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IV. Sistemas alimentarios a nivel nacional en América Latina: institucionalidad y políticas públicas

Introducción

La definición y la descripción conceptual de los “sistemas alimentarios” ya fueron abordadas en el capítulo i con especial referencia al sistema alimentario global. Este capítulo, por su parte, analiza ciertas particularidades de América Latina en cuanto a los sistemas alimentarios nacionales, incluyendo la institucionalidad actual de los países de América Latina. Este análisis proveerá los antecedentes necesarios para luego proponer los elementos centrales de la “institucionalidad necesaria”.

Para ello resulta de utilidad seguir una línea de razonamiento que incluya los siguientes pasos:

  1. que comience por el concepto de “sistema alimentario”, su evolución y los factores que lo determinan;
  2. que realice una revisión del “mapa de actores” que participan en los sistemas alimentarios de la región (actores económicos y productivos y también actores institucionales); y, finalmente,
  3. que procure encontrar, en la forma más sencilla y pragmática, propuestas de mecanismos institucionales más idóneos que los actuales para ejercer la gobernanza en los sistemas alimentarios nacionales de la región.

¿Cuáles son las características que definen un sistema alimentario? Para que exista un sistema, debe haber “un conjunto de elementos relacionados entre sí que ordenadamente contribuyen a determinado objetivo”. O “un conjunto de reglas o principios, sobre una materia, racionalmente enlazados entre sí” (Diccionario de la Real Academia Española). Ambas definiciones parecen ilustrar muy bien la realidad de vinculación e interdependencia entre los actores productivos, económicos, financieros y comerciales que hacen parte de lo que hoy se identifica como “sistemas alimentarios”.

Para que las funciones de producción, industrialización, comercio y distribución operen como sistemas, los diversos procesos, las personas, las unidades productivas y las organizaciones y empresas vinculadas a los alimentos, desde su producción hasta que llegan al consumidor en su mesa todos los días, deben estar coordinados y organizados a partir de un objetivo común. Siendo así, el desempeño de cualquier parte del sistema tendrá repercusiones e impactos en el conjunto.

Otra cuestión que resaltar es el carácter eminentemente evolutivo de la definición y del concepto. Las definiciones que permiten caracterizar y entender los sistemas alimentarios de la región en el 2021 seguramente no serán las mismas que en el 2050. Una interpretación dinámica del concepto está dada por la interrelación entre el comportamiento global de la economía, el comercio y los cambios en la sociedad nacional e internacional por el impacto de las nuevas tecnologías en los campos de la digitalización de los procesos, la información, las telecomunicaciones, la “internet de las cosas” y su aplicación cada vez más cotidiana y, además, por las nuevas condiciones que imponen a los sistemas productivos las variaciones generadas por el cambio climático.

En el capítulo i, se argumentó que los sistemas alimentarios más complejos de carácter global se integran a partir de empresas, asociaciones, conjuntos de empresas, e incluso “cadenas de valor” que tienen un cierto nivel de independencia del poder público dado que no existe un sistema sólido de gobernanza mundial. Por el contrario, en los sistemas alimentarios nacionales, el conjunto de actores económicos y productivos están adicionalmente articulados a partir de un sistema de gobernanza común, acordado, aceptado, respetado y regulado por contratos y acuerdos con validez jurídica, que persiguen objetivos comunes.

Sistemas alimentarios nacionales

Los “sistemas alimentarios nacionales” son nacionales porque producen, acondicionan, comercializan y distribuyen en un mismo país, pero no son autárquicos ni cerrados. Por el contrario, con mayor o menor incidencia, el contexto general del territorio, de la región, del país y del mundo globalizado incide sobre los procesos y las actividades económicas de los sistemas alimentarios nacionales. En mayor o menor medida, los sistemas alimentarios nacionales se encuentran interrelacionados por los vínculos económicos, financieros, tecnológicos, de información y comerciales que hay entre todos ellos.

En América Latina las economías están cada vez más abiertas en lo económico y en lo comercial, más allá de ciertas tendencias regresivas surgidas durante la última década. A pesar de ello, el desempeño de las actividades empresariales en general y de las agrícolas, agroindustriales y comerciales, relativas a los alimentos, muestra hoy mayores grados de interdependencia en materia de acceso a bienes y servicios globales.

Por otra parte, y dada la importancia de las exportaciones agroindustriales de la región, sus sistemas alimentarios nacionales también están afectados por decisiones que se toman más allá de las fronteras del país en el cual están localizados y realizan sus funciones de producción y comercialización.

Esta interdependencia con lo internacional se está acentuando como consecuencia de que la ciencia y la tecnología son un dominio global e incide en el desempeño de sectores claves de la economía, como el financiero y los flujos de capital, la logística, el transporte, las telecomunicaciones, la biotecnología y el comportamiento de los consumidores. Como consecuencia de ello, las reglas de juego de los mercados y las tradicionales ventajas comparativas y competitivas de empresas, sociedades y países han cambiado dramáticamente.

Los “sistemas alimentarios” nacionales se construyen a partir de las relaciones sociales, económicas y productivas entre las unidades de producción agrícolas entre sí (tomando este término en el sentido más amplio e incluyente) y con actores empresariales, comerciales, industriales y de los más variados servicios. Como fue claramente destacado en el capítulo i, estas relaciones sociales se construyen desde los territorios rurales, en donde están ubicadas las unidades de producción agrícolas y en función de las condiciones agroecológicas, de desarrollo económico, social e institucional de dichos territorios.

En América Latina y el Caribe, conformado por cuatro subregiones muy heterogéneas tanto dentro de sí mismas como entre sí, los sistemas alimentarios nacionales, y más aún los sistemas alimentarios locales, están basados en territorios rurales específicos que responden a las condiciones histórico-culturales, a las dotaciones propias en inversiones y capital económico, humano y social y a los sistemas agroecológicos y recursos naturales de cada uno de ellos. Dentro de cada uno de estos ámbitos socioculturales y económicos, se construyen sistemas de producción y reglas de vinculación económico-comercial para producir los alimentos que la población local requiere y los que la dotación de recursos naturales y el clima permiten producir con mayores ventajas comparativas para exportar.

Por otra parte, es necesario recordar que en América Latina y el Caribe hay, aún hoy, regiones con territorios muy aislados como consecuencia de la presencia de accidentes geográficos, fenómenos climáticos recurrentes, falta de infraestructuras de transporte y movilidad física. Esta realidad es particularmente frecuente en México, Centroamérica, Colombia, Perú, Bolivia y Brasil. Este aislamiento limita la integración de estas regiones al sistema alimentario nacional y agrava los altos niveles de pobreza e indigencia de esas comunidades rurales.

Los sistemas alimentarios nacionales de América Latina se han modificado en los últimos 30 años al adaptarse tanto a los cambios internacionales como a los nacionales. En este sentido, fueron particularmente importantes la globalización de las pautas de consumo, las telecomunicaciones (que tuvieron una creciente inversión desde la década de los 90, y luego con mayor énfasis entre los años 2004 y 2016), el desarrollo de una infraestructura de transporte y logística, el desarrollo de la conectividad y las capacidades de transmisión de datos y, finalmente, las políticas sociales, incluyendo la redistribución de la renta que tuvo lugar en la mayoría de los países latinoamericanos.

Una consecuencia de estos procesos fue que, salvo en los enclaves muy aislados, los sistemas alimentarios estén interconectados y la oferta de alimentos que llega a los consumidores no sea solo la “autóctona” de la localidad en que viven, sino que se complemente con una oferta de productos más variada y con mayor grado de procesamiento, industrialización y agregado de valor proveniente de otras regiones del país y del mundo.

Los sistemas alimentarios de la región: los factores (drivers) que impulsan las transformaciones y particularidades institucionales en América Latina

La evolución y la conformación actual de los sistemas alimentarios en los países de América Latina han estado determinadas por los mismos factores y dinámicas desarrolladas, en forma conceptual, en el capítulo i. Sin embargo, la región ha tenido particularidades propias que afectaron de forma diferencial la conformación de sus sistemas alimentarios.

Estas diferencias son especialmente importantes en relación con cómo evolucionaron las instituciones públicas vinculadas al sistema alimentario en los países de la región y, consecuentemente, con las necesidades y los principios orientadores que se deben tomar en cuenta a los efectos de implementar una reforma institucional que fortalezca la capacidad para pensar e implementar las políticas agroalimentarias necesarias en la actualidad.

La globalización y sus tendencias dominantes en América Latina. La evolución de las prioridades políticas a nivel internacional. De Breton Woods a los ods de la agenda 2030

En el plano de la geopolítica y el ordenamiento internacional, se han dado sucesivas y profundas transformaciones en los últimos 50 años (1970-2019) al amparo de la institucionalidad creada en Breton Woods y una creciente influencia moral del sistema de las Naciones Unidas, en particular en cuanto a la disminución de las brechas en el desarrollo humano y la prevención de conflictos y catástrofes humanitarias. Se suma a este escenario la realidad emergente de una frecuencia inusual y sostenida de catástrofes ambientales y la consecuente aparición del riesgo ambiental y el cambio climático y su impacto en el desarrollo humano.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015 y la agenda 2030, más allá de la retórica diplomática y política, han sensibilizado la opinión pública internacional. La amplia difusión de los objetivos y las metas planteadas por las Naciones Unidas a través de los medios de comunicación, las redes sociales, las organizaciones de la sociedad civil en cada país y otros actores sociales e institucionales con un alto grado de incidencia en la opinión pública reduce los grados de libertad de los gobiernos para adoptar compromisos. Estos compromisos gubernamentales deben responder tanto a las demandas sociales de la comunidad local, como a las tendencias y opiniones mayoritarias de la comunidad internacional.

Multilateralismo-regionalismo abierto, auge y decadencia

Desde la década de los 90 y hasta promediando la década pasada, las tendencias del comercio agrícola internacional bascularon:

  1. entre una afirmación del multilateralismo y una liberalización progresiva y a la vez contradictoria del comercio agrícola, bajo una normativa suigéneris pero cercana a la normativa general del comercio de bienes y servicios, según las reglas de la omc;
  2. entre tendencias proteccionistas; y
  3. entre los acuerdos comerciales entre bloques, bajo el concepto de “regionalismo abierto”.

En este marco contradictorio, aparece a principios del año 2000 el efecto disruptivo de China a nivel político y comercial que en un sentido más amplio genera un nuevo marco geopolítico caracterizado por una bipolaridad aún en proceso de construcción en el marco de un multilateralismo debilitado. Una política comercial menos ideológica y basada más en la competencia y en el enfrentamiento comercial que se expresa tanto en los mensajes emitidos por los Estados Unidos de Donald Trump[1] o la China de Xi Jinping, como en las políticas agrícolas aggiornadas para el 2020 de la Unión Europea, con una fuerte orientación hacia la producción limpia, el desarrollo rural y el vínculo más directo entre producción y consumo, apostando a estimular la seguridad alimentaria y nutricional a partir de “dietas saludables”. Esto marca fuertemente las operaciones del sector de empresas agroalimentarias multinacionales y las estrategias de los países exportadores en torno al comercio global de los alimentos. Estas orientaciones acentúan las diferencias entre aquellos países exportadores que aún enfrentan barreras arancelarias para el acceso a los principales mercados y aquellos países que han podido llegar a acuerdos comerciales satisfactorios, principalmente con relación a los grandes importadores agrícolas como son Estados Unidos, China, la Unión Europea, Japón, Corea del Sur, entre otros.

Urbanización, el factor orientador de las políticas públicas

En las últimas dos décadas, se pone de manifiesto un fenómeno que lenta y consistentemente se fue construyendo durante los últimos 100 años, especialmente en América Latina y el Caribe y también en otras regiones menos desarrolladas del mundo: la urbanización creciente y dominante en la organización de las sociedades y de las naciones y todo lo que esta significa en términos de convivencia y de desafíos para la organización política, social y económica.

En paralelo, la desigualdad social y la pobreza se concentran en los grandes conglomerados urbanos. Esto motiva que las políticas para el desarrollo humano y social instrumentadas por los gobiernos se focalicen en las zonas urbanas, desplazando la preocupación por lo rural.

Esto es especialmente notorio por su impacto “macro” en el comportamiento poblacional y en las conductas humanas (individuales, familiares y comunitarias) de América Latina. Entre las 40 ciudades más pobladas del mundo, con poblaciones cercanas o mayores a diez millones de habitantes, América Latina tiene a Ciudad de México (20,1 millones), San Pablo (19,7 millones), Buenos Aires (13,6 millones), Río de Janeiro (11,8 millones), Lima (9,6 millones) y Bogotá (7,4 millones). Estas grandes megalópolis –término que implica incluir la población que habita la ciudad en sí misma (área o distrito administrativo) más sus áreas de influencia, área metropolitana– han cambiado el eje de las preocupaciones públicas y de la atención política de los Estados. Atención y construcción de pautas y normas de convivencia, seguridad pública, inversión en infraestructura de saneamiento, transporte, comunicaciones, servicios y bienes públicos tanto los referidos a seguridad ciudadana como a salud y educación. Las políticas públicas en América Latina, como en otras regiones del mundo, se han desplazado en importancia y asignación de recursos desde los territorios rurales hacia los urbanos.

Sistemas alimentarios: las compras públicas

El crecimiento de las grandes concentraciones urbanas transforma el funcionamiento y la organización de los sistemas alimentarios. Cada vez con mayor intensidad y niveles de exigencia, se hace necesario alimentar a millones de personas todos los días. Alimentarlas con alimentos inocuos y con una dieta sana y variada.

Por otra parte, las grandes concentraciones urbanas de la región tienen la mayor cantidad de población pobre y marginada. Los programas de protección social y de seguridad alimentaria exigen a los gobiernos y a las instituciones del Estado organizar sistemas de compras públicas, distribución y facilitación del acceso a los alimentos. Estos programas varían entre programas de asistencia con alimentos físicamente distribuidos y programas donde, mediante la “inclusión financiera”, se facilita el acceso a ellos a partir de “créditos” y “derechos” (transferidos a partir de vales, cupones de alimentación, tarjetas de débito o consumo) que el gobierno concede a la población en condiciones de pobreza y marginación.

Esto exige acuerdos y contratos de abastecimiento de alimentos entre los principales operadores de los sistemas alimentarios nacionales o internacionales y las instituciones de gobierno responsables de los programas de seguridad y asistencia alimentaria.

Los sistemas alimentarios deben ser proveedores fiables en cuanto a condiciones de entrega y distribución, tiempos, oportunidad, precios, calidad e inocuidad de los alimentos. Deben disponer de bodegas para almacenar antes de distribuir y sistemas logísticos suficientemente potentes y afiatados como para cumplir con las demandas de distribución que exigen los contratos con el Estado, y en muchos casos asegurar cadenas de frío que no se interrumpan en ningún punto del proceso. Deben disponer de una capacidad financiera notable, ya que el Estado es un buen pagador, pero remolón y demorado.

Asimismo, los sistemas alimentarios (el conjunto de agentes productivos, comerciales, industriales que participan) no son de igual tamaño, grado de complejidad y especialización según se trate de abastecer programas en megápolis como Ciudad de México, Caracas o San Pablo, o de hacerlo en pequeñas ciudades, pueblos, villas en el interior de los países. Allí, tanto los requerimientos como los proveedores son otros. Cuanto más pequeña es la concentración urbana y la población por atender, más oportunidad tienen los sistemas alimentarios locales conformados por mipymes, agricultores de menor escala y los llamados “circuitos cortos de abastecimiento”.

Programas especializados como la “merienda escolar”, que asegura la alimentación nutritiva a millones de niños en varios países de nuestra región, también tienen otros requerimientos. Países como Brasil, Colombia, México, Perú, Paraguay, Costa Rica y El Salvador han descentralizado los procesos de compras públicas y abastecimiento desde los ministerios de seguridad social o educación hacia las autoridades locales o los mismos centros de enseñanza en beneficio de proveedores locales. Esto ha requerido dotar a las instituciones locales:

  1. de un sistema contable, administrativo y financiero muy afiatado de ambas partes (pública y privada);
  2. de equipos, especialmente de frío para mantener la cadena;
  3. de un encuentro de la oferta local con la demanda de los centros de enseñanza; y
  4. de programas de asistencia y estímulo al asociativismo y al cooperativismo para muchas organizaciones de productores de menos escala y para las mipymes agroindustriales, para operar como proveedores fiables del Estado local.

No obstante estos procesos de descentralización, las organizaciones del Estado encargadas de hacer las compras públicas, las compañías públicas de abastecimiento y los programas nacionales y regionales de compras públicas siguen privilegiando a las grandes empresas y conglomerados alimentarios nacionales o subsidiarios de los multinacionales, así como a los grandes distribuidores y grandes superficies de comercialización (súper y macro mercados), y también siguen dependiendo de ellos. Estos son los agentes más relevantes al momento de participar en las operaciones de compras públicas de los gobiernos, ya que poseen todos los atributos ya señalados.

Estos mecanismos de compras públicas, muy importantes en muchos países de América Latina, y su dependencia de los grandes oferentes de alimentos explican, al menos en parte, la pérdida de importancia relativa de las políticas públicas, las inversiones y la organización de servicios en las áreas y territorios rurales. Esto ha generado un conjunto de efectos negativos que han atentado contra el desarrollo de los territorios rurales:

  1. castiga a los sistemas alimentarios locales, lo que afecta la productividad y la competitividad de los agricultores, en especial de aquellos de menor escala relativa;
  2. reduce las inversiones en infraestructura rural, lo cual encarece los procesos de transporte, logística y abastecimiento; y
  3. en muchos casos, hace más dependientes a los países y comunidades de los alimentos producidos fuera de sus territorios e incluso fuera del país y que deben ser importados.

La década soñada para la agricultura

En los 2000 surgió con fuerza inusitada una nueva orientación de las inversiones y el flujo de capitales, de nivel internacional, hacia las economías emergentes. Por otra parte, entre 2003 y 2014, se sumó el aumento del precio de los commodities agrícolas, que crecieron a niveles históricos, revirtiendo las tendencias negativas que habían sido dominantes durante décadas. Estos dos fenómenos sumados generaron un ambiente favorable o lo que se llamó “la década dorada de la agricultura”, durante la cual mejoró el desempeño económico de la mayoría de los países de la región, que, salvo Venezuela y parcialmente Argentina, aprovecharon para crecer (aumentos sostenidos y notorios del pbi nacional), realizar inversiones estratégicas en beneficio de sus sectores exportadores y, al mismo tiempo, aplicar políticas sociales para sacar a millones de personas de la pobreza. El “campeón” en esta “sabia” combinación de coyuntura de mercados y políticas sociales fue, sin duda, Brasil, entre 2003 y 2014.

Esto generó también incrementos sostenidos en la demanda de alimentos, en la calidad de la dieta y en el refuerzo de una visión optimista para la agricultura. Este viento en popa duró hasta 2014-2015, cuando tanto el flujo de capitales e inversiones como el precio de las commodities agrícolas volvieron a tener tendencias negativas y muy volátiles, que han sido históricas en la región.

El gráfico 4.1 muestra con claridad el rápido aumento de las exportaciones hasta el año 2014 y el posterior estancamiento. Este estancamiento en los últimos años no afectó la importante participación de la región en las exportaciones mundiales de alimento. América Latina y el Caribe siguen aportando una enorme cantidad de los alimentos para el consumo mundial, incluyendo las frutas y las verduras, y es la región con mayores exportaciones netas de alimentos (ver gráfico 4.1).

Gráfico 4.1

gr 4.1

alc: América Latina y el Caribe; eac: Europa y Asia Central; omna: Oriente Medio y Norte de África; ass: África Subsahariana; aop: Asia Oriental y el Pacífico.
Fuente: Morris, M. et al. (2020). Panoramas alimentarios futuros. Reimaginando la agricultura de América Latina. Banco Mundial.

Puede verse cómo entre 2003 y 2014 la región tuvo un acelerado crecimiento de la producción y de las exportaciones como consecuencia del mejor contexto económico internacional, que permitió invertir y adaptar y adoptar nuevas tecnologías de producción, que aumentaron la productividad y la competitividad de los sistemas productivos agrícolas y ganaderos. Esta expansión de la producción fue especialmente notable en la agricultura con una organización comercial, incluyendo la agricultura familiar capitalizada que está inserta en forma eficaz y eficiente en las cadenas de valor locales, nacionales y aun globales. Esta situación ha generado cambios estructurales en la mayoría de los sistemas de producción que permiten augurar que la región seguirá siendo clave para asegurar la alimentación mundial con precios bajos y estables.

Estos cambios estructurales en la producción se vieron potenciados por aumentos de la demanda agregada tanto del mercado internacional como de la demanda interna. Por un lado, entre los años 2004 y 2015, la demanda externa de alimentos creció en América Latina debido, entre otros factores, al aumento de la demanda internacional de alimentos traccionada por China y otros países del Asia. Por otro lado, la salida de millones de personas de la pobreza en los propios países de la región, como consecuencia de una combinación virtuosa entre políticas sociales de redistribución de renta y aumento del empleo genuino, resultó en una década de aumentos de los PBI nacionales y, por lo tanto, del consumo total de alimentos.

El impacto de esta expansión de la demanda agregada tanto internacional como nacional que tuvo lugar entre el 2004 y 2015 creó las condiciones para una década soñada que significó una gran apertura de oportunidades para los productores agrícolas de muchos países de la región. Muchos pequeños y medianos productores (agricultores familiares capitalizados, semicapitalizados y en transición) se “subieron” a los mecanismos de mercado, de manera que generaron una clara respuesta positiva en productividad y oferta a estos estímulos de la demanda agregada. Sin embargo, este fenómeno se expresó con desigual magnitud según los países fueran exportadores netos de alimentos, importadores netos o algo intermedio.

El impacto de la tecnología. La revolución verde, más producción agrícola para alimentar al mundo

Desde la revolución verde, que es la denominación usada internacionalmente para describir el importante incremento de la productividad agrícola y de la oferta de alimentos ocurrido entre 1960 y 1980 en Estados Unidos y extendido después por el CGIAR a numerosos países de América Latina, la tecnología signó el comportamiento de la oferta y, consecuentemente, de los mercados.

La revolución verde se orientó por la necesidad de asegurar la alimentación de un número cada vez mayor de habitantes de la Tierra, especialmente en aquellas regiones del mundo que comenzaban a despertar en materia económica, social y política luego de los procesos de posguerra y descolonización.

Dicha revolución en materia productiva se basó en la investigación científica aplicada a la agricultura, en las prácticas de extensión y asistencia técnica, y en la adopción de modelos de organización de la producción agrícola eficientes en el uso de recursos naturales a partir de una gran inversión en el desarrollo de conocimientos técnicos y científicos, que resultaron también en la necesidad de mayores inversiones en insumos e indirectamente en equipos y servicios.

América Latina fue una de las regiones del mundo más beneficiadas por los resultados de dichos avances tecnológicos. La multiplicación de los rendimientos y el aumento de variedades más adaptadas a la disponibilidad de agua y a gradientes de temperatura, y con resistencia a plagas y enfermedades y cualidades más orientadas a producir mejores productos finales en un número de cultivos como trigo, maíz, arroz, cebada, girasol, soja y sorgo y otros muy típicos de la región como el café o la caña de azúcar. Tubérculos como la papa o frutas como los cítricos también fueron beneficiados. En producción animal, fueron notorios los avances en la producción de leche y carne vacuna y aviar. Todos estos avances tecnológicos sustentaron el crecimiento de los sistemas alimentarios de la región y su creciente competitividad en los mercados internacionales.

La revolución C&T. La era del conocimiento

Progresivamente, la C&T aplicada fue superando la fase agrícola de producción y se extendió a otras etapas de la producción ligadas a la comercialización y la distribución de alimentos. Entre las décadas de los 80 y los 2000, se fueron generando cambios cada vez más vertiginosos y profundos en los sistemas comerciales y en las pautas y modelos de consumo. La exportación de materias primas en bruto, con bajo valor agregado desde los países productores a los países consumidores, fue progresivamente incorporando procesos de agregado de valor local y generando un flujo de comercio de productos más elaborados, lo cual las nuevas tecnologías hacían posible.

En el último medio siglo, mucho ha cambiado en relación con la producción de alimentos, incluyendo la localización geográfica de la producción, los canales comerciales, las ventajas comparativas y competitivas relativas, la construcción de cadenas, las matrices de producción y comercio, y finalmente los sistemas alimentarios. Son conceptos que reflejan cambios estructurales desde una producción agrícola basada en la dotación y la combinación de los recursos naturales y el clima y, por lo tanto, regionalizada y organizada a partir de medianas y pequeñas unidades productivas dispersas y atomizadas en los territorios rurales, hacia unidades empresariales y de negocios cada vez mayores y más integradas, con una mayor dotación de capital y una inversión mayor en equipamiento, infraestructura y tecnología aplicada. Estas transformaciones ocurrieron a nivel mundial, pero fueron particularmente intensas en muchas regiones de América Latina.

Las clásicas ventajas comparativas y competitivas fueron cambiando, modificándose y generando nuevas regiones y territorios, capaces de producir competitivamente alimentos que antes no podían. Los cambios tecnológicos en el transporte transatlántico (combinación de buques de cada vez mayor porte y el manejo más eficaz de los contenedores) bajaron los costos y redujeron pérdidas en el comercio, abatieron tiempos de abastecimiento e hicieron factible un comercio cada vez más fluido.

Luego, la revolución C&T devenida en los 80, con la generalización del uso de la ingeniería genética, del estudio interno y en profundidad de la célula y el adn de las especies, permitió introducir prácticas de producción y crear nuevas generaciones de productos agrícolas de alimentos adaptados a ser producidos en sitios geográficos y en suelos en los cuales antes no había sido posible. Definitivamente, las ventajas comparativas naturales perdieron importancia y pasó a ser determinante la construcción de ventajas competitivas en las empresas y, consecuentemente, en las naciones.

Los seis factores vinculados a la tecnología de mayor incidencia en los sistemas alimentarios de América Latina

Si bien el desarrollo tecnológico fue amplio e inclusivo al abarcar diversos aspectos del sistema productivo, hay seis áreas de la innovación que han sido especialmente importantes en América Latina:

  • La biotecnología, que permitió una reconstrucción de las nuevas ventajas competitivas y comparativas a partir del mejoramiento genético de las especies.
  • La conectividad y las telecomunicaciones, que facilitaron la inmediatez de los negocios a través de la información y los servicios de las comunicaciones.
  • La informática y la digitalización, que aportaron una mayor eficacia y eficiencia en las decisiones de producción, de comercialización y económico-financieras y en las posibilidades de aplicar sistemas de trazabilidad para los productos.
  • El desarrollo del transporte y logística (contenedores, diseño de buques, sistemas multimodales) con la consecuente reducción de los costos y de los tiempos para el comercio internacional de larga distancia.
  • La consolidación de mercados modernos, negocios sin movilización de mercadería y multiplicación de las oportunidades de negocios.
  • La bioeconomía y la economía circular, facilitada por las nuevas tecnologías, que son indispensables para reducir la contaminación ambiental y hacer más eficientes las economías locales y nacionales.

Estos seis factores o tendencias en el desarrollo tecnológico modificaron el comportamiento de las empresas y de las economías nacionales y fueron responsables de una creciente difuminación de la frontera entre los sectores tradicionales de la economía: el primario (agrícola), el secundario (industrialización) y el terciario (los servicios), y también entre las empresas de cada rubro. Se evolucionó de los negocios puntuales (compra y venta estacional) a los negocios a futuro, integrantes de estrategias comerciales complejas propias de “sistemas integrados” como son los modernos sistemas alimentarios.

Estos procesos de transformación en el sector productivo también derivaron en cambios en los hábitos de consumo y en las dietas y acentuaron una relación de confianza entre la producción y el consumidor basada en el cumplimiento de regulaciones, en estándares y en una mayor transparencia.

Gobernanza del comercio exterior. “La desregulación de las regulaciones”

Este proceso de transformación de la estructura productiva fue acompañado –a la vez que la realimentó– por una liberalización progresiva del comercio agrícola, alineando a este sector, estratégico para muchos países de la región, a las normas y tendencias que generó el gatt. Se convirtió en un tema dominante tanto en la Ronda Uruguay del gatt (1986-1994), como en las rondas sucesivas que tuvieron lugar luego de creada la omc en 1995.

La Ronda Uruguay del gatt cambió definitivamente las reglas del juego en materia del comercio agrícola. Aunque muchos países consideran modesto el alcance de sus acuerdos, que además fueron mayoritariamente incumplidos, estos generaron una especie de “conciencia universal” respecto del deber ético de alimentar a la población, con la necesidad de solventar prácticas agrícolas eficaces, competitivas y sostenibles. Para lograr esto, debían regirse por un conjunto de normas y acuerdos aceptados por todos los actores del comercio mundial agrícola. Duró siete años y medio, o sea, el doble del plazo previsto, y hacia el final del proceso participaban 123 países. Fue la mayor negociación comercial que haya existido jamás en la historia de la humanidad. En muchos momentos pareció condenada al fracaso, pero finalmente la Ronda Uruguay dio origen a la mayor reforma del sistema mundial de comercio desde la creación del gatt.

Fue un período en el cual dominó el multilateralismo como forma más eficaz de organizar y reglar el comercio internacional, pilar del crecimiento económico, y una mejor distribución planetaria de los recursos. Por otra parte, en paralelo se afianzó el “regionalismo abierto”, es decir, la conformación de bloques económico-comerciales entre países de una misma región para facilitar la integración del comercio y el desarrollo tanto entre los países de una misma región geopolítica como entre estas regiones. Para insertarse en el marco del multilateralismo dominante por aquella época, la condición que debían cumplir estos bloques era no desviar comercio y mantener conjunta una política de desgravación arancelaria sostenida a partir de un arancel externo común. Aparecen entonces los bloques comerciales más notorios en ese momento, que fueron el de la ue, el Mercosur, efta, nafta, entre otros, y la iniciativa del alca, impulsada por los Estados Unidos, que fracasó en forma contundente.

Durante las negociaciones iniciales de la Ronda Uruguay del gatt y aun luego de creada la omc, los países exportadores de alimentos más importantes de América Latina negociaron en un frente común la liberalización del comercio agrícola, y también lo hicieron con otros países determinantes en este tema, como Australia, Nueva Zelanda y Canadá, integrando el llamado “Grupo de Cairns”[2], responsable de los mayores logros y avances en materia de nuevas reglas para el comercio agrícola. Este grupo, con gran participación latinoamericana, potenció los complejos agroalimentarios de la región frente a las políticas tradicionales de distorsión del comercio agrícola impulsadas hasta ese momento por países y bloques como la Unión Europea, la India, Japón, Corea y la propia República Popular China, que en aquel momento asomaba ya como un gran comprador de alimentos, pero que no participaba ni del gatt ni de los primeros tiempos de la omc.

La voz de los consumidores

Este conjunto de factores o tendencias que están fuertemente interrelacionados, los cambios tecnológicos, los cambios en la gobernanza de los mercados y en su comportamiento, los cambios en las pautas de consumo, y la aparición de países emergentes como demandantes de alimentos resultaron en una expansión de la demanda de alimentos y modificaron en 30 años la lógica de la organización de la producción y el comercio agrícola.

La generalización de una “cultura global”, unida a los nuevos hábitos alimenticios y a una mayor incidencia de “la voz de los consumidores”, expresada en forma directa en los mercados y ya no solamente representada por los gobiernos, abrió el camino para pasar de una visión “agrocentrista” a una nueva visión del comercio “consumo-centrista”. El consumidor se convirtió en el centro del sistema alimentario con capacidad para orientar el mercado y consecuentemente el sistema productivo. Es decir, el producto final, sus cualidades y atributos y la forma en la cual llega a la mesa del consumidor, de acuerdo a sus demandas, orientan los planes de negocios de las cadenas agrícolas globales. Esta tendencia, si bien se puede decir que es global, pues se expresa en forma sostenida a través del tiempo y a través de los continentes y sus diferentes regiones, también se ajusta a las particularidades de la demanda de los consumidores locales. Estas están altamente influidas por la cultura, las tradiciones y la historia. Sin embargo, en los últimos tiempos, se muestra una especie de “hibridación” cultural, que combina alimentos de origen local o nativo, de acuerdo a los gustos de los consumidores locales, con alimentos o formas de entregarlos procesados provenientes de los sistemas alimentarios globales y las tendencias del consumo global. En muchos países de América Latina y el Caribe, se preparan alimentos ultraprocesados (comida rápida, snacks, comida para la merienda de niños y jóvenes) usando materias primas locales con larga tradición cultural, pero preparados y presentados en alimentos, de acuerdo a las pautas de consumo de carácter global. Esta realidad demuestra que las tradiciones alimenticias locales siguen siendo fuertes al momento de su expresión como una demanda de parte de los consumidores, que es atendida no solo por la oferta agrícola y agroindustrial local, sino también por las cadenas y sistemas alimentarios globales.

Lo anterior no hace más que demostrar la interconexión entre los sistemas alimentarios locales, nacionales, regionales y globales y su funcionamiento a través de estrategias y planes de negocios que amalgaman múltiples capacidades, intereses y una base de conocimiento (en el sentido más amplio del concepto) cada vez más amplia y variada, que es la base de la competitividad del sistema. El éxito de las empresas alimentarias y los sistemas alimentarios está basado en cómo escuchan la voz de los consumidores.

Para participar y contribuir en estos procesos de transformación con “sabiduría” y eficacia, el sector público requiere desarrollar una capacidad similar para leer, actuar, informar y desde allí regular al sistema alimentario representando a la sociedad, que no es ni más ni menos que “el conjunto de los consumidores” en su papel de ciudadanos.

Sostenibilidad ambiental, exigencia de la comunidad internacional

Tal como se describió en los capítulos i y iii, el tema ambiental es una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional y se refleja periódicamente en los medios de comunicación, las redes sociales, las posiciones de las organizaciones de la sociedad civil, la opinión pública y las empresas de los más variados sectores de la economía. Las Naciones Unidas y sus múltiples agencias han sido abanderadas en llamar la atención sobre los fenómenos de deforestación, desertificación, erosión irreversible de los suelos, contaminación de las aguas internas y los océanos, pérdida irreversible de especies y biodiversidad, desequilibrios ecológicos y el desplazamiento de plagas y enfermedades, incluyendo la aparición de nuevas, más allá de sus áreas históricas de ocurrencia. Más aún, el calentamiento global, generado por el efecto de las emisiones de gases con efecto invernadero, pone en riesgo la calidad de la vida humana y, potencialmente, su supervivencia.

Esta situación ha puesto en relieve la creciente dificultad que hay en alimentar a una creciente población mundial concentrada en grandes ciudades y, al mismo tiempo, en conservar los ecosistemas y disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero en forma simultánea. Estos son grandes objetivos que deben ser conciliados a nivel regional y global. En esta tarea los consumidores surgen como actores claves en los sistemas agroalimentarios, porque, a través de la selección de los alimentos y productos que consumen, dan la pauta clara de cuáles son sus preferencias.

Para América Latina y sus sistemas alimentarios, este es un driver particularmente crítico. América Latina es una de las principales reservas de biósfera y agua dulce del planeta y, en conjunto, una de las regiones más importantes por su participación en el comercio de productos agrícolas y de alimentos. La región debe congeniar esta doble responsabilidad y la atención a las cuestiones ambientales, y la sostenibilidad de los sistemas alimentarios ha de ser una de las áreas críticas de la política pública de los países en relación con los sistemas alimentarios.

El concepto de “salud única global” (“One Health”): las enseñanzas que está dejando la pandemia del COVID-19

Las consecuencias económicas de la pandemia en la región son especialmente graves. Latinoamérica tendrá una contracción de su economía de casi un 10 %. Es decir, la región será un 10 % más pobre al cerrar este año. La hipotética y deseada recuperación en V con la segunda ola del COVID-19 en Europa, Estados Unidos y América Latina se está transformando en una W o en una temida L. La luz al final del túnel, más allá de las vacunas que han comenzado a aplicarse, alienta las esperanzas de una “normalidad” parecida a la prepandémica.

Uno de los impactos de la experiencia dolorosa y traumática de la pandemia generada por el COVID-19 y las sucesivas crisis superpuestas (económicas, financieras, laborales, sociales y educativas) fue la comprensión de la necesidad existente de replantearnos las interrelaciones entre la salud humana, la salud animal, la salud vegetal y la salud ambiental. Esto es particularmente relevante en el contexto de los sistemas alimentarios de la región, en los cuales es necesario atender la relación entre los cuatro ámbitos de una única salud: la salud humana, la salud animal, la salud vegetal y la salud ambiental.

En este sentido, es importante resaltar que salud humana, animal, vegetal y ambiental, combinadas en “una sola salud planetaria”, son condicionantes cada vez más exigentes para los actores económicos que hacen parte de los sistemas alimentarios. Respetarlas en la producción y en los procesos comerciales, de transformación y consumo será de la máxima sensibilidad para gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y consumidores y seguramente se plasmará en nuevas regulaciones para el comercio, las que habrá que cumplir y a las que habrá que adaptarse. Su cumplimiento será un nuevo elemento que determinará la competitividad internacional de la región.

Sistemas y subsistemas alimentarios como marco para la implementación de las políticas públicas

En el capítulo i, se describió el concepto de “sistema alimentario”, sus componentes básicos y las interrelaciones existentes. Dicho marco analítico es también útil tanto para la identificación y la definición de las políticas públicas, como para el análisis de la institucionalidad necesaria, tema central de este capítulo.

En América Latina los factores, las tendencias y las prácticas económicas, comerciales y productivas desarrolladas en la sección anterior fueron conformando los sistemas alimentarios nacionales de los países de la región. Cada uno de ellos presenta ciertas particularidades, especialmente en cuanto a los tipos de productores agrarios y su participación en los sistemas alimentarios.

En primer lugar, hay que señalar que, en todos los sistemas alimentarios locales y en la mayoría de los nacionales, tanto el peso de la agricultura como de los subsistemas vinculados a la producción agrícola han ido perdiendo peso relativo. Sin embargo, a pesar de la pérdida de importancia relativa en lo económico, los productores agrícolas encargados de la fase primaria de la producción de alimentos son responsables fundamentales de la oferta alimentaria.

Las unidades productivas agrícolas participan en sistemas alimentarios diversos más o menos complejos y más o menos integrados. En un extremo están la familia rural o la población rural aledaña, que consume casi directamente lo que se produce en una unidad productiva familiar. Algunos productos se consumen en fresco, otros son transformados (pasto y granos en proteína animal, carne, leche, huevos) y otros, procesados y conservados. En el otro extremo, está la forma como acceden a sus alimentos un vecino de la Ciudad de México o pobladores de las periferias de Río de Janeiro o de San Pablo o de La Matanza, en el Área Metropolitana de Buenos Aires, que son casos extremos de concentración poblacional.

Los productores agrícolas familiares, de pequeña escala o campesinos, son parte importante de los sistemas alimentarios como productores y a la vez en su papel de consumidores, representando un sector importante de la población que tiene que ser alimentada en forma adecuada. La mayoría de estos productores, luego de satisfacer sus propias necesidades alimenticias, venden excedentes en forma asidua y sistemática, participando en mercados locales o regionales. Otro tipo de pequeño agricultor familiar agrega al autoconsumo familiar cultivos o actividades ganaderas de renta para generar ingresos monetarios necesarios para comprar servicios (salud, transporte, educación, recreación, etc.) y bienes de consumo que ellos mismos no producen. Estos se vinculan contractualmente a empresas agroindustriales o comerciales.

Finalmente, están las unidades de producción agrícola, que son empresas que se dedican a la producción comercial e industrial a gran escala y operan plenamente integradas en los más diversos mercados.

Todos conviven en los mismos espacios y territorios rurales y, más allá de cómo sean clasificados en la taxonomía socioeconómica/cultural, todos ellos están en la base de la oferta de alimentos para la población planetaria en sus más diversos enclaves. Estas unidades productivas de América Latina, ya sean agricultores familiares, mipymes rurales, empresas familiares, empresas comerciales fuertemente capitalizadas o conglomerados de estas, forman parte de sistemas alimentarios nacionales interconectados con el sistema alimentario global y, por lo tanto, afectados por las tendencias globales ambientales, económicas, comerciales y tecnológicas que ocurren en el mundo.

Las cadenas productivas son un elemento de los sistemas alimentarios modernos. En ellas se establece una relación vertical entre los diferentes eslabones, todos los actores incluyendo las unidades productivas, los intermediarios y acopiadores, etc. En la mayoría de los casos, todos ellos se vinculan con el agente organizador de esta. Las cadenas productivas alimentarias no deben verse como una estructuración lineal, sino que se asemejan a una matriz, en la cual las relaciones horizontales entre los actores son tan importantes como las verticales más clásicas.

Por otra parte, el concepto de “sistema alimentario”, integrado por un gran número de cadenas productivas, permite explicar y caracterizar las relaciones e interacciones transversales que se dan entre las distintas cadenas y sus partes y cuyas relaciones se rigen por el objetivo principal de producir eficientemente y de acuerdo a la demanda del mercado. Este es el objetivo que todas las partes deben respetar y al cual deben contribuir eficientemente.

El gráfico 4.2 presenta los principales componentes del sistema, los actores económicos que desempeñan funciones diferentes pero vinculadas entre sí y que se organizan y orientan a partir de la demanda, expresada por las preferencias de los consumidores. El gráfico también resalta que los sistemas alimentarios nacionales responden a las políticas públicas y al sistema legal y normativo del país al cual pertenecen, y están englobados por ellos.

Gráfico 4.2. El sistema alimentario y su relación con las políticas públicas

Esquema Capitulo 1 p. 159

Fuente: elaboración propia.

Puede verse también que en los sistemas nacionales se establecen relaciones de negocios transversales y verticales a través de cadenas de valor locales, regionales, nacionales e internacionales.

Estos elementos analíticos permiten evaluar las distintas formas de organización y operación de los sistemas alimentarios en varios países de América Latina y construir un “mapa de actores institucionales”, que, desde el Estado, diseñan y aplican políticas públicas ya sea para su promoción, expansión, estímulo o regulación.

América Latina tiene la peculiaridad de ser una de las regiones del mundo con mayor capacidad de producción y con mayor participación en el comercio agrícola mundial. Sin embargo, el grueso de sus exportaciones sigue siendo, como lo ha sido históricamente, de materias primas o commodities agrícolas, con bajo valor agregado a través de procesos de industrialización. La región en su conjunto también requiere progresar en la instalación de procesos que eleven los estándares de sanidad y calidad de productos agropecuarios más especializados y orientados a un consumo de “nicho de mercado”, como, por ejemplo, el mercado de alimentos nutracéuticos con componentes equilibrados para mejorar la calidad de la dieta.

Con algunas importantes excepciones, como la industria aceitera, el café, la industria frigorífica, algunas frutas tropicales, las flores y algunos otros, las agroindustrias de América Latina no han tenido un gran desempeño económico y competitivo a nivel internacional. La relativamente baja inversión y utilización de tecnologías de procesos modernos adaptadas a las nuevas pautas del consumo e incluso a las nuevas regulaciones internacionales son posibles causas de la falta de dinamismo a pesar de los extraordinarios recursos naturales de la región. En años recientes, el desembarco en distintos países de grandes cadenas o grupos empresariales modernos que en los hechos absorbieron a la agroindustria local y la integraron a sistemas regionales y globales ha comenzado a revertir esta situación.

El papel del Estado, las políticas públicas y las instituciones de aplicación

Las políticas y la institucionalidad sectorial: su insuficiencia con relación al concepto de “sistema alimentario”

Una evaluación del papel de los ministerios de agricultura en la región sugiere dos observaciones principales: la primera es la pérdida de protagonismo que han tenido los ministerios de agricultura durante los últimos 30 años[3]. La segunda observación se refiere a los drásticos cambios en materia de roles y funciones que tuvieron como consecuencia de las reformas del Estado surgidas del Consenso de Washington y aplicadas en América Latina y el Caribe durante las décadas de los 80 y los 90.

Durante el período en que la “sustitución de importaciones” fue la visión dominante en América Latina, el Estado fue el principal “socio-asesor empresarial y comercial” de las empresas agrícolas y agropecuarias. Por lo tanto, el sector privado ajustó sus planes de negocios a los lineamientos del sector público a partir de tres elementos económicos principales:

  1. producir “qué y cómo” según la evolución de los indicadores productivos y comerciales que elaboraban, cada año, las muy potentes oficinas de estadísticas y de políticas agropecuarias;
  2. producir para mercados protegidos por sistemas arancelarios y medidas paraarancelarias que bloqueaban toda competencia regional o internacional, con la excepción de aquellos productos que los gobiernos consideraban indispensables para mantener la población alimentada o los procesos inflacionarios controlados, los cuales eran importados cuando era necesario; y
  3. recibir del Estado créditos o subsidios, asistencia técnica y un conjunto de seguros (no explícitos pero reales) contra riesgos climáticos, plagas y enfermedades y por variaciones inesperadas en los mercados.

La implementación de estas políticas y la predominancia de un comercio agrícola administrado e hiperregulado, en algunos productos estratégicos, según el país, necesitaban de ministerios de agricultura influyentes, robustos y técnicamente dotados.

Todo ello se fue modificando como consecuencia de los cambios que fueron ocurriendo en el enfoque económico predominante tanto a nivel mundial como en América Latina y el Caribe. El agotamiento del sistema de sustitución de importaciones, la apertura de las economías, la desregulación del comercio agrícola, los tratados de libre comercio, etc. resultaron en un detrimento de la capacidad institucional, técnica y política de los ministerios de agricultura. Para los países exportadores, bajar los costos internos, eliminar la burocracia y las intervenciones del Estado en los mercados y generar nuevas condiciones de competitividad global fueron objetivos principales.

El progresivo desmantelamiento del modelo económico y de la institucionalidad que lo acompañaba fue en algunos lugares lento y progresivo, y en otros más acelerado. Sin embargo, el desmantelamiento fue imperfecto y desigual y en muchos países quedaron mecanismos residuales con funciones ambiguas y sistemas burocráticos lentos, engorrosos e ineficientes, que, en lugar de estimular, dificultaban el desarrollo de sectores agrícolas nuevos y competitivos por la falta de claridad en “las reglas del juego”.

A estos cambios en el contexto económico, reformas institucionales y el papel del Estado y el nuevo contexto comercial y económico, se sumó la incidencia cada vez mayor de la CT&I. El desarrollo tecnológico se dio también en sectores fuera de la agricultura, aunque incidentes en ella, y contribuyó a la pérdida de poder relativo de los ministerios de agricultura en los gabinetes nacionales, muy especialmente a partir de su pérdida de capacidad en la negociación presupuestal, lo cual afectó sus posibilidades de modernización técnica y de gestión. La realidad latinoamericana muestra en el siglo xxi sistemas alimentarios que operan como tales en marcos jurídicos de responsabilidad de los ministerios de agricultura que tienen una imperfecta e imprecisa regulación residual de los mercados, y con competencias en la aplicación de incentivos a la producción y de las reglas de funcionamiento compartidas con otros ministerios e instituciones del Estado.

A partir de esta situación, el desempeño de los ministerios de agricultura de la región quedó limitado con funciones y potestades asignadas, que o bien son “letra muerta” o bien van más allá de sus posibilidades y capacidades de operación. Son instituciones con cerebro regulador, pero sin “miembros” capaces de ejecutar las regulaciones en forma eficaz.

Esto ha llevado a reformas imperfectas; por ejemplo, sustituir las unidades ejecutoras ineficientes e ineficaces, que persistían sin desmontarse, por “proyectos” financiados con cooperación internacional, creados para gestionar mejor. También ha llevado a crear por ley instituciones paraestatales que tienen el mandato de ser instrumentos de la política ministerial, pero que en los hechos, dados su alta representatividad política y sus buenos presupuestos, tienen mandatos y posibilidades de acción mayores que los ministerios.

Adicionalmente, se desconcentraron funciones y actividades, pero no se descentralizaron los mecanismos de toma de decisiones. Consecuentemente, la brecha entre la generación de políticas en las capitales nacionales y la ejecución de estas en los territorios de aplicación, en localidades, departamentos, provincias o estados más o menos alejados se agravó.

Este proceso fue creando un creciente desajuste entre una institucionalidad sectorial agropecuaria y un sistema alimentario en expansión, integrado por múltiples actores privados, con nuevos dinamismos y cada vez más exigentes, en materia de “reglas de juego claras y sostenidas en el tiempo”.

En resumen, es posible afirmar que, en relación con la gobernanza del sistema alimentario nacional, la pérdida de importancia relativa de los ministerios de agricultura en muchos países de América Latina responde a algunos de los siguientes factores:

  • Desajustes con las necesidades que surgen del funcionamiento de los sistemas alimentarios, especialmente en lo referido a las dimensiones relacionadas con conservar el medio ambiente y regular los procesos de industrialización. La política sectorial agrícola se tornó insuficiente para incorporar los procesos tecnológicos, comerciales y ambientales que van más allá de las fincas.
  • Desajustes entre las capacidades institucionales, técnicas y políticas y la consecuente erosión de competencias y pérdida de capacidad de incidencia.
  • Sesión de competencias a instituciones autárquicas que, si bien jurídicamente dependen de los ministerios de agricultura en materia técnica y política, tienen un nivel de autonomía, capacidades propias y presupuestos que las hace difíciles de controlar por parte de los ministerios de los cuales dependen.
  • Debilidad en cuanto a disponibilidad de recursos presupuestales y financieros (menor peso relativo en los presupuestos nacionales), derivado en una menor capacidad de incidencia en el plano político y estratégico en temas que hacen al desarrollo económico de los países.

Las políticas públicas que afectan a los sistemas alimentarios. Un mapa de actores institucionales

Las profundas transformaciones y la creciente complejidad de los sistemas alimentarios, tanto locales como nacional, resultan en que su funcionamiento sea afectado y requiera un marco de políticas públicas mucho más amplio y complejo que en el pasado. Muchas de las políticas e intervenciones del sector público que son necesarias para el buen funcionamiento del sistema alimentario no dependen o están fuera del ámbito de competencias de los ministerios de agricultura.

Surgen entonces dos temas de análisis. Primero, cuáles son las funciones y competencias que los ministerios de agricultura deberían tener en esta nueva realidad y cuál es la capacidad que tienen para desempeñarlas. Segundo, cuáles otras entidades públicas tienen una injerencia directa e importante y, por lo tanto, deben ser consideradas y funcionar como aliadas o socias de los ministerios de agricultura en lo que se refiere a la gobernanza del sistema alimentario nacional.

Con respecto al primer tema, los ministerios tienen competencias importantes en la generación de políticas eficaces para el desarrollo de sistemas alimentarios modernos y competitivos, pero que en casi todos los casos requieren de la colaboración de otras entidades del Estado. Por lo tanto, una primera respuesta es que son necesarios, aunque no suficientes, pero siguen teniendo una centralidad más que relevante.

Por otro lado, la mayor parte de los ministerios de agricultura de la región requieren ajustes en sus leyes orgánicas y la modernización de estructuras y capacidad de generar alianzas tanto públicas-públicas como públicas-privadas para cumplir con sus mandatos y responsabilidades. Para lograr esto, es imprescindible el fortalecimiento de sus capacidades técnicas y presupuestales que les permitan ser proactivos en la formulación e implementación de políticas de estímulo para el fortalecimiento de los sistemas alimentarios nacionales.

Con respecto al segundo tema, es evidente que el cambio más importante en el funcionamiento del sector público es lograr una mayor cooperación entre los distintos ministerios y reparticiones que tienen incidencia sobre el funcionamiento del sistema alimentario nacional. En este sentido, un punto central es que los ministerios de agricultura deberían tener la capacidad tanto legal como operativa para participar en colaboración con otros ministerios o entidades gubernamentales en las siguientes áreas de intervención del Estado.

Desarrollo de los territorios rurales

Es en los territorios rurales donde se asientan las unidades productivas agrícolas y las empresas encargadas del agregado de valor de los alimentos y los primeros procesos de acondicionamiento, conservación, concentración o industrialización de los productos agrícolas. La lista de los ministerios que tienen algún tipo de actividad en los territorios con un cierto orden de prelación es:

  • Ministerios o secretarías de ordenamiento territorial.
  • Ministerios o secretarías de planeamiento de las inversiones en infraestructura y la provisión de bienes y servicios públicos.
  • Ministerios de obras públicas.
  • Ministerios de medio ambiente.
  • Ministerios de agricultura.
  • Gobiernos estaduales, provinciales, regionales, departamentales (2.º nivel).
  • Gobiernos locales, municipios, alcaldías (3.º nivel).

Por ejemplo, en la Unión Europea, sin perjuicio de que también hay varias autoridades comunitarias y nacionales involucradas, la pac tiene instrumentos claros en este sentido y sobre cómo operan y se aplican en relación estrecha con los fondos estructurales.

Las intervenciones de los ministerios y gobiernos locales tienen un impacto directo respecto de cómo las empresas vinculadas a los sistemas agroalimentarios, especialmente las unidades productivas agrícolas, resuelven el siguiente conjunto de cuestiones:

  • Acceso a factores de producción y bienes públicos:
  • Las políticas de tierras (acceso y tenencia).
  • Las políticas de manejo del agua.
  • Redes de infraestructura.
  • Tecnologías.
  • Bienes públicos de uso privado, de estímulo a determinadas actividades y para facilitar la inversión privada.

Inversión pública

La inversión pública, realizada tanto con recursos nacionales, como con recursos externos, es clave para el desarrollo físico, económico y humano de los territorios y de los sistemas alimentarios, y como estímulo a la inversión privada. En este caso las instituciones responsables por el conjunto de las políticas de inversión pública son:

  • Ministerios de obras públicas.
  • Ministerios o secretarías de planificación.
  • Ministerios de educación.
  • Empresas públicas autónomas o descentralizadas.
  • Universidades públicas nacionales o regionales.
  • Segundos y terceros niveles de organización del Estado.
  • Ministerios de agricultura (en menor medida).

En este caso las áreas de inversión serían:

  • Infraestructura de caminos (rutas, caminos rurales, puentes, alcantarillas, otras obras de facilitación de la salida de los productos).
  • Infraestructura logística. Puntos intermedios de acopio, acondicionamiento y conservación.
  • Infraestructura de electrificación-generación distribuida con unidades generadoras locales, especialmente con fuentes limpias.
  • Infraestructura en telecomunicaciones (favorecer la conectividad).
  • Inversión en bienes públicos, tecnológicos (CT&I), tecnología de proceso.
  • Inversión en centros de educación y formación técnica superior y especializados (desarrollo académico).
  • Inversión en formación básica.

Mejorar la calidad institucional en general en los países y en particular en los territorios rurales

Si bien esta es una condición general para la conducción política de los países, en cualquier caso, es particularmente sensible cuando se trata de promover eficiencia, eficacia, productividad y competitividad sistémica y particular en cada uno de los actores que hacen parte de los sistemas alimentarios. Es mucho más difícil –por no decir improbable– que las empresas individuales puedan desarrollar toda su potencialidad productiva y competitiva en ambientes poco eficientes o enrarecidos por malas prácticas políticas o económicas.

Sin dejar de considerar la importancia que las actividades no agrícolas o rurales tienen en los sistemas alimentarios, y que significan un porcentaje muy alto del valor final de los alimentos, la realidad es que es en los territorios rurales donde “todo comienza”.

Allí se instalan las unidades productivas agrícolas que generan los bienes que comercializar y consumir. En territorios rurales deprimidos, sin capacidades humanas, sin capital social, sin infraestructura mínima y una oferta apropiada de bienes y servicios públicos, no es factible pensar en el desarrollo de sistemas alimentarios integrados e inclusivos que retornen a las comunidades rurales los beneficios que generan en términos de ingresos, empleos y servicios. También es necesario generar condiciones para que los empresarios y productores agrícolas que invirtieron en el lugar puedan obtener una renta apropiada medida con parámetros generales del mercado.

En estas materias toda la institucionalidad del Estado es responsable y las principales áreas donde actuar son:

  • Construcción de capacidades en los recursos humanos.
  • Acceso al equipamiento moderno y eficiente.
  • Proveer seguridades jurídicas.
  • Promover la construcción de capital social, a partir de políticas integradoras y de inclusión.
  • Lucha contra la corrupción.
  • Favorecer el clima de negocios e inversión.

Las políticas comerciales y macroeconómicas generales de cada país

En relación con las políticas comerciales, es necesario reconocer las diferencias estructurales que existen en las distintas subregiones de América Latina y el Caribe. En este sentido, es posible distinguir tres situaciones principales:

  • los exportadores netos de alimentos, principalmente los países del Cono Sur;
  • el amplio conjunto de países que exportan y también importan, como Colombia y México; y
  • los importadores netos representados por algunos países de Centroamérica y casi todo el Caribe.

Las políticas comerciales generales incluyen a la agricultura como un sector específico subordinado a los intereses más generales de la economía en su conjunto. Es por esto por lo que la agricultura tiene un papel secundario en las negociaciones comerciales. Sin embargo, su preeminencia y los objetivos buscados suelen ser distintos según el grupo de pertenencia del país en cuestión. En esta área los ministerios de agricultura tienen o deberían tener un papel clave en materia de asistencia, asesoramiento y liderazgo en sus áreas de competencia a otras instituciones del Estado. Aquí intervienen:

  • Ministerios de relaciones exteriores.
  • Ministerios o secretarías de comercio/comercio exterior.
  • Ministerios de economía.
  • Ministerios de agricultura.

En relación con las políticas macroeconómicas, la situación es bien diferente. La estabilidad económica, la previsibilidad en el comportamiento de esta y la evolución de sus principales variables son un conjunto de condiciones generales para el desarrollo, la consolidación y el buen desempeño de las empresas individuales (de cualquier sector), pero más aún del sector agrícola, y por tanto de los sistemas alimentarios. Una variación inesperada en el tipo de cambio, en las capacidades de endeudamiento público o en la inflación cambia dramáticamente los resultados económicos del sector agrícola y las empresas vinculadas dentro de los sistemas alimentarios y por tanto de su competitividad internacional. Los impactos de la macroeconomía son mucho más importantes que los cambios tecnológicos y las prácticas productivas que se construyen y se adoptan durante varios años. En este caso es claro que la institucionalidad responsable está representada por los ministerios de economía y finanzas, y en algunos casos Hacienda y el Banco Central. Los temas que se enumeran a continuación, en forma no exhaustiva, afectan el clima de negocios, las corrientes de capitales e inversiones y el desempeño de los sistemas alimentarios de los países de la región.

  • Balanza de pagos y política fiscal.
  • Política financiera.
  • Política cambiaria. Tipo de cambio relativo.
  • Política de atracción de inversiones extranjeras directas.

En esta área poco tuvieron, tienen y tendrán que hacer los ministerios de agricultura, que a lo sumo deberían ser proveedores de análisis honestos y fiables de la situación del sector y de estadísticas objetivas capaces de sustentar la toma de decisiones económicas.

Salud pública

Las políticas de salud, de responsabilidad de los ministerios de salud pública, siempre han tenido áreas de intersección con las políticas agrícolas, especialmente en dos aspectos:

  1. la supervisión, regulación, previsión del uso y manejo de sustancias químicas tóxicas por parte de productores, trabajadores rurales y personal específico, y la atención de situaciones de emergencia vinculadas a estas actividades, y
  2. los aspectos referidos a supervisar y regular aspectos sanitarios, bromatológicos y de inocuidad de los alimentos.

La regulación de los temas referidos a la inocuidad y las cuestiones bromatológicas son, en muchas situaciones, muy complejas, y acumulan normas, resoluciones, decretos que atienden a ellas, pero que no se adecuan bien a las nuevas realidades (tanto de los productos como de las demandas de los consumidores) o bien son contradictorias, o bien se superponen y agregan trámites y costos directos o se transforman en tasas inútiles que no retornan en servicios. En casi todos los países de la región, es frecuente la existencia de normas muchas veces caducas u obsoletas, dispersas, no solamente en los ministerios de salud pública nacionales, sino también en gobiernos estaduales, provinciales, departamentales o en gobiernos municipales y alcaldías. Son construcciones jurídicas e institucionales que confunden a los agentes económicos, que introducen ineficiencias o costos inútiles y atentan contra la funcionalidad y la competitividad de los sistemas. Claramente, ambos sectores del Estado, agricultura y salud, deben revisar sus actuaciones en este terreno compartido y cada vez más sensible para los consumidores.

Un tema de debate, discusión y por momentos colisión de intereses y regulaciones han sido las autorizaciones para distribución y consumo de alimentos que contienen organismos genéticamente modificados, que han generado enfrentamientos entre ambos ministerios, con competencias relacionadas: los de agricultura poseen las competencias de autorizar (siguiendo las legislaciones vigentes en cada país) los eventos transgénicos, y los de salud pública, de autorizar la distribución y consumo de alimentos que los contienen.

En los últimos años, vinculado con la mayor incidencia de la mortalidad y morbilidad generada por las enfermedades metabólicas no transmisibles como la obesidad, la diabetes, la hipertensión o las enfermedades cardíacas, se ha hecho especial hincapié en la calidad de la dieta. Esto ha resultado en campañas nacionales e internacionales de impacto en la opinión pública, que generan un nuevo contexto y una nueva responsabilidad para los sistemas alimentarios y los ministerios de agricultura. Estos últimos requieren desarrollar nuevas capacidades institucionales y lograr una mayor interacción con los ministerios de salud pública.

Una de las principales políticas dirigidas a este problema es aumentar y mejorar la información de los consumidores a través de los sistemas de etiquetado. Un buen sistema es una de las principales respuestas que deben dar el sistema alimentario y sus empresas para proteger a los consumidores de enfermedades metabólicas de origen alimentario.

Medio ambiente

América Latina y el Caribe en su conjunto son uno de los principales reservorios a nivel mundial tanto de agua dulce como de biomasa y reservas genéticas. El gráfico 4.3 muestra la importancia que tiene la región respecto del resto del mundo en estos recursos estratégicos y determinantes para la calidad de vida de la humanidad.

Gráfico 4.3

gr 4.3

Fuente: Morris et al., op. cit.

En este sentido, cobra aún más importancia la referencia realizada en el capítulo i de este trabajo a las cuestiones ambientales y al atributo que deben tener los sistemas alimentarios de la región para producir con una alta productividad y competitividad internacional y al mismo tiempo conservar y proteger los recursos naturales.

Las políticas públicas de conservación y protección ambiental y las de estímulo a la productividad agrícola y ganadera deben ser armónicas y cuidadosas y ensamblarse en los propios territorios rurales, especialmente en relación con los ecosistemas frágiles.

Los ministerios de agricultura y de medio ambiente son los espacios institucionales con responsabilidades compartidas en esta área que incluye un gran número de situaciones y problemas que requieren un trabajo coordinado. Entre ellos se puede mencionar:

  1. prácticas productivas que disminuyan las emisiones netas de gases de efecto invernadero por parte del sistema alimentario;
  2. territorios con alto riego de desertificación, humedales frágiles, aunque altamente fértiles, montes naturales y bosques nativos, claves para los equilibrios ambientales y el balance hídrico de amplias regiones;
  3. pasturas y sabanas con especies nativas adaptadas a las condiciones agroclimáticas, suelos desgastados y cursos de agua con niveles crecientes de contaminación; y
  4. la deforestación, la destrucción de la biomasa por la producción agrícola y ganadera, como elementos que afectan irreversiblemente cientos de territorios y hábitats, alterando la calidad de vida y sustento de miles de personas y comunidades. Esto está resultando en el aumento de restricciones comerciales para aquellos productos y alimentos que se producen sin respetar los estándares internacionales, ante los cuales cada uno de los Estados nacionales debe responder.

Estos son espacios y territorios que requieren especial cuidado, y la ocupación y la utilización económica de ellos por los sectores productivos son situaciones que generan muchas veces “fricciones” institucionales y jurídicas en cuanto a las competencias regulatorias entre los ministerios de agricultura y los de medio ambiente.

Por lo tanto, una articulación e interacción virtuosa entre ambos ministerios es cada vez más necesaria y estratégica, en materia de aplicación, control y certificación a nivel nacional, para poder dar cuenta y asegurar a otros Estados y consumidores el respeto por el ambiente y los recursos naturales.

En los territorios rurales y en relación con las unidades productivas, empresas agrícolas y comerciales, esta interacción y complementación armónica y virtuosa es indispensable para que el sector privado conozca y respete las reglas que correspondan.

Ambos actores institucionales tienen otra área de competencia compartida y es la que refiere al control y al efectivo cumplimiento de los compromisos internacionales que cada Estado ha asumido en relación a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero por parte del sistema alimentario. Este es un tema de mucha sensibilidad social, económica y política en todos los países de la región, y requiere de consensos jurídicos y de acciones consistentes y coordinadas entre ambos ministerios.

Los ministerios de agricultura y la alimentación

La vigencia, las capacidades y la organización de los ministerios de agricultura han sido motivos de discusión académica y política[4]. En estas discusiones se ha buscado encontrar respuestas concretas y aplicables a las siguientes preguntas: ¿están los ministerios de agricultura obsoletos, congelados en un modelo del siglo xx?; ¿qué les falta para atender con eficacia la nueva realidad de los sistemas alimentarios tanto en funciones de regulación, fiscalización, control, trazabilidad y certificación, como en las referidas a estímulo, promoción e inversión?

Un papel indiscutido de los ministerios de agricultura es alcanzar y mantener el estatus sanitario y fitosanitario de los países para poder exportar, sortear trabas cuarentenarias al comercio y desalentar la aplicación de barreras no arancelarias. Deben ser muy severos al momento de regular y fiscalizar, hacer la trazabilidad de los productos y dotarse de la máxima excelencia académica al momento de la resolución de controversias. De esta función dependen el acceso y la permanencia en los mercados de los productos agrícolas de sus respectivos países.

Otra función casi siempre presente, pero que se cumple con un mayor grado de dispersión en cuanto a la calidad, la eficacia y la eficiencia en sus funciones, son los servicios de asistencia técnica y extensión rural, que llevan las tecnologías necesarias y apropiadas hacia los agricultores de diferente tipo, tamaño y participación en los mercados.

Todas las demás funciones, como el diseño de las políticas, el monitoreo y el seguimiento, las estadísticas agropecuarias, el monitoreo de mercados, el riesgo agrícola (climático, plagas y enfermedades y mercados), determinadas inversiones en bienes públicos, se encuentran, en general, dentro de sus competencias. Sin embargo, no todas estas funciones son implementadas con la misma consistencia, intensidad y eficacia. Cumplir con dichas funciones con eficacia requiere una adecuada y efectiva interacción con otras áreas y sectores del Estado.

Por lo tanto, el objetivo principal de una modernización institucional del sector público debería ser encontrar fórmulas organizacionales que, a la vez de modernizar y fortalecer los ministerios de agricultura para realizar sus funciones específicas con el mayor nivel de excelencia posible, les permitan encontrar puntos de sinergias y complementación con otras instituciones del Estado. Esto incluye mecanismos de diálogo político institucionalizado con el sector privado agrícola y no agrícola para abordar y aun liderar los desafíos que generan las nuevas complejidades de los sistemas alimentarios.

Las estructuras institucionales de los ministerios de agricultura[5] en el mundo son variables. En Europa[6], la mayoría de ellos tienen competencias claras, definidas y ejercidas: sobre las políticas sectoriales agrícolas; sobre sanidad animal y vegetal; sobre la CT&I agrícola y la extensión; sobre el desarrollo rural; sobre la alimentación, los alimentos, la relación entre producción y consumo, la inocuidad, trazabilidad y regulaciones para la certificación en estos campos; sobre los recursos naturales y el medio ambiente; sobre la pesca; y, en muchos casos, sobre la forestación. Alimentación, alimentos y las competencias regulatorias de estímulo y promoción de la productividad, competitividad, calidad, inocuidad e integración de sistemas están presentes al interior de sus varias direcciones y unidades ejecutoras.

Es interesante ver, por ejemplo, alguna de las funciones y competencias del Ministerio de Agricultura de la Federación Rusa, dada la importancia de esta Federación de Naciones en los mercados agrícolas mundiales. Sus principales funciones son:

  1. el desarrollo y apoyo a la agricultura, ganadería y pesca;
  2. el desarrollo rural;
  3. la regulación de mercados agroalimentarios;
  4. la pesca e industrias transformadoras;
  5. la calidad de productos;
  6. los registros fitosanitarios, abonos y otros insumos;
  7. la política sanitaria y fitosanitaria; y
  8. la cooperación internacional.

Alimentos y alimentación o sistemas alimentarios no aparecen explícitamente, aunque, como en varios casos más, hay aspectos de las políticas referidos a ellos que están contemplados en sus funciones. Se nota, una vez más, una conceptualización más holística del sector de la alimentación como sistema.

Una mirada a otros dos países influyentes en los mercados agrícolas y agropecuarios mundiales, Nueva Zelanda y Australia, permite corroborar en sus respectivos ministerios de agricultura una amplia gama de funciones, competencias y acciones que incorporan el concepto de la alimentación y los alimentos como parte de las relaciones agrícolas y con una visión sistémica. En el caso de Nueva Zelanda, el ministerio interviene directamente supervisando las industrias de alimentos para asegurar la calidad, inocuidad y seguridad para los consumidores y el respeto por las normas y regulaciones, las que son vigiladas y certificadas por el ministerio a lo largo de todas las cadenas alimentarias. La estrategia de Nueva Zelanda desde su Ministerio de Agricultura parece bastante consistente con la visión de sistemas alimentarios y territorios rurales, pues no solo se ocupa de regular, controlar y certificar, sino también de informar a los productores para que entiendan y adopten los requisitos de producción respetando la normativa sanitaria, fitosanitaria y de inocuidad, lo que garantiza el acceso de sus productos tanto en el mercado doméstico como para la exportación. Asiste técnicamente a los productores y ejerce competencias sobre el desarrollo de los territorios rurales. La visión que el ministerio ofrece de sí mismo es su contribución para que “Nueva Zelanda sea el proveedor más sostenible del mundo de alimentos y productos primarios de alto valor”. El concepto de “alimento” está claramente incorporado en su gestión y operativa institucional.

El daff (Departamento de Agricultura, Pesca y Forestación) de Australia tiene, entre su amplia gama de funciones, un departamento especializado en “comercio de alimentos”, que se vincula dentro del ministerio con otras áreas técnicas y regulatorias, necesarias para el cumplimiento de sus competencias.

El usda de los Estados Unidos tiene amplias competencias en cuanto a políticas sectoriales se refiere, estímulo a la producción, salud animal y vegetal, calidad de los productos agrícolas y de alimentos, asistencia técnica a través de agencias locales, estímulo a los encadenamientos productivos, manejo del agua y conservación de los suelos, acceso a mercados, promoción comercial y aplicación de medidas cuarentenarias y de protección sanitaria a las importaciones de productos agrícolas. Los alimentos como tales, su calidad, inocuidad, y habilitación para el consumo humano están en el espacio institucional de la fda (Food and Drugs Administration). Es a esta agencia a la que le compete regular y fiscalizar las normas de inocuidad, como evitar la presencia de sustancias químicas peligrosas en los alimentos, que los etiquetados reflejen las características nutricionales de los alimentos, que los envases muestren con claridad los ingredientes, la trazabilidad del origen de las materias primas, la calidad de las dietas, la investigación y el desarrollo. Habilitar los alimentos para el consumo, lo cual incide sobre el comercio y las importaciones.

Finalmente, en esta visión sinóptica y parcial de la inclusión de los conceptos “alimentos”, “alimentación” o “sistemas alimentarios” en las competencias y funciones de los ministerios de agricultura, vale la pena también mirar lo que ocurre en la República Popular China. En este caso, el ministerio se denomina Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales y tiene competencias en las políticas de la producción agrícola en sus más variados rubros, cuestiones sanitarias, fitosanitarias, técnicas de producción y comercialización y mercados, C&T y bioeconomía, mecanización agrícola, pesca y acuicultura y responsabilidad sobre la gestión de las granjas agrícolas del Estado. Más allá de estas funciones, a este ministerio también le compete la política de desarrollo rural, los asentamientos de productores rurales, las medidas referidas a los enfoques sobre acceso, tenencia y productividad de la tierra y las parcelas en explotación, la reforma agraria y el trabajo rural. Tiene también un departamento especializado en calidad y seguridad (inocuidad) para los productos agropecuarios, aunque no incorpora el medio ambiente, los recursos naturales y la ecología, temas que son competencia de otros dos ministerios independientes.

En América Latina y el Caribe, la situación es variada y hay casos muy diversos. Algunos casos de referencia, analizados a partir de sus competencias enunciadas desde sus páginas web y sus organigramas, y a partir de sus principales unidades ejecutoras, direcciones e institutos autárquicos, reflejan que, en general, el foco de su acción es la producción agropecuaria y la atención a los territorios rurales. En la mayoría de los países de la región, los ministerios de agricultura no tienen competencias amplias o integrales en el sistema alimentario. Existen departamentos, direcciones generales o nacionales y unidades ejecutoras que incluyen aspectos parciales de lo que debería ser una visión sistémica de los sistemas alimentarios.

La tendencia de los últimos treinta años ha sido incorporar el concepto “alimentación” al conjunto de definiciones políticas, técnicas, promocionales y regulatorias del espacio institucional de los ministerios de agricultura, aunque con abordajes parciales.

En el caso de Argentina, uno de los países con mayor potencialidad de producción de alimentos para el mundo (junto con sus otros socios del Mercosur), el Ministerio de Agricultura presenta en su estructura organizacional la Secretaría de Alimentos, Bioeconomía y Desarrollo Regional. A esta secretaría –en lo que a alimentos se refiere–, le compete el desarrollo de estrategias, estudios, investigaciones, informes económicos, de inteligencia comercial y por cadena de valor, la realización de análisis prospectivos que permitan fomentar el comercio de productos alimentarios y ejercer las coordinaciones que resulten necesarias con los organismos de la Administración Pública Nacional para incrementar la exportación de alimentos.

Brasil, principal exportador de productos agrícolas y de alimentos del Mercosur, tiene al mapa (Ministerio de Agricultura Pecuaria y Alimentación) como una potente institución responsable de las políticas para la agricultura, la ganadería, la forestación, la pesca, las cuestiones sanitarias y fitosanitarias, el desarrollo rural, la agricultura familiar, el cooperativismo, el comercio, los mercados y precios y la aplicación de barreras cuarentenarias al comercio agrícola. Depende del mapa una gran compañía nacional de abastecimientos que tiene por cometido asegurar el aprovisionamiento de alimentos a la población –especialmente la más vulnerable–, comprar y vender productos agrícolas, asistir a los planes sociales, administrar stocks de alimentos, garantizar precios, etc. Esta es una compañía autárquica muy importante que ha tenido altibajos en su papel dentro de la economía brasileña. Tampoco aborda los sistemas alimentarios en forma integral. Como en los otros casos, las políticas y los instrumentos están distribuidos en distintos organismos federales y estaduales.

Chile tiene un Ministerio de Agricultura (minagri) muy reconocido, especialmente en tres de sus principales brazos ejecutores. El Servicio Agrícola Ganadero (sag) es responsable por la sanidad animal y vegetal del país y por el mantenimiento de un elevado y reconocido estatus sanitario, lo que posiciona a los productos agropecuarios de Chile en múltiples mercados. El otro es el indap (Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario), institución con una muy alta dotación presupuestal que se ejecuta desde una amplia red de direcciones regionales que asisten con tecnología, información, capacidad organizativa y de capacitación y financiamiento a los productores agrícolas, especialmente a la agricultura familiar. Finalmente, está la odepa (Oficina de Estudios y Políticas Agropecuarias), que es una unidad muy potente de diseño, análisis y evaluación de políticas y prospectiva de escenarios para la agricultura chilena. Sus definiciones institucionales para los sistemas alimentarios incluyen un conjunto de políticas e instrumentos, aunque la institucionalidad ministerial no los aborda como tales.

El minagri se propone reducir la desigualdad social fortaleciendo y expandiendo el alcance de los instrumentos de fomento, prioritariamente en favor de la agricultura familiar y campesina. Otra tarea fundamental es contribuir a la agregación de valor en la agricultura, lo que implica promover un desarrollo de la economía agraria basado tanto en la tecnología y la innovación como en la profundización de los atributos que potencian la productividad y la competencia de la agricultura: la calidad, la inocuidad y la sanidad de la producción silvoagropecuaria. Al mismo tiempo, este desarrollo prioriza en forma pertinente el resguardo de los trabajadores rurales, de nuestras comunidades, de nuestra cultura y de nuestros recursos naturales.

En el caso de Colombia, la institucionalidad agropecuaria y rural tuvo cambios institucionales significativos antes, durante y después de la firma de los Acuerdos de Paz entre el gobierno de Colombia y las farc. Reconocida la raíz campesina y rural del conflicto armado, la incidencia de los cultivos ilícitos en las economías irregulares de los campesinos, la cuestión agraria fue uno de los capítulos principales de las negociaciones de paz y del posterior acuerdo y su implementación. Para ello la institucionalidad tuvo que revisarse y restructurarse. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia vincula a una serie de instituciones autárquicas muy importantes por las acciones que realizan y los recursos que aplican con relación al acceso y tenencia de la tierra, los asentamientos rurales, los recursos naturales y el ambiente, especialmente en departamentos con ecosistemas frágiles que se ven amenazados por el desarrollo ganadero y agrícola. Su principal meta es el autoabastecimiento de alimentos y la exportación, potenciando las cadenas de valor en la agricultura colombiana. Comparte funciones, que a veces se solapan, con la Secretaría de Planeación y el Ministerio de Ambiente. Se organiza en dos viceministerios: el de Desarrollo, con competencias en ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, en gestión de bienes públicos rurales, capacidades productivas y generación de ingresos, y el de Asuntos Agropecuarios, que se ocupa de las políticas e instrumentos para promover y apoyar las cadenas agrícolas, pecuarias, forestales, de pesca y acuicultura, del financiamiento y los riesgos, de la innovación y el desarrollo tecnológico y de los servicios de protección sanitaria y fitosanitaria.

Las entidades o corporaciones adscritas y vinculadas refieren a temas de desarrollo rural, restitución de tierras, renovación del territorio y ordenamiento territorial, fondos y agencias financieras y de gestión de riesgos, investigación y C&T agropecuaria. También existen “Corporaciones de Abasto”, que tienen funciones limitadas, al menos en la coyuntura actual, aunque su desempeño e incidencia son diferentes según el territorio donde están ubicadas y el contexto socioeconómico de este.

Puede verse que ni en el Ministerio como tal, ni en sus organismos autárquicos el sistema alimentario recibe, desde la política pública, un enfoque holístico más allá de que varias direcciones y unidades se ocupen de temas clave para su desempeño.

México es uno de los países más influyentes de la región, pero su agricultura tuvo que adecuarse, a partir del año 1994, a funcionar en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan o nafta, por su sigla en inglés), lo que significó cambios muy dramáticos para un país muy extendido y heterogéneo con áreas de producción agrícola muy diferentes. Por un lado, una agricultura y una ganadería comercial competitiva integrada a cadenas de valor agroindustriales internacionalizadas, y, por el otro, regiones y estados donde la agricultura campesina lucha aún por ganarse un espacio como actividad clave para el desarrollo de sus comunidades y territorios y para asegurar la alimentación de estas poblaciones.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (sagarpa) tiene por cometidos

propiciar el ejercicio de una política de apoyo que permita producir mejor, aprovechar mejor las ventajas comparativas de nuestro sector agropecuario, integrar las actividades del medio rural a las cadenas productivas del resto de la economía, y estimular la colaboración de las organizaciones de productores con programas y proyectos propios, así como con las metas y objetivos propuestos, para el sector agropecuario, en el Plan Nacional de Desarrollo.

Se asignan funciones de desarrollo para el sector agroalimentario, aunque, en sus unidades ejecutoras, el abordaje que de él se realiza tampoco es de carácter sistémico y las funciones que atañen a la aplicación de instrumentos de la política y recursos están dispersas y muchas veces solapan sus acciones con institucionales de los diversos Estados.

La sagarpa incluye, tanto en su nombre como en su descripción de funciones, responsabilidades referidas a la alimentación. Existe en su organigrama funcional una subsecretaría que se debe ocupar específicamente del sector alimentario. Sin embargo, como en otros casos de la región, esto es más retórico que real. En los hechos, es la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol) la cual tiene a su cargo los programas y los medios más eficaces para el diseño y la aplicación de las estrategias y políticas de seguridad alimentaria en México, mientras que la responsabilidad institucional para aplicar las regulaciones concernientes al comercio de alimentos se reparte en diversas instituciones del Estado federal y los estados que la conforman.

Este análisis sucinto sugiere que, en varios países importantes e influyentes en materia de comercio agrícola y de alimentos, el papel de los ministerios de agricultura siempre está presente en referencia a temas que inciden sobre el desempeño y la competitividad de los sistemas alimentarios, pero en casi ningún caso se abordan desde una perspectiva integradora y sistémica.

La institucionalidad necesaria

Consideraciones previas a las propuestas

Desde que los ministerios de agricultura fueron creados en América Latina y hasta mediados del siglo pasado, los principales determinantes de lo que cada país producía fueron los siguientes:

  1. lo que se sabía producir por acumulación cultural e histórica de saberes, y
  2. las ventajas comparativas basadas en su dotación de recursos naturales y capacidades en su población rural.

Los países consumidores compraban lo que los países exportadores ofrecían en las condiciones que lo ofrecían. Esto comenzó a cambiar en la década del 70, cuando tanto la tecnología como el mayor poder de los consumidores cambiaron las reglas de juego e impulsaron reformas institucionales en muchos países de la región.

La consolidación de sistemas alimentarios, tanto a nivel nacional como global, plantea nuevas incógnitas y desafíos en términos de las políticas públicas y, consecuentemente, la necesidad de adecuar las instituciones públicas a las nuevas condiciones económicas, sociales y tecnológicas.

En relación con los sistemas alimentarios nacionales, la principal responsabilidad de los gobiernos es la seguridad alimentaria de toda la población. Más allá de ideologías y de los diversos enfoques políticos, los gobiernos deben proteger a los sectores de la población más desfavorecidos y asegurar su adecuado acceso a los alimentos, aplicando estrategias y políticas de protección social y de seguridad alimentaria y nutricional cuando esto sea necesario.

Por otra parte, los gobiernos también deben asegurar que los sistemas alimentarios, tanto locales como el nacional, cumplan con los otros cuatro atributos descriptos en el capítulo iii. Esto es de especial importancia en el caso de los países que son exportadores de alimentos y que deben adecuarse a las exigencias y las restricciones que imponen los países importadores.

Estas nuevas necesidades y desafíos en el ámbito de las políticas públicas hacen necesario examinar y repensar la institucionalidad de aplicación vinculada a los sistemas alimentarios. Se requiere readecuar y simplificar su abigarrado marco legal y revisar las funciones asignadas a los ministerios de agricultura. Para ello algunos principios generales a tener en cuenta son los siguientes:

  1. las normas deberían buscar esquemas de participación y consenso entre todos los actores que forman las cadenas de valor y los sistemas y subsistemas alimentarios;
  2. se debe reconocer la interdependencia de todos respecto de cada uno;
  3. se debe producir lineamientos claros para asegurar la mayor eficacia y la eficiencia del sistema alimentario;
  4. se debe fortalecer los espacios institucionales responsables por la aplicación de las regulaciones desarrollando la calidad técnica y la capacitación de los recursos humanos y la dotación necesaria de equipamiento;
  5. se debe normar la necesaria transparencia y rendición de cuentas que asegure certezas, y ganar a través de estas la confianza de los consumidores y los agentes comerciales;
  6. hay que combatir la corrupción y lograr que la ley se aplique con imparcialidad y rigor científico.

Alternativas posibles

Iniciar un proceso político-institucional dirigido a modificar la institucionalidad pública para adecuarla a los objetivos de desarrollar y gobernar sobre nuevos sistemas alimentarios más competitivos y sostenibles requiere que el sistema político cuente con los siguientes atributos e instrumentos de aplicación: un liderazgo político claro y aceptado en el ámbito institucional; consenso social, especialmente entre la mayoría de los actores institucionales/económico-productivos involucrados; y mecanismos de diálogo que permitan analizar las políticas públicas y llegar a definiciones estratégicas.

Los sistemas alimentarios actuales incluyen un número muy grande de actores económicos y procesos productivos que son necesarios para llevar diariamente a la mesa de millones de consumidores una enorme variedad de alimentos. Sin embargo, y a pesar de esta complejidad de los sistemas alimentarios, los diseños institucionales encargados de promover, apoyar y regular su funcionamiento deberían ser, tanto en su “anatomía” como en su “fisiología”, lo más simples posible para evitar ineficiencias, trabas burocráticas y regulaciones innecesarias que limiten la libertad de producción y comercio.

En la sección siguiente, se presentan cuatro opciones plausibles de la organización institucional encargada del desarrollo y la supervisión del funcionamiento del sistema alimentario nacional. El objetivo que se busca en todos ellos es un equilibrio entre la eficacia de las acciones sobre el sistema alimentario nacional, tomado en forma holística, y la factibilidad de hacer operar el Estado superando las lógicas sectoriales.

Las cuatro alternativas que se presentan son:

  1. la articulación y coordinación en la institucionalidad ya existente, para lo cual se requiere de voluntad política y de un espacio institucional jerarquizado en el Estado, que sea el convocante, facilitador y ordenador de la coordinación;
  2. la creación por ley de una entidad organizacional –que podría ser una dirección nacional, subsecretaría o secretaría, según las características organizativas del país– de alimentos o sistemas alimentarios. Estaría a nivel de la jefatura de gobierno o presidencia de la república y requeriría de un potente consenso político para ejercer sus competencias y tener sostenibilidad en el tiempo;
  3. el fortalecimiento de la presencia y el mandato institucional de las actuales áreas de alimentos/alimentación-agregado de valor o cadenas productivas en los actuales ministerios de agricultura, revisando sus mandatos, sus funciones y sus estructuras operacionales;
  4. la creación de un “gabinete de ministros” de carácter permanente para los sistemas alimentarios y de una comisión sectorial de apoyo con representantes del sector privado y del sector de CT&I.

Articulación y coordinación en la institucionalidad existente

En los hechos, esta alternativa no supone generar grandes cambios. Se limita a asignar esta nueva función y el presupuesto necesario para ejercer la coordinación y la articulación para el diseño de políticas y la asignación de recursos a una entidad cercana al nivel máximo del poder ejecutivo.

El espacio institucional potencialmente más idóneo para ello sería la jefatura de gobierno o los espacios institucionales cercanos a ella, como las secretarías o prosecretarías de gobierno o la presidencia.

Competería al secretario o prosecretario designado convocar a los actores sectoriales sobre la base de planes, programas o proyectos, o inclusive iniciativas, que surjan de cualquiera de los tres niveles de organización del Estado:

  1. a nivel nacional, ministerios sectoriales que presentan iniciativas compartidas entre varios de ellos, sobre un territorio o un sector dado o subsistema alimentario determinado;
  2. a nivel estadual, provincial, regional o departamental, iniciativas presentadas por las autoridades locales, avaladas al menos por un ministro sectorial;
  3. autoridades locales como intendentes o alcaldes, que, avalados por un ministro sectorial, pueden presentar iniciativas.

También el secretario tendría competencia para respaldar iniciativas y acciones propuestas por el sector privado, representado por empresas o gremiales de estas, siempre que las iniciativas sean respaldadas ante el secretario por un ministro sectorial.

Para llevar esto a cabo, se requiere no solamente de voluntad política en el gobierno, sino de consensos en el “arco político parlamentario”, ya que es un mecanismo que necesita de continuidad y compromiso para que sus efectos puedan notarse en el mediano plazo. Es un mecanismo potencialmente idóneo que, si se ejerce a través del diálogo político con el sector privado y sin avasallar las funciones de otras dependencias, sino indicando momentos y espacios de coordinación y consenso, puede generar respuestas más ágiles y efectivas.

Una entidad jerárquica (dirección nacional, subsecretaría o secretaría) de alimentos o sistemas alimentarios, a nivel de la jefatura de gobierno o presidencia de la república

Esta propuesta es similar a la anterior, pero su nivel de representatividad e institucionalidad política es mucho más sólido. Se trata de crear por ley una dirección nacional, subsecretaría o secretaría de alimentos o sistemas alimentarios en el ámbito institucional de las secretarías o ministerios de planeación. Esta sería una unidad ejecutiva responsable de la operación integrada y con procedimientos técnicos administrativos sencillos y directos, con capacidad de decidir sobre recursos presupuestales propios y ajenos y que se movería a partir de planes anuales. Esta dirección contaría con habilitación legal para disponer de los recursos presupuestales asignados a los ministerios sectoriales intervinientes en las acciones regulatorias o de promoción e inversión para los sistemas alimentarios, una vez que sus planes y acciones (los de la dirección) sean aprobados por el consejo de ministros en pleno. La dirección nacional de alimentos no dispondría de estructuras administrativas/burocráticas y técnicas propias ni de unidades ejecutoras superpuestas, sino que –una vez aprobados los planes en el consejo de ministros– su ley de creación le daría la capacidad tanto de “ordenar” el uso de recursos financieros y de inversión, como de “ordenar” acciones de las unidades especializadas de los ministerios competentes.

A esta dirección le competería facilitar y conducir el “diálogo sobre políticas públicas” referidas a los sistemas alimentarios con el sector privado, en nombre del gobierno, a los efectos de construir consensos y habilitar los cambios estructurales necesarios para generar un clima favorable a la operación competitiva de los sistemas alimentarios nacionales.

El director tendría la potestad y la responsabilidad de presentar, a través del secretario o ministro de planeación (previa autorización de este), al gabinete ministerial planes anuales o acciones puntuales, los cuales, una vez aprobados por esta institución de gobierno, permitirían a la dirección disponer de recursos financieros y humanos de los ministerios sectoriales involucrados o de las empresas proveedoras de bienes y servicios públicos.

Ministerios de agricultura con competencia prioritaria en el sistema alimentario

En diversos países, como, por ejemplo, en los de la Unión Europea, los ministerios de agricultura han asumido competencias relativas y explícitas sobre los sistemas alimentarios como tales, articulando y coordinando políticas, instrumentos, intervenciones y recursos en el mismo espacio institucional y político. Para que el abordaje de estas nuevas competencias sea sólido y persistente, se requieren tanto reformas legales como modificaciones en las estructuras organizativas de los ministerios de agricultura que introduzcan en ellos estas competencias explícitamente definidas. Estas reformas deben asignar responsabilidades especificas ya sea en un viceministerio o una secretaría para que reúnan competencias y articulen otras, para que, con capacidades delegadas del ministro, puedan aplicar recursos y ejercer acciones en las áreas temáticas que sean necesarias. Para ello, la nueva estructura institucional, con los sistemas alimentarios incluidos como competencias explícitas, las deben reflejar en la dimensión operativa, funcional, presupuestal y territorial.

Gabinete de ministros para los sistemas alimentarios y Comisión Sectorial

Esta es la fórmula más atractiva, aunque es compleja de implementar. Ha sido utilizada por algunos países para atender los temas derivados de la cmnucc (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático). También se requiere de consenso y voluntad política para implementarla de manera permanente. La fórmula es atractiva por la amplia representatividad y poder político que conlleva. Esto da la posibilidad de generar un diálogo político jerarquizado, especializado y sostenido en el tiempo con el sector privado, que genera así capacidades analíticas, la construcción de propuestas estratégicas de mediano plazo y la permanente orientación de la ejecución de las políticas públicas.

Su ubicación institucional sería la secretaría de la presidencia o de la jefatura de gobierno, la secretaría de planeación dependiente de la presidencia o del consejo de ministros. En dicho ámbito político, se debería crear una institucionalidad con dos órganos (ad hoc): el gabinete de ministros para el sistema alimentario y la comisión sectorial de la alimentación. Estas dos instancias de gobierno serían responsables de la planificación a mediano plazo de las siguientes políticas:

  1. las políticas de inversión necesarias para estimular a los sistemas alimentarios;
  2. las políticas de desarrollo territorial en aquellos enclaves donde se instalen y desarrollen sistemas alimentarios con potencialidad de competencia y desempeño comercial, demostrando ser inclusivos con todo tipo de agricultores y de la población rural;
  3. las políticas y regulaciones ambientales indispensables para asegurar el uso sostenible de los recursos naturales y a la vez el desempeño competitivo de los sistemas alimentarios;
  4. la coordinación de las políticas agrícolas/agroindustriales/agregación de valor local, en un sentido amplio;
  5. el estímulo a las alianzas público-privadas y privadas-privadas; y
  6. la facilitación de la inserción comercial de los sistemas alimentarios y sus subsistemas, tanto a nivel nacional y regional como internacional.

El gabinete de ministros para los sistemas alimentarios estaría integrado por los ministros y contaría con el apoyo de un secretario técnico operacional dependiente de la secretaría de planeación. Por debajo del gabinete de ministros, estaría el comité de directores generales de cada cartera representada, los que pondrían a disposición de las decisiones, planes o acciones del gabinete los recaudos técnicos, administrativos y presupuestales de sus respectivas carteras.

La comisión sectorial debería ser permanente, solo modificable por ley. Tendría un carácter consultivo, con la capacidad de recomendar a cada una de las instituciones competentes en el espacio del gabinete del sistema alimentario. La comisión asesoraría al gabinete alimentario e integraría a los representantes del sector privado a las deliberaciones del gabinete en los momentos en que ameritara su participación.


  1. A la fecha, con Joe Biden ya presidente de los Estados Unidos, nada indica aún que la tendencia en este aspecto vaya a cambiar demasiado, más allá de una posible morigeración en las relaciones entre Estados Unidos y la República Popular de China. De hecho, en su discurso inaugural del 20 de enero, el presidente Biden poco o nada dijo al respecto de recuperar desde los Estados Unidos el liderazgo en cuanto a impulsar el multilateralismo y la liberalización sostenida del comercio.
  2. Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tailandia, Uruguay y Vietnam.
  3. 1) Piñeiro, M., ed. La institucionalidad agropecuaria en América Latina: Estado actual y nuevos desafíos. FAO, 2009, 2) Piñeiro, M., et al. La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina. BID, 1999 y 3) Nores, G., et al. El sector público agropecuario en Argentina: reflexiones para su fortalecimiento. IICA, 1996.
  4. Ver, por ejemplo: Piñeiro, M. (ed.) (2009). Institucionalidad agropecuaria en América Latina: estado actual y nuevos desafíos. fao.
  5. La revisión fue hecha a partir de las páginas web institucionales y oficiales de los ministerios de agricultura que se seleccionaron por la importancia relativa de los países en el comercio mundial agrícola y de alimentos.
  6. Ministerios de Agricultura de Europa revisados en cuanto a sus estructuras, funciones y competencias: España, Francia, Alemania, Italia, Irlanda, Reino Unido, Polonia.


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