El proceso de privatizaciones iniciado en la Argentina a fines de la década de los 80 no encuentra precedentes en el resto de América Latina y el mundo, por la magnitud y el alcance de sus transformaciones, además de su celeridad^[1]. En efecto, a partir de la sanción de la Ley de Reforma del Estado en 1989, el traspaso al sector privado de la prestación de la totalidad de los servicios públicos domiciliarios (gas, electricidad, telecomunicaciones, agua potable, etc.), del transporte aéreo, de los servicios postales, y de los servicios de transporte ferroviario de pasajeros y de carga, entre otros, fue la herramienta central de las políticas neoliberales para desterrar los criterios públicos y sociales que – desde mediados de la década del 40- imperaron en la producción y provisión de estos servicios.

En la mayor parte de los casos, la estrategia privatizadora no fue acompañada de una estructura regulatoria capaz de recrear la institucionalidad necesaria para hacer frente a las nuevas condiciones de gestión de los servicios. Un conjunto de autores hace referencia a las singulares condiciones que los organismos de regulación y control de los servicios públicos privatizados requieren para llevar adelante sus tareas, dado que, como sostienen Majone y La Spina (1993), se trata de agencias que gozan de poderes casi judiciales, casi legislativos, administrativos y de gestión, así como también ejecutivos y de investigación y programación. Por su parte, Spiller (1997) resalta la necesidad de definir procesos regulatorios que sean compatibles con la estructura institucional del gobierno y con algunas de las tradiciones legales y administrativas del país de que se trate. En esta línea, para autores como Melo (1998) las dificultades más frecuentes de los reguladores en América Latina devienen del “problema institucional” que afecta a los organismos por su imposibilidad de encuadrarse claramente en alguno de los tres poderes clásicos del Estado.

En otros términos, el dilema discrecionalidad versus sujeción a reglas preestablecidas atraviesa la problemática de la autonomía que deben preservar los entes de regulación. Nuevamente Spiller (1997) reconoce la necesidad de diseñar políticas reguladoras con un grado considerable de flexibilidad reglamentaria a los efectos de superar las desventajas informativas que enfrentan los reguladores frente a las firmas reguladas, aunque advierte que esta tendencia puede derivar en una posible “conducta oportunista del gobierno”. También puede traer aparejados otros efectos negativos, como el de permitir potencialmente a la “política de los grupos de interés” conquistar el proceso regulador y controlar los resultados. Ante estos obstáculos, y sobre todo en los países en desarrollo donde la toma de decisiones está fuertemente centralizada, la credibilidad reglamentaria requiere de estructuras más rígidas.

Frente al marcado predominio de los valiosos aportes generados desde la economía y /o el derecho administrativo al estudio de la regulación de los servicios públicos privatizados^[2], la adopción de otros enfoques alternativos -de carácter político-institucional- han tenido un menor desarrollo. En este último caso, el propósito central estriba en la descripción y en la explicación de las consecuencias concretas que han tenido las políticas de regulación sobre las capacidades estatales y su consecuente impacto en la relación entre el Estado, los prestadores y los usuarios.

A efectos analíticos, es posible abordar la temática señalada a partir del estudio de las capacidades institucionales requeridas para el ejercicio de la potestad reguladora estatal. Este encuadre es un intento de establecer la medida en que las instituciones, organizaciones y actores bajo análisis son capaces de lograr determinados objetivos en función de los recursos normativos, organizativos, humanos y materiales existentes (Tobelem, 1992). Específicamente, la capacidad de intervención estatal y sus déficits puede ser evaluada en relación con tres dimensiones inseparables: las políticas, la legislación y las organizaciones, cuya articulación resulta en un régimen de regulación (Martín, 1996). A su vez, el comportamiento de dicho régimen de regulación remite inevitablemente a un análisis multidimensional, capaz de examinar no sólo la dinámica intra-organizacional de las agencias reguladoras sino también la relación de estas dependencias con los determinados contextos socio-económicos que deben enfrentar y que están conformados por actores que encarnan distintos intereses y disponen de diversos recursos de poder.

En esta línea también han trabajado autores como Oszlak (1998 y 2002) y Alonso (2007). Ambos especialistas sugieren que, si bien la creación de organismos públicos resulta y requiere de la ingeniería institucional, al mismo tiempo es un emergente del conflicto de intereses, o bien de dinámicas políticas y relaciones de poder que están en la base de la definición de las “reglas de juego”. Específicamente, Oszlak (2002:36) define como “capacidad de regulación estatal” (…) “a los recursos materiales y humanos que disponen y están en condiciones de asignar legítimamente, aquellos entes estatales responsables de regular la prestación de servicios públicos por parte de agentes privados u organismos del estado”. A su vez, existe “déficit de capacidad institucional” (DCI) (…) “cuando se produce una brecha o hiato perceptible entre lo que una organización (en este caso, un ente regulador) se propone realizar en cumplimiento de su misión y lo que efectivamente consigue”.

Partiendo de estos aportes conceptuales como vector central de nuestra investigación, nuestro trabajo pretende llevar a cabo un análisis del proceso de privatización del servicio de telefonía básica en Argentina y de la constitución y puesta en marcha de las agencias reguladoras de telecomunicaciones para evaluar sus capacidades institucionales. Para el alcance de dichos propósitos se contemplaron dos dimensiones de análisis complementarias: a) la privatización y la regulación económica y social de la actividad y b) el diseño institucional de las agencias de regulación y control.

Para el desarrollo de la dimensión a) se analizaron las implicancias que el proceso de privatización de la empresa ENTel y la re-regulación de la actividad tuvieron sobre la dinámica del mercado de telecomunicaciones, según los siguientes pasos metodológicos: En primer lugar, se abordaron los requerimientos contractuales emergentes de la privatización de ENTel para los nuevos operadores de los servicios de telecomunicaciones. En segundo lugar, se identificaron e interpretaron las determinaciones que el diseño político-institucional del esquema de regulación ejerció sobre el comportamiento empresarial y sobre las funciones del Estado durante las dos presidencias de Carlos Menem (1989-1995//1995-1999) y del gobierno de la Alianza (1999-2001). En tercer lugar, se analizaron las transformaciones en los criterios de provisión y prestación del servicio de telefonía básica como resultante del proceso de mercantilización de los bienes públicos implantado por las reformas neoliberales de la década de los noventa. Por último, se estudiaron los cambios que afectaron al sector de la telefonía básica bajo el marco de la derogación de la ley de convertibilidad y de la puesta en marcha – durante las gestiones de Eduardo Duhalde (2001-2002) y de Néstor Kirchner (2003-2007)- de nuevos lineamientos para el tratamiento de las empresas privatizadas.

Para el desarrollo de la dimensión b) se centró la atención en la relación existente entre las responsabilidades de la regulación establecidas normativamente para el sector de las telecomunicaciones y la capacidad institucional disponible, así como los déficits, en los organismos competentes en materia regulatoria (Secretaría de Comunicaciones y Comisión Nacional de Comunicaciones/CNC). Ello llevó a examinar tanto el proceso de fijación de las “reglas de juego” institucionales, como su formalización en el marco regulatorio del servicio básico telefónico y en el resto de las legislaciones (decretos, resoluciones, reglamentos, etc.) vinculadas a este servicio. También se observó el funcionamiento de las instancias de articulación y de las formas de interacción entre el Estado, el sector empresario y las organizaciones de usuarios y consumidores, estableciendo las similitudes y diferencias entre la década del 90 y el período de la post-convertibilidad. Con respecto a la organización interna y asignación de funciones de la CNC, se revisaron los modelos de conducción adoptados, además de su estructura organizativa, sus competencias, presupuestos, dotación de personal y disponibilidad de recursos de información para el control.

El abordaje de las dos dimensiones señaladas apunta a demostrar las siguientes hipótesis:

La configuración del régimen de regulación, llevado a cabo durante la década de los noventa, condicionó el desarrollo efectivo de las capacidades institucionales de los organismos de regulación y control del servicio público de telefonía básica en Argentina.

Los cambios establecidos en materia regulatoria a partir de la post-convertibilidad y hasta el 2007 están afectados por las determinaciones político-económicas que imperaron en el diseño institucional del esquema de privatización y regulación del servicio público de telefonía básica durante la década de los 90.

La estrategia metodológica utilizada para llevar adelante la investigación combinó el manejo de técnicas cualitativas y cuantitativas. Así, se recurrió a la investigación bibliográfica y a otras fuentes de datos secundarias (normas de distinta jerarquía: leyes, decretos, resoluciones ministeriales; organigramas; información institucional producida por las autoridades reguladoras; dictámenes e informes de otras oficinas públicas: AGN, SIGEN, Defensor del Pueblo; documentos producidos por las empresas prestadoras de servicios y las asociaciones de usuarios y consumidores; diarios y fuentes periodísticas de circulación general) y primarias (entrevistas a personal de los organismos de regulación y de otras agencias estatales relacionadas con la prestación y el control de los servicios y a los actores privados con participación en las discusiones clave en materia de regulación). Completó este proceso el análisis de contenido (por ejemplo, organigramas, manuales de procesos y procedimientos, etc.) y el análisis de datos secundarios (cualitativos y cuantitativos)^[3].

El trabajo ha sido organizado en cuatro capítulos. En el primer capítulo – “El Estado regulador de servicios públicos privatizados: debates y dilemas en tiempos del neoliberalismo” – se revisan los principales cambios en las concepciones sobre el papel del Estado y el mercado, impulsados desde fines de la década de los 70, y vinculados con la crisis del Estado de Bienestar Keynesiano y la difusión del paradigma neoliberal como opción alternativa para la transformación estadual. Bajo este marco, se relaciona el impacto de la noción de “Estado mínimo” sobre el traspaso de la gestión de los servicios públicos de infraestructura a manos privadas y el nuevo rol regulador del Estado. Ambos tópicos son tratados desde las diversas toma de posiciones que ha suscitado la política de privatizaciones como estrategia para la reducción del aparato estatal y en función del contraste teórico que sugieren las perspectivas de la regulación económica y la regulación social.

Por último, se detalla el abordaje conceptual y metodológico seleccionado para trabajar sobre el objeto de estudio de la tesis, vinculado al enfoque de “capacidades institucionales” (Tobelem, 1992; Oszlak, 2002; Alonso, 2007), precisando las variables correspondientes para el análisis de los denominados “déficits de capacidad institucional” (DCI) asociados a: a) variables contextuales de la actividad de los entes; b) al marco normativo que gobierna su actividad, c) las estructuras organizativas que enmarcan sus tareas, d) los recursos humanos y materiales necesarios para su labor y e) los comportamientos individuales implícitos en el desempeño.

En el segundo capítulo –“La experiencia Argentina: principales características de la política de privatizaciones y del régimen de regulación de los servicios públicos domiciliarios de red”- se comentan las transformaciones políticas, económicas y sociales centrales que nos permiten entender los antecedentes y el contexto del proceso que llevó al traspaso de las empresas de servicios públicos a manos privadas, así como también el ambiente en el cual se insertó la capacidad de control de las agencias reguladoras. Tomando en cuenta la coyuntura histórica, se analizan los fundamentos y objetivos esenciales del modelo privatizador y regulatorio de la Argentina, iniciado en el año 1989 con el gobierno de Carlos Saúl Menem, tomando como referencia tres servicios públicos de red, como son la electricidad, el gas natural, y el agua potable.

De manera acorde con el marco analítico propuesto, se analiza la normativa base para la privatización y regulación de estos servicios públicos, y para la creación de los entes reguladores respectivos (ENRE; ENARGAS; ETOSS). El capítulo culmina exponiendo y analizando las nuevas características que -a propósito de los servicios públicos privatizados- trajo aparejadas la sanción de la Ley de “Emergencia Económica” de enero de 2002, tras la crisis del plan de convertibilidad. Dicho escenario no sólo tiene poder explicativo para abordar la caída del gobierno de la “Alianza”, en el año 2001, sino también para entender los avatares que sufriera el proceso de renegociación encarado por las gestiones de Eduardo Duhalde (2002-2003) y de Néstor Kirchner (2003-2007) con las operadoras privadas de los servicios, sus respectivos países de origen y los organismos financieros internacionales.

En el capítulo III – Privatización y régimen regulatorio del servicio básico telefónico- se desarrollan las particularidades de nuestro caso de estudio, el servicio de telefonía básica (SBT), sin perder de vista el encuadre contextual analizado en el capítulo anterior. En primer término, se estudian algunos de los rasgos que definen el controvertido proceso de privatización de la empresa telefónica ENTel, cuya experiencia en materia de transferencia de servicios públicos al sector privado fue cuestionada desde sus orígenes, entre otros aspectos, por el tratamiento “residual” que recibiera la política de regulación (Thwaites Rey y López, 2003). Posteriormente, se analizan un conjunto de reglamentaciones específicas del SBT para evaluar en qué medida y en qué términos han sido contemplados objetivos de regulación económica y de regulación social, por las implicancias que dichas regulaciones poseen sobre la fijación de la estructura tarifaria, de los niveles de calidad y cobertura del servicio, y para el establecimiento de los esquemas de sanciones para las prestatarias y resarcimientos para los usuarios.

En el marco del cambio de gobierno producido luego de las elecciones del año 1999, se retoman cada uno de los ejes temáticos antes señalados a los efectos de precisar las modificaciones propuestas por la gestión de la “Alianza” y, a posteriori, por la apertura de una nueva etapa –designada como la post-convertibilidad- bajo las presidencias de Eduardo Duhalde y de Néstor Kirchner. Para el abordaje de las capacidades institucionales del ente regulador del servicio de telecomunicaciones, la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), se ha reparado en las características de diseño del organismo y en los aspectos del contexto institucional y del entorno micro-institucional. Además, se reflexiona en torno a un conjunto de episodios clave para comprender los problemas de “captura” y de “asimetrías de información” que distinguen el accionar de la agencia, así como también se da cuenta de los desbalances entre los distintos actores públicos y privados a la hora de incidir sobre el proceso regulatorio.

Para finalizar, en el capítulo IV, Conclusiones, y a efectos de ordenar los principales resultados de nuestra investigación, puntualizamos las características más salientes del modelo privatizador para los servicios públicos domiciliarios de red, aportando el análisis de datos a nivel de: a) las estructuras de los mercados de servicios públicos; b) la participación de los principales conglomerados económicos en cada uno de los servicios públicos y de los segmentos en los que fuera dividido; c) la participación de las privatizadas en la distribución de utilidades (años 1993/2000) y sus tasas de rentabilidad. Respecto de nuestro caso de estudio, se ofrece un balance de la política privatizadora y regulatoria del SBT, en materia de evolución de precios, ganancias y niveles de cobertura. Del mismo modo que para el estudio general de la institucionalidad regulatoria, para el caso de la CNC, en tanto ente regulador específico del sector de las telecomunicaciones, identificamos los distintos tipos de DCI, destacando de qué manera el desorden del contexto institucional impidió la aplicación de directivas coherentes por parte del regulador y aseguró la recurrente modificación de las “reglas de juego” para preservar la ecuación económico-financiera de las licenciatarias.

A modo de cierre, subrayamos las continuidades y rupturas en el escenario de los servicios públicos privatizados y en materia de su régimen de regulación, a partir de la crisis del 2001 y el arribo de nuevos gobiernos bajo la denominada post-convertibilidad. Si en sus inicios la Ley 25.561 de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario”, sancionada en 2002 bajo la gestión Duhalde, y el proyecto de Ley para establecer un “Régimen Nacional de Servicios Públicos”, impulsado por Néstor Kirchner en el año 2004, auguraban una mirada integral sobre la problemática de las “privatizadas”, procurando subsanar gran parte de las fallas regulatorias de origen, posteriormente primó una estrategia heterogénea de confrontación/negociación, particularizada según el tipo de empresa. En este derrotero, la agenda de la regulación no ha tenido variaciones sustanciales, si se toma en cuenta que-como analizamos en el trabajo- perduran gran parte de los DCI constatados para la década anterior, con una mayoría de entes reguladores intervenidos por el gobierno, entre ellos la CNC, sin que funcionen sus respectivos directorios ni los nuevos mecanismos de participación ciudadana previstos por la normativa vigente a partir de 2003.

Es de esperar que el análisis de las capacidades institucionales en el ámbito de la agencia de control de las comunicaciones permita avanzar hacia la configuración de un “mapa” que distribuya los puntos fuertes y débiles del aparato estatal para la realización de sus objetivos regulatorios. La elaboración de este “mapa” puede constituirse en un insumo relevante para las redefiniciones que requiere en la actualidad la política de regulación en Argentina si se pretende alcanzar el desarrollo de mecanismos predecibles, tendientes a mejorar la calidad de la relación entre los entes reguladores y los ciudadanos, así como adecuar sus estructuras, normativas y procedimientos en términos de mayor autonomía, transparencia y democratización de su gestión.

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