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Introducción

Durante siglos la alimentación y la agricultura eran virtualmente sinónimas. La mayor parte de la población mundial vivía en el medio rural y su principal ocupación era la recolección y producción de alimentos para el autoconsumo sin intervención del mercado. Con la creciente especialización, la domesticación de especies vegetales y animales, el desarrollo de instrumentos de labranza y el creciente arraigo de la población en los territorios rurales, se comenzaron a generar excedentes de alimentos, lo cual llevó a la necesidad de conservarlos, procesarlos y comercializarlos. Primero fue el trueque, pero luego apareció el dinero y los productos pasaron a venderse y comprarse. Más tarde, con la creciente urbanización, la población fue aumentando en ciudades cada vez más grandes y cada vez más alejadas de los territorios rurales donde se producían los alimentos. Esta población pasó a depender para su alimentación de lo producido por los que permanecían en el medio rural y tenían la agricultura como principal actividad.

Este proceso comenzó a diferenciar a los productores de los consumidores y consecuentemente a la agricultura de la provisión de alimentos a la población urbana. Esta diferenciación geográfica y funcional también generó necesidades logísticas y de transporte, e instaló el mercado de los alimentos como un poderoso instrumento económico. La propia lógica de los mercados, tanto física como económica, fue variando y complejizándose en nuevas funciones.

Más tarde, la tecnología, especialmente la vinculada al procesamiento de los alimentos, fue introduciendo una creciente diferenciación entre la producción primaria, es decir, el producto directo de la agricultura, y los alimentos que efectivamente se consumen, que empezaron a ser productos diferentes, con cualidades muy distintas a sus componentes originales (materias primas). Nuevos productos con un creciente grado de diferenciación, resultante de las actividades de acondicionamiento, procesamiento, fraccionamiento, empaquetado, manipulación y transporte que sufren los productos primarios.

Estos dos procesos interrelacionados, la urbanización y la tecnología, se potenciaron mutuamente, de forma que incidieron en el cambio de las pautas culturales y hábitos de consumo y crearon complejos sistemas alimentarios con muchos procesos productivos y actores económicos que, por un lado, separaron y distanciaron al productor primario agrícola del consumidor final, pero, por otro, terminaron articulándolos en complejos sistemas alimentarios regionales, nacionales y globales.

A la vez, estos sistemas alimentarios nacionales se fueron entrelazando, a través del comercio internacional, en un sistema alimentario global que se ha convertido en el principal complejo productivo del mundo. Estimaciones de la FAO sugieren que más del 40 % de la población mundial tiene como principal medio de vida actividades que desarrolla como parte del sistema alimentario, y que este es responsable de más de 1.300 millones de empleos a nivel mundial (ver cuadro 1).

Cuadro 1. Trabajos y medios de vida en riesgo en los sistemas alimentarios (en millones)

Sistemas alimentarios

COVID-19

Trabajos Medios de subsistencia Empleos en riesgo % de puestos de trabajo en el sistema alimentario Medios de vida en riesgo % de los medios de vida de los sistemas alimentarios
Producción primaria 716.77 2,023.80 152.35 21% 404.76 20%
Procesa­miento de alimentos 200.73 484.54 120.44 60% 290.72 60%
Servicios alimentarios 168.97 339.44 101.38 60% 203.66 60%
Servicios de distribución 96.34 241.48 57.81 60% 144.89 60%
Servicios de transporte 41.61 101.05 16.64 40% 40.42 40%
Maquinaria 6.51 13.18 1.72 26% 3.48 26%
Entradas 4.89 11.06 1.29 26% 2.92 26%
R&D 0.13 0.29 0.02 15% 0.03 10%
Total 1,280.93 3,214.84 451.64 35% 1,090.89 34%

Fuente: unpublished FAO/IFPRI estimates, based on ILO 2000 – Escenario de extrapolación. No anualizado. Los trabajos representan un empleo normal; los medios de vida abarcan una amplia gama de trabajadores autónomos, informales, migrantes y estacionales.

Estas cifras muestran la extraordinaria importancia del sistema alimentario global dentro del conjunto de las actividades económicas que hacen a la economía global y la importante amenaza representada por la pandemia desatada por el COVID-19.

Sin embargo, el desarrollo de este gran sistema alimentario mundial ha sido inorgánico, y los países no han desarrollado acciones conjuntas de carácter global excepto aquellas vinculadas al comercio y a cuestiones sanitarias. Como consecuencia de ello, y frente al crecimiento acelerado de la población mundial y la expansión de la demanda de alimentos que resultó de esto y del aumento de la capacidad adquisitiva de un importante porcentaje de la población mundial, hay una creciente presión sobre los escasos recursos naturales agrícolas con que cuenta el planeta.

Este hecho, acentuado en las últimas cinco décadas por el progresivo calentamiento global, el deterioro de los recursos naturales de agua y suelos, la pérdida de biodiversidad y el aumento de las epizootias de dimensión mundial, ha puesto en evidencia los impactos negativos que el sistema alimentario puede tener sobre el medio ambiente y la salud humana si no se desarrolla una nueva conciencia internacional sobre el problema y se establecen acuerdos internacionales que ordenen tanto las pautas de consumo como los procesos productivos que llevan a la producción de alimentos.

Esta nueva comprensión sobre la importancia de promover un desarrollo eficiente y equilibrado de los sistemas alimentarios nacionales y del sistema alimentario global está movilizando a la humanidad a realizar acciones que permitan entender y enfrentar los problemas presentes y futuros. Una expresión de estas preocupaciones es la convocatoria por parte de las Naciones Unidas para la realización del Food Systems Summit a fines del año 2021 y el conjunto de actividades conexas a esta significativa convocatoria.

Este documento intenta ser una contribución a este proceso de reflexión, creación conceptual y construcción de acuerdos internacionales sobre los posibles caminos que seguir y las acciones técnicas y políticas que sería necesario instrumentar.

Buena parte de la discusión internacional sobre el tema se está desarrollando sobre la base de un enfoque por sistemas. Dicho enfoque permite analizar y conceptualizar las múltiples interrelaciones que existen entre los distintos componentes del sistema alimentario, pero oculta la existencia del mercado, con sus reglas e instituciones, y dificulta el análisis económico incluyendo los impactos de las políticas públicas.

Este libro aborda el problema desde una perspectiva más sencilla y lineal en la cual las dimensiones institucionales y la definición de las políticas públicas son los elementos principales del análisis.

El libro consta de cinco capítulos en adición a esta introducción. El capítulo i presenta una descripción y una caracterización de la evolución y el estado actual del sistema alimentario global. Esta caracterización incluye tanto la identificación de los procesos económicos, actores económicos y cadenas productivas que lo integran, como los componentes económicos y sociales que están impulsando su permanente evolución.

El capítulo ii presenta la evolución en las dietas más difundidas en el mundo y argumenta que la decisión sobre qué consumir es un derecho individual que es necesario respetar. A partir de esta concepción, el capítulo presenta los principales temas de discusión y análisis en relación con la adecuación de las dietas según las necesidades biológicas del ser humano, así como con las necesidades que surgen del objetivo de preservar la salud de los consumidores.

El capítulo iii tiene una perspectiva normativa. Describe y evalúa cinco dimensiones/atributos que deben ser considerados en la construcción de un sistema alimentario eficiente y equilibrado. También se describen los elementos centrales de cada atributo y los trade-offs que existen cuando se trata de optimizar cada uno de ellos en forma independiente. Finalmente, el capítulo describe y propone diversas alternativas de acción que son relevantes para lograr situaciones adecuadas en cada una de las dimensiones.

El capítulo iv está centrado en la agricultura y la institucionalidad de América Latina. Comienza por reconocer la importancia de la agricultura en la región como un componente central del sistema alimentario regional y un elemento de suma importancia para su crecimiento económico y su inserción internacional. El capítulo analiza la estructura institucional existente en los países de la región, evalúa la intervención que dichas estructuras tienen en el funcionamiento del sistema alimentario nacional y la capacidad que han tenido para incidir en su desarrollo en los respectivos países. A partir de este análisis, se desarrollan cuatro propuestas alternativas sobre posibles reformas institucionales dirigidas a mejorar la capacidad de la organización institucional de los países de América Latina para incidir en un desarrollo armónico de sus sistemas alimentarios nacionales.

Finalmente, el capítulo v describe los mecanismos institucionales que participan en la gobernanza del sistema alimentario global en la actualidad y su capacidad de incidencia. A partir de este análisis, se proponen tres opciones para la construcción de una nueva institucionalidad que podría, al menos potencialmente, mejorar la gobernanza global para un desarrollo eficiente y equilibrado del sistema alimentario global.



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