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III. El sistema alimentario global: dimensiones/atributos necesarios en el mundo actual

Introducción

En el capítulo i se describió la evolución de los sistemas alimentarios nacionales y del sistema alimentario global. Se mostró cómo la estructura y el funcionamiento de los sistemas alimentarios fueron cambiando desde una situación inicial en la cual la producción agrícola primaria era el eje central y dominante, hasta llegar a la situación actual, en la cual el sistema alimentario está integrado por muchos y diversos eslabones productivos y comerciales que incluyen a múltiples actores económicos distribuidos en el mundo. Este conjunto de procesos y actores, responsables de la producción y distribución de alimentos, integran el subsistema responsable de la producción y oferta de los alimentos.

Por otra parte, los consumidores, responsables de la demanda de alimentos a partir de decisiones y comportamientos autónomos, componen el subsistema responsable de la demanda que fue analizado en el capítulo ii.

La argumentación desarrollada en los capítulos i y ii pone de manifiesto cuatro realidades importantes:

  1. La alimentación humana depende de un sistema alimentario global complejo en el cual intervienen muchos actores privados bajo un marco normativo definido por el sector público. La producción primaria agropecuaria es un componente menor, desde el punto de vista de su contribución al pbi mundial, del sistema global. Por ejemplo, en los ee. uu. el valor de la producción primaria de alimentos representa solo alrededor del 15 % del gasto en alimentos realizado por los consumidores; el 85 % restante es provisto por las actividades de procesamiento, transporte, logística y comercio[1].
  2. A pesar de la decreciente importancia de la producción agropecuaria, esta sigue siendo un eslabón imprescindible y central para todo el sistema alimentario global. La agricultura utiliza recursos agrícolas (tierra, agua, recursos biológicos) que son escasos a nivel global. Por lo tanto, el sistema alimentario debe utilizar estos recursos de manera eficiente para producir alimentos suficientes para alimentar a la población mundial a precios razonables, es decir, el sistema alimentario mundial deber estar al servicio de los consumidores globales, quienes, a través de las decisiones de consumo, determinan los productos que se deben producir y las cualidades de calidad, inocuidad y nutricionales que estos deben tener.
  3. El sistema alimentario global está integrado por un conjunto amplio de sistemas alimentarios nacionales estrechamente interrelacionados principalmente a través del comercio internacional. Dicho comercio internacional tiene un papel importante. Alrededor del 20 % de los alimentos consumidos en el mundo se origina en importaciones. Por otra parte, América Latina, especialmente los países del Mercosur, se ha convertido, durante las últimas dos décadas, en el principal exportador neto de alimentos del mundo. Contribuye casi el 40 % de las exportaciones netas de alimentos, por lo cual sus países son los principales proveedores de alimentos para el resto del mundo y en particular para los países y regiones que son deficitarios de alimentos.
  4. Sin embargo, las interrelaciones que existen entre países a través del sistema alimentario global no se limitan al comercio internacional. El impacto que la producción de alimentos a nivel nacional tiene sobre el ámbito global incluye también por lo menos otras tres dimensiones: la sustentabilidad ambiental, especialmente en términos del calentamiento global producido por la emisión de gases de efecto invernadero (gei), la contaminación del agua, etc.; la potencial transmisión de enfermedades animales y humanas; y el impacto nutricional de los alimentos exportados que afecta a todos los países intervinientes en el comercio internacional. Estas interrelaciones e interdependencias, a nivel global, entre la producción de alimentos y el consumo de estos sugieren la importancia y la necesidad de que el sistema alimentario mundial sea eficiente y cumpla con las expectativas y las necesidades de la población mundial. Por lo tanto, la humanidad tiene ante sí el enorme desafío de lograr, en forma coordinada, que el sistema alimentario mundial se desarrolle armoniosamente y cumpla con un conjunto de condiciones que están directamente vinculadas a las cinco dimensiones/atributos, que se describen a continuación.

El sistema alimentario global en perspectiva

Los sistemas alimentarios nacionales y su participación en el sistema alimentario global: interrelaciones y trade-offs

El sistema alimentario global está integrado por los sistemas alimentarios nacionales entrelazados principalmente a través del comercio, pero también a través de otras relaciones económicas, biológicas y ambientales.

Los sistemas alimentarios nacionales son diferentes entre sí y han evolucionado a lo largo del tiempo según la dotación de recursos naturales que poseen y las historias culturales y económicas de cada uno de los países. Cada uno de estos sistemas nacionales incluye un conjunto de dimensiones/atributos que definen tanto sus características productivas y su sustentabilidad económica y social, como su relación con el medio ambiente y los recursos naturales y sus condiciones vinculadas a aspectos sanitarios de inocuidad y de atributos nutricionales.

Desde una perspectiva global y normativa, el sistema alimentario global, si bien está constituido por los sistemas alimentarios nacionales, debería responder en forma equilibrada a las demandas y necesidades alimentarias de los consumidores del mundo. Este objetivo primordial puede tener contradicciones y trade-offs con los objetivos particulares de cada país y por lo tanto requiere de ámbitos de negociación y formulación de acuerdos para llevar adelante políticas de carácter global que atiendan al bienestar de toda la humanidad.

Las cinco dimensiones/atributos que definen al sistema alimentario mundial

El desarrollo de los sistemas alimentarios, tanto nacionales como el global, debería tener como objetivo principal lograr un desarrollo equilibrado de cinco dimensiones/atributos principales que surgen como las principales demandas sociales para un desarrollo adecuado del sistema alimentario global. Estos cinco atributos se describen a continuación[2].

Un primer atributo necesario es que el sistema alimentario global tenga la capacidad para producir la cantidad y la variedad de alimentos necesarias para satisfacer la demanda a nivel mundial a precios razonables y estables en el tiempo.

Tal como se argumenta en el capítulo i, lograr la seguridad alimentaria, erradicar el hambre en el mundo y abastecer adecuadamente al conjunto de la población ha sido una preocupación central de la humanidad durante toda su historia. Esta preocupación lideró las políticas y los esfuerzos tanto en los países como en organismos multilaterales para impulsar la producción agropecuaria. La revolución verde, implementada desde la década del 70 a partir de las investigaciones desarrolladas principalmente en el ámbito de Consultative Group for International Agricultural Research (cgiar), fue un producto de estas preocupaciones y un instrumento central para aumentar la producción y asegurar una alimentación básica a nivel mundial.

El éxito de estos procesos desde el punto de vista productivo fue fundamental y permitió aumentos muy significativos tanto en la productividad de la agricultura, como en la producción de alimentos. El desafío a futuro es cómo sostener y aumentar la producción de alimentos utilizando de manera eficiente los escasos recursos naturales dispersos en el mundo para satisfacer la creciente demanda mundial. La búsqueda de la eficiencia global requiere un aprovechamiento integral de los recursos disponibles a nivel global con una alta especialización productiva y concentrada en las zonas agroecológicas más fértiles.

Un segundo atributo necesario es que la producción de alimentos sea ambientalmente sustentable y no contribuya al calentamiento global. La preocupación con respecto al impacto de la agricultura sobre el deterioro de los recursos naturales, principalmente el agua, la tierra agrícola, las zonas forestales, los humedales y otros hábitats frágiles, es de larga data. Es una consecuencia de la intensificación de la producción y la insuficiente utilización de prácticas conservacionistas. Si bien el impacto es esencialmente local, existen interrelaciones a nivel regional y algunas, más débiles, a nivel global.

En la década del 90, la evidencia sobre el calentamiento global introdujo esta nueva dimensión a las preocupaciones vinculadas al impacto de la producción alimentaria sobre la emisión de gases de efecto invernadero (gei) y puso en evidencia las fuertes interrelaciones globales que existen en el tema ambiental.

La contribución de la agricultura a la emisión de gei es motivo de distintas interpretaciones. Las estimaciones varían según cómo se considera la fijación de carbono por los pastizales utilizados en la ganadería y la variación que existe según las prácticas agrícolas que se utilicen en la agricultura. Un elemento adicional a considerar es la deforestación como elemento negativo y la reforestación como práctica que contribuye de manera muy significativa a la fijación de carbono.

Por otro lado, un tercer atributo del sistema alimentario está vinculado a la sanidad e inocuidad de los alimentos y en particular a la relación entre las zoonosis y la salud humana. Esta preocupación ha estado presente desde hace mucho tiempo y se ha asociado especialmente a ciertas enfermedades de los animales que pueden ser contraídas por los humanos, como, por ejemplo, la brucelosis o la encefalia espongiforme (vaca loca), que son casos de especial importancia.

La pandemia del COVID-19 ha generado una nueva presencia y urgencia a esta dimensión que concierne a la sanidad e inocuidad de los alimentos y a la supuesta vinculación del sistema alimentario global, y en particular del comercio, con la difusión de enfermedades transmisibles a los humanos.

Po su parte, el cuarto atributo está relacionado al impacto de los alimentos, y más especialmente a ciertos atributos asociados a la composición y la calidad nutricional de estos sobre la salud humana.

La fao y otras organizaciones públicas y privadas han señalado el crecimiento de ciertas enfermedades humanas, como la obesidad, la diabetes y otras que están fuertemente vinculadas a los hábitos de consumo asociados a alimentos procesados que han acompañado a la urbanización y al desarrollo económico. Un ejemplo de ello fue el intenso tratamiento del tema en la reunión del G20/T20/B20 realizada en Buenos Aires en el año 2018, en la cual el sector privado (B20) presentó un importante documento en el que se comprometía a contribuir a mejorar este atributo a través de diversas medidas, incluyendo el correcto etiquetado de los alimentos[3].

Finalmente, una quinta dimensión/atributo es la sostenibilidad económica y social. Esta dimensión se refiere a que los agentes económicos que participan del proceso productivo deberían recibir una retribución suficiente para poder, y también querer, mantenerse en el proceso productivo.

Por lo tanto, un desarrollo equilibrado del sistema alimentario global debe tomar en cuenta estas cinco dimensiones/atributos que están en el centro de las discusiones y propuestas que están siendo consideradas en distintos ámbitos y en particular en el contexto de los trabajos preparatorios del Food Systems Summit organizado por las Naciones Unidas.

Un punto central a tomar en cuenta es que, cuando hay objetivos múltiples, como es el caso en relación con las cinco dimensiones o atributos mencionados, hay también trade-offs entre ellos. Existen trade-offs tanto entre las dimensiones/atributos al interior de los sistemas nacionales, como entre los sistemas nacionales y el sistema alimentario global.

Dos ejemplos sencillos ilustran el dilema:

  1. En relación con un sistema nacional desde el punto de vista de la sustentabilidad ambiental, sería conveniente eliminar totalmente los herbicidas y la mayor parte de los fertilizantes. Pero eso resultaría en una disminución de la productividad muy significativa y, por lo tanto, afectaría el precio de los alimentos y la seguridad alimentaria en dicho país.
  2. En relación con el sistema alimentario global, la misma situación se replica. Si los países que son grandes productores y exportadores netos de alimentos adoptan prácticas conservacionistas sin atender adecuadamente los niveles de productividad y eficiencia, la producción disponible a nivel mundial disminuirá, los países importadores netos tendrán dificultades para abastecerse a precios razonables y su inseguridad alimentaria aumentará.

Por lo tanto, el dilema principal es lograr un desarrollo del sistema alimentario global que integre en forma adecuada y suficiente a cada una de las cinco dimensiones/atributos guardando un adecuado equilibrio entre ellas. Este equilibrio será diferente en distintos ecosistemas y en distintos países, y la forma en que estos equilibrios se desarrollen en cada país afectará, principalmente pero no únicamente a través del comercio, el equilibrio que se logre a nivel global.

Esta interdependencia global y la importancia de lograr un equilibrio adecuado a las necesidades presentes y futuras de la humanidad sugieren la importancia de que los países trabajen en forma coordinada y que los organismos multilaterales lo adopten como un mandato prioritario.

En las secciones siguientes, se analizará cada una de las cinco dimensiones/atributos mostrando su importancia relativa, sus dimensiones cuantitativas y las posibles acciones y políticas públicas necesarias para encauzar el desarrollo del sistema alimentario global en una dirección adecuada.

Asegurar una oferta cuantitativamente suficiente para eliminar el hambre en el mundo

Las necesidades o la demanda de alimentos a nivel global

El sistema alimentario mundial debe ser capaz de alimentar al mundo en forma adecuada. Es decir, debe ser capaz de proveer alimentos en cantidad suficiente, a precios razonables y estables en el tiempo, y con la suficiente variedad y calidad para satisfacer las expectativas de los consumidores.

Una primera limitación que hay para cumplir satisfactoriamente con este objetivo es la limitada cantidad de recursos naturales agrícolas que son la base sobre la cual se produce la materia prima de los alimentos. Por lo tanto, el uso eficiente y sustentable de los recursos naturales debe ser un componente central en la construcción de un sistema alimentario mundial. Esta exigencia, que no está siendo cumplimentada en forma adecuada en la actualidad, requiere de un esfuerzo sostenido en términos de inversiones y políticas públicas para asegurar aumentos de la producción y los ajustes necesarios en la composición de la oferta.

Estimaciones recientes de la fao sugieren que la demanda de alimentos se expandirá en un 60 % para el año 2050. Para responder a esta demanda, sería necesario un aumento de la producción de casi un 1,6 % por año.

En una proyección para un período más corto, la oecd/fao estima que la demanda de alimentos en el año 2030 aumentará al 1,5 % anual[4].

Estas estimaciones surgen, principalmente, de calcular la demanda adicional que surgirá tanto por el incremento poblacional como por el alza del consumo que se derivará del aumento del poder adquisitivo de la población. Sin embargo, para tener una imagen completa de las dificultades productivas y la presión que se ejercerá sobre los recursos naturales agrícolas, es necesario considerar dos impactos adicionales: el consumo derivado de la eliminación de la inseguridad alimentaria actual, y los cambios cualitativos en los hábitos de consumo de la población. Estos cambios cualitativos ocurrirán tanto por la mejora en los ingresos de la población, como por cambios de carácter cultural vinculados a las dietas necesarias para preservar la salud humana.

El objetivo de eliminar la inseguridad alimentaria global en los próximos 10 años, momento en el cual está programada la reevaluación del cumplimiento de los sdg, significaría un aumento adicional muy significativo en el consumo total.

La seguridad alimentaria fue definida en la cumbre mundial de la alimentación convocada por fao en 1996: “La seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencia alimentarias para llevar una vida activa y sana”. Puede verse que la definición hace referencia expresa a la cantidad de alimentos y también a otras condiciones y atributos que deben ser resueltos por el sistema alimentario mundial y a otras, como el acceso a los alimentos, que en una sociedad crecientemente urbana están más directamente vinculadas a los ingresos y a la capacidad económica de los consumidores.

En este sentido, es importante notar que los esfuerzos realizados en la mayoría de los países para eliminar el hambre a través de las políticas sociales implementadas durante las últimas dos décadas resultaron en una rápida disminución de la inseguridad alimentaria global medida en términos de calorías consumidas. El número de personas con inseguridad alimentaria ha ido disminuyendo a lo largo de los años en forma muy significativa. En el año 2017, previo a la pandemia del COVID-19, las Naciones Unidas estimaron que el número de personas con hambre era de alrededor de 820 millones[5].

Es evidente que este éxito, aunque fue significativo, es todavía insuficiente, más aún frente al empeoramiento de la situación ocurrida durante el año 2020 como consecuencia de la pandemia del COVID-19. Se estima que la pandemia ha elevado el número de personas con inseguridad alimentaria a 1.020 millones[6].

Por lo tanto, la eliminación de la inseguridad alimentaria, en términos calóricos, que aún prevalece en este alto número de personas, en un plazo de 10 años requerirá un importante esfuerzo adicional de carácter global.

La inseguridad alimentaria está asociada a distintos fenómenos. El más importante es la pobreza, que está concentrada en dos ámbitos geográficos específicos: los suburbios de las grandes ciudades, situación muy extendida en América Latina, y territorios rurales, que están sobrepoblados en relación con los recursos naturales existentes y que, por su distancia de las grandes ciudades, no cuentan con empleos alternativos no agrarios.

La eliminación de esta inseguridad alimentaria estructural requerirá cambios económicos que aumenten el acceso a los alimentos por parte de la población pobre. Pero también requerirá un aumento sustancial en la producción de alimentos o una disminución de las pérdidas poscosecha para enfrentar estas necesidades adicionales a las proyecciones oecd/fao. Si el objetivo fuera conseguir que para el año 2030 los casi mil millones de personas que están subalimentadas logren un nivel satisfactorio de alimentación, al menos en su componente calórico, sería necesario lograr un aumento de la oferta neta de alimentos del alrededor del 1 % anual durante los próximos 10 años[7].

Estas estimaciones sugieren que el aumento del consumo total de alimentos, medido en calorías, debería ser del orden del 2,6 % anual durante los próximos 10 años hasta el año 2030: 1,6 % para cubrir los aumentos estimados de la demanda más el 1 % para eliminar la inseguridad alimentaria actual. Una cifra muy importante que, tal como se muestra más adelante, será muy difícil de alcanzar.

Adicionalmente, hay que considerar el impacto que tendrán los cambios en la composición de la demanda de alimentos debido a los cambios culturales que están ocurriendo en los consumidores. Estos cambios estarán concentrados en una mayor demanda de verduras y frutas frescas, principalmente en los países de altos ingresos, y de proteínas animales, especialmente en países del Asia que están logrando aumentos importantes del ingreso per cápita.

Estos productos, que tendrán una mayor demanda, son más difíciles de producir, y su producción, medida en calorías, requiere una mayor utilización de recursos naturales por unidad de producto. Por lo tanto, estos cambios en la composición del consumo resultarán en una mayor presión sobre los recursos naturales agrícolas, especialmente tierra y agua.

Por otra parte, es necesario señalar que también hay inseguridad alimentaria de carácter nutricional. Es decir, hay personas que no logran completar dietas sanas que incluyen suficientes aminoácidos esenciales, vitaminas y minerales para un normal desarrollo y una buena salud. El gráfico 3.1 muestra la importancia de algunos tipos de deficiencias nutricionales existentes en la actualidad.

Gráfico 3.1. Fuentes de inseguridad alimentaria de carácter nutricional

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Fuente: fao. Evolución de las diferentes formas de malnutrición.

Una dieta nutricionalmente adecuada requiere la ingesta de proteínas animales, vegetales y frutas que tienen, en general, un mayor precio por unidad de producto.

Este análisis sugiere el enorme esfuerzo productivo que será necesario realizar para lograr una oferta de alimentos suficientes para asegurar el objetivo de un mundo sin hambre para el año 2030.

Las transformaciones productivas necesarias para satisfacer la demanda o el consumo necesarios para eliminar el hambre en el mundo en 2030

Tener éxito en lograr el difícil objetivo de eliminar el hambre en el mundo requerirá un salto cualitativo en la organización y el funcionamiento del sistema alimentario mundial. Un aumento en la producción de alimentos de alrededor del 2,6 % por año en un contexto de poca o nula expansión del área sembrada y un aumento del consumo de hortalizas, frutas y proteínas animales, que tienen una alta densidad en el uso de recursos naturales, requerirá cambios importantes en la política económica y aumentos sustanciales en las inversiones y en la intensidad de la innovación tecnológica.

Con respecto a la política económica, es necesario lograr una adecuada estabilidad macroeconómica y un contexto económico y productivo favorable a la producción de alimentos. Para ello, en cada país, y muy especialmente en los que son grandes productores de alimentos a nivel mundial, será necesaria una política económica que contemple precios y estímulos suficientes para toda la cadena de producción de alimentos para que esta sea capaz de aumentar la producción en forma eficiente y sustentable. La política económica necesaria será distinta en cada país y en cada situación particular y deberá atender al conjunto de sectores productivos que son parte de los sistemas alimentarios.

Un elemento central adicional es la implementación de un programa de inversiones importantes en logística, infraestructura y telecomunicaciones especialmente referidas a los sistemas alimentarios que permita la modernización de la producción y el transporte de los alimentos. Un componente importante de estas inversiones es una especial consideración a aquellas dirigidas a disminuir las pérdidas poscosecha y en ampliar las actividades comprendidas en la bioeconomía, incluyendo el concepto de “economía circular”.

La innovación como elemento central del crecimiento de la producción y la productividad en la producción primaria es un hecho ampliamente reconocido. Durante el período 2010-2020, el incremento anual de la producción agropecuaria fue, globalmente, de un 2 % y del 2,5 % en América Latina[8]. Este crecimiento de la producción, si bien muy significativo, sería, de continuarse en el futuro, inferior al 2,6 % necesario para lograr el aumento del consumo compatible con la eliminación del hambre a nivel mundial para el año 2030.

Dicho aumento de la producción, logrado en la mayor parte de las regiones del mundo, fue consecuencia de dos factores:

  1. la expansión del área cultivada, en parte como consecuencia de la incorporación de áreas ganaderas a la producción agrícola y el desmonte para la producción agropecuaria, y
  2. el aumento de la productividad por hectárea. Es evidente que en el actual contexto, en donde las preocupaciones sobre la conservación de los recursos naturales y la sustentabilidad ambiental han tomado una nueva dimensión, la expansión de las tierras cultivadas es esencialmente imposible con la excepción de espacios relativamente limitados aún disponibles en América Latina y África.

Consecuentemente, el aumento necesario en la producción de alimentos del 2,6 %, estimado más arriba deberá provenir casi exclusivamente de los aumentos de la productividad total de factores y particularmente de la tierra, que es el factor más escaso.

Estudios recientes, como por ejemplo ceres 2030, han identificado un número importante de tecnologías que permiten un aumento de la producción de alimentos en forma sustentable y han identificado los incentivos que han sido efectivos en lograr una rápida adopción de las tecnologías más apropiadas en cada situación particular[9].

Estos y otros estudios son un paso importante para aportar el conocimiento necesario a fin de lograr un uso intensivo y sostenible de los recursos naturales. También ponen de manifiesto la imperiosa necesidad de que esto efectivamente se cumpla para poder lograr, a nivel global, la producción necesaria para eliminar el hambre en el mundo.

Por otra parte, otros estudios señalan las limitaciones de sistemas productivos basados en la agroecología o en prácticas agronómicas solo enfocadas en la protección de los recursos naturales y que no consideran adecuadamente la productividad de los recursos empleados. La ausencia de una alta productividad y producción no permitiría actuar con eficacia en la eliminación de la pobreza rural o en el objetivo de alimentar al mundo de manera adecuada.

Un elemento nuevo a considerar que podría contribuir a una mayor provisión de alimentos son los desarrollos recientes, realizados principalmente en los ee. uu., para producir tanto proteínas animales a partir de productos vegetales, como alimentos genéricos a partir de materia vegetal. Estos logros científicos podrían ser un aporte importante a la producción de alimentos, aunque surgen nuevos cuestionamientos con respecto a su impacto sobre la emisión de gases de efecto invernadero y al uso de energía.

Esto pone de manifiesto que, en los actuales sistemas alimentarios, la producción primaria de alimentos no es la única fuente de provisión de alimentos al consumidor final. Esta última también depende de la estructuración de un sistema industrial de procesamiento de alimentos y un complejo sistema de distribución y mercadeo que ponga los alimentos al alcance del consumidor, mayoritariamente urbano. Estos eslabones de la cadena productiva, que representan alrededor del 75 % del gasto en alimentos realizado por los consumidores, también deben desarrollarse con eficiencia para responder a la rápida expansión del consumo.

La importancia de disminuir las pérdidas

Un instrumento importante para aumentar la oferta real de alimentos a disposición del consumidor final es la disminución de las pérdidas que ocurren a lo largo de la cadena productiva. Las estimaciones sobre la importancia cuantitativa de estas pérdidas son variables y no han sido cuidadosamente documentadas. Sin embargo, estimaciones de la fao indican que, en América Latina, para las distintas categorías de alimentos, las pérdidas oscilan entre el 20 y el 50 % de la producción[10].

Gráfico 3.2

graf 3.2

El comercio internacional para responder a los desequilibrios geográficos entre el consumo y la producción nacional

La cantidad de alimentos consumidos tiene una distribución muy desigual desde un punto de vista geográfico. El alto consumo está concentrado en países con alta población y en muchos casos con una demanda creciente, principalmente en Asia. Similarmente, las necesidades de alimentos que surgen del objetivo de eliminar el hambre en el mundo para el año 2030 también están presentes en todas las regiones del mundo, con alguna concentración en algunas regiones en desarrollo, especialmente en África, Asia y Oriente Medio.

Contrariamente a esto, la mayor capacidad actual y futura para producir alimentos de manera sustentable, a costos razonables y en cantidades superiores a las necesarias para alimentar a su propia población está concentrada en unas pocas regiones del mundo, incluyendo el hemisferio occidental, Europa y Oceanía. Es decir, regiones en las cuales la demanda de alimentos es menor que la capacidad para producirlos.

Este desequilibrio entre la necesidad de alimentos y la capacidad de producirlos, fenómeno que ha aumentado notablemente durante las últimas dos décadas, resulta en que algunos países están obligados a importar alimentos para satisfacer las necesidades de su población. En el gráfico 3.3, puede verse que las necesidades de importar alimentos están concentradas en una mayoría de países de África y en muchos de Asia.

Gráfico 3.3. Necesidades de importación de alimentos a nivel global

Fuente: Bloomberg basado en fao Global Perspectives.

Esta situación resulta en un importante comercio internacional de alimentos como mecanismo de compensación para lograr un cierto nivel de seguridad alimentaria en todas las regiones del mundo. Este comercio internacional requiere y ha estado gobernado por un conjunto de reglas multilaterales y acuerdos comerciales que contribuyen a la libre movilidad de los alimentos.

Por otra parte, estos desequilibrios geográficos también están presentes en el hemisferio occidental, que es la principal región exportadora neta de alimentos. En el gráfico 3.3 puede verse que América Latina y el Caribe incluyen regiones altamente dependientes de las importaciones de alimentos y otras, principalmente el Mercosur, que son exportadoras netas de alimentos.

Gráfico 3.4. Necesidades de importación de alimentos
en el hemisferio occidental

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Con relación al comercio internacional, han surgido durante la última década tres desafíos importantes:

  1. por un lado, tal como puede verse en el gráfico 3.4, la creciente importancia del comercio dentro de las cadenas globales de valor, incluyendo el comercio intrafirma que establece reglas comerciales al margen de las reglas multilaterales y facilita la utilización de estándares privados;
  2. en segundo lugar, el debilitamiento del multilateralismo en general y de la omc, como organismo encargado de velar por él, en particular;
  3. finalmente, en tercer lugar, la creciente importancia y pertinencia de requisitos vinculados a las dimensiones de sustentabilidad ambiental, inocuidad y atributos nutricionales de los alimentos comienza a expresarse en estándares comerciales. Responder y adecuarse a dichos estándares impondrá cambios en la organización de la producción de considerable dificultad para los países productores y medianas empresas productoras de alimentos.

Estos aspectos serán desarrollados en las secciones siguientes señalando la naturaleza del problema, las formas que adoptarán los nuevos estándares comerciales que se desarrollarán y las posibles políticas y acciones que serán necesarias en la producción y distribución de alimentos a nivel global.

Gráfico 3.5

gr 3.5

Contar con un sistema internacional de comercio que contribuya a un eficiente flujo de alimentos desde la regiones y países que son excedentarios con respecto a aquellos que dependen de las importaciones para lograr su seguridad alimentaria a precios razonables es un componente necesario del sistema alimentario global.

Si bien el comercio agrícola es una parte importante del comercio total, su importancia relativa ha aumentado en forma muy significativa durante las últimas dos décadas, y actualmente representa alrededor del 12 % del comercio total, lo cual genera que las importaciones de alimentos sean alrededor del 20 % del consumo total[11].

El comercio internacional se rige por reglas multilaterales acordadas en el ámbito de la omc y está enmarcado de un amplio número de acuerdos regionales y bilaterales. Los avances logrados en términos de liberalización comercial después de la Segunda Guerra Mundial, y especialmente con la creación de la omc, han sido más reducidos en relación con el comercio agrícola, en donde aún existen restricciones importantes al comercio. Lograr un sistema alimentario eficiente requiere tanto una mayor liberalización del comercio, como la disminución de los costos vinculados al transporte y la logística.

Asegurar la sustentabilidad ambiental[12]

Una dimensión/atributo de los sistemas alimentarios que está cobrando especial importancia internacional es la sustentabilidad ambiental. Esta incluye las preocupaciones vinculadas al papel de la producción de alimentos en el acelerado calentamiento global y los temas vinculados a la conservación de los recursos naturales como el agua, los suelos y la diversidad biológica. Estas preocupaciones, legítimas e importantes, están recibiendo una gran atención tanto a nivel país como en el ámbito internacional, especialmente a partir de la firma del Acuerdo de París. El desafío es entender la fuerte interrelación que existe, dentro de la producción de alimentos, entre el atributo de sostenibilidad ambiental y los atributos necesarios, y en especial la capacidad de producción a nivel global.

Esta comprensión es necesaria para lograr acciones concretas que permitan alcanzar los objetivos señalados de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y proteger los recursos naturales agrícolas sin afectar la capacidad de producción de alimentos a nivel mundial.

La producción de los alimentos en el contexto del calentamiento global y su potencial de captura

El cambio climático plantea desafíos sin precedentes para la sociedad global en su conjunto, que ha alcanzado luego de un largo recorrido a partir de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc) (1992), el Protocolo de Kioto (1997- 2005) mediante, en el Acuerdo de París (2015), un entendimiento común por mantener el aumento de la temperatura mundial en este siglo por debajo de los 2°C por encima de los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar aún más el aumento de la temperatura a 1,5°C. Supone esta acción conjunta alcanzar cuanto antes el punto máximo de emisiones y lograr en el mediano plazo la neutralización climática. En este sentido, tanto el sector público como el privado de los países desarrollados y en desarrollo están involucrados en el Race to Zero para 2050 propuesto por las Naciones Unidas. Es así como la gestión ambiental eficiente, que minimice emisiones directas e indirectas y compense mediante sumideros de CO2, debería descarbonizar las actividades antropogénicas sobre el planeta de manera de alcanzar el equilibrio que permita el desarrollo sin efectos climáticos extremos.

Como toda actividad antropogénica, los sistemas de producción de alimentos impactan sobre el ambiente local y global, utilizando aproximadamente el 50 % de la tierra habitable del planeta[13] y representando el 19-29 % de las emisiones globales totales de gases efecto invernadero, de las cuales un 80-86 % provienen de la producción agrícola ganadera[14]. Según datos de la ocde-fao, se estima que en el período 2019-2028, a partir del supuesto de que no haya cambios en la tecnología y las políticas públicas actuales, el crecimiento en las emisiones de gei directas de la agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra será de 0,5 % al año[15]. Es importante aclarar que diferentes sistemas productivos y productos tienen diferentes impactos ambientales, por lo cual es necesario empezar a abordar la sustentabilidad ambiental de los alimentos a través del análisis de su ciclo de vida ajustado a las prácticas locales. Particularmente, en lo que respecta a la producción primaria, debería sumarse a este cálculo de emisiones directas (principalmente nitrógeno y metano) e indirectas (emisiones de carbono por cambio del uso del suelo) el secuestro de carbono (en follaje/material radiculado y suelo) que las actividades agrícolas pueden generar o conservar, un dato de suma importancia en la carrera hacia la carbono-neutralidad. Luego, el análisis de las emisiones de la cadena alimenticia debería recorrer el procesamiento de la materia prima, el empaque (packaging), el transporte, la refrigeración, el comercio minorista, la restauración y el consumo doméstico y, por último, bajo un concepto de economía circular, el residuo y su reutilización o disposición final (de la cuna a la cuna).

En consecuencia, si bien la actividad productiva primaria concentra un alto porcentaje de las emisiones de la cadena alimenticia, también presenta, a través de la captura y la gestión eficiente, parte de la solución al problema del cambio climático. Este concepto de “absorción” es contemplado en la definición de la agricultura climáticamente inteligente, la cual combina aumento de productividad y de ingresos agrícolas, adaptación y creación de resiliencia ante el cambio climático y la mitigación y absorción de emisiones de gases efecto invernadero. Si bien a la fecha no existe un inventario potencial de captura global de la cadena alimenticia, la fao estima que, para el año 2030, la cantidad de carbono fijado en los suelos de cultivo, como materia orgánica del suelo procedente de residuos de cultivos y estiércol, puede aumentar en un 50 % si se introducen mejores procedimientos de gestión. A su vez, las actividades silvopastoriles pueden ayudar a absorber parte del carbono liberado por la actividad ganadera. Entre 1995 y 2050, una menor deforestación, junto con el desarrollo de la regeneración y plantación, podría reducir las emisiones de dióxido de carbono en el equivalente del 12 al 15 % de todas las emisiones debidas a combustibles fósiles.

Estas proyecciones subrayan la necesidad de trabajar en la medición de los impactos potenciales de calentamiento global de los sistemas alimenticios incorporando las prácticas de captura de manera de posicionar al sistema como una respuesta eficiente al calentamiento global.

Las fugas de carbono de los alimentos a través del comercio

A nivel multilateral, el Acuerdo de París exige a todas las partes que hagan todo lo que esté a su alcance por medio de contribuciones determinadas a nivel nacional y que informen periódicamente sobre sus emisiones y sus esfuerzos de aplicación, los cuales deberán representar una progresión más allá de la anterior. Los países desarrollados deberían seguir asumiendo el liderazgo mediante el establecimiento de objetivos de reducción absolutos para toda la economía, mientras que los países en desarrollo deberían seguir intensificando sus esfuerzos de mitigación, a la vez que se los alienta a avanzar hacia la consecución de los objetivos para toda la economía a la luz de las diferentes circunstancias nacionales. También plantea el Acuerdo de París un inventario mundial cada cinco años a partir de 2023 para evaluar el progreso colectivo hacia el logro del propósito del acuerdo.

Paralelamente, Naciones Unidas publica un informe sobre brechas de emisiones, que presenta los últimos datos sobre la disparidad entre los niveles de emisiones estimadas para 2030 y los niveles requeridos para cumplir con los objetivos de temperatura del Acuerdo de París. En el informe de 2019, específicamente en lo que respecta a las estimaciones según el consumo que tiene en cuenta las emisiones de las importaciones y exportaciones, brinda una mejor perspectiva sobre la función del consumo y el comercio. Este análisis muestra que el flujo neto de carbono incorporado en el comercio fluye de los países en desarrollo a los desarrollados. En consecuencia, incluso cuando los países desarrollados reducen sus emisiones territoriales, la importación de carbono incorporado contrarresta en parte su esfuerzo de mitigación. Esto se traduce en emisiones per cápita en mercados demandantes más elevadas que en los países oferentes. Estas fugas de carbono mediante las importaciones principalmente provenientes de países con regulaciones ambientales más laxas empiezan a ser corregidas por los países de destino mediante imposiciones ambientales en frontera de manera de asegurar un trato equivalente entre productos producidos localmente e importados, ya sea mediante impuestos ambientales o nuevos requerimientos de umbrales de emisión, para desalentar el comercio ambientalmente ineficiente.

Las demás categorías de impacto ambiental de los alimentos y su potencial de mitigación

Dentro de la multiplicidad de estándares ambientales públicos y privados hoy vigentes, los alimentos son aquellos que más se ven impactados por este tipo de certificaciones o declaraciones ambientales. Actualmente, conviven distintas metodologías de cálculo, aunque se encuentran en un franco proceso de armonización y equivalencia en el corto plazo, para múltiples categorías de impacto ambiental potencial basadas en diferentes alcances del análisis del ciclo de vida. El balance de carbono es solo uno de ellos. Otras categorías de impacto ambiental que versan sobre la producción de alimentos son, por ejemplo, la huella hídrica, la pérdida de biodiversidad, la deforestación, el agotamiento del carbono orgánico en suelo, el cambio directo e indirecto del uso del suelo, la ecotoxicidad, la presencia de material particulado en aire, la acidificación, la eutrofización, entre otros[16].

Según el “Living Planet Report 2020”[17], la producción de alimentos es responsable además del 29 % de las emisiones globales de gases de efecto invernadero, del 80 % de la deforestación, del 70 % del uso del agua dulce, del 50 % de la pérdida de la biodiversidad acuática, del 70 % de la pérdida de la biodiversidad terrestre y del 52 % de la degradación del suelo. Al mismo tiempo, los sistemas agrícolas tienen un potencial enorme para mitigar todos estos aspectos negativos no solo a través de la captura de carbono equivalente, sino también al proporcionar hábitats a especies animales y crear corredores de vegetación. Se ha documentado ampliamente que la buena gestión ambiental, a su vez, es también crucial para una mejor producción de alimentos; por ejemplo, la protección de las polinizadoras.

La expansión agrícola sigue siendo la principal causa de deforestación y fragmentación de los bosques y la pérdida asociada a la biodiversidad forestal. Como menciona el “Informe del estado de los bosques del mundo 2020”[18], la agricultura comercial a gran escala (principalmente, la cría de ganado vacuno y el cultivo de soja y aceite de palma) fue la causa del 40 % de la deforestación de bosques tropicales entre los años 2000 y 2010, y la agricultura local de subsistencia lo fue de otro 33 %. Irónicamente, la resiliencia de los sistemas alimentarios humanos y su capacidad de adaptarse a los cambios futuros dependen de esa misma biodiversidad, por lo cual aparece nuevamente una estrecha interdependencia entre ambos.

Respecto del agua como recurso esencial para la vida, es preciso recordar que, del agua disponible, solo el 2,5 % del que hay sobre el planeta Tierra es dulce, y de esta el 68,1 % son hielos, el 30,1 % son aguas subterráneas y solo el 1,2 % es agua superficial[19].

Respecto del uso global, el consumo doméstico se lleva 11 % del agua dulce, la industria, el 19 %, y la agricultura, el restante 70 %. Como ejemplo en cuanto al uso del agua en la producción agrícola, se puede señalar que, a nivel global, la producción de animales requiere 2.422 Gm3 de agua por año. Un tercio de este volumen es para ganado para la producción de carne, 19 %, para el ganado de producción láctea, otro 19 %, para la producción de carne porcina, y el resto, para otros tipos de animales. El 98 % del volumen total se refiere al consumo de agua para producir el alimento animal, y el 2 % restante, para hidratar a los animales y aguas de servicios[20].

Es aquí donde reside la importancia de una gestión eficiente del recurso hídrico en la cadena alimenticia. De manera particular, la eficiencia de la huella hídrica no se mide únicamente respecto del consumo, sino también respecto de la disponibilidad del recurso en el lugar particular en el momento específico. En este caso se mide el volumen de agua consumida o la capacidad de asimilación. Una estimación de la huella hídrica de toda la producción, de un producto determinado en una ubicación geográfica especifica durante un período de tiempo determinado indica si se ha cruzado el umbral de sustentabilidad y si dicho producto es o no sustentable.

A la vez, a través del comercio de alimentos se generan flujos de agua virtual que está contenida en ellos, y, de la misma manera que se intentan contener las fugas de carbono, los países de destino empiezan a limitar productos intensivos en agua virtual de manera de no impactar sobre su consumo de agua total.

Desde el otro extremo, los países con escasez de agua dulce (40 % de la población mundial se ve actualmente afectada por escasez de agua dulce limpia y segura, según ods) pueden abastecer de alimentos con agua virtual contenida a su población a través del comercio. La eficiencia del recurso hídrico tiene entonces un significado importante en el desarrollo sustentable ambiental, ligado al Objetivo del Desarrollo Sostenible 6.

Después de los océanos, el suelo es el segundo sumidero de carbono natural más grande, y sobrepasa la capacidad de los bosques y otra vegetación para capturar dióxido de carbono del aire. Debido a que el suelo es un recurso no renovable, el cambio de su uso por las actividades antropogénicas acarrea diferentes consecuencias, como, por ejemplo, la acidificación por diminución de pH, la salinización y dosificación secundaria por agua de riego, los desequilibrios de nutrientes (deficiencia y exceso), la contaminación, la pérdida de biodiversidad del suelo, la compactación y las pérdidas de carbono orgánico, entre otros. Por lo cual se plantea nuevamente la necesidad de llevar a cabo a través de la actividad agrícola ganadera una gestión sostenible del suelo. En este sentido, se incentivan a través de la Alianza Global por el Suelo: la rotación con cultivos fijadores de N, el manejo sostenible de fertilizantes y plaguicidas químicos, la labranza de conservación y sistema de no labranza o labranza cero, y la ampliación y manutención de una cubierta orgánica protectora en la superficie usando cultivos de cobertura y rastrojos.

Respecto de la pérdida de carbono orgánico en el suelo, como una de las principales amenazas para las funciones del suelo como sumideros de carbono, la fao estima que los stocks globales de carbono se distribuyen en 450-650 Gt carbono en vegetación y 640-2.344 Gt carbono en suelo, dos a tres veces más carbono que la atmósfera. Respecto de este último, la actividad agrícola ganadera debería evitar la liberación del carbono en reservas y secuestrar más carbono donde aún exista potencial, como promociona la Iniciativa 4×1000[21] lanzada por Francia en 2015. Es para alentar estas prácticas de recarbonización de los suelos la razón de que, en la etapa primaria de la cadena alimenticia, estén en pleno auge los mercados de créditos de carbono.

En conclusión, asegurar el atributo de sustentabilidad ambiental de los sistemas alimentarios se justifica no solo por su capacidad intrínseca de mitigar el cambio climático a nivel global, sino también para construir sistemas alimentarios sustentables ambientalmente sin sacrificar la capacidad productiva y los intercambios comerciales necesarios para alcanzar la seguridad alimentaria global.

Construyendo sistemas alimentarios que protegen la salud humana[22]

La inocuidad de los alimentos ha sido una preocupación central tanto de los consumidores como de los gobiernos. Los alimentos pueden ser transmisores de enfermedades de los animales domésticos, lo cual tiene consecuencias económicas (aftosas), y también de aquellas que pueden afectar la salud humana. Estos riesgos sanitarios han resultado en regulaciones y sistemas de control de gran significación en el área productiva y comercial. La reciente pandemia del COVID-19 ha generado una nueva e intensa preocupación sobre el potencial papel del comercio de los alimentos en la difusión de enfermedades humanas, recelo que podría afectar la estructura y el funcionamiento del sistema alimentario global.

Por otra parte, los alimentos también pueden estar contaminados con productos químicos activos residuales que pueden afectar la salud humana. Esto ha resultado en regulaciones sobre límites científicamente determinados que son un componente importante de los acuerdos comerciales e inciden en la estructuración de los sistemas alimentarios.

La inocuidad de los alimentos como atributo esencial

Como se concluye en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, todas las personas tienen derecho a una alimentación nutritiva y suficiente para cimentar su desarrollo personal. En este sentido, los alimentos son esenciales e integrales para la promoción de la salud y la erradicación del hambre, que en el contexto actual requiere de un abastecimiento más allá de las fronteras nacionales. Lamentablemente, al día de hoy la Organización Mundial de la Salud (oms) estima que 600 millones de personas, aproximadamente 1 de cada 10 en el mundo, enferman cada año tras consumir alimentos contaminados; de estos, 420.000 personas mueren, entre ellas 125.000 niños menores de cinco años[23]. Los niños menores sufren el 40 % de las enfermedades transmitidas por los alimentos, lo cual impacta fuertemente sobre las curvas poblacionales de manera directa ya que estos representan solo el 9 % de la población. Adicionalmente, se sabe que los peligros transmitidos por los alimentos causan más de 200 enfermedades agudas y crónicas –desde infecciones del tracto digestivo hasta cáncer–, de naturaleza infecciosa o tóxica y causadas por bacterias, virus, parásitos o sustancias químicas.

En consecuencia, para su buen funcionamiento el sistema alimentario mundial requiere de un atributo instintivo clave: la inocuidad alimentaria a nivel global. No hay seguridad alimentaria sin inocuidad de los alimentos, y, bajo un efecto dominó, cualquier incidente adverso relativo a la inocuidad puede afectar negativamente a los países, agotando los sistemas de atención sanitaria[24] y dañando las economías nacionales, el comercio y su reputación internacional. Estimaciones recientes de la oms y de la fao indican que el efecto de los alimentos nocivos cuesta a las economías de ingresos bajos y medios alrededor de 95.000 millones de dólares en pérdidas de productividad al año[25]. A la vez, las amenazas a la inocuidad de los alimentos causan pérdidas de alimentos y desperdicio de recursos naturales.

Para alcanzar esta inocuidad alimentaria, es menester reconocer que los alimentos son más vulnerables que cualquier otro producto básico, ya que pueden verse afectados:

  1. por contaminantes añadidos sin intención en su proceso de producción, envasado, transporte o almacenamiento o inclusive desde el medio ambiente;
  2. por microorganismos resistentes a los antimicrobianos por el uso de agentes antimicrobianos en los animales y vegetales[26]; y
  3. por contaminación a causa de residuos de plaguicidas utilizados en la cría del ganado o la elaboración de la producción primaria en productos industriales.

Por lo tanto, existen riesgos alimentarios que, por el mismo hecho de que no se perciben a través de la vista, el olfato o el gusto, pero alteran su inocuidad, requieren de una atención especial para asegurar que la forma que producimos, comercializamos y consumimos alimentos es segura para el consumidor. La inocuidad es una responsabilidad compartida.

La armonización normativa más la evaluación, gestión y comunicación del riesgo a nivel internacional como condiciones clave para la resiliencia del sistema alimentario

Sistemas alimentarios nacionales interconectados a nivel mundial a través del comercio de manera de alcanzar la seguridad alimentaria global requieren de una gestión internacional coordinada en materia de inocuidad. La expansión del comercio agrícola ha aumentado la disponibilidad y la asequibilidad de los alimentos, pero, al mismo tiempo, ha aumentado las posibilidades de que los alimentos no seguros o insalubres producidos en un país puedan afectar los patrones de consumo y la salud de los consumidores de otro país.

Es aquí donde el Codex Alimentarius lleva a cabo una tarea clave. Con una representación mayor al 99 % de la población mundial, el codex realiza una recopilación de normas alimentarias (191), directrices (76) y códigos de prácticas en continua evolución gracias a los aportes de expertos científicos y de los países parte, bajo un entendimiento común de lo que la inocuidad alimentaria significa. No es posible imaginar un comercio de productos alimenticios sin normas. Gracias a este entorno de normalización, tomado como punto de referencia imparcial, los consumidores pueden confiar en la inocuidad, la calidad y la autenticidad de los alimentos.

A su vez, como está reconocido en los principios generales del codex, estas normas deben encaminarse hacia una armonización global de manera de promover un libre comercio sin obstáculos, ya que, si cada gobierno aplica normas alimentarias diferentes, el comercio se vuelve más costoso y es más difícil asegurar que los alimentos sean inocuos y satisfagan las expectativas de los consumidores. De esta manera, mediante la armonización normativa el comercio se vuelve menos costoso y más inclusivo. Son los Acuerdos referidos a las medidas sanitarias y fitosanitarias (msf) y a los obstáculos técnicos al comercio (otc) de la omc y su sistema de notificaciones los que garantizan que estos no se conviertan en medidas de obstáculos encubiertas al comercio.

Paralelamente, se recomienda desde el codex aplicar un enfoque basado en el sistema de análisis de peligros y de puntos críticos de control (haccp) a fin de mejorar la inocuidad de los alimentos, como así también seguir fomentando la aplicación del análisis de riesgos. A este respecto, la fao, la oms y la comisión del Codex Alimentarius han avanzado considerablemente en la elaboración de un marco sistemático para aplicar los principios y las directrices del análisis de riesgos en relación con la inocuidad de los alimentos. Dicho marco se basa en la separación funcional entre evaluación y gestión de riesgos para garantizar la integridad e independencia científicas y culmina en su último aspecto: la comunicación de riesgos.

Los brotes de enfermedades transfronterizas se han incrementado en los últimos años, lo cual pone en riesgo la seguridad alimentaria. Para abordar este desafío, ha sido muy importante el establecimiento por parte de la fao del Marco de Gestión de Crisis de la Cadena Alimentaria (fcc, por sus siglas en inglés), un enfoque que combina prevención, preparación y respuesta a emergencias que afectan la cadena alimentaria.

Para todo ello, es necesario fortalecer el desarrollo de la capacidad nacional para el control alimenticio de manera proactiva e invertir en ella. Cuando un país atiende esta necesidad, su participación en el sistema de normas alimentarias y el comercio de alimentos pasa a ser proactiva, sus contribuciones, pertinentes, y los resultados, alcanzables.

Muchos factores dentro y fuera de los sistemas de producción de alimentos podrían impulsar directa o indirectamente la aparición de peligros, riesgos y problemas importantes para la inocuidad de los alimentos. La irrupción del COVID-19 ha demostrado un cambio que se venía afianzando en los últimos años: la necesidad de avanzar de un enfoque de “reacción y respuesta” a uno de “predicción y prevención”, el cual permite identificar de manera temprana los posibles problemas emergentes y prevenir su ocurrencia. Las metodologías o enfoques de exploración del horizonte y prospectiva se han utilizado ampliamente en diferentes sectores durante muchos años y, más recientemente, en seguridad alimentaria para identificar posibles peligros y oportunidades a mediano y largo plazo. De esta manera, se avanza con la construcción de un sistema alimentario mundial más resiliente que pueda prevenir brotes, como así también seguir abasteciendo alimentos seguros frente a crisis globales.

El enfoque “One Health”: inocuidad más sustentabilidad ambiental

La producción de alimentos tiene que acompañar el crecimiento demográfico proyectado. Está proyectado que la población mundial será en 2050 aproximadamente 10 mil millones de habitantes sobre el planeta Tierra. A su vez, el aumento de los ingresos produce una mayor demanda de productos de origen animal. En un mundo donde hay más personas y animales, los brotes de enfermedad se propagan a un ritmo más rápido que en el pasado, y ese ritmo va en aumento debido a la mayor interconexión a través del comercio. Algunas enfermedades afectan únicamente a los animales o exclusivamente a los humanos, pero ciertas enfermedades animales también plantean riesgos para los humanos, y cada día aparecen nuevas enfermedades de ese tipo. Estimaciones recientes sugieren que, de los 1.415 agentes patógenos que afectan al ser humano, el 61 % son de origen zoonótico.

Esta situación supone un problema para la vigilancia de las enfermedades, además de que los brotes pueden tener efectos devastadores en la producción local y en la capacidad de comerciar.

De esta manera, la inocuidad de los alimentos está íntimamente ligada al medio ambiente que nos rodea y a los organismos a partir de los cuales se producen los alimentos. En la actualidad, el 60 % de las enfermedades contagiosas provienen de los animales, y cerca del 75 %, de animales salvajes[27]. La aparición de estas enfermedades se correlaciona con una alta densidad de población humana y una gran diversidad de vida silvestre, y está impulsada por cambios antropogénicos tales como la deforestación y la expansión de tierras agrícolas, la intensificación de la producción ganadera y el aumento de la recolección de vida silvestre.

Conforme a esta realidad interconectada, la fao, la oie y la oms aprobaron el enfoque holístico “One Health”, un marco de colaboración común para tratar cuestiones de salud humana, animal y del medio ambiente. Esta iniciativa promueve el intercambio de información y capacidades entre los sectores sanitario, agropecuario, veterinario, ambiental y de inocuidad de los alimentos para apoyar la prevención, la alerta temprana y la mitigación de situaciones que pongan en peligro dicho enfoque y tengan repercusiones para el comercio transfronterizo. El objetivo es evitar una nueva pandemia, y es aquí donde el atributo de la inocuidad se interrelaciona con la sustentabilidad ambiental.

La trazabilidad como respuesta a la demanda de los consumidores

Los consumidores son cada vez más conscientes de las cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos, así como de la necesidad de ser selectivos con los alimentos que adquieren en las góndolas de los supermercados y tiendas. Ellos esperan que sus gobiernos adopten medidas legislativas y reglamentarias para garantizar que solo se vendan alimentos inocuos, tanto locales como importados, y que se reduzcan al mínimo los riesgos para la salud. Es por ello por lo que mantener a los consumidores informados sobre el ciclo de vida del alimento desde el campo hasta la mesa convierte a la trazabilidad en una de las principales herramientas de gestión en materia de inocuidad.

Esta demanda de trazabilidad se ha visto fortalecida a causa del COVID-19, a partir del cual existe una conciencia mayor respecto de la higiene y del papel que esta desempeña en la transmisión de enfermedades, y se ha planteado la duda sobre si los alimentos podrían contribuir a la transmisión del virus que causa el COVID-19. Es así como las cadenas mundiales de producción y comercialización de alimentos han debido prestar más atención a comunicar a sus consumidores intermedios y finales la implementación de protocolos para reducir los puntos de riesgos de transmisión del virus por la interfaz física o superficie, ya que hasta la fecha no hay evidencia científica que demuestre que este puede ser transmitido mediante los alimentos. Los coronavirus no pueden multiplicarse en los alimentos, sino que necesitan un huésped humano o animal para reproducirse. Más allá de que es sumamente improbable que una persona pueda contraer COVID-19 a través de los alimentos o de sus envases, las cadenas alimenticias han debido trabajar en la trazabilidad desde la cuna hasta la góndola e inclusive hasta la mesa para evitar penalizaciones de los consumidores.

Todo lo expuesto muestra la necesidad de que los gobiernos, tanto en forma individual como colectiva a nivel global, garanticen la inocuidad de los alimentos, de que los productores agrícolas y de alimentos adopten buenas prácticas para garantizar un suministro suficiente de alimentos inocuos, de que los operadores de las empresas alimenticias desde el procesamiento hasta la venta minorista garanticen el cumplimiento de los programas que aseguren la inocuidad de estos, y de que los consumidores ejerzan su derecho a una alimentación inocua mediante una compra informada. Es decir, la inocuidad es una responsabilidad compartida que conforma un requisito intrínseco del sistema alimentario nacional y global.

La dimensión nutricional en los sistemas alimentarios

En el capítulo ii, se caracterizaron y describieron los principales problemas vinculados a las pautas de consumo y los problemas nutricionales que se han identificado. Esta sección está enfocada a describir las vinculaciones que hay entre los aspectos nutricionales y las condiciones económicas que enfrentan los consumidores, y el conjunto de instrumentos de política disponibles para enfrentar el problema.

Tal como se argumentó en el capítulo ii, las dietas nacionales o culturales, es decir, las dietas más extendidas en cada país o grupo cultural, se construyeron sobre la base de los alimentos que estaban disponibles y eran más abundantes en los territorios en los cuales estos grupos sociales se desarrollaron. Ejemplos clásicos de esto son la importancia de la carne vacuna en el Río de la Plata en América del Sur, las raíces y tubérculos en algunas regiones del África, el arroz en el sudeste de Asia o el maíz en México y Mesoamérica. Estas dietas, aunque altamente dependientes de uno o un pequeño número de productos, fueron, sin embargo, suficientemente variadas y nutritivas para permitir el desarrollo de estas sociedades.

Esta reflexión solo intenta recordar que, en la medida en que el consumo de alimentos está cercanamente vinculado a la producción primaria y los consumidores tienen una situación económica que garantice el acceso a los alimentos, la adaptabilidad del ser humano permite subsistir y crecer en dietas que incluyen combinaciones muy distintas de productos, y que estas combinaciones en general no incluyen una gran variedad de productos.

En el mundo real, estas dos condiciones no siempre están presentes. Por un lado, la pobreza, altamente difundida en el mundo actual, dificulta a muchos consumidores el acceso a los alimentos en suficiente cantidad y calidad. Por el otro, los sistemas alimentarios complejos, propios de nuestra época, han desarrollado progresivamente una amplia cadena de comercialización, procesamiento y distribución que se interpone entre la producción primaria y el consumo final, alejando al consumidor del productor agrícola y modificando radicalmente la forma en que los productos primarios son finalmente consumidos. Esto ha resultado en que un porcentaje importante de personas en el mundo no tengan acceso a dietas saludables (ver gráfico 3.6).

Gráfico 3.6. Persistencia de dietas no saludables

gr 3.6

Fuente: Global Panel, op. cit.

Dichas dietas pueden ser no saludables debido a, por ejemplo, insuficiencias nutricionales vinculadas a la falta de aminoácidos esenciales, vitaminas y minerales que son provistos principalmente por las proteínas de origen animal y por las verduras y frutas, alimentos que en general tienen un precio alto de mercado y, por lo tanto, son de difícil acceso a la población de menores recursos, especialmente las urbanas.

En consecuencia, la existencia de un número importante de personas que no consumen dietas bien balanceadas desde el punto de vista nutricional tiene tres causas principales:

  1. La primera y probablemente la más significativa desde el punto de vista cuantitativo está vinculada a que muchas familias no tienen ingresos suficientes para poder costear dietas adecuadas nutricionalmente.
  2. Una segunda causa es la insuficiente educación sobre el valor nutricional de las dietas y sobre la importancia de consumir dietas adecuadas desde el punto de vista de la salud. Esto es particularmente importante en relación con los productos industrializados, que tienen una alta palatabilidad y son fáciles de adquirir y consumir.
  3. Finalmente, una tercera causa se relaciona al relativamente alto costo por unidad de producto de los alimentos con mayor valor dietético, en particular las proteínas de origen animal y las frutas y verduras.

Consecuentemente, la solución a los problemas respecto a la existencia de dietas poco saludables tiene una fuerte vinculación a dos cuestiones de raigambre económica: la situación económica en cada país dentro de los distintos grupos sociales que componen su población total, y la política macroeconómica, de ingresos y de subsidios alimentarios implementada por los gobiernos. Un tema de alta prioridad, pero que excede el ámbito más específico del subsistema alimentario encargado de la oferta de alimentos.

Sin embargo, adicionalmente a la política económica y la política de subsidios alimentarios, que influyen en la capacidad de acceso a los alimentos por parte de los consumidores pobres, es imprescindible trabajar en la eficiencia y la productividad del sistema alimentario para que las dietas nutricionalmente adecuadas sean más económicas y que se aumente la capacidad de los consumidores pobres para acceder a ellas.

Siguiendo este razonamiento, surgen tres líneas principales de acción que ya están siendo implementadas, pero que podrían profundizarse. En primer lugar, lograr una mayor productividad en la producción de estos alimentos nutricionalmente necesarios, incluyendo una mayor eficiencia en su distribución y mercadeo, tanto nacional como global, a fin de disminuir su precio y mejorar el acceso de los consumidores. En segundo lugar, desarrollar modificaciones genéticas en cultivos de consumo masivo con el objetivo de mejorar su valor nutricional. Un ejemplo de esto es el arroz desarrollado por el irri con un mayor contenido de vitamina A. Estos trabajos deberían ser acompañados por una intensa campaña de información y educación, basada en evidencia científica, con el propósito de disminuir las resistencias de los consumidores. Y, en tercer lugar, difundir y promover las huertas caseras en el medio rural, en las zonas periurbanas y aun en las plenamente urbanas. Existen muchas experiencias exitosas con respecto a este tema, tanto en Argentina como en otros países de América Latina, que han sido documentadas por fao.

Adicionalmente, es necesario mejorar la educación y la información de los consumidores, tema desarrollado en el capítulo ii. Un elemento fundamental para mejorar la información de los consumidores y facilitar la identificación de los atributos nutricionales de los alimentos procesados son los programas de etiquetado.

En las últimas décadas, una proporción importante de alimentos, especialmente los cereales y oleaginosas, que son la base alimentaria de una amplia mayoría de los consumidores, principalmente los urbanos, atraviesan complejos procesos de elaboración industrial. Esta elaboración industrial ofrece productos nuevos con características organolépticas y nutricionales muy distintas a los productos primarios utilizados en su confección. Estos alimentos procesados tienen, en un número importante de casos, una mayor concentración de carbohidratos, especialmente azúcar o grasas o sal, que los hacen muy atractivos a los consumidores, pero potencialmente perjudiciales para la salud.

Gráfico 3.7. Consumo de bebidas y alimentos ultraprocesados

gr 3.7

La presencia de enfermedades vinculadas a la alimentación, como la obesidad, la diabetes, la intolerancia al gluten y las alergias alimentarias en general, ha levantado una creciente preocupación sobre la relación entre los patrones alimentarios y estas enfermedades humanas. En particular, la obesidad y la diabetes, enfermedades con alta morbilidad, se han acentuado de manera notoria.

Estimaciones recientes sugieren que la diabetes afecta a casi el 10 % de la población mundial y que más del 30 % de la población mundial tiene un sobrepeso significativo, porcentaje que está en evidente aumento[28] (ver gráfico 3.1).

La principal respuesta social a estas pandemias alimentarias ha sido una campaña para mejorar la información de los consumidores con respecto a los atributos nutricionales de los alimentos procesados. Esta parecería ser el principal instrumento para lograr una mejor nutrición de la población en general y debería ser una prioridad para todos los gobiernos.

Sin embargo, otro elemento importante es proveer la información necesaria sobre ciertos atributos nutricionales de los alimentos procesados para que los consumidores puedan tomar las mejores decisiones en el momento de comprar o consumir dichos alimentos. Para que esto sea posible, es necesario lograr que los gobiernos implementen normativas necesarias que sean útiles a los consumidores y que además tengan un nivel razonable de aceptación por parte del sector privado procesador de alimentos.

Un ejemplo que ha tenido un enorme éxito son las reglas de etiquetado que indican si el alimento contiene tac (trigo, avena y centeno), lo cual permite alertar a los consumidores que son intolerantes al gluten. Este etiquetado también ha permitido e incentivado la producción de productos específicos que, con el tiempo, han logrado una gran aceptación por parte de los consumidores.

Una política específica que se está difundiendo más lentamente es el etiquetado obligatorio en el cual se indican los contenidos de azúcar y grasas de todos los alimentos procesados. Si bien hay un número significativo de países que han legislado sobre el tema, imponiendo ciertas obligaciones de etiquetado a las empresas procesadoras de productos alimentarios, esta iniciativa ha tenido resistencias por parte del sector privado sobre la base de dos argumentos principales. La primera razón es que las reglas de etiquetado han sido aprobadas en cada país, de manera independiente, y, por lo tanto, no son homogéneas. Esa situación representa, especialmente para las empresas pequeñas y medianas, una barrera paraarancelaria porque requiere un empaquetado específico y, por lo tanto, un costo adicional para cada uno de los países a los cuales se exporta. La segunda son ciertas discrepancias sobre la información que se debe brindar y la forma específica de proveerla.

Esta discusión sugiere que el sistema de etiquetado que se implemente debería ser el resultado de un acuerdo internacional que defina un sistema único a nivel global. Esto facilitaría su implementación por parte de las empresas productoras y exportadoras de alimentos procesados, que no tendrían que adaptar el etiquetado a las reglamentaciones particulares de cada uno de los países a los cuales exporten.

La participación del B20 en la reunión del G20 sostenida en Buenos Aires en el año 2018 mostró la buena disposición del empresariado en participar en el desarrollo e implementación de una política de etiquetado. El documento preparado por el B20 en dicha ocasión presentó una visión moderna y propositiva sobre el tema que sugiere la voluntad del sector privado de avanzar en una política global sobre el etiquetado nutricional[29] [30].

En el marco de la institucionalidad global, el Codex Alimentarius administrado por la fao podría tomar la responsabilidad de llevar adelante este tema. Esto pone de manifiesto la necesidad de crear mecanismos más efectivos y políticamente potentes para impulsar una política global de etiquetado y la elaboración de medidas adicionales que contribuyan a la información del consumidor.

Cabe preguntarse si estas dos medidas –información al consumidor y una política global que regule e implemente el etiquetado nutricional a nivel global– serían suficientes para lograr una mejor alimentación de la población en general, desde el punto de vista nutricional.

¡¡¡Es difícil saberlo!!! Sin embargo, son dos pasos necesarios y potencialmente útiles que marcarán un camino en el cual otras políticas surgirán en forma complementaria.

La sostenibilidad económica y social

La sostenibilidad económica y social de los sistemas alimentarios es un concepto que no tiene, en la literatura técnica, una definición precisa. Aquí se utilizará la siguiente definición:

La sostenibilidad económica y social de un sistema productivo está asociada al principio de que los agentes económicos que participan en él reciban, a lo largo del tiempo, una retribución suficiente para garantizar tanto una retribución adecuada a los factores de la producción comprometidos en el proceso productivo, como una retribución personal, o ganancia empresaria, que justifique su permanencia en la actividad[31].

En una descripción estilizada (inclusive utópica) de una economía de mercado, las cantidades producidas y los precios de mercado son determinados por las fuerzas de la oferta y la demanda, que, a su vez, determinan la retribución tanto a los agentes económicos como a los factores de la producción. Este es el mecanismo que establece, a través de la competencia, la capacidad de los agentes económicos de permanecer en la actividad. Esto supone la existencia de mercados competitivos con información simétrica y completa, acceso a los recursos productivos y tecnológicos y otra serie de condiciones necesarias para que todos los agentes económicos enfrenten situaciones comparables de competencia. Estas condiciones no están presentes de manera completa en el mundo real, y esto ha llevado a distintas formas de intervenciones del Estado dirigidas a corregir los desequilibrios existentes y complementar el funcionamiento del mercado. Esto es particularmente cierto en la producción agrícola, que tiene particularidades específicas y mayores rigideces y desequilibrios que otros sectores de la economía. En particular, en la producción agropecuaria existen externalidades tanto positivas como negativas de especial importancia. Ejemplos particularmente importantes son el papel de la agricultura en la ocupación territorial, la preservación del paisaje rural y las culturas nacionales como externalidades positivas, y el potencial impacto negativo de la degradación de los recursos naturales y la emisión de CO2 y sus impactos sobre el calentamiento global como externalidades negativas.

Estos temas han sido ampliamente discutidos en la literatura y también forman parte de muchos documentos oficiales en los cuales se definen los objetivos y las políticas para la producción agropecuaria. En general, se reconoce que en la agricultura:

  1. los productores enfrentan desequilibrios que impiden el correcto funcionamiento de los mercados, tanto en cuanto a los productos como en cuanto al acceso a la tierra e insumos necesarios para la producción, y
  2. que las externalidades tanto positivas como negativas requieren intervenciones específicas por parte del Estado para promover los objetivos económicos y políticos deseados.

Más aún, en muchos países, especialmente en los países en desarrollo, hay un número importante de productores agrícolas que no tienen las condiciones objetivas o la dimensión económica necesaria para organizar procesos productivos eficientes. Dicha escasa dimensión económica, unida a la distancia a los mercados, la falta de infraestructura de comunicaciones, la imperfección de los mercados de tierras y otros insumos, el difícil acceso al crédito y muchos otros factores, hace que les resulte especialmente difícil competir en el mercado con otras unidades productivas mejor posicionadas geográfica y económicamente. Estas dificultades para competir son aún mayores con respecto al mercado internacional, en donde dichos productores deben competir con la producción agrícola de terceros países que cuentan con mejores o más abundantes recursos naturales agrícolas y una organización económica nacional que define un ambiente económico más favorable para la producción agropecuaria.

Estas condiciones particulares han resultado en que, en la mayoría de los países, la agricultura reciba apoyos del Estado a través de la protección arancelaria, políticas de apoyo a los precios y subsidios, tanto directos al productor como a través de la provisión de bienes públicos.

Un ejemplo paradigmático de estas políticas de protección a la agricultura, en el caso de países desarrollados, es la pac de la Unión Europea, que se ha mantenido con algunos cambios en la propuesta del Farm to Fork recientemente aprobada, pero también presente en otros países de la ocde (ver gráfico 3.8).

Gráfico 3.8. Apoyo a la producción agrícola en países seleccionados (ocde)

gr 3.8

En ellas se establece explícitamente que uno de los objetivos de la política agraria es asegurar una retribución adecuada a los productores.

Otro ejemplo es la política agraria de Japón, que incluye mecanismos de protección arancelaria muy altos y enormes subsidios a la agricultura para permitir la subsistencia de productores que no son competitivos a nivel internacional.

Estas políticas también existen en muchos países en desarrollo, en los cuales tienen el objetivo expreso y más acotado de sostener económicamente a los pequeños productores, que representan una importante proporción de la población, tanto rural como nacional, y que tampoco son competitivos a nivel internacional. Esta situación es especialmente relevante en algunos países de Asia, como India o Bangladés, en los cuales los pequeños productores agrícolas y la población rural en general representan un porcentaje muy alto de la población total. De esta forma, aunque la actividad agrícola provee ingresos insuficientes a los productores, la falta de oportunidades en otros sectores de la economía hace necesario que estos permanezcan en el campo tanto desde el punto de vista personal, como desde el punto de vista de la sociedad y del gobierno en su conjunto.

Estas condiciones estructurales justifican las importantes políticas de apoyo a la agricultura que se implementan en dichos países. Sin embargo, en una mirada de largo plazo, esta situación debería ser vista como un problema estructural que debe ser paulatinamente resuelto a través de un desarrollo económico más diversificado e inclusivo.

En América Latina estas situaciones extremas se encuentran en algunos pocos países y en situaciones particulares. Sin embargo, como puede verse en el gráfico 3.9, casi todos los países de América Latina y el Caribe tienen políticas de apoyo a la agricultura, en algunos casos bastantes significativas.

Gráfico 3.9. Apoyos a la producción agrícola en países de América Latina y el Caribe

gr 3.9

Estas ayudas a la agricultura, que, como se puede ver en los gráficos 3.8 y 3.9, están bastante generalizadas en todo el mundo, no siempre están focalizadas adecuadamente en los tres objetivos principales que se utilizan como justificativo para su aplicación:

  1. apoyar a los agricultores de menor escala económica que tienen poca competitividad sistémica, justificativo que es el más utilizado en los países en desarrollo;
  2. compensar por las externalidades positivas de la agricultura que no son retribuidas por el mercado (conservación de la cultura y el paisaje, protección de los recursos naturales, etc.), uno de los argumentos tradicionales de la Unión Europea para subsidiar su agricultura; y
  3. proteger a los productores nacionales de la competencia internacional de producciones que tienen externalidades negativas con efectos globales que no están incluidas en el precio. Este es el argumento principal esgrimido por la Unión Europea en el Farm to Fork para poner un precio de frontera a las producciones que no son carbono neutro.

En referencia especial a los programas de apoyo a los pequeños productores en América Latina, es importante resaltar que estos han sido aplicados utilizando medidas de protección arancelaria y apoyos directos a los precios como instrumentos principales. La evidencia empírica indica que un apoyo a los precios beneficia a cada productor individual en forma proporcional a su producción y, por lo tanto, es una ayuda más significativa para la agricultura comercial que produce a gran escala (ver gráfico 3.10).

Gráfico 3.10

gr 3.10

Por lo tanto, es posible afirmar que en América Latina la aplicación de las políticas de sostén (subsidio) a la agricultura que han sido justificadas principalmente sobre la base del argumento de apoyar a los pequeños productores no ha cumplido con dicho objetivo. Por el contrario, ha tenido efectos económicos negativos.

No se ha cumplido por dos razones principales. Primero, porque las políticas de apoyo utilizadas han beneficiado de manera indiscriminada a la producción y a los agricultores independientemente de su tamaño, de sus condiciones productivas y económicas o de las externalidades positivas y negativas de su sistema productivo. Segundo, porque no se ha distinguido con claridad a los distintos tipos de pequeños productores. Si bien hay muchos de ellos que tienen explotaciones viables y razonablemente productivas que, con apoyos estatales apropiados, podrían desarrollarse y ser empresas agrícolas viables, hay muchos otros que, por sus condiciones productivas, no pueden aprovechar los apoyos que reciben. Un agricultor que no tiene tierra suficiente y que además tiene un bajo acceso a la información, a los insumos estratégicos y al mercado de sus productos no puede aprovechar los subsidios de precios u otros mecanismos de apoyo que se dan a través del mercado.

Estos agricultores, muchos de los cuales son en realidad habitantes rurales con algunas actividades agrícolas de subsistencia y que generan ingresos en otras actividades no agrícolas, requieren apoyos a través de transferencias directas y bienes públicos, como educación y sanidad, similares a las que reciben los habitantes urbanos.

Otra consecuencia negativa de la aplicación de estas políticas de apoyo a la agricultura es que ha contribuido a preservar agriculturas menos productivas, ha retrasado la innovación tecnológica y ha dificultado una mayor liberalización del comercio agrícola a nivel mundial. Desde el punto de vista global, ha dificultado la utilización eficiente de los escasos recursos naturales agrícolas a nivel nacional, el aumento de la producción y productividad de la agricultura y consecuentemente ha resultado en una menor producción y precios más altos de los alimentos.

Esta ineficiencia nacional también se ha trasladado al nivel global. Como consecuencia de estas políticas, los consumidores del mundo pagan precios más altos por los alimentos que los que podrían pagar si todos los países, y, por lo tanto, el sistema alimentario mundial, funcionaran bajo reglas más competitivas y consecuentemente mantuvieran estándares más altos de eficiencia y productividad. En cierta forma, se puede decir que los mecanismos de protección y subsidios han resultado en que los consumidores del mundo, de los cuales la mayoría son pobres urbanos, subsidien a los pobres rurales y, en muchos casos, a la producción agropecuaria en general.

Este análisis no es un juicio valorativo sobre esta situación. Seguramente, en muchos países del mundo, como por ejemplo en la India, las condiciones macroeconómicas y poblacionales hacen imposible modificar rápidamente la situación actual. Simplemente se quiere señalar y enfatizar que las políticas agrarias implementadas en muchos países son un tema que merece una consideración profunda por el impacto negativo que tienen en la producción global de alimentos y su precio internacional.

Desde una perspectiva global que privilegie el desarrollo de un sistema alimentario mundial capaz de alimentar de manera sustentable y a precios razonables a la creciente población mundial, las políticas deberían estar enfocadas en construir un sistema alimentario mundial que utilice con la mayor eficiencia y productividad los escasos recursos naturales agrícolas del mundo y además incluya una correcta atención a los atributos de sostenibilidad ambiental, inocuidad y atributos nutricionales que han sido desarrollados en secciones previas. Esta visión, que está incorporada a los sdg, sugiere que los países desarrollados deberían colaborar con los países en desarrollo en adecuar sus sistemas alimentarios nacionales para lograr sistemas productivos eficientes, ambientalmente sustentables y con los necesarios atributos de inocuidad y atributos nutricionales.

A nivel nacional, cuando las condiciones productivas lo hacen necesario, la respuesta a los problemas de la pobreza rural debería estar enfocada en las políticas de protección social, acceso adecuado a los servicios públicos y capacitación para ocupaciones alternativas. Estas políticas son de ámbito nacional y no afectarían ni el precio internacional de los alimentos ni las cantidades producidas y ofertadas a nivel global. De esta manera, un problema que es de carácter nacional podría ser resuelto con políticas nacionales sin afectar al sistema alimentario global.

Algunas conclusiones generales

En las secciones anteriores, se propone como desafío central imaginar las condiciones y los atributos que debería tener el sistema alimentario global. El argumento principal es que hay cinco dimensiones o atributos necesarios que deben ser considerados de manera simultánea y equilibrada para armonizar, en cada sistema alimentario, los trade-offs que hay entre dichas dimensiones o atributos.

Las discrepancias que puede haber en cuanto a la conformación del sistema alimentario global surgen de la importancia relativa que cada observador, o grupo de intereses, le asigna a cada uno de dichos atributos. Algunos le darán más importancia relativa a la seguridad alimentaria, mientras que otros, a la sustentabilidad ambiental, y así sucesivamente con respecto a los cinco atributos. También es cierto que asignarle una importancia exagerada o excluyente a cualquiera de los atributos puede resultar en un sistema alimentario global inviable que no cumpla con los objetivos planteados en los Objetivos para el Desarrollo de las Naciones Unidas, lo cual tendría consecuencias muy negativas para la humanidad.

El desarrollo futuro del sistema alimentario mundial dependerá tanto de una adecuada comprensión del problema por parte de la sociedad en su conjunto, como de la organización de los procesos políticos y de negociación necesarios. Las observaciones y propuestas que se hacen en este documento están dirigidas a contribuir a una mejor comprensión de los temas que hacen al desarrollo de un sistema alimentario global eficiente y equilibrado.

Por otra parte, las negociaciones políticas y la definición e implementación de las políticas necesarias para orientar al sistema alimentario en la dirección adecuada requieren de ámbitos institucionales que promuevan y faciliten dichas negociaciones, tanto en los ámbitos nacionales como en el ámbito multilateral. Estos temas serán considerados en los capítulos iv y v.


  1. Según Economic Research Service, usda .
  2. Las cinco dimensiones/atributos tienen una cierta simetría con las temáticas de los Action Tracks de la cnusa. Las dimensiones 1, 3 y 4 están contempladas en el Action Track 1, la dimensión 2, en el Action Track 2, y la dimensión 5, en el Action Track 4.
  3. a) B20/T20 Joint statement on a sustainable food system. Buenos Aires, 2018, y b) Sustainable Food Systems. Policy paper draft. B20 Buenos Aires, 2018.
  4. OECD/FAO Panorama 2030. Perspectivas Agrícolas 2020/2029, octubre 2020.
  5. Véase bit.ly/36dPLAG.
  6. Véase bit.ly/3yjWmFQ.
  7. Asumiendo que los mil millones de personas con inseguridad alimentaria tuvieran un déficit calórico del orden del 40 % de la dieta recomendada, el consumo adicional necesario sería el de una dieta completa para 400 mil millones de personas. Estos 400 mil millones representan algo más del 10 % de la población mundial actual. Es decir, eliminar la inseguridad alimentaria para el año 2030 requeriría un aumento de la producción de alrededor del 10 % de la producción actual, lo que significa un incremento anual de alrededor del 1 %.
  8. Véase bit.ly/2VcI5wp.
  9. ceres 2030. Sustainable Solutions to end Hunger. Summary Report 2020 .
    Piñeiro, Valeria et al. “Achieving sustainable agricultural practices: from incentives to additional outcomes”. ifpri Policy Brief, 2021.
  10. Morris, M. et al. (2020). “Panoramas alimentarios futuros: Reimaginando la agricultura de América Latina y el Caribe”. Banco Mundial.
  11. a) https://www.wto.org, y b) FAO: Torero, Máximo, Presentación de PP, 2020.
  12. Esta sección y la siguiente sobre inocuidad fueron preparadas por Sabine Papendieck. Los autores agradecen sus excelentes contribuciones.
  13. Tilman, D. y Clark, M. (2014). “Global diets link environmental sustainability and human health”. Nature, 515, pp. 518-522.
  14. Vermeule, S. J., Campbell, B. e Ingram, J. (2012). “Climate Change and Food Systems”. Annual Review of Environment and Resources, 37, pp. 195-222.
  15. ocde-fao, Perspectivas agrícolas 2019-2028, 2019.
  16. Categorías de impacto ambiental potencial contabilizadas en alimentos que se incluyen en el relevamiento global realizado por la iniciativa Product Enviromental Footprint, la cual es liderada por la Comisión Europea.
  17. wwf (2020). “Living Planet Report 2020 – Bending the curve of biodiversity loss”. Almond, R. E. A., Grooten, M. y Petersen, T. (eds.). wwf, Gland, Suiza.
  18. fao y pnuma (2020). “Los bosques, la biodiversidad y las personas”. El estado de los bosques del mundo 2020. Roma. En bit.ly/3AwgvKE.
  19. Unesco. World Water Assessment Programme (wwap). Water Footprint.
  20. Hoekstra, A. Y. (2014). “Water for animal products: a blind spot in water policy”. Environmental Research Letters, 9(9).
  21. Una tasa de crecimiento anual del 0,4 % de las reservas de carbono del suelo, o 4 % por año, en los primeros 30-40 cm de suelo, reduciría significativamente la concentración de CO2 en la atmósfera debida a las actividades humanas.
  22. Esta sección fue preparada por Sabine Papendieck. Los autores agradecen su excelente contribución.
  23. Estimaciones de la oms sobre la carga mundial de enfermedades de transmisión alimentaria (oms, 2015).
  24. La carga de las enfermedades de transmisión alimentaria para la salud pública es comparable en magnitud a la causada por la tuberculosis, el paludismo y el vih/sida.
  25. Guía para el Día Mundial de la Inocuidad de los Alimentos 2019, fao, oms, ods.
  26. La oms estima que cada año mueren aproximadamente 700.000 personas por causas relacionadas con la resistencia a los antimicrobianos.
  27. wwf (2020). “Living Planet Report 2020 – Bending the curve of biodiversity loss”. Almond, R. E. A., Grooten, M. y Petersen, T. (eds.). wwf, Gland, Suiza.
  28. Véase bit.ly/36lcHOk.
  29. B20, op. cit.
  30. El sistema de etiquetado instalado en Chile ha tenido buena aceptación en otros países, como México.
  31. Se hace la distinción entre retribución personal o ganancia empresaria para incluir adecuadamente tanto a las explotaciones familiares como a las empresas agropecuarias.


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