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3 Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
un proceso de innovación
socialmente impulsado

Ricardo A. Gutiérrez

1. Introducción al caso

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) cuenta con 2.890.151 habitantes (Censo Nacional de Población y Vivienda de 2010), una superficie de 202 km² y una densidad poblacional de 14.307,68 hab./km². Esto la convierte en la más densamente poblada del país. Además, diariamente entran a su jurisdicción miles de personas desde la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) debido a que es el centro político, administrativo y financiero del país. De estos datos se deduce un perfil totalmente urbano. En su territorio se observan grandes contrastes en cuanto a la calidad de vida de sus habitantes: mientras que existen barrios donde no se registran necesidades básicas insatisfechas, también hay grandes villas miseria o asentamientos que carecen de la mayoría de los servicios básicos.

En los últimos años, en CABA se sucedieron distintas gestiones de gobierno asociadas a diferentes partidos políticos: Aníbal Ibarra (2000-2005), Jorge Telerman (2005-2007), Mauricio Macri (2007-2011 y 2011-2015), Horacio Rodríguez Larreta (2015-2019). En el año 2019, Rodríguez Larreta fue reelegido para un nuevo mandato (2019-2023).

1.1. Descripción de los residuos

Según datos del Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAyEP, 2015), en CABA se generan, en promedio, 6.200 tn de residuos por día, valor que es comúnmente aceptado como cierto por los actores involucrados en la gestión de residuos de la ciudad. A lo largo de 2018 CABA envió al complejo Norte III de la CEAMSE 1.071.944 tn de residuos[1].

Los residuos sólidos urbanos generados en CABA proceden de cuatro grandes fuentes: 1) los domicilios particulares y pequeños comercios, 2) el servicio de barrido, 3) los generadores especiales o grandes generadores (hoteles, restaurantes, supermercados, etc.) y 4) los restos de construcción y demolición (escombros o residuos áridos). Según el citado informe del MAyEP y varias entrevistas a personal del gobierno de la ciudad, las 6.200 tn que se generan diariamente se reparten entre 4.200 tn de residuos domiciliarios, comerciales y de generadores especiales y 2.000 tn de residuos de construcción y demolición. Según estimaciones hechas sobre la base de datos disponibles para 2010-11 y 2014, un 43% de los residuos generados en la ciudad provienen de los domicilios particulares y pequeños comercios; un 33%, de los restos de construcción y demolición; un 18%, de grandes generadores y residuos voluminosos, y un 6%, del sistema de barrido[2].

Por su parte, según un estudio realizado en 2015 por la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA) y la CEAMSE (FIUBA y CEAMSE, 2016), los residuos sólidos urbanos que llegan a las plantas de transferencia de la CEAMSE (no se incluye residuos áridos) se componen mayormente de desechos alimenticios (44%), papel y cartón (14%) y plásticos (13%). Con una incidencia menor, siguen pañales descartables y apósitos (5,2%), restos de poda y jardín (4,9%), materiales y textiles (4,7%), vidrios (3,9%) y otros (10,9%).

1.2. Racconto de normativa y programas o planes generales relevantes vigentes

A partir de 2003, se definió en la CABA un nuevo arreglo institucional cuyo objetivo declarado es reemplazar el modelo de gestión centrado en el enterramiento masivo de residuos por un modelo de gestión integral de residuos sólidos urbanos (GIRSU). Ese arreglo se compone de cinco piezas centrales: 1) la Ley Nº 992/03; 2) la Ley Nº 1854/05; 3) el registro oficial de los recuperadores urbanos y sus cooperativas, puesto en marcha en 2006-2007; 4) el Servicio de Recolección Sólidos Urbanos Fracción Secos, creado en 2012, y 5) la Ley Nº 4859/13.

La Ley Nº 992/03, “Programa de Recuperadores Urbanos” (promulgada en enero de 2003, durante el gobierno de Aníbal Ibarra), fue propuesta y aprobada como una respuesta legislativa para las crecientes organización y movilización de los “cartoneros” desde 2001. Pionera en todo el país, esta ley declara los servicios de higiene urbana como servicios públicos, reconoce a los cartoneros como “recuperadores de residuos reciclables” o “recuperadores urbanos” y establece que estos deben ser incorporados como actores integrantes de la gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU). Determina, para ello, la creación del Programa de Recuperadores Urbanos. Estas medidas fueron fundamentales porque regularizaron la situación de ilegalidad en la que se encontraban los cartoneros en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en función de la normativa que, en 1977-78, había creado la CEAMSE, la que había establecido que toda forma de recolección por fuera del servicio municipal oficial era ilegal.

La Ley Nº 1854/05 de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, conocida como “Ley Basura Cero”, fue sancionada en 2005, durante el gobierno de Aníbal Ibarra (2000-2006), y recuperó lo establecido por la Ley Nacional de Residuos Domiciliarios de 2004 y por la ley porteña Nº 992/03. Con sus sucesivas reglamentaciones y modificaciones, la Ley Nº 1854/05 constituye hasta hoy la ley marco para la gestión de los RSU en la CABA. Esta ley promueve la reducción, la separación en origen, la reutilización y el tratamiento de los residuos y establece un cronograma de reducción de la disposición final en rellenos sanitarios. La ley determina que, para el año 2017, la disposición final debía reducirse de modo progresivo hasta alcanzar el 25% de lo depositado en el año 2004, prohíbe el enterramiento de materiales “reciclables o aprovechables” para el año 2020 (de ahí la denominación “Ley Basura Cero”) y prohíbe toda forma de combustión de los residuos generados en la ciudad, dentro o fuera del territorio de esta, hasta tanto la disposición final no se reduzca en un 75% respecto de 2004. La ley establece como posibles métodos de tratamiento la separación y concentración selectiva de materiales reciclables, la conversión química o biológica de algunos productos y la recuperación de materiales en su forma original para volver a utilizarlos. Contempla, además, la creación de “centros de selección de residuos sólidos urbanos secos” o “Centros Verdes” para la clasificación y el acopio de los materiales provenientes de la recolección diferenciada, con participación prioritaria de los recuperadores. El Decreto Nº 639/07, reglamentario de la Ley Nº 1854/05, precisa que la línea de base de 2004 es de 1.497.656 tn y que para 2017 solo podría enterrarse en rellenos sanitarios un máximo de 374.414 tn.

El registro oficial de los recuperadores urbanos fue establecido por la Ley Nº 992/03 y reconocido por la Ley Nº 1854/05. Durante el gobierno de Jorge Telerman (2006-2007) se reglamentaron el Registro Único de Recuperadores (RUR) y el Registro Permanente de Cooperativas y Pequeñas y Medianas Empresas (REPyME). Estos registros fueron muy importantes para la incorporación formal de los recuperadores urbanos. Los recuperadores que quisiesen participar de los programas de recolección diferenciada y operar los centros de selección establecidos por la Ley Nº 1854/05 debían inscribirse en el RUR y conformar cooperativas que tenían que registrarse en el REPyME.

Desde 2003 se sucedieron distintos programas de recolección diferenciada para domicilios particulares y comercios, que, aunque fueron importantes para las cooperativas que participaron en ellos, no tuvieron mayor impacto hasta 2012, cuando, durante el gobierno de Mauricio Macri (2007-2015), tuvo lugar un hito fundamental en la incorporación de los recuperadores en la gestión de residuos: la contratación del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos-Fracción Secos por concurso público abierto solo a cooperativas de recuperadores (Mozobancyk, 2014). El proceso que llevó a ese concurso comenzó en abril de 2010. Para poder participar del concurso público, las cooperativas debían estar registradas previamente en el REPyME. Las negociaciones entre el gobierno y las organizaciones de recuperadores en torno a la definición y la adjudicación del servicio se demoraron dos años. Este servicio fue adjudicado en agosto de 2012 y los contratos entre el gobierno y las cooperativas fueron firmados en enero de 2013.

La recolección diferenciada ganó mayor impulso gracias a la sanción, en 2013, de la Ley Nº 4859/13 (modificatoria de la Ley Nº 1854/05). Esta ley obliga a los grandes generadores –o “generadores especiales de residuos sólidos”– a ocuparse por cuenta propia de la recolección y la disposición de los residuos que generan. Según la ley, son generadores especiales: a) hoteles de 4 y de 5 estrellas; b) edificios con más de 40 unidades funcionales; c) bancos, entidades financieras y aseguradoras; d) supermercados, minimercados, autoservicios e hipermercados; e) shoppings, galerías comerciales y centros comerciales a cielo abierto; f) centros educativos privados; g) universidades de gestión pública; h) locales con una concurrencia de más de 300 personas por evento; i) edificios públicos; j) establecimientos pertenecientes a una cadena comercial; y k) comercios, industrias y toda otra actividad privada comercial que genere más de 500 litros por día.

1.3. Breve descripción de la gestión de residuos y sus principales innovaciones

La gestión de los RSU de CABA está cargo del Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAyEP), a través de su Subsecretaría de Higiene Urbana y sus tres direcciones generales. La Dirección General de Limpieza tiene a su cargo la gestión de la limpieza de la ciudad a través de las empresas responsables de cada zona operativa. Esa gestión incluye la recolección diaria de residuos domiciliarios no reciclables, el barrido de calles, el vaciado de cestos papeleros, la limpieza de los bordes costeros de la ciudad y los trabajos preventivos contra posibles plagas.

La Dirección General de Reciclado coordina y realiza la recolección de materiales reciclables de toda la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sus responsabilidades primarias incluyen:

  • Planificar, realizar y desarrollar la gestión integral de los residuos sólidos urbanos secos no dispuestos en la vía pública a fin de preservar los recursos ambientales.
  • Elaborar instrumentos de promoción económica e integrar circuitos informales, cooperativas y pequeñas empresas que operen en el mercado de la recuperación y el reciclado al sistema de provisión de servicios del gobierno de la CABA, incluyendo fomentar las prácticas asociativas y la capacitación de los recuperadores urbanos.
  • Supervisar la gestión del RUR, el REPyME y los subregistros del Registro de Operadores de Residuos Sólidos Urbanos vinculados a residuos secos.

La Dirección General de Tratamiento y Nuevas Tecnologías es responsable de la operación del Centro de Reciclaje de la Ciudad, integrado por cuatro plantas de tratamiento de residuos: una de áridos, una de orgánicos, una de restos forestales y una de PET (véase, abajo, “Plantas de tratamiento”). Dentro del complejo funciona, además, un centro educativo. Esta dirección también tiene a su cargo evaluar la implementación de nuevas tecnologías para el tratamiento de los residuos generados en la ciudad.

La Ley Nº 992/02 y la Ley Basura Cero de 2005 dieron origen a un sistema único de gestión, en el cual participan en conjunto las empresas privadas y las cooperativas de recuperadores urbanos. Mientras que las empresas privadas deben ocuparse principalmente de la recolección de la llamada “fracción húmedos” (residuos no reciclables provenientes de domicilios particulares, comercios, vía pública y generadores especiales), los recuperadores urbanos tienen a su cargo la recolección puerta a puerta, así como en distintos puntos específicos de la ciudad, y la clasificación de la “fracción secos” (materiales reciclables). La recolección de los residuos secos es descripta más abajo, en la sección sobre recolección diferenciada.

Todos los generadores especiales deben enviar los desechos no reciclables directamente al relleno Norte III de la CEAMSE y contratar para ello empresas habilitadas por el gobierno de la ciudad. Algunos de ellos, además, deben hacerse cargo de recolectar todos los residuos orgánicos reciclables y enviarlos a las plantas de tratamiento instaladas en el Centro de Reciclaje de la Ciudad (también a través de empresas habilitadas por el gobierno).

CABA se distingue del conjunto de la RMBA por un mayor avance en la instalación de plantas de tratamiento y una marcada reducción de la disposición final, junto con la incorporación de recuperadores urbanos en el programa de recolección diferenciada. Aunque aún quedan muchas tareas pendientes, todos esos logros fueron posibles gracias a la puesta en marcha de un nuevo arreglo institucional que, no sin tropiezos, fue emergiendo a lo largo de los años y a través de los distintos gobiernos.

2. Dimensiones GIRSU

2.1. Erradicación de los basurales

En CABA no existen basurales a cielo abierto permanentes. Se observan, en cambio, microbasurales ocasionales cuyos funcionamiento y dinámica están asociados a los problemas de recolección en villas y asentamientos. En estos barrios, las empresas a cargo de la recolección contratan cooperativas que se ocupan de recolectar los residuos domiciliarios y de llevarlos hasta puntos de acopio, desde donde las empresas deben trasladarlos a los centros de transferencia. Los microbasurales generalmente se forman en torno a esos puntos de acopio y otras zonas de los barrios debido a las falencias de las empresas para transportar los residuos en tiempo y forma.

2.2. Reducción de la disposición final

Según datos de 2018, CABA es el primer aportante de residuos a los rellenos de la CEAMSE (1.071.944 tn anuales sobre un total regional de 5.696.800 tn), aunque su posición desciende al número 19 si se considera la disposición per cápita (342 kg/hab. anuales contra un promedio regional de 362 kg/hab.). Como veremos, CABA disminuyó su depósito de residuos en Norte III de modo notable a partir de 2012.

La disposición total de CABA pasó, entre 1996 y 2018, por cuatro etapas diferentes (gráfico 1 y cuadro 1). Desde 1996, la disposición creció sostenidamente hasta alcanzar 1.977.253 tn en 1999. Decreció progresivamente hasta las 1.421.842 tn en 2003, en sintonía con la crisis socioeconómica disparada en 2001. A partir de 2004, comenzó a crecer de forma gradual hasta alcanzar en 2011 el valor máximo de todo el período (2.276.813 tn), lo cual indica que las metas de reducción establecidas por la Ley Basura Cero de 2005 (cuadro 1) no tuvieron ningún efecto hasta ese momento. Entre 2012 y 2018, la disposición decreció firmemente hasta 1.071.944 tn en 2018, el valor más bajo de todo el período 1996-2018, que representó un 72% de lo depositado en 2004 (línea de base de la Ley Basura Cero) y un 47% de lo depositado en 2011 (año pico de la serie). Debido a ese descenso y al continuo ascenso de la disposición de los municipios bonaerenses, la CABA pasó de aportar el 37% del total de residuos depositados en la CEAMSE en 2004 y el 40% en 2011 a aportar el 19% en 2018.

Cuadro 1. Residuos enterrados por CABA en la CEAMSE y metas
de la Ley Basura Cero (toneladas absolutas y per cápita), 1996-2018
Año Toneladas enterradas Toneladas enterradas per cápita Metas Ley de Basura Cero (toneladas) Exceso respecto de la meta (toneladas) Exceso respecto de la meta (%)

1996

1.590.755

0,554

1997

1.671.849

0,587

1998

1.817.550

0,642

1999

1.977.253

0,703

2000

1.953.375

0,699

2001

1.835.934

0,661

2002

1.443.047

0,517

2003

1.421.842

0,508

2004

1.492.867

0,531

2005

1.477.147

0,523

2006

1.536.453

0,541

2007

1.645.368

0,577

2008

1.884.460

0,658

2009

1.847.407

0,642

2010

2.086.741

0,722

1.048.359

1.038.382

99,0

2011

2.276.813

0,751

2012

2.131.078

0,701

748.828

1.382.250

184,6

2013

1.520.263

0,499

2014

1.279.338

0,420

2015

1.153.381

0,378

2016

1.094.709

0,358

2017

1.101.203

0,361

374.414

726.789

194,1

2018

1.071.944

0,342

Fuente: CEAMSE. Disponible en: https://bit.ly/38FJyNh. Fecha de consulta: 11 de septiembre de 2019. La proyección de la población se hizo sobre la base de datos del INDEC. Disponible en: https://bit.ly/2sTCOfk. Fecha de consulta: 11 de septiembre de 2019.

La disposición per cápita siguió una evolución semejante a la de la disposición total. Luego de ascender entre 1996 y 1999 y de descender entre 2000 y 2003, creció gradualmente desde 2004 hasta alcanzar el pico máximo, de 751 kg/hab. anuales, en 2011. A partir de 2012, la disposición per cápita decreció aceleradamente y alcanzó en 2018 el valor más bajo de todo el período 1996-2018 (342 kg/hab.), con un leve repunte en 2017 (361 kg/hab.). Con ese descenso, entre 2011 y 2018 CABA pasó del primero al décimo noveno lugar en el ranking metropolitano, entonces encabezado por San Isidro (800 kg/hab.). En 2017, incluso, la disposición porteña per cápita por primera vez fue menor que la disposición promedio de los municipios bonaerenses (361 kg/hab. vs. 372 kg/hab.).

Cuando se comparan los datos de la CABA con los de los municipios bonaerenses, el contraste es innegable (Gutiérrez, 2015). Mientras que las disposiciones porteñas total y per cápita descendieron sostenidamente, la disposición de los municipios bonaerenses creció sin pausa entre 2004 y 2018, tanto en términos totales como per cápita. Pese a ello, el cuadro 1 muestra que la CABA está lejos aún de las metas establecidas en la Ley Basura Cero y que esas metas se vuelven más lejanas conforme pasa el tiempo. En 2010, la disposición porteña en CEAMSE se excedió un 99% respecto de las metas de la ley; en 2012, un 187%; y en 2017, un 194%.

Gráfico 1. Toneladas dispuestas por CABA en la CEAMSE (1996-2018)

graf1 cap3

Fuente: CEAMSE. Disponible en: https://bit.ly/38FJyNh. Fecha de consulta: 11 de septiembre de 2019.

2.3. Programas de recolección diferenciada

Actualmente, existen en CABA dos circuitos de recolección diferenciada: el de los grandes generadores y el de los generadores domiciliarios, y en ambos participan cooperativas de recuperadores.

El plan de manejo responsable de residuos Nosotros Separamos fue el primer programa para el circuito de los grandes generadores. Creado en 2006, fue continuado y ampliado en los años siguientes. Desde 2008, la recolección diferenciada de los grandes generadores es realizada por cooperativas de recuperadores urbanos y lo recolectado es enviado a los Centros Verdes (véase, abajo, “Plantas de tratamiento”). Este servicio fue creciendo a lo largo de los años y, como se dijo más arriba, cobró mayor impulso con la sanción, en diciembre de 2013, de la Ley Nº 4859/13 (modificatoria de la Ley Basura Cero de 2005). Esta ley obliga a los grandes generadores –o “generadores especiales de residuos sólidos”– a financiar por cuenta propia la recolección y la disposición de los RSU que generan, por fuera de la recolección pública que brinda el gobierno porteño.

Los grandes generadores deben inscribirse en el Registro de Generadores Especiales del MAyEP e incorporarse al Programa de Generadores Privados de la CEAMSE. Están obligados a separar en origen los residuos secos reciclables; el material (papel, cartón, metal, plástico y vidrio) debe entregarse a las cooperativas de recuperadores urbanos, que lo clasifican y comercializan para su posterior reciclado. Cada establecimiento debe coordinar la entrega del material reciclable con la Dirección General de Reciclado del MAyEP, que lo pone en contacto con la cooperativa de recuperadores urbanos que trabaja en su zona para acordar la frecuencia y el horario de entrega.

Una parte de los grandes generadores está obligada, además, a separar los residuos orgánicos del resto de la basura, los cuales deben ser enviados a la planta de tratamiento de residuos orgánicos del Centro de Reciclaje (véase, abajo, “Plantas de tratamiento”). Una vez separados los residuos secos reciclables y los residuos orgánicos, los grandes generadores deben encargarse de la recolección, el traslado y la disposición de los residuos restantes, para lo que deben contratar el servicio de recolección de alguna de las empresas habilitadas por el gobierno porteño para este fin.

En lo que respecta a los generadores domiciliarios, desde 2003 se sucedieron distintos programas de recolección diferenciada que no tuvieron mayor impacto hasta que, en mayo de 2012, se anunció el Plan Maestro de Higiene Urbana, que dio un nuevo impulso a la recolección diferenciada de residuos húmedos, por un lado, y secos, por otro. En lo que sigue se describe brevemente el sistema de recolección de la fracción húmeda (residuos no reciclables) proveniente de domicilios particulares, comercios y vía pública.

Los residuos húmedos no reciclables deben depositarse en contenedores dispuestos en la vía pública en el horario de 20 a 21 y son recolectados por seis empresas privadas y un ente público (Ente de Higiene Urbana) que se reparten las siete zonas en las que está dividida la ciudad (mapa 1). La actual división se instrumentó a partir de septiembre de 2014, cuando el gobierno de la Ciudad llamó a licitación pública nacional e internacional. El Ente de Higiene Urbana, vinculado a la Subsecretaría de Higiene Urbana, es descentralizado y fue creado en el año 2000. Al igual que el Ente de Higiene Urbana, las seis empresas privadas tienen a su cargo el barrido de la vía pública con medios manuales y mecánicos (el barrido de las aceras es responsabilidad de cada frentista).

La recolección de la fracción húmeda depositada en contenedores se realiza en horario nocturno (de 21 a 6). Es mecanizada, y se efectúa mediante camiones compactadores de cargas trasera o lateral. Todos los residuos son descargados en las tres estaciones de transferencia de la CEAMSE ubicadas en la ciudad (Colegiales, Flores y Pompeya) para luego ser transportados por camiones de mayor envergadura al relleno sanitario Norte III para su disposición final (FIUBA y CEAMSE, 2016). Los restos de poda, los artefactos domésticos voluminosos y los escombros (hasta 500 kg) deben disponerse separadamente en la acera en horarios acordados mediante comunicación telefónica a un número gratuito (147). Cuando los escombros superan los 500 kg, debe contratarse un servicio de volquete[3].

Mapa 1. Zonas de higiene urbana de CABA, 2018

higurb2015

Fuente: gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2utaLE4. Fecha de consulta: 9 de julio de 2019.

En 2012, con la instalación de la doble contenerización como mecanismo para la recolección tanto de residuos secos como de residuos húmedos, se buscó reemplazar la recolección domiciliaria de residuos secos con contenedores “tapa verde”. Frente al rechazo de las cooperativas de recuperadores (véase más abajo), en 2013 el gobierno retiró los contenedores “tapa verde” de las calles y los reemplazó por nuevos contenedores verdes en forma de campana (véase, abajo, “El proceso de innovación”). Además, acordó con las cooperativas de recuperadores que estas recogerían los materiales de las “campanas” para trasladarlos a los Centros Verdes, donde los seleccionarían y comercializarían por su cuenta.

Paralelamente, en 2012, la recolección de los residuos secos reciclables fue licitada mediante un concurso público abierto solo a cooperativas de recuperadores (véase más arriba). Como resultado, la recolección de los residuos secos (a través de las campanas verdes o, en menor medida, de la recolección puerta a puerta) fue adjudicada a nueve cooperativas que, en 2012, cubrían aproximadamente la mitad del territorio de la ciudad. Conforme surge de distintas fuentes, para 2015 el MAyEP esperaba cubrir todo el territorio porteño mediante la disposición de más de 7000 campanas verdes, pero esa meta aún no pudo ser alcanzada. Hacia 2017 había en la ciudad un total de 3.197 campanas verdes (entrevista a técnica del MAyEP, CABA, septiembre de 2017). De acuerdo con información disponible en la página del MAyEP, en 2019 ese número se habría mantenido casi igual (3.104)[4].

Hoy día, la recolección de las campanas verdes es realizada por camiones del Ente de Higiene Urbana, que llevan los materiales recolectados a los Centros Verdes operados por las cooperativas del servicio Fracción Secos. La recolección en las campanas verdes se complementa con otras dos modalidades: la recolección puerta a puerta realizada por los propios recuperadores y el depósito por parte de los vecinos en Puntos Verdes distribuidos por toda la ciudad. En ambos casos, el material recolectado es transportado a los Centros Verdes por las propias cooperativas. Según un informe de la Agencia de Protección Ambiental de la ciudad (APRA, 2016), en 2015 había 32 Puntos Verdes. Ese número se elevó a 110 (entrevista a técnica del MAyEP, CABA, septiembre de 2017) y según la información disponible en la página del MAyEP, en 2019 habría ascendido a 218[5]. Hay distintas modalidades de Puntos Verdes, incluido uno móvil. En ellos pueden entregarse papel, cartón, plástico, vidrio, metal, tetrabrik y telgopor. En dos Puntos Verdes especiales pueden depositarse también pequeños electrodomésticos y aparatos de informática y comunicación.

Al igual que en el resto de los distritos de la RMBA, no es sencillo obtener datos certeros sobre la cantidad de material recuperado mediante el programa de recolección diferenciada. Según una estimación del MAyEP facilitada al autor, entre enero y agosto de 2014 se habría recolectado mediante las campanas verdes un total de 58.671 tn, monto que equivaldría a 88.007 tn al año. De acuerdo con otra estimación del MAyEP, también a disposición del autor, las cooperativas que participan de los dos circuitos de recolección diferenciada (grandes generadores y generadores domiciliarios) habrían recuperado en 2014 un total de 67.426 tn de residuos secos. Según datos provistos al autor por la Dirección General de Reciclado en octubre de 2017, los Centros Verdes de la ciudad recuperaban 5.949 tn por mes entre todos, lo que significa 71.280 tn anuales. A lo recuperado por los cartoneros a través de la recolección diferenciada habría que sumar los residuos secos recobrados en la planta de tratamiento mecánico-biológico de residuos domiciliarios (MBT, por sus siglas en inglés) de José León Suárez. Según datos del MAyEP de 2014, esa planta tiene capacidad para tratar 1.000 tn/día de residuos sin separación en origen (la llamada “bolsa negra”). De ese total, solo el 4% corresponde a residuos secos recuperados, esto es, 40 tn/día. Multiplicado por 365 días, ello equivaldría a 14.600 tn/año. Si se suma este monto a los totales de toneladas recuperadas por las cooperativas de recuperadores, 67.426 tn en 2014 y 71.280 tn en 2017, observamos que el índice de recuperación oscila entra el 6% (2014) y el 7% (2017). Si se hace el cálculo diario, se obtiene que, de las 6.200 tn/día que, según estimaciones del propio gobierno porteño, se generan en CABA (véase más arriba), en 2017 solo se habrían recuperado 235 tn/día de residuos secos (resultado de dividir 85.880 por 365), esto es, un 4% del total de residuos generados. Ello indica que el marcado descenso de la disposición de 2012 en adelante se explica mayormente por el tratamiento de los residuos áridos (casi un tercio de las 6.200 tn/día) iniciado ese mismo año.

2.4. Incorporación formal de recuperadores

Desde los primeros programas de recolección diferenciada, la participación de los recuperadores urbanos en las políticas de residuos fue una constante. En CABA, la incorporación formal de los recuperadores en la gestión viene garantizada e impulsada por el propio marco normativo, especialmente por la Ley Nº 992/03, de recuperadores urbanos, la Ley Nº 1854/05, de gestión integral de residuos sólidos urbanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o Ley Basura Cero, y la Ley Nº 4859/13, de generadores especiales de residuos urbanos.

En aplicación de esa legislación, entre 2006 y 2007 se crearon, como ya se dijo, el Registro Único de Recuperadores (RUR) y el Registro Permanente de Cooperativas y Pequeñas y Medianas Empresas (REPyME). Y en 2012 se efectivizó la contratación del Servicio de Recolección Sólidos Urbanos Fracción Secos por concurso público abierto solamente a cooperativas de recuperadores. En ese momento, el servicio de recolección de la Fracción Secos fue adjudicado a nueve cooperativas, a cada una de las cuales se asignó una o dos zonas de recolección sobre un total de 12 zonas que abarcaban, en ese momento, aproximadamente la mitad de la superficie de la ciudad.

Actualmente (2019) son 12 las cooperativas incorporadas en los circuitos de recolección diferenciada de CABA (cuadro 2). Según estimaciones oficiales de 2017, en esas cooperativas trabajan 4.860 recuperadores, quienes reciben un incentivo monetario –que se suma a los recursos obtenidos por cada cooperativa por la venta de materiales– y un seguro por accidentes personales y están registrados en el régimen del monotributo social. En contraprestación por esos beneficios, los recuperadores de las cooperativas deben respetar una serie de obligaciones, entre las que se encuentran cumplir con estándares de presentismo, comprometerse a dejar en buenas condiciones de limpieza la zona en la que operan y cumplir con la prohibición absoluta del trabajo infantil.

Los cooperativistas se dividen en recuperadores ambientales y recuperadores urbanos. Los primeros recolectan, clasifican y comercializan los materiales a través de la cooperativa y reciben (octubre de 2017) un subsidio de $ 9.800, mientras que los segundos comercializan los materiales por su cuenta y reciben un subsidio de $ 5.400. No existe un registro oficial de todos los recuperadores (incorporados a cooperativas o no) que trabajan en la ciudad, pero cooperativistas entrevistados estiman que ese número ronda los 10.000, con lo cual la cantidad de recuperadores incorporados formalmente a la gestión de RSU de la ciudad (4.860) representaría la mitad –o menos– del total de cartoneros de la ciudad.

Cuadro 2. Cooperativas de recuperadores urbanos y Centros Verdes,
CABA, 2017

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Fuente: información provista por la Dirección General de Reciclado el 30 de octubre de 2017.

2.5. Plantas de tratamiento

CABA cuenta con un amplio abanico de plantas de tratamiento. Actualmente están en funcionamiento 14 Centros Verdes para la clasificación de los residuos secos (cuadro 2), una planta MBT en terrenos del Complejo Ambiental Norte III de la CEAMSE en San Martín y un Centro de Reciclaje compuesto por plantas para el tratamiento de residuos áridos, residuos forestales, residuos orgánicos y botellas PET (tereftalato de polietileno). Además, en 2015 la legislatura porteña aprobó la licitación para la construcción de otras dos plantas MBT, que estarían ubicadas en territorio de CABA, y en 2018 aprobó la construcción de una planta de termovalorización (producción de energía a partir de la combustión de residuos). Ninguna de esas plantas había sido construida a la fecha (2019). En el caso de la planta de termovalorización, ello se debió en parte al rechazo de las cooperativas de recuperadores y organizaciones ambientalistas, que presentaron un recurso de amparo ante la justicia porteña, la que en 2019 dictaminó la inconstitucionalidad de la ley que autoriza la termovalorización (Ley Nº 5966/18).

Los materiales secos reciclables que separa la ciudad, tanto los que se depositan en las campanas verdes y en los Puntos Verdes como los que recolectan puerta a puerta los recicladores urbanos, se llevan a los Centros Verdes. Estos centros son administrados por cooperativas de recuperadores y se mantienen mediante subsidios del gobierno porteño y recursos provenientes de la venta de los materiales recuperados. Constituyen espacios de trabajo comunitario en los que las cooperativas de recuperadores clasifican los materiales y los comercializan para reintroducirlos en la industria. Están equipados con elementos de seguridad e higiene y, desde el punto de vista ambiental, mejoran las condiciones de selección y recuperación de materiales reciclables respecto de lo que ocurre cuando los materiales se clasifican en calle. El equipamiento también permite enfardar y acopiar los materiales de modo de negociar mejores precios de venta. Desde el punto de vista social, mejoran las condiciones de trabajo de los recicladores.

En el centro verde Chilavert, entre 2015 y 2017 se instaló una planta MRF (materials recycling facility), con la cual se espera aumentar la capacidad de procesamiento un 300% (APRA, 2016). La planta MRF procesa 10 tn/hora, con un rechazo del 20%. La Dirección General de Tratamiento y Nuevas Tecnologías tenía proyectado instalar más plantas MRF en Centros Verdes con mayor capacidad de procesamiento (entrevista a técnicas del MAyEP, CABA, junio de 2017). Las plantas MRF son construidas por la Dirección General de Tratamiento y operadas por las cooperativas a cargo de los respectivos Centros Verdes, pero tanto las cooperativas como los Centros Verdes dependen administrativamente de la Dirección General de Reciclado.

En cuanto a la planta MBT, fue construida en el municipio de General San Martín gracias a un acuerdo con la provincia de Buenos Aires y la CEAMSE para procesar residuos domiciliarios (aproximadamente 1.000 tn diarias) provenientes de CABA, los que llegan a la planta sin separación o clasificación previa (la “bolsa negra”). Inaugurada en enero de 2013 y operada por la empresa Benito Roggio Ambiental mediante un contrato que vence en 2025, fue construida con recursos del gobierno de CABA. El tratamiento mecánico-biológico combina la selección, clasificación y compactamiento mecánicos de los materiales reciclables con la estabilización biológica de los materiales biodegradables. Mientras que los materiales reciclables recuperados son comercializados por la empresa, el resto se divide entre una pequeña fracción que se reduce biológicamente, una porción que es bioestabilizada pero no sirve como abono orgánico y por tanto se utiliza como cobertura de los rellenos sanitarios y una porción que no se recupera ni trata bajo ningún método y se deposita en los rellenos.

Según datos del MAyEP (2015), en 2014 la planta MBT recuperó aproximadamente el 42% de las 1.000 tn que trata diariamente. De este porcentaje, un 38% (380 tn) corresponde a residuos orgánicos transformados en material bioestabilizado que se usa como cobertura del relleno sanitario y un 4% (40 tn) corresponde a residuos secos (plástico, papel, cartón, vidrio y metal) que se enfardan y comercializan. El 58% restante (580 tn) se entierra en el relleno sanitario.

El Centro de Reciclaje de la Ciudad[6] se conformó en torno a la planta de tratamiento de residuos áridos, en el sur de la ciudad. En esta planta tratan escombros y restos de construcción que, luego de ser procesados, se transforman en distintos materiales que pueden reutilizarse en obras domiciliarias o viales o como capas de separación en la disposición final. La planta fue construida, mediante un contrato de comodato gratuito, por la UTE Cascotera Vélez Sarsfield-EVA SA, que también tiene a su cargo la operación. Comenzó a funcionar en 2012 y amplió posteriormente su capacidad operativa. Actualmente, recupera 2.000 tn/día de residuos áridos, casi una tercera parte de las 6.200 tn de RSU que, según estimaciones oficiales, se generan a diario en CABA. Esto explica la mayor parte del marcado descenso de la disposición final en la CEAMSE registrado a partir de 2012. En el mismo predio en que funciona esta planta se construyeron luego las plantas para residuos forestales, orgánicos y botellas PET y la planta MRF del centro verde Chilavert.

Construida en 2015, la planta de residuos forestales recibe todos los restos de poda originados en la CABA, que alcanzan, según una estimación oficial de 2018, un total de 14.000 tn/año. El material es procesado en una máquina trituradora, luego de lo cual se obtienen astillas, chips, virutas y fibras que se destinan a distintos usos, tales como la cobertura de suelos en lugares de tránsito sombríos o la fabricación de pulpa de celulosa, pellets y compost. La capacidad de procesamiento de la planta es de 10 tn/hora, por lo que se procesan aproximadamente 90 tn por día.

La planta de residuos orgánicos, también construida en 2015, trata los residuos provenientes de la recolección diferenciada de grandes generadores. El tratamiento consiste en la fermentación aeróbica, un desarrollo natural que ocurre de forma espontánea en la naturaleza y mediante el cual los residuos orgánicos se transforman en compost. Actualmente (2018), la planta tiene capacidad para tratar 10 tn/día y se proyectaba ampliar esa capacidad de procesamiento con la inauguración de dos módulos más, lo cual la llevaría primero a 20 tn/día y luego a 30 tn/día.

El proceso de tratamiento de la planta para botellas PET consiste en la clasificación, la separación, la molienda, la limpieza y el secado de estos envases para obtener escamas de PET. Para esto se cuenta con maquinaria con capacidad para procesar 16 tn/día, de las cuales se recupera el 70% (11 tn/día). El material es aportado por las cooperativas de recuperadores urbanos que tienen a su cargo la recolección de material reciclable en la ciudad.

Las plantas de residuos orgánicos, de residuos forestales y de botellas PET fueron licitadas a distintas empresas, para lo que se tomaron tres procesos por separado: construcción, equipamiento y operación. En 2017, todas las plantas del Centro de Reciclaje tuvieron una capacidad de recuperación de 2.111 tn/día, lo que representa poco más de un tercio de las 6.200 tn generadas diariamente en la ciudad.

Finalmente, en 2015 se puso en funcionamiento en el parque Tres de Febrero (en el ex predio del viejo velódromo de la ciudad) una planta para el tratamiento y el compostaje de los restos forestales del parque. Según valores de 2016, esa planta trataba 1,3 tn/día y se esperaba que alcanzase las 2 tn/día.

3. Capacidades presupuestarias

Salvo la planta para el tratamiento de residuos áridos (financiada completamente por la empresa que la construyó y la opera), las demás plantas de tratamiento, así como todas las medidas y acciones vinculadas a la recolección diferenciada, fueron financiadas por el gobierno de CABA con recursos propios. Ello se vincula con la mayor capacidad presupuestaria de CABA cuando se la compara con otros distritos de la RMBA. Según datos disponibles para los años 2011 y 2013[7], CABA destina a la gestión de RSU entre el 7% y el 9% del total de sus gastos. Esto equivale al valor promedio de toda la RMBA, pero, en términos absolutos, gasta por sí sola más que el conjunto de los municipios bonaerenses de la RMBA (cuadro 3).

La disparidad presupuestaria entre la CABA y los municipios bonaerenses se expresa claramente cuando calculamos el gasto en RSU per cápita. En el año 2012, la CABA gastó $ 935,23 por habitante, mientras que los municipios bonaerenses gastaron, en promedio, $ 164,81, y el municipio bonaerense con mayor gasto per cápita (San Isidro) apenas alcanzaba la mitad del gasto porteño ($ 487,80)[8].

Al igual que en los municipios bonaerenses, en la CABA los gastos en RSU se financian primariamente con los fondos recaudados a través de la tasa de alumbrado, barrido y limpieza (ABL). En 2013, CABA cubrió sus gastos en RSU con el 75,30% de lo recaudado a través de la tasa de ABL.

Cuadro 3. Gastos en RSU, CABA y RMBA, 2011-2013

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Fuentes: elaboración propia en base a los siguientes datos:
-Gastos totales: datos obtenidos de publicación de la Dirección de Coordinación Económica del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires y de los Estados de Ejecución Presupuestaria publicados por el Ministerio de Hacienda del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires.
-Gastos RSU: los datos de los municipios bonaerenses para los años 2011 y 2012 fueron aportados por la Dirección de Asistencia Técnica Municipal de la Subsecretaría de Coordinación Económica del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires y los datos para el año 2013 fueron obtenidos de distintas fuentes municipales. Todos los datos de la CABA fueron obtenidos de los Estados de Ejecución Presupuestaria publicados por el Ministerio de Hacienda del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires.

4. El proceso de innovación

A continuación se presenta una línea de tiempo que refleja los principales cambios e innovaciones ocurridos en CABA a partir de 2003.

Diagrama 1. Línea de tiempo de innovaciones GIRSU en CABA

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Fuente: elaboración propia.

4.1. Entorno innovador

Cuando Mauricio Macri (2007-2015) asumió como jefe de gobierno, en 2007, la línea programática del PRO[9] había experimentado algunos cambios. A partir de 2005, el PRO abordó nuevos problemas como parte de una estrategia para capturar un electorado más amplio dentro de las clases medias. Mientras que los valores y las políticas promercado se mantuvieron en el centro de la línea programática del partido, los nuevos temas incluyeron valores posmateriales tales como la ecología (Vommaro y Morresi, 2014). Las cuestiones ecológicas ganaron un espacio propio en la campaña electoral de 2007 bajo el lema “Buenos Aires Ciudad Verde”. Ciudad Verde sigue siendo hasta el día de hoy (2019) un marco general de las administraciones PRO[10]. Para 2007, incluía (como lo hace hoy) tres componentes principales: transporte no contaminante, espacios verdes y recolección de residuos reciclables.

Pese a ello, Mauricio Macri y el PRO siempre fueron reacios a reconocer la legitimidad de la actividad de los cartoneros. De hecho, en 2002, mientras se discutía la Ley Nº 992/03, el entonces candidato a jefe de gobierno Mauricio Macri declaró en una entrevista a La Nación que, a su juicio, los cartoneros eran delincuentes que debían ser sacados de las calles y puestos en prisión (Rey, 27 de agosto de 2002). Ciudad Verde podría haber ofrecido un marco favorable para que el PRO cambiase su posición respecto de la participación de los cartoneros en la recolección y el reciclaje de residuos. Sin embargo, esto solo sucedería después de 2010 como resultado de un importante cambio ministerial que fue provocado por la resistencia y la movilización de recuperadores urbanos y ambientalistas contra la administración del PRO. Recién entonces el PRO se propondría una política sistemática de recolección diferenciada, con la participación de los cartoneros, bajo el paraguas del programa Ciudad Verde. Los gobiernos del PRO (2007-2019), además, avanzaron en la instalación de plantas de tratamiento de distintos tipos de residuos, lo que permitió reducir la disposición final en el relleno de la CEAMSE, tal como vimos más arriba.

4.2. Actores sociales y el peso de la movilización social

En la CABA, la política de RSU estuvo signada desde 2003 por las demandas y la participación de dos grupos diferenciados: 1) los recuperadores urbanos y sus organizaciones y 2) las organizaciones ambientalistas. La incidencia de ambos grupos permitió la priorización del tema residuos en la agenda gubernamental, como resultado de lo cual se sancionó tempranamente una profusa legislación sobre RSU basada en el modelo GIRSU, se desarrollaron programas de recolección diferenciada y se crearon nuevos mecanismos de participación social en la gestión de RSU. La presión constante de esos dos grupos llevó incluso a que Mauricio Macri y el PRO cambiaran notablemente su posición sobre el rol de los cartoneros en la gestión de los RSU y buscasen mecanismos para incorporarlos más formalmente en el sistema de recolección diferenciada de la ciudad (Gutiérrez, 2020).

4.2.1. Los cartoneros y sus organizaciones

La Ley Nº 992/03, Programa de Recuperadores Urbanos, fue propuesta y aprobada como una respuesta legislativa a las crecientes organización y movilización de los cartoneros desde 2001 (Koehs, 2004). Las organizaciones de cartoneros creadas al calor de la crisis de 2001-2002 tuvieron un rol activo en la formulación y la implementación de la Ley Nº 992/03, primero a través de su intercambio con los legisladores que presentaron y defendieron el proyecto de ley y luego mediante su participación en la mesa de diálogo que se conformó como parte de los instrumentos diseñados para implementar la ley en el marco del Programa de Recuperadores Urbanos establecido por ella. De ese modo, la Ley Nº 992/03 constituyó el primer hito de un proceso de participación de los cartoneros (ahora reconocidos como “recuperadores urbanos”) en la gestión oficial de RSU de la CABA que, con altibajos, perdura hasta hoy (2019).

Frente a la implosión del fenómeno cartonero, en 2003 el gobierno de Aníbal Ibarra (2000-2006) creó el primer programa piloto de recolección diferenciada (Bolsas Verdes), que tuvo escaso impacto. Su sucesor, Jorge Telerman (2006-2007), reemplazó ese programa por otro (Plan Sector) basado en la recolección desde contenedores localizados en ciertos sectores de la ciudad y en la participación de recuperadores urbanos, el que tampoco tuvo mayor suceso. Durante el primer mandato de Mauricio Macri (2007-2011) no se avanzó con la recolección diferenciada, y hacia 2010 existía un programa que solo abarcaba tres barrios de la ciudad, siempre con participación de recuperadores. Pese a ello, durante esos años tendría lugar un importante desarrollo organizativo de los cartoneros, quienes crearon cooperativas de trabajo y se transformaron en “recuperadores urbanos” incorporados en la gestión oficial de RSU.

La reticencia del gobierno de Mauricio Macri (2007-2015) a reconocer a los cartoneros como actores legítimos de la gestión de RSU y a expandir el servicio de recolección diferenciada con su participación comenzó a revertirse luego de la asunción de Diego Santilli como ministro de Ambiente y Espacio Público en diciembre de 2009.

La reluctancia a aceptar las actividades cartoneras parece haber dado forma a las primeras políticas de reciclado del gobierno del PRO. Pero eso se modificó en 2010, luego de un cambio al frente del MAyEP disparado por la resistencia de recuperadores urbanos y ambientalistas a las primeras políticas de residuos del PRO.

En 2008, el MAyEP de la ciudad (encabezado por Juan Pablo Piccardo) convocó a una audiencia pública en la legislatura de la ciudad para discutir las especificaciones de la nueva licitación para los servicios generales de recolección, que debería abrirse en 2009. Durante las reuniones preparatorias para la audiencia pública, las organizaciones de cartoneros rechazaron un cambio importante propuesto en las especificaciones de la licitación: el paso del pago por área limpia al pago basado en tonelaje. El pago por tonelaje había sido objeto de un importante conflicto entre los cartoneros y las empresas de recolección privadas antes de la aprobación de la Ley Nº 992/03 porque llevaba a ambas partes a competir por la recolección de los mismos residuos. Esa ley resolvió tal conflicto al establecer el pago por áreas limpias, en virtud del cual las empresas privadas de recolección dejaron de ver a los cartoneros como sus rivales económicos. Ahora, las organizaciones de cartoneros argumentaban que el retorno al pago por tonelaje reintroduciría la rivalidad entre ellos y las empresas privadas por los mismos residuos, y que en realidad había sido diseñado para minimizar las actividades de los cartoneros. Las organizaciones ambientalistas acordaron con las organizaciones de cartoneros sobre este tema argumentando que el pago basado en el tonelaje desalentaría la recolección de residuos reciclables porque las empresas privadas tendrían un incentivo para recolectar más residuos no separados para ganar más dinero (Carré, 2015). Debido a la oposición de organizaciones de cartoneros y ambientalistas, la audiencia pública de 2008 terminó siendo un fracaso para el gobierno de la Ciudad y el proceso de licitación tuvo que posponerse hasta 2010, esta vez con la mediación de una organización no gubernamental protransparencia (Poder Ciudadano). Mientras tanto, las organizaciones de cartoneros y el Ministerio de Medio Ambiente y Espacio Público experimentaron cambios importantes.

Una de las principales organizaciones de cartoneros que se opusieron a las especificaciones de la licitación de 2008 fue el Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE). El MTE nació en el municipio de Lomas de Zamora, y sus miembros ingresaban a la ciudad (como lo hacen hoy) para recolectar materiales reciclables que se llevaban a su distrito a diario. Después del proceso de audiencia pública de 2008, el MTE y el gobierno de la Ciudad establecieron vínculos sin precedentes, y el MTE obtuvo camiones y otros equipos del gobierno de la Ciudad, así como subsidios para sus miembros. Pronto, esto se convirtió en un nuevo “modelo de gobernabilidad” para ser replicado por otras organizaciones de cartoneros (Carré, 2015; Suárez, 2016), incluso por fuera del distrito (véase, por ejemplo, el capítulo sobre La Plata), y estableció un precedente para el concurso público de 2010-2012 para el servicio de recolección de residuos reciclables. Sin embargo, estos nuevos vínculos de colaboración con la administración PRO no implicaron la erradicación de las acciones contenciosas por parte de los cartoneros. En realidad, las primeras negociaciones del MTE con la administración PRO inauguraron la estrategia que ha informado la relación de los recuperadores urbanos con PRO hasta el día de hoy: la combinación de formas contenciosas e institucionalizadas de acción (Gutiérrez, 2020).

Bajo la gestión de Santilli en el MAyEP (2010-2015) tuvo lugar un hito fundamental en la incorporación de los recuperadores en la gestión de residuos: la contratación del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos-Fracción Secos por concurso público abierto solamente a cooperativas de recuperadores (véase más arriba). Al igual que su predecesor (Juan Pablo Piccardo), el ministro Santilli apuntaba a la “doble contenerización” como mecanismo para la recolección tanto de residuos secos como de residuos húmedos. La implementación de la doble contenerización se demoró más de tres años desde su primer anuncio en 2009 y recién fue iniciada en 2012, en el marco de un nuevo Plan Maestro de Higiene Urbana. Pero los nuevos contenedores para residuos secos (“tapa verde”) fueron rechazados por los recuperadores por considerar que, dado su gran tamaño, dificultaban el acceso a los materiales en ellos contenidos. El rechazo a los contenedores “tapa verde” alcanzó tal magnitud que desencadenó, en julio de 2012, una de las mayores movilizaciones de cartoneros realizadas en la ciudad, la que coincidió con las críticas de las organizaciones ambientalistas y de recuperadores a los pliegos de la nueva licitación del servicio general de recolección que estaban siendo discutidos en ese momento.

En agosto de 2012, un mes después de la movilización contra los contenedores “tapa verde”, el Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos Fracción Secos fue adjudicado a las nueve cooperativas que ganaron el concurso público. En su momento, tanto el ministro Santilli como representantes de los recuperadores reconocieron esta contratación como un logro y un avance en la incorporación de los recuperadores. Paralelamente, y como resultado directo de la movilización de julio de 2012, se constituyó una mesa de trabajo entre el gobierno y los recuperadores para manejar el conflicto por los contenedores. Seis meses más tarde, el gobierno decidió retirar los contenedores “tapa verde” de las calles, colocó nuevos contenedores verdes en forma de campana y acordó con las cooperativas de recuperadores que estas recogerían los materiales de las “campanas” para trasladarlos a los Centros Verdes, donde los seleccionarían y comercializarían por cuenta propia.

La creación de los Centros Verdes fue otro de los principales resultados de las negociaciones entre el gobierno porteño y las organizaciones de recuperadores a lo largo de los últimos diez años. Fueron concebidos en 2004, aún bajo el gobierno de Aníbal Ibarra (2000-2005); sin embargo, los primeros centros fueron creados en 2006 y 2007 y la mayoría de ellos, durante el gobierno de Mauricio Macri. En la actualidad (2019), existen catorce Centros Verdes en los que se procesan los materiales reciclables recolectados en la ciudad (véase más arriba).

A pesar del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos Fracción Secos y de la creación de los Centros Verdes, las tensiones entre las organizaciones cartoneras y el gobierno del PRO nunca desaparecieron. Las primeras siempre mantuvieron latente la sospecha de que el gobierno porteño quería transferir el servicio de recolección diferenciada a las empresas privadas, la que se recrudeció en 2016, cuando estaban a punto de vencerse los contratos del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos Fracción Secos. El 14 de julio de ese año, las doce cooperativas que participan del Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos-Fracción Secos marcharon hasta la sede del Ministerio de Ambiente y Espacio Público porteño, donde reivindicaron su rol como trabajadores del servicio y “concientizadores ambientales”, reclamaron que el gobierno los convocase “a trabajar los pliegos de licitación como corresponde” y amenazaron con continuar las protestas en la calle si el gobierno no les daba una respuesta.

Cuatro días después, las autoridades del Ministerio de Ambiente y Espacio Público y representantes de las doce cooperativas firmaron un acta mediante la cual acordaron que el servicio Fracción Secos seguiría en manos de las doce cooperativas y que se conformarían dos mesas de trabajo, una para discutir los nuevos pliegos y otra para reunir información sobre la operación actual del servicio. Aunque aún no se definieron los nuevos pliegos del servicio, según un dirigente cartonero entrevistado en 2017 ambas partes acordaron prorrogar el servicio por otros cuatro años.

En 2018, las tensiones entre los cartoneros y el gobierno porteño resurgieron a la luz de la circulación de noticias y trascendidos según los cuales el gobierno planeaba construir plantas de generación de energía mediante la incineración de residuos (wastetoenergy). Según un término de referencia al que tuvo acceso este autor en diciembre de 2017, el gobierno de la Ciudad firmó un convenio con la International Finance Corporation (miembro del World Bank Group) para financiar una consultoría destinada a desarrollar un estudio de prefactibilidad para la instalación de una planta de producción de energía basada en la incineración de residuos en el territorio de la ciudad. Estas novedades fueron discutidas en las reuniones de la Comisión de Seguimiento Técnico de la Ley Basura Cero (establecida por la propia ley), en las cuales las organizaciones cartoneras y ambientalistas se opusieron a los proyectos de incineración. Para los cartoneros, existe una clara confrontación de intereses. Desde su perspectiva, los recursos que se inviertan en las plantas de incineración no serán destinados a mejorar el sistema de recolección diferenciada y la operación de los Centros Verdes, los que, según manifiestan, tienen serios problemas de desfinanciamiento que se traducen en problemas de operatividad.

A pesar de estos cuestionamientos al gobierno, los cooperativistas siempre destacan (tanto en entrevistas como en manifestaciones públicas) que el Servicio de Recolección Fracción Seca, junto con los Centros Verdes, significó un gran cambio en la gestión de los residuos reciclables y en la incorporación de los cartoneros a esa gestión (Gutiérrez, 2020). Su reclamo permanente apunta a extender y fortalecer ese servicio y a mejorar las condiciones operativas y de trabajo de los Centros Verdes.

4.2.2. Organizaciones ambientalistas

Aunque sus objetivos no son completamente concordantes, la influencia en la política de RSU de las organizaciones de cartoneros y la de las organizaciones ambientalistas se potenciaron recíprocamente (Gutiérrez, 2020). Bien puede afirmarse que la sanción y el contenido de la Ley Basura Cero (Ley Nº 1854/05), pieza central de la implementación del modelo GIRSU en CABA, fue resultado de la conjunción de dos demandas sociales: la preocupación social de los cartoneros por asegurarse un lugar importante en el sistema de recolección diferenciada y la preocupación ambiental liderada por Greenpeace y acompañada por otras organizaciones ambientalistas. Como resultado conjunto de ambas presiones, la Ley Basura Cero constituye “… la única legislación en el mundo que plantea un sistema mixto para la recolección de residuos en el que coexisten las empresas recolectoras formales con un nuevo actor social emergente: los ‘recuperadores urbanos’” (Mozobancyk, 2014: 167). En su artículo 43, establece que los recuperadores urbanos tendrán prioridad en el proceso de recolección y transporte de los “residuos sólidos urbanos secos” y en la operación de los “centros de selección” creados por la misma ley. La inclusión de este derecho de prioridad habría constituido el principal logro de las organizaciones cartoneras durante el proceso de elaboración de la ley, según lo manifestado por algunas de ellas (Gutiérrez, 2020).

Más que ningún otro actor, fueron las organizaciones ambientalistas las que impulsaron la sanción de la Ley Basura Cero, cuyo texto inicial fue propuesto por Greenpeace. Durante toda la gestión de Mauricio Macri (2007-2015), las organizaciones ambientalistas reclamaron reiteradamente por el retraso en la implementación de la ley (especialmente en lo referido a la separación en origen y la recolección diferenciada), por los supuestos intentos del gobierno de Macri de dar luz verde a la incineración sin respetar las restricciones establecidas por la ley y por el no funcionamiento de la Comisión de Seguimiento de la ley (conocida como Comisión Basura Cero). Ante esas demandas, la Comisión Basura Cero comenzó a funcionar con regularidad recién en 2012 con la participación predominante de organizaciones ambientalistas, organizaciones de recuperadores, representantes de universidades y centros de investigación y representantes de empresas recicladoras. Con momentos de mayor y de menor actividad, la Comisión siguió funcionando hasta 2018, cuando fue desactivada por el gobierno a raíz del conflicto en torno a la construcción de plantas de incineración.

La mayoría de las organizaciones ambientalistas que promovieron la Ley Basura Cero y sostuvieron –y aún sostienen– el tema en agenda han mantenido una relación distante con el gobierno de Mauricio Macri (2007-2015) y se reservaron el rol de “monitores” y “demandantes públicos” del cumplimiento de la ley (aunque ciertas ONG mantuvieron en algunos momentos una relación más colaborativa con el gobierno porteño, tales como Poder Ciudadano y Fundación Ciudad). Por su parte, las organizaciones de recuperadores que participan en el Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Urbanos-Fracción Secos mantienen desde 2014 un enfrentamiento con el gobierno porteño por lo que consideran una demora injustificada en la expansión de la recolección diferenciada, la que, según los propios planes del gobierno, debería haber cubierto todo el territorio de la ciudad en 2015. Pese a esas divergencias, es indudable que las demandas de unas y otras organizaciones y las respuestas a ellas dadas por el gobierno porteño han impulsado, al menos hasta ahora, un importante cambio normativo, la incorporación formal de los recuperadores urbanos en la gestión de RSU y un avance (por momentos, errático) en la implementación del modelo GIRSU.

5. Conclusiones

Como hemos visto, se dio un giro de 180 grados desde el etiquetado de los cartoneros como “delincuentes”, en 2002, hasta el programa del Servicio de Fracción Secos lanzado en 2012 y aún vigente.

Tres elementos ayudan a entender este cambio de parte del PRO y la continuación de un programa conjunto como el servicio Fracción Secos. Primero, aunque no fue suficiente para cambiar la renuencia de Mauricio Macri y el PRO a colaborar con los cartoneros, el programa Ciudad Verde proporcionó una atmósfera favorable para el desarrollo de programas de recolección diferenciada. Segundo, las divisiones dentro del PRO permitieron el nombramiento de un nuevo ministro de Medio Ambiente y Espacio Público (Diego Santilli) dispuesto a negociar con las organizaciones de cartoneros. El nuevo ministro allanó el camino para el surgimiento de un hito en la colaboración entre los cartoneros y el gobierno de la Ciudad: el servicio Fracción Secos. Pero el factor más importante fue la combinación persistente de formas contenciosas e institucionalizadas de acción por parte de los cartoneros desde el comienzo del proceso, en 2001-02 (Christel y Gutiérrez, 2017; Gutiérrez, 2020). En este documento, solo mencionamos unos pocos ejemplos de las acciones contenciosas de los cartoneros, pero hubo otros que, antes y después de 2007, se superpusieron con la política de presión clásica (como su participación en el debate de la Ley Nº 992/02) y la participación en los diferentes mecanismos de participación institucionalizados abiertos por el gobierno de la Ciudad (desde la mesa de diálogo de 2003 hasta el propio servicio Fracción Secos de 2012 y la Comisión de Seguimiento de la Ley Basura Cero puesta en marcha en 2012) (Gutiérrez, 2020).

Más allá de todas las divergencias, confrontaciones y limitaciones, no hay duda de que las demandas de los cartoneros, junto con las de las organizaciones ambientalistas, y las respuestas que les dio el Estado han impulsado, al menos hasta 2017, la implementación de la Ley Basura Cero en general y la incorporación formal de cartoneros en la gestión de residuos en particular. Junto con la incorporación formal de los recuperadores urbanos y la expansión de la recolección diferenciada, el gobierno de Mauricio Macri dio impulso, como se vio más arriba, a la instalación de plantas de tratamiento para distintos tipos de residuos. Esto fue posible porque, a diferencia de los municipios bonaerenses de la RMBA, la CABA tiene capacidad presupuestaria propia para afrontar los costos de la instalación y operación de esas plantas, como se desprende del análisis de los datos presupuestarios realizado más arriba. Puede afirmarse que, con el objetivo de reducir la disposición final en el relleno de la CEAMSE, los gobiernos del PRO en la ciudad (tanto el de Macri como el de su sucesor, Rodríguez Larreta –2015-2019–) decidieron apostar fuerte a la instalación de plantas de tratamiento para distintos tipos de residuos y con distintos métodos, incluida la incineración.


  1. CEAMSE. Disponible en: https://bit.ly/30PsSQA. Fecha de consulta: junio de 2019.
  2. Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAyEP) del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2Rp2iup. Fecha de consulta: julio de 2018.
  3. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/30RUOmX. Fecha de consulta: julio de 2019.
  4. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2V2diAr. Fecha de consulta: octubre de 2019.
  5. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2vzx4Iw. Fecha de consulta: octubre de 2019.
  6. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2NR9yNF. Fecha de consulta: julio de 2019.
  7. Aunque no se cuenta con datos más actualizados, los disponibles son suficientes para apreciar las diferencias existentes entre la CABA y los municipios bonaerenses de la RMBA en lo que respecta a capacidades presupuestarias.
  8. Estimaciones realizadas sobre la base de los datos del cuadro 3 y proyecciones de población definidas con base en datos del INDEC.
  9. Propuesta Republicana (PRO) es un partido político reconocido legalmente en 2005 con el nombre de Compromiso para el Cambio, ​denominación que se modificó en 2008 por Propuesta Republicana. En 2015, conformó la alianza Cambiemos con la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica.
  10. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en: https://bit.ly/2RmDHXi. Fecha de consulta: julio de 2019.


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