Ricardo A. Gutiérrez y Ana Stevanato

1. Introducción

La innovación en materia de políticas públicas es objeto de estudio de distintas disciplinas sociales. La literatura distingue al menos dos formas o caminos para lograr dicha innovación. Una primera perspectiva considera que los valores y atributos de los agentes (individuales) son la causa primaria de determinada innovación (Cajaiba-Santana, 2014), mientras que una segunda perspectiva entiende que la innovación surge de la respuesta estatal a la movilización social y los reclamos de quienes se ven afectados ante un problema determinado (Mulgan, 2006; Oeij, Dhondt, y Korver, 2011; Defourny y Nyssens, 2013). Por lo general, estas perspectivas se desarrollan separadamente y las investigaciones concretas se enfocan en una u otra forma de innovación. Sin embargo, en este trabajo proponemos que ambos caminos pueden ser entendidos como tipos ideales, pudiendo existir casos en que ambos aparezcan de manera combinada y en los que no sea sencillo distinguir un motor innovador subyacente. A pesar de ello, e independientemente de cuál sea el camino de la innovación, se observa que existen otras posibles explicaciones al proceso innovador que resultan complementarias: la importancia de un entorno innovador, el peso de las coaliciones entre actores estatales y sociales y la relevancia de los recursos económicos disponibles. En este capítulo desarrollaremos cada una de esas características luego de discutir el concepto general de innovación y las distintas perspectivas en torno al concepto. En la sección final, resumiremos nuestro enfoque sobre la innovación en políticas públicas y lo discutiremos brevemente a la luz de los casos bajo estudio en este libro.

2. Innovación: concepto y perspectivas

La innovación ha sido una de las prácticas más valoradas en distintos ámbitos durante los siglos xx y xxi. De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española (2019), la innovación es definida como la creación o modificación de un producto y su introducción en un mercado. Así entendida, es común relacionar la idea de innovación con tecnologías de vanguardia, con desarrollos científicos llevados a cabo en laboratorios de primer nivel o con mejoras en los procesos productivos. Esta definición se encuentra fuertemente relacionada con el modelo lineal de innovación, el cual postula que la innovación comienza con la investigación básica, sigue con la investigación aplicada y el desarrollo y termina con la producción y difusión de un nuevo producto o proceso (Godin, 2006). Según Godin (2006), el proceso lineal de innovación sigue cuatro pasos:

1. Generación de ideas a partir del descubrimiento de necesidades insatisfechas y la identificación de potenciales soluciones.
2. Desarrollo de las ideas por medio de prototipos y programas piloto.
3. Evaluación de la ampliación de los programas piloto y difusión de aquellos que se consideran más adecuados.
4. Evaluación, aprendizaje y evolución para facilitar la mejora continua.

Así entendido, el fenómeno de la innovación ha sido ampliamente estudiado por los teóricos de la administración empresarial, cuyos trabajos tienen como último objetivo realizar recomendaciones que lleven a las compañías al éxito duradero.

Pero si se considera que también las políticas públicas pueden ser innovadoras, se hace necesario buscar un nuevo concepto que vaya más allá de entender la innovación en relación con el desarrollo tecnológico y la producción. Para responder a esta inquietud, desde hace no mucho tiempo ha resurgido en la literatura un nuevo término: innovación social. Si bien no está claro cuál es su origen, pueden rastrearse sus comienzos en los años 1960 y 1970, cuando se utilizaba para hacer referencia a los cambios organizacionales necesarios para implementar una innovación tecnológica (Klein, 2017). Especial mención merece la aparición del libro Les Innovations Sociales, de Chambon, David y Devevey (1982), quienes compilaron lo que una serie de investigadores habían descubierto recientemente: la diversidad de las experiencias, el rol de las comunidades, la innovación social como un medio para luchar contra la exclusión y mejorar la calidad de vida, la importancia de un soporte institucional, el rol del Estado, etc.

Al menos tres características son distintivas de la innovación social. La primera hace referencia al carácter interactivo del fenómeno, en virtud del cual los resultados finales reflejan cambios en la interacción entre los agentes sociales y en el contexto social en el cual esta interacción tiene lugar (Cajaiba-Santana, 2014). La segunda refiere al fin último del proceso de innovación social, el que no consiste en la mejora de la productividad o la renta sino en la inclusión social, el empoderamiento de sectores vulnerados y la solidaridad (Oeij et al., 2011). Es aquí donde radica una de las principales diferencias entre la innovación lineal y la social, ya que la segunda no pasa por la creación de un artefacto sino por una práctica colectiva que, en última instancia, será institucionalizada (Cajaiba-Santana, 2014). Finalmente, la literatura señala que la innovación social, por lo general, surge del conflicto y de los mecanismos de crisis y recuperación, lo que genera espacios de oportunidad en la microescala que pueden llevar al desarrollo de posibles estrategias creativas en niveles más amplios (Chambon et al., 1982; Moulaert, MacCallum y Hillier, 2013).

Así, el contenido de la innovación social es más específico que el modelo lineal de innovación, ya que hace especial hincapié en la búsqueda de soluciones a los problemas sociales y de acciones que contribuyan a mejorar las condiciones de vida y el desarrollo humano (Moulaert et al., 2013). Además, a diferencia del modelo lineal, las innovaciones sociales más importantes suelen seguir un patrón zigzagueante, en el que los resultados suelen diferir bastante de los objetivos deseados en un primer momento. Muchas veces, la innovación comienza antes de la idea misma; otras veces, los feedbacks recibidos en cada uno de los pasos hacen que el modelo sea más una espiral que un proceso lineal, y otras, son el contexto mismo y los reclamos sociales los que van dando forma al proceso innovador (Mulgan y Sanders, 2007).

En la medida en que busca dar soluciones a problemas sociales a través de instancias o prácticas institucionalizadas (Cajaiba-Santana, 2014), la innovación social suele manifestarse en políticas, legislaciones, programas o intervenciones tendientes a la inclusión y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Así, la innovación social suele incluir políticas públicas orientadas a la salud (Gardner, Acharya y Yach, 2007; Dorman y Yip, 2012; Mason, Barraket, Friel, O’Rourke y Stenta, 2015), las condiciones de hábitat (Andersen, Delica y Severin Frandsen, 2013; Vitale et al., 2013), el acceso al agua potable (Pizarro y Dueñas, 2014), el mejoramiento de áreas deprimidas y la creación de distritos culturales (Tremblay y Pilati, 2013), las condiciones ambientales (Nzeadibe y Anyadike, 2010; Rodima-Taylor, 2012; Mehmood y Parra, 2013; Parra, 2013) y la atención de sectores vulnerables (Barrios-Paoli y Thurston, 2011; André, 2013; Fernandes, Novy y Singer, 2013), entre otros temas.

Es a partir de esta nueva agenda de investigación que el término innovación comienza a ser utilizado en el campo de las políticas públicas. Con base en ello, podemos definir la innovación en política pública como una idea, una práctica o un objeto que es nuevo para el individuo, el grupo o la unidad de adopción y que implican la búsqueda de soluciones alternativas a los distintos problemas sociales (Rogers, 1983; Cajaiba-Santana, 2014; Ayres, 2017). Las ideas raramente son nuevas en sí mismas, sino que son una combinación de ideas y prácticas previas, de “combinaciones creativas” que ponen a prueba los límites de distintos sectores y disciplinas (Mulgan, 2006). La innovación se presenta, así, como una recombinación y reorganización de prácticas, de distintos lugares y tiempos, de algo nuevo que tiene sentido y que es útil en su contexto. Estas posibilidades de recombinación son limitadas tanto por la experiencia como por las constricciones culturales e institucionales, por lo cual la innovación está dada en esta posibilidad de unir prácticas coherentes internamente y adecuadas para determinada situación (Jansen, 2016).

3. Distintos caminos hacia la innovación social

3.1. Innovación y emprendedurismo

Una de las perspectivas teóricas más desarrolladas que abordan la innovación en políticas públicas es aquella que estudia el emprendedurismo político^[1]. Si bien esta vertiente encuentra su origen en los estudios de la innovación lineal, en la actualidad son numerosos los trabajos que la relacionan con la innovación en políticas públicas (o innovación social).

El primero en relacionar el emprendedurismo con la innovación fue Schumpeter (1954), quien rastrea el análisis que hacen los economistas franceses y alemanes sobre el rol de los emprendedores y su importancia en la economía. Schumpeter señala que tradicionalmente ha habido tres tipos de actores económicos: propietarios de la tierra, trabajadores y capitalistas, a quienes debería agregarse un cuarto, los emprendedores. Estos últimos tienen funciones distintas a las de los capitalistas, ya que se los asocia con la toma de decisiones riesgosas en el proceso productivo y la vida económica. Son los emprendedores los que deben “innovar” y llevar dichas innovaciones al mercado, lo que implica sopesar el costo en tiempo, información y recursos que debe invertirse de acuerdo con los posibles réditos que esperan obtener (Wagner, 1966).

Dahl (1961) introduce en la ciencia política el término emprendedor político para referirse a aquellos líderes políticos (alcaldes, en su mayoría) que comenzaron a aparecer en la política norteamericana a partir de la segunda mitad del siglo xix. Estos alcaldes eran hombres de orígenes humildes, que habían tenido poco acceso a la educación formal y que, por medio del trabajo duro, mayoritariamente industrial, se transformaron en personajes prominentes de la sociedad. Así, el término emprendedor político estaría asociado, para Dahl, a esta idea schumpeteriana de industriales innovadores que ingresan a la política. Para el autor, esta nueva clase política se diferenciaba de sus predecesores en que gozaban de al menos tres virtudes: riqueza, prestigio social y popularidad.

Durante las décadas siguientes, el análisis de los emprendedores pierde vigencia y es recién en la década de 1990 cuando vuelve a analizarse a estos individuos desde la ciencia política con el objetivo de entender cuál es el rol de la agencia en el cambio de las políticas y bajo qué condiciones puede verse limitada. En este modelo, la noción de agencia es fundamental, ya que los actores son concebidos como reflexivos, con un propósito y entendimiento del contexto en el que están inmersos.

Schneider y Teske (1992) probablemente sean los primeros que tratan de retomar la idea de los emprendedores políticos preguntándose cuáles son las condiciones que favorecen su surgimiento en los gobiernos locales. En su trabajo, postulan que los políticos analizan los costos de oportunidad de entrar y permanecer en la arena política y los beneficios que esperan obtener. Las conclusiones del trabajo sostienen que los emprendedores son por lo general los alcaldes (intendentes), miembros del consejo de la ciudad o jefes/directores de ciertas oficinas, mientras que el factor más importante para su surgimiento es la cantidad de recursos presupuestarios disponibles que pueden ser libremente reasignados.

Tras el trabajo de Schneider y Teske, son varios los intentos por retomar el análisis de los emprendedores políticos. Kingdon (1995) sostiene que el emprendedor político es aquel que invierte recursos (tiempo, energía, reputación y dinero) en la esperanza de obtener un retorno a futuro, y que puede encontrarse tanto dentro del gobierno como fuera de él y ser su cargo electivo o burocrático. Paralelamente, Schneider et al. (1995) definen al emprendedor como aquel que está dispuesto a tomar riesgos en busca de las oportunidades que visualiza y que tiene la habilidad de coordinar acciones con otras personas para lograr sus objetivos. En este sentido, sostienen que los emprendedores pueden ser ciudadanos “comunes” que entran en la arena política porque se ven movilizados por alguna problemática específica. En tiempos más recientes, Mintrom y Norman (2009) definen a los emprendedores como los “defensores del cambio”, individuos altamente motivados que logran llamar la atención hacia algún problema, presentar soluciones innovadoras, construir coaliciones que los apoyen y asegurarse la acción legislativa necesaria para lograrlo. Los emprendedores ven oportunidades que otros no visualizan y buscan obtener algún tipo de ganancia personal al llevar a cabo acciones para aprovechar dichas oportunidades en un clima de incertidumbre (Schneider et al. 1995). En este sentido, el proceso de innovación social sigue teniendo una cierta reminiscencia de la propuesta de innovación lineal, ya que sigue presente la idea de verticalidad o top-down (de arriba hacia abajo), según la cual son unos pocos los que detectan una necesidad no resuelta y tienen la habilidad suficiente como para dar una solución.

Mintrom y Norman (2009) aclaran que no se debe asumir que el cambio de políticas siempre se da por la existencia de un emprendedor. Según ellos, el emprendedurismo es más probable en casos en que los cambios que introduce la innovación conllevan una ruptura con el statu quo que cuando los cambios son incrementales y paulatinos. De tal forma, la figura del emprendedor debe ser reconocida como crucial en los procesos de cambios no incrementales (Schneider et al., 1995).

Los emprendedores suelen reunir al menos cuatro características (Mintrom y Norman, 2009; Mintrom y Thomas, 2018):

• Agudeza: los emprendedores tienen la habilidad de reconocer las oportunidades que se les presentan. Para ello deben poder hacer buen uso de las redes, ya que de ellas podrán adquirir conocimientos específicos, y entender las ideas, los motivos y las preocupaciones de otros en el contexto en el cual quieran trabajar.
• Habilidad para definir problemas: cómo los problemas son definidos y enmarcados puede determinar a qué van a prestar atención los grupos o individuos y cómo las personas lo relacionan con sus propios intereses. Poder definir correctamente el problema requiere tanto la agudeza comentada anteriormente como la habilidad del emprendedor para manejar los conflictos. Para ello, los emprendedores pueden presentar evidencias, de modo de sugerir que hay una crisis en puerta, mostrar que hay fallas importantes en las políticas actuales y construir apoyos de otros actores más allá de aquellos a los cuales el problema alcanza de forma inmediata.
• Ambición y tenacidad: lograr la innovación requiere un gran compromiso y energía, por lo que debe existir una creencia en que la innovación se traducirá en un futuro mejor y considerarse capaz de lograrlo. Ello se verá reforzado por una fuerte voluntad de trabajar para conseguir un objetivo, aun cuando su alcance parezca lejano.
• Credibilidad: todo emprendedor debe gozar de cierta expertise en algún campo particular o rodearse de coaliciones formadas por personas confiables. La consecuencia será que sus propuestas sean creíbles ante los ojos de su entorno.

Si bien no es algo que sobresalga en todos los escritos sobre el emprendedurismo, algunos autores resaltan que toda innovación y todo emprendedor están insertos en un contexto en el cual existen oportunidades para que se produzca la innovación (Defourny y Nyssens, 2013), siendo clave la capacidad del emprendedor para analizar dicho contexto y traducirlo en políticas concretas que den respuesta a lo que cree que la sociedad necesita. Desde esta perspectiva, no debe entenderse al emprendedor como una persona alejada de la realidad, sino justamente como aquel que puede hacer una determinada lectura de su entorno y traducirla en políticas públicas innovadoras. En otras palabras, los emprendedores son aquellas personas que buscan obtener ventajas de las “ventanas de oportunidad” que se les presentan para llamar la atención sobre alguna problemática o presionar para llevar a cabo un tipo de solución. Dichas ventanas de oportunidad se puedan dar producto de alguna crisis, cambios en el humor de la opinión pública o la elección de un nuevo gobernante (Bakir y Jarvis, 2017). Dentro de esas condiciones contextuales, cobran especial importancia las condiciones económicas, ya que han de determinar la forma en la que el emprendedor enfrenta el mercado, así como las condiciones políticas y sociales que moldean las distintas oportunidades (Mintrom y Thomas, 2018).

Vinculado con lo anterior, algunos autores advierten que los emprendedores no son “lobos solitarios”, sino que la potencialidad de que sus ideas sean implementadas reside en parte en su capacidad de formar coaliciones. Bakir (2009) señala que, por lo general, los emprendedores tienen múltiples roles en la sociedad (son decisores políticos, académicos, etc.) y es en última instancia esto lo que los empodera, ya que les permite manejar varias redes y liderar coaliciones promotoras a fin de lograr el cambio deseado. Esta capacidad de liderar una coalición promotora también se traduce en la posibilidad de crear equipos de trabajo con diferentes conocimientos y habilidades haciendo uso de las redes profesionales y personales (Mintrom y Norman, 2009).

3.2. Innovación como producto de la movilización social

Durante muchos años, como se mencionó, la innovación ha sido entendida de forma lineal, en un enfoque “de arriba hacia abajo”, en el que es una persona (o un pequeño grupo) la que detecta una necesidad no resuelta en la sociedad y busca soluciones novedosas para ese problema. Sin embargo, con el auge e impulso que cobraron los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales a partir de la década de 1960, tímidamente al principio, empezó a aparecer una segunda perspectiva. En este caso, algunos autores comenzaron a sugerir que la innovación no procede de un emprendedor sino de la movilización sociopolítica, el levantamiento público, la organización espontánea y la forma en que los gobernantes interpretan esa acción colectiva y la transforman en política pública (Moulaert et al., 2013)^[2].

Para esta perspectiva, los actores colectivos aparecen como protagonistas destacados, ya que son quienes llevan a primer plano sus experiencias de vida para responder creativamente a situaciones en las cuales se ven envueltos (Jansen, 2016). Esto ocurre especialmente cuando las necesidades no son obvias, por lo que se hace necesario que existan movimientos sociales para poder nombrarlas y describirlas (por ejemplo, el caso del racismo o la violencia de género). En estos casos, el rol de los individuos se diluye con el del entorno, y son los movimientos sociales (como el feminismo y el ambientalismo, por nombrar algunos ejemplos) los que juntan en su seno intelectuales, líderes organizacionales, administradores y otros actores en busca de dar soluciones nuevas a problemas puntuales (Mulgan, 2006). El postulado es que, si bien los individuos son quienes verbalizan las ideas y el liderazgo importa incluso en los movimientos más igualitarios, no son los sujetos quienes las originan. Son la movilización social y sus protagonistas las verdaderas fuentes de nuevos reclamos y peticiones, como también de nuevas ideas para resolver sus problemas. En este caso, las ideas surgen de la necesidad y de la disconformidad con el estado de las cosas (Mulgan y Sanders, 2007). Es aquí donde se presenta la gran diferencia con el enfoque anterior, ya que se considera que los movimientos son perfectamente competentes para interpretar y buscar soluciones a sus propios problemas.

Una característica común de esta serie de trabajos es que entienden la innovación como un fenómeno cíclico y progresivo en el tiempo. Por ello, los autores hacen especial énfasis en la importancia de entender los procesos como una serie de coyunturas críticas, esto es, dinámicas contingentes en momentos críticos de la historia que reconfiguran las estructuras sociales y redirigen las trayectorias de los eventos (Jansen, 2016). A partir de esta idea general, se puede decir que los cambios siempre tienen lugar en relación con distintas capas de prácticas y reglas contradictorias, que resultan en ventanas de oportunidades para que algún grupo busque alternativas: el desorden genera oportunidades para la imaginación, la innovación y la creatividad (Berk y Galvan, 2009; Klein, 2017). Desde esta perspectiva, la mejor forma de entender un proceso de innovación es a través del estudio histórico, prestando atención a las condiciones políticas, sociales y económicas que dan forma al contexto, a los actores y a cómo estos se relacionan entre sí.

En estrecha relación con el carácter progresivo e histórico de la innovación producto de la movilización social se encuentra su relación con el entorno. La movilización social solo surge cuando hay alguna situación percibida como perjudicial que no recibe atención por los canales institucionales tradicionales y que moviliza a los actores para que busquen nuevas formas de solucionarla. Por eso, buena parte de la literatura resalta la importancia del contexto socioestructural como determinante de la innovación, entendido como las estructuras sociales, económicas e institucionales (Cajaiba-Santana, 2014).

Como es obvio, desde esta perspectiva la sociedad civil ocupa un lugar preponderante como fuente de innovación. La crisis del Estado de bienestar llevó a que, muchas veces, tuviera que ser el tercer sector o sector voluntarista el que diese soluciones que antes habría ofrecido el Estado. Ello se traduce en que estos actores son protagonistas de la dinámica emprendedora que resulta en soluciones innovadoras en cuanto a la provisión de bienes y servicios a distintas comunidades cuyas necesidades no son satisfechas por el Estado ni por el sector privado (Defourny y Nyssens, 2013). En este contexto, cobra especial trascendencia el cambio del rol del voluntariado, que tiene menos que ver con la caridad y más con llevar a cabo actividades específicas para la satisfacción de las necesidades. De estos cambios puede darse cuenta cuando se observa cómo, según Mulgan (2006), las ONG tienen a su disposición mucho más dinero que en las décadas previas.

Sin embargo, algunos autores señalan que la innovación producto de la movilización social, para ser exitosa, necesita el reconocimiento y el apoyo de las autoridades estatales (Lévesque, 2013). En un primer momento, la movilización social y, especialmente, las ONG ejercen presión sobre algunos miembros del gobierno (Henderson, 1993). Entonces, tal como se señaló en el análisis del emprendedurismo, cobran especial significancia las coaliciones promotoras, entendiendo que independientemente del origen de la innovación, parece fundamental la formación de una alianza entre distintos sectores de la sociedad y el Estado. En un sentido metafórico, Defourny y Nyssens (2013) sostienen que se podría hablar de una construcción conjunta entre quien oferta y quien demanda, en la que los proveedores y los usuarios cooperan en la organización y el gerenciamiento de cierto tipo de servicios. Así, en el lado de la demanda aparecen sobre todo las ONG y los movimientos sociales, mientras que del lado de la oferta se observa una suerte de acción conjunta en la provisión de bienes y servicios entre ONG y actores estatales.

3.3. El carácter local de la innovación social

Si bien no tiene centralidad en la mayoría de los análisis teóricos de la innovación social, prácticamente la totalidad de los estudios de caso realizados comparten una característica: el carácter local de la innovación. Los procesos de innovación se llevan a cabo en vecindarios, barrios, comunidades o municipios. Tal vez esto sea así por el fuerte sentido territorial de la innovación, ya que son los afectados o los emprendedores quienes detectan una necesidad que se encuentra espacialmente situada.

Moulaert (2010), al analizar los procesos de innovación desde la movilización social, plantea que el carácter local puede ser entendido como una consecuencia de los procesos de privatización, exclusión y despolitización propugnados por el neoliberalismo. Es en la escala local donde los efectos negativos de esos fenómenos se hacen tangibles y, por ende, desde donde surgen las demandas y reacciones. Así, emerge una nueva alternativa de participación ciudadana en el nivel local, donde son las comunidades las promotoras de motorizar cambios ante la situación en la que se ven envueltas. Esta concepción de participación apela a un derecho de mayor inclusión de los ciudadanos, como así también les otorga nuevas responsabilidades en los procesos de desarrollo local. Pero no son solo los ciudadanos los que se ven interpelados, sino también los gobiernos locales, que tienen que dar respuesta a situaciones y reclamos nuevos.

A pesar de ello, Moulaert (2010) explica que, si bien los procesos de innovación social se observan en la escala local, en realidad se dan en una escala multinivel, ya que tanto el nivel nacional como el internacional lo afectan. Por ejemplo, una crisis financiera internacional puede disparar las iniciativas locales de solidaridad y supervivencia; un nuevo marco de regulación nacional puede motivar que surjan iniciativas innovadoras; incluso una política innovadora en un municipio puede ser adaptada y replicada en otros lugares.

Por su parte, Schneider et al. (1995) sostienen que es en la escala local, en las pequeñas comunidades, donde los emprendedores pueden surgir. Ellos afirman que cuanto menor es la escala, mayores son las probabilidades de que un emprendedor pueda hacer una diferencia (incluso explican que el emprendedurismo puede ser más fácilmente observado en pequeños municipios suburbanos, de entre 2.500 y 200.000 personas). Estos municipios se caracterizan porque deben enfrentar problemas propios del crecimiento demográfico y del paso “de pueblo a ciudad”. Es ante estos nuevos problemas en las comunidades –que no son nuevos en las grandes ciudades– que los emprendedores se ven motivados a actuar.

4. Explicaciones alternativas al proceso de innovación

Como ya se mencionó, tanto aquellos que analizan la innovación como producto de los emprendedores como quienes lo hacen desde la movilización social dan cuenta de una serie de fenómenos que son comunes a ambos enfoques: la existencia de un entorno innovador, la presencia de coaliciones promotoras y la necesidad de contar con recursos económicos. Estos fenómenos, aunque no son explícitamente desarrollados o teorizados, también pueden ser considerados como explicaciones alternativas o complementarias al proceso innovador, entendiendo que más allá de la existencia de emprendedores o de movilización social hacen falta otras condiciones para que la innovación surja y sea exitosa.

4.1. Entorno innovador

Ninguno de los dos tipos ideales analizados es ajeno al entorno. En los distintos estudios de la innovación social, el contexto es un tema que aparece de forma recurrente, aunque sin ser analizado en profundidad. Mulgan y Sanders (2007) argumentan que es mucho más probable que un proyecto innovador sea exitoso si las condiciones contextuales son favorables. Elkin (1983) sostiene que las situaciones contextuales pueden favorecer o dificultar el cambio, por lo que se podría considerar que el municipio que se encuentra inserto en un entorno innovador y cooperativo será más propenso a innovar, mientras que, si el entorno se muestra hostil y existen interacciones conflictivas, será menos probable que la innovación ocurra o sea exitosa en el tiempo.

En el caso del emprendedurismo, el entorno innovador puede ser doblemente leído. Por un lado, se puede entender como entorno innovador aquellas características propias de la agenda gubernamental y de las políticas públicas locales que brindan al emprendedor una especie de “paraguas” institucional bajo el cual incorporar la política innovadora. Esta interpretación del entorno hace referencia no solo a políticas y programas gubernamentales más amplios, sino también a redes interinstitucionales de las cuales el gobierno local participa. Por otro lado, puede decirse que los emprendedores gozan de una habilidad especial para leer y entender el entorno, lo que les permite estar atentos a las necesidades latentes en la sociedad –aun cuando estas todavía no hayan sido expresadas–, y a partir de ello definir los problemas y plantear posibles soluciones (Mintrom y Norman, 2009).

Más evidente es la relación de los movimientos sociales con el entorno. Estos últimos no surgen de forma espontánea, sino cuando existe una situación que perciben como indeseable y que debe ser resuelta. Desde esta perspectiva, aparecen como de vital importancia las crisis y sus recuperaciones, en tanto mecanismos que provocan y aceleran los procesos de innovación (Moulaert et al., 2013). Mulgan y Sanders (2007) sostienen, además, que existen ciertas características del entorno (por ejemplo, algún grado de protección legal mínima, derecho a la movilización, acceso a los medios de comunicación, partidos políticos competitivos, etc.) que no solo estimulan y hacen posible la existencia de la movilización social, sino que también favorecen la incidencia política de la movilización social.

En resumen, desde ambas perspectivas, el entorno está conformado por múltiples variables contingentes que, dependiendo de cada caso, serán más o menos relevantes. Por ende, la innovación debe ser entendida como un producto de la configuración de múltiples variables en un momento determinado (van der Duin, Ortt, y Aarts, 2013).

4.2. Coaliciones promotoras

Anteriormente se enfatizó la importancia que tiene la relación entre la innovación y el entorno en el cual se encuentra inserta. Dentro de ese contexto juegan un rol destacado las demás personas, por lo que todo cambio depende de las alianzas que puedan forjarse. Para ejemplificarlo, Mulgan y Sanders (2007) postulan una parábola entre “abejas y árboles”: las abejas son las pequeñas organizaciones, individuos o grupos que han tenido ideas nuevas capaces de solucionar algún problema, mientras que los árboles son las grandes organizaciones (gobiernos, empresas, ONG), pobres en creatividad pero que tienen los recursos y la capacidad para implementar una política transformadora. Solo si hay una alianza o coalición entre “abejas” y “árboles” es posible que exista un proceso de innovación exitoso.

Desde la perspectiva centrada en los emprendedores, se señala la importancia que tienen las redes de las cuales los emprendedores son parte y el modo en que estos asumen el liderazgo de coaliciones promotoras de determinados cambio o política innovadora (Bakir, 2009). Por su parte, los análisis de la innovación por medio de la movilización social destacan la importancia que tiene que aquellos que detectan un problema y comienzan a movilizarse para solucionarlo formen redes con pares y supportive partners (socios de apoyo), especialmente si estos últimos son agentes estatales (Moulaert, 2010). Así, la aceleración de la innovación social se asocia con la existencia de redes profesionales, aliados políticos, ONG fuertes y enlaces globales que ayudan a aprender lecciones y compartir ideas sobre los primeros pasos.

En este caso nos encontramos ante lo que Sabatier (1988) define como coaliciones promotoras, entendidas como una heterogeneidad de personas de varias organizaciones que comparten una serie de creencias y que normalmente actúan en consecuencia de ello. El marco de las coaliciones promotoras supone que los participantes se esfuerzan por traducir los componentes de sus sistemas de creencias en políticas antes de que sus opositores puedan hacer lo mismo (Sabatier y Weible, 2010). Entendiendo que un proceso de innovación social busca un cambio en determinada política pública, es probable que haya distintas coaliciones^[3] que traten de plasmar sus creencias en el resultado final. De tal forma, de cara a un proceso determinado se puede estar frente a una coalición que promueve un cambio de determinada política pública –o coalición promotora–, como así también frente a una que promueve el statu quo –o coalición opositora–. Dando un paso más allá, y entendiendo que el Estado no puede ser entendido como una unidad monolítica^[4], el concepto de coaliciones sociedad-Estado se presenta como especialmente útil. Por coalición sociedad-Estado se entiende a grupos de actores sociales y estatales que comparten una visión mínima sobre un problema de política pública y la solución que debe ser aplicada. Por ende, se pueden encontrar actores sociales y estatales en cada lado de una política innovadora. Estas coaliciones entre sociedad y Estado reúnen cinco características (Gutiérrez, 2017a).

1. Atraviesan la frontera sociedad-Estado, ya que cada una de ellas reúne actores de ambas esferas que comparten una visión mínima sobre el problema en cuestión y sobre su solución.
2. Son coaliciones multinivel, ya que se componen de actores de distintos niveles del Estado y pueden también operar en distintos niveles.
3. Las coaliciones sociedad-Estado no implican ni requieren la interacción directa ni la coordinación estratégica entre los actores que las componen, sino que ambos comparten una visión mínima y las acciones de cada uno son consecuentes con ello.
4. Las coaliciones sociedad-Estado son confrontadas, donde la visión compartida de cada coalición se construye en oposición a la visión de otra u otras coaliciones.
5. Los resultados de política pública pueden no satisfacer a ninguna de las partes de la confrontación.

Las coaliciones pueden utilizar distintas vías para lograr sus objetivos. Siguiendo a Tilly (1986), pueden recurrir a la participación institucionalizada, entendida como los canales institucionales o administrativos a través de los cuales los distintos actores sociales pueden participar en el quehacer político, pero también pueden llevar a cabo acciones contenciosas, que son aquellas que inciden directamente en los intereses de alguno de los otros grupos. En este último caso, Christel y Gutiérrez (2017) reconocen al menos tres modos de participación contenciosa: la protesta social, la litigación por vía judicial y la controversia entre expertos. La participación institucionalizada y la contenciosa no son necesariamente antagónicas, sino que son tácticas o herramientas distintas que los actores pueden combinar a fin de lograr sus objetivos (Christel y Gutiérrez, 2017).

4.3. Acceso a recursos económicos

Ya desde los primeros análisis de la innovación lineal, parte de la literatura enfocada en el management señala cómo los recursos limitados pueden estimular o desalentar la innovación y el desarrollo de nuevos productos (Gibbert, Hoegl y Valikangas., 2014). Sin embargo, en el caso de las investigaciones en torno a la innovación social, tanto aquellos que se centran en los emprendedores como quienes priorizan la movilización social han prestado poca atención a los recursos económicos necesarios para solventar el proceso innovador.

En el caso del análisis de los emprendedores, Schneider y Teske (1992) concluyen en su investigación que una de las características fundamentales de la innovación no solo es la existencia de fuentes de recursos económicos, sino también la capacidad que tienen los emprendedores de poder asignar o reasignar recursos para llevar a cabo sus proyectos. Por ende, la falta de recursos del gobierno local en cuestión puede afectar la posibilidad de relocalización de recursos por parte del emprendedor y minar sus objetivos (Schneider et al., 1995). Por su parte, los enfoques que estudian la innovación como producto de la movilización social solo se refieren a los recursos económicos cuando analizan la necesidad de que las ONG y los grupos que detectan y promueven una innovación social busquen socios que puedan aportar los recursos necesarios para llevarla a cabo (Defourny y Nyssens, 2013).

Desde el punto de vista estatal, la posibilidad de contar con recursos permite que se puedan seguir atendiendo las funciones básicas o tradicionales del municipio que pretende encarar un proceso innovador, como también otorgar recursos económicos, humanos, organizacionales, etc., para diseñar nuevas formas de atender las necesidades sociales. Además –señalan Wynen et al. (2014)–, debe existir cierta flexibilidad a la hora de su utilización, ya que es lo que permite que se destinen recursos a resolver situaciones imprevistas propias de un proceso innovador.

A los fines del análisis de la innovación en políticas públicas, es necesario distinguir los momentos del proceso innovador y los tipos de recursos que son necesarios en cada etapa. Tomando como base las investigaciones tradicionales sobre la innovación lineal, se puede observar que, en las primeras etapas (diseño de nuevos programas, instauración de pruebas piloto, gastos en infraestructura, etc.), la necesidad de recursos para gastos de capital es alta (Godin, 2006). En este caso, las organizaciones municipales, por ejemplo, pueden utilizar recursos propios, como también obtener financiación de otras áreas gubernamentales (provincia y nación) o de otras fuentes externas. En las etapas subsiguientes del proceso (mantenimiento en el tiempo y corrección de desviaciones) es importante que los municipios cuenten con recursos propios suficientes para hacer frente a los gastos corrientes. Muchas veces, los proyectos fracasan o no logran ser suficientemente exitosos porque existen recursos en las primeras etapas del proceso pero no se cuenta con los recursos corrientes suficientes para hacer frente a los gastos de operaciones comunes.

5. Distintos caminos hacia la innovación social: análisis de cinco casos de GIRSU

A partir de lo expuesto, aquí entendemos por innovación en política pública una idea, una práctica o un objeto que es nuevo para el individuo, el grupo o la unidad de adopción y que implica la búsqueda de soluciones alternativas a los distintos problemas sociales (Rogers, 1983; Cajaiba-Santana, 2014; Ayres, 2017). Además, se hace especial referencia al carácter local de la innovación social, ya que son los municipios los que suelen recibir las inquietudes de los vecinos ante una problemática determinada. Así, se entiende que las políticas GIRSU llevadas a cabo por los municipios son innovadoras cuando buscan dar solución a viejos problemas atendiendo las particularidades de cada caso de una forma distinta y novedosa con respecto a como se hacía tradicionalmente el tratamiento de los residuos. La observación empírica y la literatura señalan que existen distintas vías que conducen a un proceso innovador.

La primera de las vías propuestas por la literatura es la que llama la atención sobre el rol de los emprendedores, aquellos individuos altamente motivados que logran llamar la atención sobre un problema, presentar soluciones innovadoras, construir coaliciones que los apoyen y asegurarse la acción legislativa necesaria para lograrlo (Mintrom y Norman, 2009). El proceso de innovación presenta un carácter vertical o top-down, ya que son unos pocos los que tienen la habilidad para detectar un problema y plantear soluciones. La segunda vía teórica hacia la innovación es producto de la movilización social, en que los actores colectivos (movimientos sociales, ONG o grupos de afectados) son quienes buscan dar nuevas respuestas a problemas no resueltos. Aquí, la innovación cambia la direccionalidad y se presenta como un proceso desde abajo o bottom-up, ya que tanto la visualización de los problemas como las estrategias para solucionarlos provienen de los afectados o de los grupos y organizaciones sociales.

Tradicionalmente, estas dos visiones se han mantenido separadas, mientras que aquí las vemos como dos tipos ideales, ya que el análisis de casos muestra que suelen haber combinaciones de ambas, pueden existir períodos en que prevalezca una sobre la otra y luego revertirse o que en algunos casos prevalezca una vía y en otros, la otra. Además, sostenemos que, independientemente de cuál sea la vía de la innovación, existen otras posibles explicaciones al proceso innovador que resultan complementarias.

En primer lugar, cobra importancia el “entorno innovador”, entendiendo que hay situaciones contextuales que pueden favorecer o dificultar el cambio. En este caso se llama especialmente la atención sobre cómo otras políticas o programas públicos sirven como paraguas institucionales bajo los cuales se cobijan las innovaciones. En segundo lugar, aparecen las coaliciones sociedad-Estado, entendidas como grupos de actores sociales y estatales que comparten una visión mínima sobre un problema de política pública y la solución por aplicar (Gutiérrez, 2017a). Así, ante un proceso innovador, pueden encontrarse coaliciones tanto que lo promuevan como que lo rechacen, y la dinámica que se establezca entre ambas será uno de los determinantes para el éxito (o fracaso) de la innovación. Finalmente, se llama la atención sobre la importancia que tiene que los municipios tengan acceso a recursos financieros tanto durante las primeras etapas del proceso innovador (desarrollo de nuevos programas, pruebas piloto, gastos en infraestructura, etc.) como también para sostener el proceso a lo largo del tiempo y hacer frente a los gastos operativos.

A partir de este enfoque, a continuación analizaremos cómo siete municipios argentinos han encarado la gestión integral de los residuos sólidos urbanos. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que todos estos municipios son considerados “exitosos” en su contexto. Esto quiere decir que, si bien varios se encuentran lejos de haber logrado una GIRSU tal como se plantea en la normativa o en los modelos ideales, los distritos analizados han logrado importantes avances con respecto a su situación previa y al resto de los municipios que integran la provincia o la región. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que las realidades de estos municipios son completamente disímiles en cuanto a la demografía (cantidad de habitantes y condiciones socioeconómicas en las cuales se ven inmersos), las actividades económicas preponderantes (megaciudad con actividades mayormente dedicadas a los servicios vs. áreas rurales), cantidad de residuos por ser tratados, etc. A pesar de ello, todos han encarado un proceso de innovación con respecto a la situación en que se encontraban en un primer momento y han podido sostenerla en el tiempo.

En lo que sigue, teniendo en cuenta lo antedicho, se analizará cuáles han sido las principales innovaciones de cada uno de los siete municipios y qué vía hacia la innovación se ha tomado en cada de una de ellas. Además, se examinarán las dimensiones antedichas, con atención a cómo los factores presupuestarios, las coaliciones sociedad-Estado y el entorno innovador han sido motores o limitantes para el proceso innovador.

Tal como se adelantó en la introducción, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) se distingue por ser donde mayor avance se ha registrado en la instalación de plantas de tratamiento, la importante reducción de la disposición final y la incorporación de los recuperadores urbanos en el programa de recolección diferenciada. Todos estos avances fueron logrados y se mantienen con presupuesto propio de CABA. Para ello, en el marco del programa Buenos Aires Ciudad Verde, se definió un nuevo arreglo institucional (véase el capítulo 3) que contempla no solo un modelo GIRSU, sino que lo hace con la incorporación de los recuperadores urbanos. Los avances en la GIRSU que se vienen registrando desde 2003, y que se profundizaron a partir de 2010, fueron impulsados por la participación (tanto institucionalizada como contenciosa) de los recuperadores urbanos y las organizaciones ambientalistas (Gutiérrez, 2020). Durante todo este período, los recuperadores se organizaron, formaron cooperativas y extendieron sus redes, lo que les permitió ir ganando influencia sobre las políticas de recolección y disposición final de los residuos. Sin embargo, los mayores avances se lograron después de 2007, cuando se formó una coalición “problemática” (Gutiérrez, 2020) entre algunas organizaciones ambientalistas y cooperativas de recuperadores con el gobierno de la ciudad. Esta coalición sociedad-Estado permitió que las cooperativas de cartoneros pudieran acceder a equipamiento y subsidios para sus miembros, pero sobre todo tuvo una gran influencia en la aplicación de la legislación ambiental vigente, el desarrollo de programas de recolección diferenciada y la creación de mecanismos de participación social en la GIRSU.

En La Plata (véase el capítulo 4), el proceso innovador fue disparado e impulsado por la movilización de organizaciones ambientalistas y vecinalistas que, desde 2004, reclamaron el cierre del relleno sanitario de Punta Lara. Como parte de un proceso innovador, en 2009 el Concejo Deliberante sancionó una ordenanza de Basura Cero y el gobierno municipal creó una Agencia Ambiental y puso en marcha un programa de recolección diferenciada con participación de cooperativas de recuperadores, primero como programa piloto y luego como un servicio extendido a todo el casco urbano del municipio. Mientras continuaba el conflicto en torno al relleno sanitario y crecían los basurales a cielo abierto, después de 2013 el municipio comenzó con la clausura de algunos basurales y, a partir de 2019, derivó la totalidad de los residuos a la planta MBT, donde se recupera una pequeña porción de materiales y se realiza un pretratamiento antes de derivar materiales al relleno sanitario. Desde el punto de vista presupuestario, el municipio ha podido hacer frente por sí solo a algunas de las innovaciones, especialmente aquellas que requieren baja inversión inicial (centralmente, el servicio de recolección diferenciada), mientras que para aquellas de mayor envergadura ha contado con financiamiento provincial o se han hecho por medio de inversión privada (construcción de la planta MBT). En todo este proceso, al igual que en CABA, los recuperadores urbanos han sido parte de la nueva gestión de residuos. Pero si se analiza todo el proceso histórico, puede observarse que el principal motor de las innovaciones ha sido la movilización social de las organizaciones ambientalistas y vecinales contra el relleno y las coaliciones que se formaron entre ellas, las cooperativas de recuperadores y los concejales opositores. Sin embargo, también se vislumbra el accionar de quien fuera presidente de la Agencia Ambiental, Sergio Federovisky. En él pueden apreciarse varias de las características de los emprendedores, sobre todo en cuanto a la conformación y articulación de redes. Nuevamente, al igual que el caso anterior, las coaliciones hicieron uso de acciones institucionalizadas y contenciosas para hacer escuchar sus demandas. Además, estas coaliciones sociedad-Estado no fueron estáticas durante el proceso, por lo que se puede observar cómo las alianzas entre actores fueron cambiando en el tiempo. A diferencia de los otros tres casos (especialmente, de los tres siguientes), en La Plata no es posible vislumbrar algunas características del entorno innovador –entendido como “paraguas institucional”– de una agenda ambiental mayor. Sin embargo, existen algunas características del entorno que favorecieron el cambio de la gestión, sobre todo la preexistencia de organizaciones ambientalistas y la situación social posterior a la crisis económica de 2001. Más cerca del caso porteño, la innovación surgió centralmente de la respuesta municipal a la movilización social y la coalición que la acompañó.

El municipio de Morón ha tenido tres programas de gestión y separación de residuos sólidos urbanos entre 2009 y la actualidad, los cuales han tenido distinta cobertura municipal y diversos actores como protagonistas (véase el capítulo 5). Para financiar estos programas, el municipio contó con recursos propios. Sin embargo, esos fondos no han sido suficientes para instaurar el programa en todo el territorio municipal y mejorar las instalaciones en la planta de recuperadores creada a la sazón. La característica fundamental del proceso innovador de Morón gira en torno a cómo se articularon las demandas sociales con la nueva institucionalidad municipal. Centrada en la transparencia y la gestión participativa, esa institucionalidad brindó un claro entorno innovador para las políticas GIRSU. En particular, el establecimiento del programa de presupuesto participativo permitió que una ONG ambientalista propusiera la recuperación de residuos a través de una cooperativa de recuperadores. Ese programa se sometió a votación y fue aceptado por los vecinos del municipio. A partir de ese momento quedó conformada una coalición sociedad-Estado entre el municipio, la ONG Abuela Naturaleza y la cooperativa Nuevamente, los cuales, a través de una relación no carente de conflictos, guiaron la gestión de los residuos hasta 2015. A partir de entonces, frente a un cambio del partido en el gobierno, se rompió esta coalición, y es el municipio –junto con la cooperativa– el que continúa con la GIRSU.

Rafaela se caracteriza por ser el primer (y tal vez único) municipio en Argentina que tiene un sistema de recolección de RSU diferenciado ampliamente extendido, con cobertura en todo su territorio y una separación en origen de alrededor del 80% de los hogares (véase el capítulo 6). Rafaela reemplazó, además, su viejo basural a cielo abierto con un relleno sanitario y construyó varias plantas de tratamiento para distintas corrientes de residuos. La financiación de toda la GIRSU ha sido hecha con fondos municipales, para lo cual se creó una tasa municipal específica para hacer frente a los gastos de inversión y corrientes del sistema. Al analizar el origen del proceso innovador, se observa que vecinos que se encontraban viviendo en el basural a cielo abierto (luego cerrado) comenzaron a llamar la atención y a movilizarse para buscar soluciones a la problemática. Sin embargo, quienes lideraron el proceso fueron los intendentes y sus equipos. Así, puede considerarse que el emprendedurismo ha tenido un lugar preponderante en el proceso de innovación de Rafaela. El emprendedurismo de los intendentes y su equipo se enmarca en la internacionalización que caracteriza al municipio, ya que desde la década de 1990 Rafaela comenzó un proceso de “hermanamiento” con otras ciudades líderes en cuanto a gestión ambiental, lo que le permitió el acceso a redes y asistencia técnica internacional. Sin lugar a dudas, este entorno innovador, que va más allá de los residuos, ha sido crucial en el desarrollo de las políticas GIRSU del municipio.

El Valle de Uco (Mendoza) está conformado por tres municipios: Tunuyán, Tupungato y San Carlos. En esa región se constituyó, a partir de 2004, el primer consorcio interjurisdiccional de la provincia y uno de los pocos del país, COINCE, para realizar el tratamiento de los RSU, centrado en el reemplazo de los basurales municipales por un relleno sanitario compartido (véase el capítulo 7). La creación y puesta en funcionamiento del COINCE estuvieron fuertemente marcadas por las características del entorno, entre las que sobresalen la normativa y el apoyo financiero provincial, como también las políticas ambientales (especialmente, las antimineras y de cuidado del agua) de la región. Mientras que no se han registrado movilizaciones ambientales en torno a los residuos, sí hay una coalición entre las asambleas ambientalistas y los gobiernos locales que favorece que se pueda desarrollar un abanico de políticas ambientales. Durante todo el período han sido algunos intendentes los que lideraron el proceso de innovación. Son ellos quienes se movilizan para conseguir financiación provincial e internacional y proponen y sugieren cambios en la operación administrativa del consorcio.

Este breve análisis de los cinco casos nos permite sacar tres grandes conclusiones. Primero, aun en una misma área de políticas públicas (por ejemplo, la de residuos), lo que se entiende por innovación depende del punto de partida. Mientras que, en Rafaela, la innovación abarca una amplia gama de políticas GIRSU, en los municipios del Valle de Uco se centra en el cierre de los basurales municipales y su reemplazo por un relleno sanitario gestionado de modo consorciado por tres municipios –lo que por sí solo constituye un logro de coordinación intermunicipal casi inexistente en el resto del país–. En cambio, en los distritos metropolitanos, donde el punto de partida es el funcionamiento previo de rellenos sanitarios, la innovación necesita ir más allá.

Segundo, los resultados muestran, como ya se anticipó, que no existe un solo camino para lograr la innovación en políticas de residuos sólidos. En unos casos, la movilización y las coaliciones sociedad-Estado parecen haber sido más importantes (CABA y La Plata), mientras que en otros el emprendedurismo estatal y el entorno innovador más amplio parecen haber sido más determinantes (Rafaela y Valle de Uco). Este hallazgo podría sugerir que, mientras que la movilización social y la participación de organizaciones sociales en coaliciones procambio parecen ser cruciales en distritos metropolitanos, el papel de emprendedores individuales o de entornos innovadores preexistentes es, en apariencia, más importante en municipios de menor escala.

Finalmente, la disponibilidad de recursos presupuestarios a lo largo de todo el proceso parece ser más relevante que el origen de estos. Mientras que en el Valle de Uco las innovaciones fueron posibles gracias al financiamiento provincial (y extranjero), en La Plata se realizaron con financiamiento propio y la asociación público-privada. En Rafaela y CABA, mientras tanto, casi todas las innovaciones se financiaron con recursos propios. Morón muestra, por su parte, las limitaciones del proceso de innovación cuando los recursos municipales no alcanzan para financiar toda la GIRSU y cuando no se dispone de fondos complementarios de otras jurisdicciones o fuentes (como sí sucedió en La Plata). En contraste, los casos de CABA y Rafaela podrían indicar que, cuanto mayor es la capacidad que tiene un distrito para financiar todas sus políticas de residuos con sus propios recursos, mayores chances tiene de avanzar en las distintas dimensiones de la GIRSU (véanse las dimensiones GIRSU en la introducción). Sin embargo, como lo muestran los distintos capítulos de este libro, eso no quiere decir que la capacidad presupuestaria sea una condición suficiente para explicar la innovación en políticas de residuos. Tanto en La Plata como en CABA, con capacidades presupuestarias muy dispares, el proceso de innovación fue impulsado y sostenido por las organizaciones sociales y sus respectivas coaliciones. Por su parte, una comparación de La Plata con otros municipios bonaerenses de la RMBA con mayores capacidades presupuestarias, como San Isidro, por ejemplo, muestra que no hay una relación directa entre capacidad presupuestaria y nivel de innovación (Gutiérrez, 2017b). Ello indicaría que la capacidad presupuestaria establece un piso para que un distrito pueda encarar nuevas políticas de residuos, pero que el proceso innovador solo puede entenderse como resultado de una conjunción de factores que, según discutimos a lo largo de este capítulo, variará de un caso a otro.

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