operativos de las empresas”^[150]. En tanto, otros Informes, posteriores al año 2003, objetaron el procedimiento para la renegociación de los contratos con las LSB, de la misma forma que pusieron de manifiesto los “vicios” jurídicos presentes en la convocatoria a las Audiencias Públicas por parte de la UNIREN.

En lo que respecta a la gestión de la CNC, los entrevistados advierten serias deficiencias, dado que “no posee un manual de normas y procedimientos para el trámite de las sanciones; no hay reglamentación sobre la forma en que las licenciatarias deben presentar el cumplimiento de sus metas, y faltan precisiones y claridad con respecto a la verificación y cuantificación del grado de cumplimiento de las metas por parte de las prestadoras”.

En el caso de la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor, también se receptan reclamos de los usuarios que luego remiten al ente regulador para su tratamiento respectivo. Asimismo, como autoridad de aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor posee intervención en el marco de lo dispuesto por dicha normativa que, durante toda la década del 90, mantuvo el carácter supletorio sobre los servicios públicos. En otro orden, la atribución de nuevas facultades -incorporadas a partir del año 1999- le permiten efectuar propuestas, evaluar y controlar las políticas y normas tendientes a mejorar la organización de los mercados de bienes y servicios públicos^[151]. A su vez, el Decreto de desregulación de las telecomunicaciones (764/2000) establece como obligatoria la intervención conjunta de la Secretaría de Comunicaciones y de la de Defensa de la Competencia y del Consumidor ( actualmente, Subsecretaría) cuando fuera modificada la regulación del sector, otorgándoles carácter de “autoridad de aplicación” en materia de: fijación de precios y tarifas, asignación de las frecuencias del espectro radioeléctrico, control de los actos de concentración y prácticas anticompetitivas, definición de los sistemas de información que deben desarrollar los prestadores, precios de los elementos asociados a la interconexión, implementación de la portabilidad numérica, etc.

En principio, el actual marco normativo subsana una de las cuestiones vitales para la regulación del sector, como es la incorporación de disposiciones en materia de legislación anti-monopolios. Así, cuando la concentración económica involucre a empresas o personas cuya actividad económica esté reglada por el Estado nacional a través de un organismo de control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa de Competencia, previo al dictado de su resolución, deberá requerir a dicho ente estatal un informe con opinión fundada sobre la propuesta de concentración económica en cuanto al impacto sobre la competencia en el mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulatorio respectivo^[152]. Sin embargo, este importante avance normativo no tuvo su correlato en la práctica, ya que – hasta el año 2007- no se habían sustanciado los concursos necesarios para elegir a los integrantes de los Tribunales correspondientes.

Bajo ese marco, fue la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) quien llevó los casos más resonantes y, de hecho, uno de sus dictámenes obligaba a Telecom Italia a desprenderse de su parte en Telecom Argentina, dado el ingreso-en abril de 2007- de Telefónica de España en la firma italiana, quien –a su vez-es dueña de la mitad de Telecom Argentina. En principio, las empresas intervinientes se negaron a notificar los cambios accionarios ante la CNDC, argumentando que “la transacción no constituía una concentración económica y que, por lo tanto, no estaba alcanzada por el régimen de control previo de fusiones y adquisiciones”^[153]. Sin embargo, la autoridad regulatoria llevó a cabo una investigación preliminar demostrando lo contrario. No obstante, las empresas dilataron la presentación de documentación ante la CNDC y, hasta el final del mandato de Néstor Kirchner, la cuestión no había llegado a ninguna resolución.

Por último, las organizaciones de usuarios y consumidores también actúan como receptoras de reclamos de los usuarios, tanto a término individual como en presentaciones colectivas, pero su papel fundamental –como se analiza el ítem siguiente-se vincula con la participación en las diferentes instancias abiertas por el regulador y otros organismos públicos, a los efectos de presentar propuestas, o bien denunciar las irregularidades cometidas por las licenciatarias (por ejemplo, en el tema del rebalanceo tarifario), la CNC, o la Secretaría de Comunicaciones.

3.5.3.4. Mecanismos de Participación de los usuarios

Con el marco otorgado por el artículo 42 de la Constitución Nacional, incorporado en la Reforma del año 1994, se abría paso a la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en los organismos de control, pero la ausencia de voluntad política para llevar adelante esta iniciativa postergó su reglamentación, dando lugar a diferentes alternativas escogidas por los reguladores. En sus comienzos, la ex CNT había firmado un convenio con una organización de consumidores (ADELCO) para atender los reclamos de los usuarios, que posteriormente caducó. Más adelante, con la creación de la CNC, tuvieron lugar los primeros emprendimientos a los efectos de transparentar los niveles de satisfacción de los usuarios con la calidad del SBT. Sin embargo, este nivel básico de participación, como es la realización de sondeos de opinión, encontró un alto nivel de resistencia por parte de las LSB.

En efecto, en el año 1996 se fijaron las pautas que regulan las encuestas de medición de la satisfacción de los usuarios con la calidad del servicio ofrecido. La Secretaría de Comunicaciones elaboró un proyecto de Reglamento de Estudio y Análisis de la Opinión Pública (REAOP)^[154] contemplando – entre los aspectos a evaluar – los posibles inconvenientes en las comunicaciones urbanas e interurbanas, las comunicaciones exitosas, el servicio de información, el servicio de operadora, los posibles desperfectos en el funcionamiento de las líneas, la atención recibida por el servicio de reparaciones en estos casos, los problemas de facturación y el uso de los teléfonos públicos. La propuesta fue enviada a un conjunto de organismos e instituciones -incluidas las empresas prestadoras- para que realizaran observaciones y sugerencias sobre el diseño del instrumento de consulta.

Pese a que los resultados de estos sondeos no obligaban a modificar los estándares de servicios que pudieran resultar cuestionados, las empresas telefónicas mostraron una fuerte oposición a aceptar que las encuestas pudieran servir de base para la elaboración de un índice de calidad de los servicios. Telefónica de Argentina entendía que “no existe correlación necesaria entre la adecuada tutela de los derechos de la clientela y los usuarios y la implementación de un sistema como el que se propone” e interpuso un recurso de amparo contra la obligación de cumplir con este procedimiento.^[155]

Por su parte, Telecom sostenía que los estudios de opinión no deben constituir un mecanismo paralelo de evaluación de las metas y, en coincidencia con Telefónica, manifestaba serias reticencias a la posibilidad de difusión de los resultados.^[156] En otro orden, objetan el mecanismo, en tanto implica un “costo extra”.^[157] Finalmente, el Reglamento –sancionado por la Secretaría de Comunicaciones en el año 1997^[158]– tomó en cuenta gran parte de las recomendaciones de las Licenciatarias, pero sin embargo, hasta el año 2007 no se habían realizado los estudios de opinión programados por la normativa, inacción que ponen de manifiesto la falta de disposición empresaria para aceptar un nivel básico de participación de los usuarios en el control de las condiciones de prestación de los servicios. Del mismo modo, la AGN entiende que […] “este incumplimiento de la SECOM tiene 2 agravantes: a) la misma institución valoró la trascendencia de los estudios de opinión pública y b) la norma incumplida emanó de su propia jurisdicción”. […] “Adicionalmente, el incumplimiento importa también un menoscabo en el derecho a la información que todos los usuarios de servicios gozan, conforme lo dispuesto en el art. 42 de la Constitución” (Res.34/07).

En tanto, el “Documento de Consulta Pública”^[159] constituye otra estrategia para recabar la opinión y las sugerencias de diversas entidades públicas y de la sociedad civil. Previo al dictado de alguna normativa o reglamento y/o a la sustanciación de una Audiencia Pública, la Secretaría de Comunicaciones debe generar este tipo de informes, que se publican en el Boletín Oficial y en la página web del organismo para ser remitidos -entre otros- a las empresas proveedoras de telefonía básica y celular, las asociaciones de usuarios y consumidores, la Auditoría General de la Nación, la Comisión Bicameral de Reforma del Estado, el Defensor del Pueblo de la Nación, la Sindicatura General de la Nación, sindicatos, asociaciones profesionales, cámaras empresarias, etc. En 1998 este instrumento fue utilizado para dar a conocer la propuesta de la Secretaría sobre el Servicio Universal y como paso previo para su discusión en una Audiencia Pública^[160]. La consulta impulsada pretendía recabar opiniones y sugerencias^[161] en torno a los siguientes ítems:

• Servicios de telecomunicaciones que correspondería incluir dentro del régimen de SU y la conveniencia de extenderlos por un plazo indefinido o bien establecer un límite temporal;
• sectores económicos, categorías de usuarios y regiones geográficas a contemplar;
• criterios para fijar el Reglamento de SU (orientación general o normas detalladas);
• metodología de determinación de precios que garantice la asequibilidad a los beneficiarios del SU;
• metodología de incorporación de nuevos servicios al SU;
• posibilidad de incluir Internet: categorías de usuarios, áreas urbanas, escuelas y bibliotecas públicas, cualquiera sea su ubicación geográfica;
• mecanismos de financiación del SU: subsidio cruzado, subsidio explícito, transferencias directas, fondos especiales, etc.

En rigor, durante la década de los noventa, el canal orgánico de mayor difusión para la participación de los usuarios y/o de las asociaciones protectoras de sus derechos fueron las Audiencias Públicas. En este caso, las cuestiones pasibles de ser sometidas a discusión en una Audiencia Pública se fueron incrementando, como resultado de nuevas disposiciones emitidas con posterioridad a la sanción del marco regulatorio. Inicialmente, el ente regulador sólo podía disponer, a partir del año 1994 y con carácter extraordinario, la realización de audiencias públicas para tratar la fiscalización de aspectos de grave repercusión social^[162]. Desde 1996, con la sanción del Reglamento General de Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones,^[163] las Audiencias Públicas podían ser convocadas para “la resolución de cuestiones de naturaleza técnica o regulatoria” (art.1), tales como los planes técnicos en materia de compatibilidad operativa, la calidad mínima de servicio, las normas de interconexión, reglamentos varios y otras normas técnicas sobre telecomunicaciones. El tratamiento de estos aspectos en las audiencias poseía fines meramente consultivos y no resultaban vinculantes para las autoridades al momento de dictar la reglamentación sobre el objeto de consulta (art.14).

Expresamente, el reglamento establecido para este mecanismo reconocía el carácter de “parte” de las organizaciones de usuarios o “clientes” reconocidas, del Defensor del Pueblo y de la Comisión de Defensa de la Competencia. También incorporaba la figura del “Defensor de los Clientes”, para prestar asistencia técnica y legal a los usuarios durante las etapas previas y todo el desarrollo de las audiencias, y la del “Defensor de la Competencia”, que tenía a su cargo la protección de la competencia y la libre interacción de la oferta y la demanda de los mercados. La designación y remoción de ambos funcionarios quedaba a cargo del directorio del ente regulador, sin que se contemple la consulta a los usuarios y/o sus entidades representativas^[164]. Como se ha dejado constancia, el conflicto por rebalanceo de tarifas, así como la definición del Servicio Universal figuraron entre los temas propuestos de mayor convocatoria para su tratamiento.

En cuanto a la institucionalización de la participación de los usuarios en la CNC, en las entrevistas realizadas a informantes calificados del organismo durante los años 1998/1999 se advertía que no era necesario incorporar a las asociaciones, dado que “es la propia institución quien ejerce la defensa del cliente, porque la representación de los usuarios es el Estado”. En tal caso, los entrevistados alegaban mayor preferencia por el contacto puntal “para la resolución de situaciones específicas, o para la participación en actividades académicas o de difusión del ente” (López, Felder, et al, 1999).

Con la asunción del gobierno de Néstor Kirchner, cobró lugar una propuesta para optimizar la eficiencia de las instancias participativas en los organismos públicos, entre ellos, los entes reguladores de los servicios públicos. Así, el Decreto Nro 1172 del año 2003 de “Mejora de la calidad de la Democracia y de sus instituciones”, incorporó, entre otras medidas, un “Reglamento general de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional” (Anexo I), un “ Reglamento General para la elaboración participativa de normas” (Anexo V) y un “Reglamento General de Reuniones Abiertas de los entes reguladores de los servicios públicos” (Anexo VIII), éste último con el objetivo de “permitir una efectiva participación ciudadana para juzgar adecuadamente los reales motivos por los que se adoptan las decisiones que afectan a los usuarios” (artículo 4).

Sin embargo, según un relevamiento realizado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), hasta 2006 la CNC carecía […] “de instrumentación de tres canales de participación ciudadana en los espacios de toma de decisiones (audiencias públicas, elaboración participada de normas y reuniones abiertas de directorio)”.^[165] Con respecto al régimen de audiencias públicas, el informe recomienda […] “establecer la obligación de realizar este procedimiento en cuestiones de interés público y que involucren de modo directo a derechos o intereses de usuarios del servicio”. De hecho – como ha quedado reseñado en el ítem III.4.2- las Audiencias Públicas para dar a conocer las Cartas de Entendimiento firmadas en el año 2006 por Telefónica y Telecom fueron convocadas por la UNIREN, sin que la CNC tuviera intervención activa en el proceso de preparación y desarrollo de la misma.

En otro plano, y bajo un diferente marco normativo, en el año 2005, se implementó el Programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”^[166], a los efectos de transparentar la información producida por el organismo y facilitar el acceso ciudadano a la misma. El desarrollo del Programa implica la ejecución de cuatro componentes principales: a) sistemas de información al ciudadano; b) estándares de calidad de los servicios; c) modalidades de consulta y participación de los ciudadanos y d) monitoreo y evaluación de las actividades y resultados como base para la mejora continua. En base a estos criterios, la CNC reformuló su página web, incorporando –entre otros- los presupuestos y estados contables del ente, sus informes de gestión, los derechos y obligaciones de usuarios y empresas, las estadísticas de reclamos, etc.

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