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V. El sistema alimentario global:
algunas propuestas para una mejor gobernanza global

Introducción

En el capítulo iv, se mostró que, en la mayoría de los países de América Latina, y también en el resto del mundo, la estructura organizacional del Estado es insuficiente para tener una visión general y comprensiva del sistema alimentario nacional en cada uno de los países. Es una estructura desarticulada o desmembrada en varios compartimentos estancos que actúan con poca coordinación y, por lo tanto, en forma desvinculada de los procesos económicos, productivos y sociales que integran el sistema alimentario en donde el ensamble de dichos procesos y la visión sistémica es cada vez más fuerte y dominante.

Este hecho ha traído como consecuencia que, en la mayoría de los países, surgieran serias dificultades y falta de capacidad para definir e implementar políticas públicas adecuadas para la promoción y regulación de un sistema alimentario que cumpla con los atributos necesarios desarrollados en el capítulo iii.

Estas características de la organización institucional en los países también han resultado en que la estructura institucional y los mecanismos de gobernanza global tengan deficiencias y limitaciones similares. A nivel internacional nos encontramos con una gobernanza insuficiente para acompañar y guiar los procesos que han llevado a un rápido desarrollo y una creciente complejidad del sistema alimentario mundial. Una prueba de esto es que en la actualidad no hay ninguna organización o mecanismo institucional que tenga como mandato principal velar por el desarrollo, la configuración o el funcionamiento del sistema alimentario global tomado en su integralidad.

El organismo de las Naciones Unidas más directamente vinculado es la fao (Organización para la Agricultura y la Alimentación), que incluye en su nombre el concepto de “alimentos”, aunque este no está claramente reflejado en los documentos normativos básicos que guían a la organización. El resultado es que la fao se ha ocupado, a lo largo de su vida institucional, principalmente de la agricultura y la pobreza rural. Si bien es cierto que, durante las últimas tres décadas, el tema de la seguridad alimentaria fue un área focal en la cual logró un posicionamiento y logros importantes, el organismo no avanzó en un enfoque que incluyera al sistema alimentario mundial en todas su dimensiones y complejidades.

Otros organismos del sistema de las Naciones Unidas tienen mandatos institucionales que incluyen aspectos parciales del sistema alimentario:

  1. el Programa Mundial de la Alimentación (pma) se ocupa de las situaciones de crisis alimentarias;
  2. el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (pnuma) se encarga de los temas vinculados al medio ambiente;
  3. la Organización Mundial del Comercio (omc) se ocupa del comercio multilateral; y
  4. la Organización Mundial de la Salud (oms) se involucra en los temas vinculados a la salud humana y su relación con enfermedades zoonóticas.

Por otra parte, el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (fida) se ha encargado de financiar a países y sectores rurales más pobres para mejorar su calidad de vida y sacarlos de la pobreza. Crecientemente, también interviene en el financiamiento de proyectos dirigidos a mejorar la seguridad alimentaria de poblaciones pobres.

El Banco Mundial es un actor importante en el área. Si bien su mandato es amplio e incluye todos los sectores sujetos de financiamiento internacional, ha tenido un papel importante en el financiamiento de proyectos directamente vinculados a mejorar el funcionamiento de algún aspecto del sistema alimentario o a contribuir a resolver situaciones de inseguridad alimentaria.

Existen, además, otra serie de organizaciones con mandatos específicos de carácter mundial vinculados al sistema alimentario, como la Organización Internacional de Epizootias (oie), y también organizaciones de carácter regiona,l como el Instituto Interamericano para la Cooperación Agrícola (iica), que pertenece al sistema de la Organización de Estados Americanos (oea), el cual tiene un mandato específico vinculado al desarrollo de la agricultura.

Por otra parte, la Secretaría General de las Naciones Unidas tiene una serie de programas, iniciativas y subsecretarías especiales que tienen una vinculación directa con los alimentos.

Sin embargo, como puede verse en la descripción que se hace de dichos organismos en la sección siguiente, ninguna de estas organizaciones o mecanismos institucionales tienen un mandato específico y al mismo tiempo amplio que incluya el sistema alimentario como un todo. Por el contrario, los organismos del sistema de las Naciones Unidas muchas veces compiten entre sí o realizan actividades que representan superposición o descoordinación en la acción.

El intento más ambicioso para lograr una acción coordinada en el sistema fue la creación por parte del secretario general de las Naciones Unidas, en la década del 2000, del Programa para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición, dirigido por David Navarro, quien no consiguió liderar el resto de los organismos en una visión y acción conjunta en los temas específicos directamente vinculados a su mandato institucional, que era la seguridad alimentaria y nutricional a nivel mundial.

El G20 es un caso especial. Si bien no es una organización en un sentido formal y su mandato de creación fueron las finanzas públicas, sus declaraciones y recomendaciones se han extendido con el correr del tiempo para abarcar muchas otras áreas de la política internacional, especialmente en cuanto al trabajo desarrollado por algunos de sus grupos de afinidad y muy especialmente el T20[1].

En las áreas de trabajo del T20, el comercio ha sido un tema de especial significación, y en años recientes, y más específicamente durante la presidencia argentina en el año 2018, la agricultura y la alimentación recibieron una atención especial. En este último caso, por parte tanto del T20 como del B20 y en la reunión de los ministros de agricultura.

Finalmente, en el año 2020, el secretario general de las Naciones Unidas ha convocado para fines del año 2021 la Conferencia sobre el Sistema Alimentario Mundial (United Nations Food Systems Summit) con la idea de tener una discusión general que desarrolle el concepto y sugiera políticas generales para el desarrollo de un sistema alimentario global que responda a las nuevas y perentorias necesidades de la humanidad.

Esta convocatoria es un hecho fundamental y podría representar el inicio de una acción colegiada a nivel internacional. Un resultado posible de la conferencia, que representaría un paso fundamental y muy necesario en el desarrollo de la humanidad, sería la recomendación de crear un esquema de gobernanza mundial del sistema alimentario que permitiera y promoviera tanto el diálogo y la colaboración de todos los países para la implementación de políticas y programas, como la organización de las actividades de los organismos de las Naciones Unidas, y otros de carácter regional, para contribuir a un desarrollo equilibrado y justo del sistema alimentario global.

Un resultado de este tipo podría ser una enorme contribución al proceso de construcción de mecanismos de gobernanza global capaces de incidir efectivamente sobre la organización de un sistema alimentario global adecuado a las necesidades presentes y futuras.

Este capítulo describe, en una primera sección, la situación actual en cuanto a las organizaciones que tienen, en su mandato institucional, algún aspecto de relevancia inmediata para el sistema alimentario. También se analizan las debilidades del esquema actual para incidir de manera efectiva sobre el funcionamiento y el desarrollo del sistema alimentario global. En una segunda sección, se adelantan algunas ideas que podrían ser útiles para construir un sistema organizacional más potente y potencialmente más efectivo para lograr una mejor gobernanza global del sistema alimentario mundial.

Las estructuras organizacionales existen

Las estructuras organizacionales que actualmente tienen una vinculación directa con algún aspecto del sistema alimentario son muchas y muy diversas entre sí. Las más importantes son las organizaciones que pertenecen al sistema de las Naciones Unidas, aunque existen otros ámbitos institucionales, ya mencionados, que tienen un papel significativo.

Las Organizaciones de las Naciones Unidas

Las Naciones Unidas cuentan con una serie de organismos de considerable dimensión e incidencia en la gobernanza mundial. Sin embargo, los mandatos de estas organizaciones toman solo aspectos parciales del sistema alimentario mundial.

La fao (Organización de la Agricultura y la Alimentación) es la institución del sistema de las Naciones Unidas que tiene el mandato más amplio y explícito con respecto a sus responsabilidades e injerencia en el desarrollo y la gobernanza del sistema alimentario mundial. Su denominación oficial incluye en un pie de igualdad los alimentos y la agricultura, y su documento básico, la Constitución, si bien privilegia la atención a la agricultura, le da un espacio muy significativo a las cuestiones vinculadas a la alimentación[2].

La Constitución de la fao identifica como objetivos principales para las acciones individuales y colectivas de los países miembros de la organización los siguientes temas:

  • Elevar los niveles de nutrición y vida de los pueblos bajo su respectiva jurisdicción
  • Mejorar el rendimiento de la producción y la eficacia de la distribución de todos los alimentos y productos alimenticios y agrícolas.
  • Mejorar las condiciones de la población rural.
  • Contribuir así a la expansión de la economía mundial y a liberar del hambre a la humanidad.

Puede verse que, si bien hay un énfasis manifiesto en relación con la producción agropecuaria y con el bienestar de la población rural, el tema de los alimentos, tanto su producción como distribución, recibe una atención significativa.

Por el contrario, si este mandato institucional se analiza desde la perspectiva de las cinco dimensiones/atributos que se describen en el capítulo iii como los elementos centrales y necesarios del sistema alimentario global, se ve que solamente la dimensión 1, referida a la producción y la productividad para eliminar el hambre en el mundo, y la 5, referida a la sostenibilidad económica y social, están expresamente incluidas.

Las dimensiones 2, 3 y 4, referidas a la sostenibilidad ambiental, la inocuidad de los alimentos y las preocupaciones nutricionales, respectivamente, no están expresamente contempladas en el mandato institucional de la fao. Esta omisión se explica porque dichos temas no eran cuestiones urgentes de agenda en el momento de creación de la fao y solo han adquirido una fuerte dimensión política recién en la actualidad. Esta especialización en la agricultura y la ruralidad también ha estado determinada por el hecho de que los representantes de facto en el gobierno de la institución son los ministros de agricultura de los países miembros.

Un análisis de la estructura organizacional de la fao y de sus principales programas de trabajo muestran un cierto nivel de desacople con su mandato institucional básico. Este desacople se manifiesta a través de tres elementos que son especialmente significativos en relación con su posicionamiento con respecto al sistema alimentario global.

El primero tiene que ver con la poca atención que la fao ha dado a los componentes de procesamiento, distribución y mercadeo de los alimentos a pesar de estar incluidos expresamente en su mandato institucional. En la estructura organizacional de la institución, no hay un nicho institucional que se responsabilice de estos aspectos del sistema alimentario. Es solo a partir del año 2016 cuando la fao organizó su programa de trabajo alrededor de cinco grandes programas, uno de los cuales tiene como foco principal el funcionamiento de los sistemas alimentarios. A partir de esta nueva organización, la fao comenzó a incorporar los temas más amplios vinculados a los sistemas alimentarios. En el año 2017, estos programas fueron institucionalizados en la estructura organizacional de la fao para luego ser eliminados en el año 2019.

Un segundo desacople se refiere al importante trabajo que realiza la fao en los temas vinculados a la conservación de los recursos naturales y, más recientemente, al calentamiento global y la sustentabilidad global de la producción de alimentos, a pesar de que este último tema no está explícitamente incorporado en su mandato institucional. Este desacople está explicado por la creciente importancia y urgencia del tema y el interés de los países miembros, y consecuentemente la disponibilidad de recursos extracuota, para que la organización trabaje en el tema.

Finalmente, un tercer elemento que mencionar es el poco trabajo realizado por la fao en relación con las dimensiones 3 y 4 vinculadas a los temas de inocuidad y las condiciones nutricionales de los alimentos, respectivamente. Estas preocupaciones han aumentado en los últimos años y han tomado alguna preeminencia, principalmente el tema de la inocuidad, como consecuencia de la pandemia del COVID-19.

Sin embargo, en el área de la inocuidad, la fao ha tenido una actividad específica muy relevante a través del Codex Alimentarius. El codex es una unidad con un alto grado de autonomía y que se ha ocupado, eficazmente, de ciertos aspectos vinculados a la inocuidad de los alimentos y en particular a los estándares que se utilizan en el comercio internacional respecto a residuos de productos potencialmente tóxicos.

Por lo tanto, se podría concluir que la fao ha tenido una muy alta especialización en el desarrollo de la agricultura, la seguridad alimentaria y la pobreza rural. Como consecuencia de ello, no ha tenido una visión amplia e incluyente en cuanto al sistema alimentario mundial y no ha incluido en su programa de trabajo un tratamiento comprensivo de las cinco dimensiones/atributos del sistema alimentario global que se describen en el capítulo iii.

Por otro lado, el pma (Programa Mundial de Alimentos), si bien fue creado como un programa especial de la fao, con el correr del tiempo se ha transformado en una organización virtualmente independiente que tiene órganos de gobiernos y presupuesto propios. Su mandato es estrecho y claramente enfocado en atender situaciones de crisis en sus componentes humanitarios y muy especialmente en atender las necesidades alimentarias de las personas afectadas. Sin perjuicio de la anterior, en las últimas dos décadas el pma ha avanzado en varios países del África y de Centroamérica en el apoyo a la producción de alimentos, especialmente a sistemas de producción agrícola-ganaderos que contribuyen a la provisión de alimentos para una población pobre.

El organismo desarrolla la mayor parte de sus actividades en el campo y no tiene funciones importantes en la recopilación de información estadística, el desarrollo de normas o investigaciones que tengan un valor normativo.

Por su parte, el fida (Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola) tiene como mandato principal invertir en los pobres rurales para combatir las causas que los mantienen en la pobreza. El foco principal es desarrollar sistemas agrícolas capaces de sustentar la población rural a partir del autoabastecimiento y la generación de ingresos agrícolas a partir de su inserción en el mundo laboral rural. El fida, al otorgar préstamos concesionales a los países para llevar adelante políticas públicas e inversiones de carácter sistémico en los territorios rurales, contribuye a atender la seguridad alimentaria y la producción de alimentos a través de la población rural más pobre y de menor escala de producción.

Por otro lado, el pnuma (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) es la organización de las Naciones Unidas encargada de velar por los temas vinculados a la sostenibilidad ambiental. Su función principal es establecer la agenda ambiental a nivel global[3]. La organización tiene un mandato sumamente importante en términos de las preocupaciones globales actuales, pero estrecho en términos de la multiplicidad y la amplitud de los temas que están incluidos en el concepto de un sistema alimentario global.

El programa de trabajo del pnuma ha estado muy enfocado en este mandato institucional muy específico y, por lo tanto, ha incursionado, solo de manera marginal, en intentar definir la construcción de un sistema alimentario global más eficiente y equilibrado o al menos incidir en ella. Su foco ha estado vinculado a la dimensión/atributo 2 sobre la sustentabilidad ambiental descripta en el capítulo iii. Un ejemplo de ello es el trabajo en el uso de fertilizantes químicos y agentes antimicrobianos en la agricultura.

Por su parte, la oms (Organización Mundial de la Salud) es la organización de la Naciones Unidas encargada de velar por la salud humana en todas sus dimensiones. Su Constitución establece en su artículo 1 que la finalidad de la oms será “alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud”[4]. Esta normativa general ha sido interpretada en el Programa General de Trabajo 2019-2023 como “promover la salud, preservar la seguridad mundial y servir a las poblaciones vulnerables”.

Su mandato institucional está claramente circunscripto a la salud humana y sus actividades incluyen la realización de investigaciones, el diseño y la negociación de normas de interés global y la participación activa en el apoyo a los sistemas nacionales de salud.

En años recientes la organización ha incorporado a su programa de trabajo los dos temas de gran relevancia para los sistemas alimentarios:

  1. las enfermedades de los animales que pueden tener una vinculación con la salud humana, vinculación que se está extendiendo y está cobrando una gran relevancia por los crecientes nexos entre humanos y animales y las consecuencias del cambio climático, y
  2. la atención a enfermedades metabólicas no transmisibles cada vez más frecuentes, especialmente en las sociedades más desarrolladas, y que están relacionadas con el sedentarismo y la calidad de la dieta.

Por otra parte, en su programa de trabajo no se incluye, de manera explícita, una atención especial a los temas vinculados a la inocuidad de los alimentos.

La omc (Organización Mundial del Comercio) es la más reciente de las organizaciones de las Naciones Unidas. Creada en 1995, tiene un mandato preciso que se apoya en dos funciones principales:

  1. servir de ámbito para las negociaciones que llevan al establecimiento de reglas multilaterales de comercio, y
  2. establecer y administrar los mecanismos institucionales necesarios para la resolución de controversias comerciales entre los países miembros.

El organismo se ocupa del comercio en un sentido amplio y, si bien el comercio agrícola es parte importante de su mandato, es una de las áreas en las cuales ha habido menos progreso en términos de la liberalización del comercio multilateral. Dado que el comercio internacional es un elemento central del sistema alimentario global, el buen funcionamiento de la omc y la permanente búsqueda de un ambiente adecuado para el comercio de los alimentos tienen una importancia fundamental.

Dos temas de particular importancia en relación con las negociaciones agrícolas son:

  1. las negociaciones tendientes al desmantelamiento de los sistemas de protección arancelaria y las ayudas internas, especialmente las vinculadas a un apoyo directo a los precios que son altamente distorsivas y que afectan en forma directa el comercio de alimentos, y
  2. la creciente incorporación de estándares y regulaciones vinculadas a la protección del medio ambiente y la inocuidad de los alimentos que están en proceso de implementación. Estos nuevos estándares son necesarios, pero deben estar basados en principios científicos y no convertirse en barreras no arancelarias de carácter discrecional.

Sin embargo, y a pesar de la importancia de los temas descriptos, la organización no tiene como parte de su mandato velar por el desarrollo del sistema alimentario global desde una perspectiva sistémica.

EL G20 y sus grupos de apoyo

Si bien el G20 fue creado como una instancia de coordinación del sistema financiero internacional, con el correr de los años ha incursionado en otros temas de dimensión global. Uno de ellos fue el sistema alimentario global, que recibió mucha atención en el año 2016 durante la presidencia argentina. Tanto los trabajos del T20 como los del B20 se concentraron en diversos aspectos referidos al funcionamiento de este sistema.

Los trabajos del B20 fueron especialmente importantes. En la publicación central editada por dicho grupo de referencia, constituido por las entidades del sector privado vinculado a la industria alimentaria, hay importantes compromisos con respecto a cuestiones vinculadas a los aspectos nutricionales de los alimentos, y una serie de recomendaciones de cómo progresar en un mejor ordenamiento del sistema alimentario mundial[5].

Otra contribución importante fue realizada por ianas a través de un elaborado documento sobre los sistemas alimentarios del hemisferio americano[6].

Otras organizaciones multilaterales, incluyendo las de carácter regional

Además de las organizaciones del sistema de Naciones Unidas y del G20 y sus grupos de afinidad, en particular el B20, el T20 y las academias de ciencias, hay una serie de otras organizaciones internacionales con competencias directamente vinculadas a los sistemas alimentarios ya mencionadas en la sección anterior. Dos casos revisten especial importancia: la Comisión de la ue y el iica (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura), con especial importancia en el hemisferio americano.

La Comisión de la Unión Europea, si bien no es una organización regional en un sentido estricto, representa a un número importante de países en el tratamiento de temas globales y su voz trasciende su dimensión regional. Sus recientes propuestas, identificadas como el Green Deal y el Farm to Fork, son inclusivas temáticamente y representan propuestas de avanzada en relación con cómo deberían desarrollarse los sistemas alimentarios de los países que integran la Unión Europea. En particular, el tratamiento que le dan al desarrollo de sistemas alimentarios ambientalmente sustentables representa una propuesta ambiciosa e inclusiva que tendrá un impacto a nivel global.

El iica (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura) es el organismo especializado en agricultura del Sistema Interamericano. Fue creado en el año 1942 y, por lo tanto, es uno de los organismos multilaterales más antiguos. Su misión está definida como “estimular, promover y apoyar los esfuerzos de los estados miembros para lograr su desarrollo agrícola y el bienestar rural por medio de la cooperación internacional de excelencia”.

El iica ha orientado su programa de trabajo en forma acorde con su misión institucional. Su trabajo está enfocado en el medio rural y la agricultura en un sentido amplio que incluye las temáticas vinculadas a la sostenibilidad ambiental, la sanidad agropecuaria y el comercio. Este programa de trabajo, si bien no incluye la totalidad de los aspectos relacionados a los sistemas alimentarios, es suficientemente abarcador para permitir que el instituto actúe como un vocero autorizado en los temas de los sistemas alimentarios desde la perspectiva, las realidades y los intereses del hemisferio americano.

Reflexiones sobre los mandatos institucionales y la necesidad de una mayor coordinación

El breve análisis de los mandatos institucionales y las orientaciones programáticas de las principales organizaciones multilaterales y regionales que existen en la actualidad muestra con claridad que ninguna de ellas tiene un mandato constitucional con la amplitud programática y geográfica necesaria para permitirles tener una mirada integral y completa de todos los aspectos vinculados al sistema alimentario global.

Las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas tienen mandatos constitutivos limitados a aspectos específicos de los sistemas alimentarios y, en la mayoría de los casos, están enfocados en solamente una de las cinco dimensiones/atributos de los sistemas alimentarios presentados en el capítulo iii. Una excepción a esto es la fao, cuyo mandato constitucional es más amplio e incluye, al menos parcialmente, varios aspectos vinculados a las cinco dimensiones/atributos. La debilidad de no incluir en su mandato todas las dimensiones necesarias se ve agravada por el hecho de que los integrantes del principal componente de su sistema de gobierno, la Conferencia, son los ministros de agricultura de los países miembros, que tienen, en general, una visión parcial sobre los sistemas alimentarios muy enfocada en la agricultura.

El G20 es una instancia de la gobernanza mundial de particular relevancia e interés. Tal como se menciona más arriba, durante el año 2018 le dio una gran importancia al sistema alimentario global. Sin embargo, el limitado número de países que integran este mecanismo institucional le resta autoridad y capacidad de liderazgo en temas que, como la alimentación, tienen una alta vinculación política con la sociedad civil en todos los países del mundo.

Finalmente, en el orden regional, es importante resaltar el papel que está jugando la Comisión de la Unión Europea en la definición conceptual y la identificación y el desarrollo de estándares que regulen el comportamiento de los sistemas alimentarios. Si bien sus propuestas han sido realizadas para el ámbito específico de la Unión Europea, estos están teniendo una fuerte influencia en el ámbito global y serán una base conceptual importante en las deliberaciones que se desarrollen en el Food Systems Summit.

Por otra parte, el iica en el hemisferio occidental tiene un mandato y una capacidad programática en el área de los sistemas alimentarios y puede jugar un importante papel en su región y actuar como vocera de las visiones e intereses de esta.

Algunas opciones para la construcción de una mejor gobernanza global del sistema alimentario mundial

Introducción

La principal conclusión que se deriva del análisis de las competencias y capacidades de la institucionalidad internacional existente es que, vistas la importancia y la urgencia que ahora se le asigna a una posible gobernanza del sistema alimentario global tal como está evidenciado por la organización de una cumbre (summit) por parte de las Naciones Unidas, es necesario construir una instancia organizacional global que se ocupe, de una manera integral, de promover y contribuir con los países en el desarrollo de un sistema alimentario global eficiente y equilibrado con respecto al desarrollo de las cinco dimensiones/atributos que se describen en los capítulos i y iii.

El primer interrogante que surge frente a este desafío es si es posible avanzar en un tema de esta complejidad política e institucional en un momento en que el mundo está pasando por un momento crítico en términos económicos y políticos. La respuesta a este interrogante debe ser positiva. La importancia económica y política del sistema alimentario mundial, tanto en lo inmediato como con respecto al futuro desarrollo de la humanidad, hace imprescindible una acción concertada. Esta acción concertada debe estar dirigida a optimizar la utilización sustentable de los recursos naturales, asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos, y garantizar el adecuado acceso a los alimentos por parte de todos los habitantes del planeta.

Lograr una acción concertada por todos los países, o por lo menos por parte de los países que son los principales productores y exportadores de alimentos, es un paso esencial que requiere una estructura institucional de carácter global distinta y mucho más operativa de la que existe en la actualidad.

La experiencia internacional existente sugiere que el camino más directo para que esto sea posible es convocar la creación de una nueva convención internacional similar a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (cmnucc). En dicha convención se han ido estableciendo las directrices generales con los objetivos, las metas y los mecanismos institucionales, tales como el ipcc, para reunir información y establecer parámetros y metas de carácter indicativo. Estos últimos sirven de sustento metodológico para que los países reúnan información sobre su situación específica y establezcan compromisos de acción dirigidos a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero –los compromisos nacionalmente determinados– que se presentan en forma periódica. Adicionalmente, la convención incluye otros mecanismos institucionales diseñados para lograr compromisos y acciones en otras áreas vinculadas a la preservación de los recursos naturales.

Una institucionalización jurídica a través de un acuerdo internacional con características similares a la cmnucc, enfocada en la problemática del sistema alimentario global, es seguramente la mejor forma de progresar.

Esta nueva convención tendría que estar acompañada por una estructura organizacional que fuera capaz de llevar adelante las tareas globales propias de la convención y al mismo tiempo apoyar a los países a llevar a cabo los estudios y las acciones necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en el marco de ella.

La instancia organizacional que se desarrolle debería ser capaz no solo de lograr la organización periódica de la convención y lograr acuerdos y compromisos por parte de los países miembros, sino también de desarrollar, en forma permanente y construyendo a partir de lo que se logre en el Food Systems Summit, las siguientes funciones:

  1. generar y reunir información relevante al sistema alimentario global;
  2. desarrollar una mirada integral del sistema alimentario, incluyendo un marco conceptual de análisis;
  3. identificar problemas y necesidades y proponer políticas y reglas técnicas y de comportamiento, tanto nacionales como globales, que contribuyan a la solución de los problemas identificados;
  4. ayudar en la coordinación de las actividades de las organizaciones de las Naciones Unidas dirigidas al apoyo técnico a los países miembros para el desarrollo de sus sistemas alimentarios nacionales; y
  5. hacer un seguimiento del cumplimiento que los países miembros estén haciendo respecto a los compromisos asumidos.

Un conjunto de actividades y responsabilidades similares a las que se cumplen en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc).

No es fácil imaginarse, y menos aún crear, una instancia organizacional capaz de cumplir todas y cada una de estas funciones. Sin embargo, la experiencia razonablemente exitosa de la cmnucc sugiere posibles caminos a seguir para la organización de la estructura institucional de apoyo a la convención.

Del análisis realizado, surgen tres opciones que serían una forma natural y tal vez políticamente posible de progresar. Estas opciones son, en realidad, tres variaciones sobre un mismo esquema que sigue de cerca lo que existe en el ámbito de la cmnucc.

Las tres opciones que se proponen son:

  1. desarrollar una estructura organizacional de apoyo político y técnico a la nueva convención similar a la existente en el ámbito de la cmnucc y que cumpla las cinco funciones descriptas más arriba;
  2. darle a la fao la responsabilidad de desarrollar las tareas de cooperación técnica a los países que sea necesario para el cumplimiento de los compromisos asumidos por ellos en el marco de la convención, es decir, las tareas definidas en el ítem 4 más arriba; y
  3. modificar el mandato constitucional de la fao y consecuentemente su programa de trabajo, para que cumpla las cinco funciones técnicas y científicas, descriptas más arriba, que son necesarias para el buen funcionamiento de la convención.

Opción 1: una nueva convención para el sistema alimentario mundial con una estructura organizacional de apoyo político y técnico similar a la creada en el ámbito de la cmnucc

La organización de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Sistema Alimentario ha puesto de relieve la importancia y la urgencia de lograr un desarrollo eficiente y armónico del sistema alimentario mundial y la preocupación existente a nivel mundial sobre este tema.

Lograr avances a nivel mundial requerirá acuerdos entre los países para avanzar de manera conjunta y equilibrada asumiendo compromisos de acción que sean consistentes con sus responsabilidades y posibilidades de manera justa y razonable.

En este sentido, el problema tiene características técnicas y políticas similares a los que surgen del cambio climático, con el cual hay una estrecha relación. De esta manera, parecería ser que el desarrollo organizacional necesario para enfrentar el desafío de lograr un desarrollo equilibrado de los sistemas alimentarios a nivel mundial podría ser uno similar al desarrollado para enfrentar el desafío del cambio climático.

Siguiendo esta línea de razonamiento, el primer paso requerido sería lograr una nueva convención sobre el desarrollo del sistema alimentario mundial. Esta convención sería el ámbito en el cual los países harían compromisos sobre las acciones que implementarían para desarrollar sus sistemas alimentarios nacionales de acuerdo a pautas y estándares acordados en la convención.

La convención requeriría un sistema organizacional de apoyo capaz de cumplir las cinco funciones descriptas más arriba. El desarrollo de la estructura organizacional necesaria podría apoyarse en los mecanismos institucionales creados para la realización del Food Systems Summit, que incluyen la participación de la Secretaría General de las Naciones Unidas, una serie de grupos de asesoramiento y consulta y mecanismos de colaboración y coordinación con las organizaciones de las Naciones Unidas que podrían ser la base para la creación de un ámbito organizacional permanente.

En este esquema organizacional, el resto de las instituciones existentes seguirían cumpliendo sus funciones actuales reconociendo el liderazgo político de la nueva convención y los acuerdos que se logren a través de ella.

Opción 2: progresar en la opción 1, pero acordar que la fao tenga la responsabilidad de las tareas técnicas de apoyo a los países

En secciones anteriores se señala que el actual mandato constitucional de la fao incluye, únicamente en forma parcial e incompleta, las áreas de trabajo que implícitamente están incluidas en el concepto de un sistema alimentario global. Consecuentemente, si bien la fao ha desarrollado un plan de trabajo que incluye, al menos parcialmente, diversas áreas vinculadas al concepto de “sistemas alimentarios”, su programa de trabajo es incompleto y parcial en relación con este tema.

Sin embargo, con algunos ajustes de carácter organizacional y en su programa de trabajo, la fao podría incorporar plenamente todos los componentes técnicos que hacen a los sistemas alimentarios y concentrar sus labores de cooperación técnica en apoyo a los países en todos los aspectos necesarios que surjan de la participación de los países en la nueva convención y en el cumplimiento de los compromisos asumidos.

Opción 3: progresar en la opción 1, pero encomendar a la fao la realización de todas las acciones de carácter técnico y científico necesarias

La opción 3 profundiza la línea de razonamiento de la opción 2 aumentando las responsabilidades de la fao para incluir todas las tareas técnicas y científicas que surjan como necesarias para el buen funcionamiento de la convención.

Para que esto fuera posible, sería necesario implementar una reforma tanto de la estructura organizacional como del programa de trabajo de la fao para que la organización pudiera incluir y desarrollar plenamente las áreas temáticas de carácter técnico necesarias para impulsar el funcionamiento de la convención y consecuentemente el desarrollo integral de los sistemas alimentarios nacionales y del sistema alimentario global.

En este sentido, una fao reformada podría cumplir con especial eficacia las cinco funciones enumeradas más arriba. Para llevar adelante estas nuevas responsabilidades, la fao necesitaría no solo una reforma institucional integral, sino también un apoyo presupuestario de excepción.


  1. El G20 ha conformado una serie de grupos de afinidad. Uno de ellos es el T20, que integra a los think tanks del mundo y les encarga el desarrollo de trabajos y propuestas de potencial interés para el G20.
  2. fao (2017). Textos Fundamentales de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Volúmenes i y ii. Edición de 2017.
  3. Véase bit.ly/36fGKXR.
  4. Constitución de la oms, octubre de 2006.
  5. B20 Sustainable Food System. Policy Paper B20 Argentina 2018.
  6. Interamerican Network of Academies of Sciences (2017). Challenges and opportunities for food and nutrition security in the Americas. The view of the academies of sciences. ianas Regional report, noviembre de 2017.


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