Mirta Geary^[1]

1. Introducción al caso

El municipio de Rafaela, ubicado en la zona oeste de la provincia de Santa Fe, cuenta con una población cercana a los 100.000 habitantes^[2], su densidad poblacional es de 595,8 hab/km² y tiene una superficie de 156 km².

Se destaca por ser una ciudad históricamente próspera en términos económicos. El sector industrial está representado por las industrias alimenticia y manufacturera-metalmecánica. Este circuito productivo se compone de más de 496 empresas, de las cuales el 65% tiene menos de cinco empleados^[3]. Cerca del 45% de estas son empresas jóvenes que se han creado a partir del año 2000. La actividad agropecuaria incluye la lechería, la agricultura y la ganadería, con un rol preponderante de organización: el de las cooperativas. Actualmente la lechería ha sido desplazada en gran parte por la agricultura, en la que prevalece el cultivo de soja. Este límite entre la zona urbana y la rural es mínimo, ya que los cultivos se presentan ni bien finaliza el ejido urbano.

A lo largo de los últimos 28 años, el municipio estuvo gobernado por diferentes gestiones, todas pertenecientes al Partido Justicialista: Omar Perotti (1991-1995), Ricardo Peirone (1995-1999 y 1999-2003), Omar Perotti (2003-2007 y 2007-2011) y, por último, Luis Castellano (2011-2015 y 2015-2019)^[4].

1.1. Descripción de los residuos

El origen de la generación de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) de Rafaela son los sectores domiciliario, industrial y comercial, los restos de poda y los escombros de construcción. La generación estimada (en 2018) era de 93.000 tn/año, correspondiente a 2,4 kg per cápita por día. De estas, unas 28.000 tn/año corresponden a los domiciliarios. A su vez, una cantidad importante son residuos verdes y áridos. Se disponen en un relleno sanitario 63.978 tn/año. La diferencia se explica no solo por lo que es reciclado, sino –en gran medida– por los residuos verdes y áridos, que no se disponen en la celda del relleno.

Los datos de caracterización de los residuos domiciliarios de Rafaela indican que sus componentes principales son: desechos alimenticios (39%), plásticos (17%), papeles y cartones (17%), pañales descartables y apósitos (10%), vidrio (9%), residuos misceláneos (6%), textiles (1,8%), poda y jardinería (1,4%) y metales (0,4%)^[5].

1.2. Racconto de normativa y programas o planes generales relevantes vigentes

Como adelantamos en la introducción, desde 2009, en sintonía con el modelo de gestión integral de residuos (GIRSU), la provincia de Santa Fe cuenta con la Ley Nº 13055/09, conocida como “Ley Basura Cero”, que aún no ha sido reglamentada. Esta consta de dos ejes principales: por un lado, establece metas progresivas de reducción de la cantidad de residuos llevados a disposición final y, por otro, especifica requisitos (de diseño y ubicación) que deben cumplir los rellenos sanitarios y obliga a los municipios a adecuar la disposición final a determinadas condiciones y erradicar los basurales a cielo abierto (Geary, 2014).

En 2010, con la creación del programa Rafaela + Sustentable (Programa R+S) se impulsó el desarrollo de un nuevo plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, acompañado por la Ordenanza Nº 4404/10, que brinda un marco legal para su implementación^[6]. Entre sus objetivos y metas se plantean la reducción del enterramiento de residuos, el fomento del consumo responsable, una producción más limpia y la profundización de las campañas de concientización ambiental. El programa pretende consolidar la separación en origen en los domicilios, lo que apunta a incorporar a los generadores especiales^[7].

Además, con la Ordenanza Nº 4452/11 se establece la creación del Parque Tecnológico de Reciclado de Rafaela (PTRR), ubicado en el predio de un complejo ambiental en el que también se encuentra el relleno sanitario. La Ordenanza Nº 4449/11 se vincula al funcionamiento de las cooperativas y autoriza a la municipalidad a realizar transferencias mensuales a estas para su fortalecimiento. Con la Ordenanza Nº 4785/15 se establece la creación del Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela (IDSR), cuyo objetivo general consiste en promover la implementación de un modelo de desarrollo sustentable para la ciudad de Rafaela a partir de la preservación y la mejora de la calidad ambiental de la ciudad.

La Ordenanza Nº 4928/17 define la categoría de generadores especiales de residuos, así como las obligaciones que deben cumplir^[8]. La normativa define como “generador especial” a aquel que produce más de 0,75 m³ por día de residuos y le impone determinadas obligaciones y responsabilidades. Prohíbe que los generadores especiales dispongan sus residuos en la vía pública y los obliga a separarlos en recuperables y no recuperables. También establece que deben responsabilizarse por el traslado de los residuos al sitio de disposición final o tratamiento (realizado por sí mismos o por terceros).

1.3. Breve descripción de la gestión de residuos y sus principales innovaciones

En 2003, el gobierno municipal inauguró, en un predio de 33 ha, su propio relleno sanitario. Varios años después (2014), este espacio pasaría a llamarse Complejo Ambiental debido a la diversidad de actividades que fue incorporando. El Complejo Ambiental de Rafaela es un predio que abarca el relleno sanitario, una planta de recupero de residuos y el Parque Tecnológico de Reciclado de Rafaela (PTRR) en el que funcionan distintas plantas de tratamiento para materiales específicos (véase “Plantas de tratamiento”).

También en 2003 se inició la recolección diferenciada en dos fracciones (recuperables y biodegradables / no recuperables) como experiencia piloto en algunos barrios, que se extendió a toda la ciudad en el año 2005. Actualmente, el sistema de recolección de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) es diferenciado, con una cobertura del 100%. Cada ciudadano se responsabiliza por la separación de sus residuos antes de disponerlos en el cesto exterior a su domicilio, de acuerdo con los diferentes días de recolección y según el tipo de residuos. En Rafaela, el 80% de los hogares está comprometido con la GIRSU no solo separando sus residuos, sino también conociendo su destino final (entrevista a funcionario local, Rafaela, febrero de 2017).

Las innovaciones de los últimos 16 años en la GIRSU se evidencian en las cinco dimensiones consideradas: se erradicó un gran basural a cielo abierto y se instaló un relleno sanitario, se redujo levemente la disposición final a través de diversas estrategias de recuperación de residuos, se desarrollaron programas de recolección diferenciada que abarcan toda la ciudad e involucran a los distintos generadores y diferentes fracciones de residuos, se incorporaron recuperadores en una planta de clasificación dentro del Complejo Ambiental y, finalmente, se sumaron al este diferentes plantas de tratamiento.

2. Dimensiones GIRSU

2.1. Erradicación de los basurales

Previo a la conformación del relleno sanitario, en el año 2003, los residuos generados en Rafaela se volcaban en un basural ubicado 3 km al norte de la ciudad, en una superficie de 11 ha. Su utilización data de la década del setenta y no contaba con ningún tipo de control ambiental. Cabe aclarar que previamente hubo varios basurales a cielo abierto, que se iban cerrando a medida que colapsaban y se reemplazaban por nuevos espacios (entrevista a funcionario local, Rafaela, junio de 2018).

En relación con el sitio donde estaba radicado el último basural a cielo abierto, el intendente Ricardo Peirone (1999-2003) manifestó que, “… lamentablemente, quienes lo instalaron allí hace 30 años eligieron el peor lugar posible, ya que los vientos no favorecen porque traen los olores a la ciudad y los suelos no son los adecuados para este tipo de actividad”^[9]. Según el mismo funcionario, además, esta situación tuvo como consecuencia la contaminación de la napa freática y de la atmósfera.

A través de entrevistas realizadas a funcionarios municipales actuales rescatamos que hubo un saneamiento en el predio al momento del cierre del antiguo basural (entrevista a funcionario local, Rafaela, junio de 2018). Se menciona en documentación oficial que existió un “reordenamiento del predio”^[10] en el año 1997, antes de la selección de los nuevos terrenos para el relleno.

Actualmente, si bien el control y el compromiso por la disposición de los RSU es muy riguroso, se detectan microbasurales informales en algunas zonas marginales. Allí, mujeres limpiadoras/organizadoras^[11] de los mismos barrios son contratadas por el municipio para concientizar a sus vecinos. También señalan los concejales y los miembros de la organización Amigos de la Vida que en los caminos rurales se encuentran microbasurales junto con envases de agroquímicos abandonados: una situación ambiental muy compleja. Los microbasurales en caminos rurales serían generados por la disposición inadecuada e ilegal de los residuos por parte de algunas empresas, situación que a partir de 2016 se abordó mediante la adecuación de la normativa para los grandes generadores de residuos^[12].

2.2. Reducción de la disposición final

Los residuos de Rafaela que son derivados a disposición final se envían al relleno sanitario ubicado a 10 km de la zona urbana. En este, las celdas tienen una dimensión de 100 m de ancho por 400 m de largo y una vida útil de aproximadamente 10 años. El relleno está aislado a través de una impermeabilización implementada para no contaminar las napas. Los residuos son tapados cada día con una capa de tierra compactada, y cuenta con un tratamiento de captación de gases y de lixiviados.

En el gráfico 1 observamos los valores de disposición de residuos en el relleno sanitario para el período 2008-2018.

Gráfico 1. Toneladas dispuestas en el relleno sanitario de Rafaela (2008-2018)

Fuente: Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela, 2019. Disponible en: https://bit.ly/3aHptIc. Fecha de consulta: mayo de 2019.

La disposición final de residuos es una resultante principalmente de dos factores: el contexto económico y las políticas de reducción y recuperación de residuos^[13]. Las caídas en la disposición final observadas en 2009, 2010, 2012 y 2016 se pueden correlacionar con el contexto económico de la ciudad. Esos tres momentos, según datos del Instituto de Capacitación y estudio para el Desarrollo local (ICEDeL), coinciden con años de crecimiento del desempleo y el subempleo^[14], situaciones que, en algunos casos, fueron recogidas por los medios de comunicación (Marzioni, 25 de septiembre de 2009). Pero, a la vez, analizando el período completo se puede ver que entre 2008 y 2018 no creció la disposición final de residuos, sino que se redujo levemente, lo que daría cuenta de que en paralelo las políticas de recuperación de residuos tuvieron efecto. En el mismo período, otras ciudades de la provincia –por ejemplo, Rosario (Taller Ecologista, 28 de septiembre de 2018)– incrementaron notoriamente los residuos llevados a rellenos sanitarios.

En síntesis, de los datos disponibles se desprende que existe una reducción en la disposición final, en términos de toneladas dispuestas en el relleno. Si bien esta no resulta significativa, es auspiciosa en comparación con otros municipios (a excepción de CABA) en los que, debido generalmente a un incremento en la generación de RSU, a pesar de las políticas GIRSU implementadas se observa un aumento en las toneladas dispuestas a lo largo del tiempo. En Rafaela, este logro se debe a un incremento importante de los materiales recuperados (véase, más abajo, “Plantas de tratamiento”).

2.3. Programas de recolección diferenciada

En el año 2003 se inició la recolección diferenciada en varios barrios, como experiencia piloto, y a partir de 2005 se amplió a toda la ciudad.

Actualmente, el municipio de Rafaela mantiene cinco tipos de recolección:

• Domiciliaria, que incluye cuatro subsistemas:
  • Recuperables (reciclables).
  • Biodegradables y no recuperables.
  • Residuos de patio (verdes y voluminosos)^[15].
  • Una modalidad de área de aportación para residuos especiales (por ejemplo, residuos de aparatos eléctricos y electrónicos –RAEE–), que se implementa a través de una estación de residuos clasificados y un Punto Verde Móvil, a donde cada vecino se moviliza y lleva sus residuos.
• De papel blanco en oficinas.
• De cartón y papeles de generadores especiales.
• De aceite mineral usado (AMU) proveniente de las industrias y de los servicios del automotor.
• De aceite vegetal usado (AVU) proveniente principalmente de los restaurantes y supermercados.

Todos estos residuos son llevados al Complejo Ambiental (los generadores especiales deben costear el traslado de sus residuos a este predio).

La recolección de recuperables (cartón, plástico, vidrio y metales) tiene lugar dos veces por semana y se divide en dos turnos –mañana y noche– según el barrio, en un total de 36 barrios. Los biodegradables y no recuperables se recolectan cuatro veces por semana. Estas dos recolecciones son puerta a puerta, desde cestos individuales en los que los vecinos depositan los residuos.

Los recuperables de origen domiciliario, el papel blanco de oficinas y el cartón y los papeles de generadores especiales son llevados a la planta de recupero, en tanto que los biodegradables y no recuperables se disponen en el relleno sanitario. Los residuos de patio, conformados principalmente por materiales verdes y voluminosos (que pueden incluir áridos), son recolectados una vez por mes. En parte, se disponen en el Complejo Ambiental por fuera de la celda del relleno, en busca de evitar su disposición final y darles algún otro destino, por ejemplo, la producción de compost, cobertura del relleno o para rellenar caminos^[16].

El AVU se deriva a la planta de generación de biodiésel ubicada en el Complejo Ambiental. Los residuos de tipo AMU son llevados al PTRR, a una planta de procesamiento privada, para su transformación y así obtener, a partir de ello, combustibles alternativos factibles de ser usados para aplicaciones de uso industrial.

Con respecto a los residuos especiales (recolectados a través de la Estación de Residuos Clasificados y el Punto Verde Móvil), según la responsable del Complejo Ambiental, una parte se destina a disposición final y otra se acopia y vende a diversas empresas (entrevista a funcionario local, Rafaela, marzo de 2017).

En Rafaela, como se adelantó, la cobertura de la recolección diferenciada es del 100%, pero se estima que un 80% de los hogares se compromete con la separación. Para aquellos que no respetan los días de recolección de residuos recuperables la sanción consiste en el no retiro de las bolsas, dejando un mensaje para el vecino. Funcionarios municipales entrevistados afirman que hay barrios en los que un 90% separa, pero que hay otros con una adhesión del 30% (entrevista a funcionario local, Rafaela, marzo de 2017).

La recolección diferenciada se sostiene a través de la concientización puerta a puerta –manejada por un programa municipal que coordina estudiantes de un instituto terciario que realizan la actividad– y con el trabajo en las escuelas, donde también el municipio difunde lo realizado por las cooperativas de recuperadores. La concientización puerta a puerta para la recolección diferenciada domiciliaria es casi permanente, ya que, de lo contrario –afirman los funcionarios (entrevista a funcionario local, Rafaela, junio de 2018)– la separación tendería a descender.

La recolección diferenciada de residuos recuperables ha tenido altibajos, pero aumentó en el tiempo: entre 2009 y 2018, el incremento fue cercano a un 20%. A su vez, la recuperación de cartón de generadores especiales creció con fuerza: en 2018 se recolectó el triple que en 2014, con un fuerte aumento entre 2017 y 2018, consecuencia posiblemente de la puesta en marcha de la ordenanza de generadores especiales^[17].

Un funcionario local que se desempeña en la gestión de residuos (entrevista a funcionario local, Rafaela, marzo de 2017) reconoció la efectividad de la gestión tanto para AVU como para AMU al considerar el involucramiento de los generadores de estos residuos. Esto se evidencia, por ejemplo, en que en un período de cinco años (2011-2016) se pasó de 38 a 77 m³ de recolección de AVU. En este caso juegan un rol importante los supermercados y restaurantes de la localidad, que son los grandes usuarios del sistema de recolección.

2.4. Incorporación formal de recuperadores

Dos grupos de doce personas, a través del Plan Jefes y Jefas^[18], separaban originalmente los residuos de manera manual en el predio del relleno sanitario. A partir de 2006, con la inauguración de la planta de recupero en el Complejo Ambiental, estos grupos pasaron a clasificar allí los residuos recuperables. Se inició en ese momento el largo proceso de conformación de las cooperativas de recupero, que, luego de ocho años, se integraron legalmente a las políticas públicas gracias al apoyo del Estado municipal.

Los recuperadores, muchos de ellos antiguos “cirujas del basural”, trabajan seis horas por día, en dos turnos. La actividad se organiza en tres cooperativas de recupero: La Esperanza, Frente para el Trabajo y Tres R, con alrededor de 60 trabajadores, de los cuales el 80% son mujeres^[19].

Esta institucionalización los posiciona como vendedores formales de lo recuperado, ya que operan con la modalidad de la venta con factura y depositan sus ingresos en cuentas corrientes. Luego, distribuyen lo percibido proporcionalmente a los días trabajados por cada asociado. Los trabajadores están bancarizados, pagan monotributo y disponen de obra social.

Las cooperativas pagan un canon mensual (el 10% de lo que venden) al municipio por el uso del predio. Este canon se recupera porque –tal como lo establece un convenio firmado entre el municipio y las cooperativas– el monto ingresa en las arcas municipales, desde donde, según la justificación de gastos por parte de las cooperativas, es devuelto a cada una de ellas.

Al mismo tiempo, las cooperativas reciben un aporte del municipio que les garantiza la igualación al salario mínimo, vital y móvil (aprobado por el Concejo Municipal)^[20]. Según un concejal entrevistado, este aporte fue pensado como un acompañamiento para cuando caen los precios de los materiales recuperados (papel, cartón, vidrios, plásticos y tetrabrik), ya que hay un mercado de compraventa que los cotiza^[21].

Sobre la importancia de dar a conocer el trabajo que realizan las cooperativas en la planta de recupero, una cooperativista comentó:

… a mí me parece que la gente tiene que conocer el lugar, conocer que nosotros estamos ahí. Porque hay mucha gente que vos le hablas del relleno sanitario y ni sabe. Nosotros tenemos gente que nos visita –las escuelas, empresarios que van a ver los materiales–, gente que les interesa el lugar. Pero también la gente que hace a la basura es la gente común. Que esa es la gente que tira (entrevista a miembro de cooperativa, Rafaela, junio de 2018).

2.5. Plantas de tratamiento

Como se mencionó, en el Complejo Ambiental funcionan el relleno sanitario, la planta de recupero para los residuos reciclables, donde trabajan las cooperativas de recuperadores, y el PTRR, donde se encuentran las diferentes plantas para el tratamiento de corrientes específicas de residuos. Actualmente, el PTRR cuenta con ocho emprendimientos de interés público regional. Dentro del predio funciona la oficina técnica, que se encarga de planificar y monitorear todos los trabajos que se desarrollan. También se localiza la oficina de pesaje, responsable de pesar y registrar, mediante la asignación de códigos, todos los residuos que ingresan diariamente al complejo (aproximadamente 250 tn/día, lo que corresponde a 93.000 tn/año)^[22], con el fin de llevar controles estadísticos.

Parte de los materiales que ingresan al complejo va al relleno; parte, a la planta de recupero y el resto, a otros lugares (por ejemplo, una porción de los verdes se destina a chipeado y compostaje).

Los materiales reciclables recolectados a nivel domiciliario, el papel blanco de oficinas y el cartón y los papeles de generadores especiales se envían a la planta de recupero. En ella se recicla un 60-70% de los residuos ingresados, es decir, alrededor de 2.900 tn/año (2018). Lo que no puede ser recuperado (el rechazo) es enterrado en el relleno.

En el gráfico 2 podemos observar la evolución de los materiales secos efectivamente recuperados en la planta desde el año 2007.

Gráfico 2. Toneladas producidas en la planta de recupero Complejo Ambiental de Rafaela (2007-2018)

Fuente: Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela. Disponible en: https://bit.ly/3aHptIc. Fecha de consulta: mayo de 2019.

Observamos que en 2007 se recuperaban 838 tn anuales y en 2018 se recuperaron 2879 tn, lo cual refleja un incremento del 244% entre esos años.

Actualmente hay dos corrientes de residuos muy importantes que no se disponen en el relleno, sino que se acumulan en el predio del Complejo Ambiental. Tienen algún nivel de recuperación, aunque escasamente cuantificado:

• Residuos áridos: se generan en torno a 19.000-21.000 tn/año.
• Residuos de poda: se generan en torno a 11.000-12.000 tn/año.

Además, en el PTRR existen ocho proyectos en donde se instalaron emprendimientos de interés público regional. A continuación presentamos la información que pudimos reconstruir hacia mayo de 2018.

Cuadro 1. Proyectos del PTRR

Planta	¿En funcionamiento?	Operada por sector
Biodigestor (produce gas y fertilizante)	En fase de prueba	Público (UTN)
Planta de AMU (aceite mineral usado)	En fase de prueba	Privado
Planta de recuperación de aceite vegetal usado (AVU). Planta procesadora de biodiésel	Sí	Privado
Planta de compactación de chatarra	En proceso licitatorio	Privado
Planta de envases PET	Sí	Público. Construida con un subsidio del Ministerio de Agricultura de la Nación
Planta de neumáticos fuera de uso	En fase de prueba	Privado
Planta de chipeado y compostaje	Sí	Público
Depósito transitorio de residuos especiales	Sí	Público

Fuente: elaboración propia sobre la base de entrevistas realizadas a funcionarios del área de Servicios Públicos, Rafaela, marzo de 2017.

En cuanto a los proyectos que conforman el PTRR, el biodigestor está en etapa de prueba con diferentes materiales orgánicos (con efluentes de tambos, excrementos de animales y residuos de verdulerías y supermercados) (entrevista a funcionario local, Rafaela, marzo de 2017). El AVU de la planta proviene de restaurantes y supermercados que cuentan con rotisería. La planta de neumáticos se encuentra en fase de prueba. Allí se trozan los neumáticos y luego se envían a una empresa privada, en Arroyo Seco, para un aprovechamiento total. La planta de chipeado y compostaje funciona con residuos de poda e ingresan 100 tn por mes. Del compost generado en ella, una parte se destina a cubrir el relleno, parques y jardines, y también se dispone gratis para el uso de los vecinos.

3. Capacidades presupuestarias

A la hora de dar cuenta de las capacidades presupuestarias del municipio existen dos puntos centrales: el tipo de recurso presupuestario utilizado y el presupuesto designado en concepto de gastos a nivel municipal.

En cuanto a los recursos, cuando se definió la compra de las 33 ha para la construcción del relleno, la inversión se solventó con fondos propios. Posteriormente, a partir de la creación de una tasa municipal –bajo el rubro “Fondo relleno sanitario”– se garantizaron durante los primeros años los fondos para cubrir los gastos cotidianos de operación del relleno. Esto hace que exista en el presupuesto municipal, de manera permanente, un fondo fijo del propio municipio proveniente de recursos de los propios ciudadanos. Si bien en sus inicios este fondo fue pensado para la cobertura del 100% de los gastos del relleno sanitario, en el presupuesto 2017 se observa que cubre alrededor del 60% del gasto de operación^[23].

Además de los recursos propios, funcionarios de la actual administración local manifiestan que Rafaela recibió cierto apoyo financiero nacional en materia de recursos destinados a la gestión de residuos para proyectos puntuales –en particular, aquellos ubicados en el PTRR^[24]– y para la planta de recupero. Pero, al mismo tiempo, mencionan la ausencia de financiamiento por parte de la provincia en esta materia. En lo que respecta a la nación, se contó con un aporte de $ 2.150.000 –del programa Manos a la Obra, en 2012^[25]– que se proveyó a las cooperativas para instalar maquinaria, herramientas e insumos en la planta de recupero; luego, en 2015, existió otro aporte del Manos a la Obra con el que se compró una minicargadora. Por otra parte, cabe mencionar que en el año 2011 se recibió un subsidio para la planta de envases del PTRR (inicialmente, como proyecto de reciclaje de bidones de agroquímicos), aporte del Ministerio de Agricultura, de 2 millones de pesos. En cualquier caso, se puede afirmar que los fondos nacionales fueron limitados.

A pesar de haber contado con un restringido acceso a fondos externos, esto no impidió que la municipalidad sostuviera los gastos corrientes y algunos gastos de inversión (la mencionada compra del predio) vinculados a la gestión de residuos. A su vez, como se mencionó en la sección anterior, algunos proyectos del PTRR implicaron una inversión privada.

En relación con el presupuesto, existen tres áreas con incumbencia en el tema residuos: la Secretaría de Servicios y Espacio Público de Rafaela, que ocupa un 15,8% del total del gasto; la Subsecretaría de Economía Social y Empleo, con un 1,39%; y el IDSR, con un 0,58%. Estas agencias del Estado municipal incluyen no solamente gastos vinculados a residuos, ya que también tienen otros temas de incumbencia (por ejemplo, los espacios verdes o el apoyo a cooperativas de otros rubros).

La Secretaría de Servicios y Espacio Público financia el gasto de recolección y operación del relleno sanitario. La Subsecretaría de Economía Social y Empleo costea, entre otras actividades, el apoyo a las tres cooperativas de la planta de recupero. Los gastos del IDSR tienen que ver con todos los programas que realizan, entre los cuales se vinculan con residuos algunos referidos a educación y comunicación ambiental y a gestión integral de residuos.

A la hora de relevar y detallar los datos de gastos en RSU de la Municipalidad de Rafaela, debemos aclarar que solo fue posible construir una aproximación del presupuesto destinado a residuos el año 2017^[26] debido a que los datos que publicó el municipio son más detallados para ese año. Se puede estimar que los gastos de manejo de RSU fueron de $ 97.700.000, es decir, el 10% del presupuesto. Es posible que este valor no sea preciso debido a la dificultad para discriminar mejor ciertos rubros del presupuesto. Este porcentaje se encuentra por debajo de lo que se observa en otros municipios, pero se acerca bastante a lo esgrimido en una entrevista por un funcionario local (entrevista a funcionario municipal, Rafaela, en mayo de 2017), cuando afirmó que los gastos, en relación con toda la gestión integral de los residuos, representaban un 11% del total. Este gasto está relacionado con toda la gestión de residuos, que va desde la recolección y las acciones de difusión hasta la operación del Complejo Ambiental, en el cual el gasto más importante corresponde al funcionamiento del relleno sanitario.

Al tratar de entender cómo se compone el gasto destinado a la gestión de los residuos por parte del municipio identificamos los ítems presupuestarios relevantes. El principal es “Programa de Actividades Centrales y Comunes, Recolección Domiciliaria, Barrido Mecánico, Barrido Manual, Riego, Recolección Especial, Corralón Municipal”^[27], dentro de la Secretaría de Servicios y Espacios Públicos. Este representa el 65% del gasto total mencionado para los RSU. Luego, el siguiente ítem en importancia es “Programa Complejo Ambiental/Estación de Residuos Clasificados”, que representa el 27% del monto. Le sigue “Programa de Actividades Comunes”, de la Subsecretaría de Economía Social y Empleo, con el 4,2%, valor que –además de incluir el apoyo a las cooperativas que trabajan en la planta de recupero suma gastos que corresponden al trabajo que realiza la subsecretaría con otras cooperativas de la ciudad que no son las que trabajan en ella. Finalmente, del total de los gastos destinados a RSU, encontramos que lo que involucra al IDSR (se considera una porción de su presupuesto que se estima vinculada con residuos) representa un 3%, y la existencia de un fondo para el fortalecimiento de las cooperativas del relleno sanitario, un 1%.

4. El proceso de innovación

A continuación presentamos una línea de tiempo para visualizar el proceso de transición del basural al relleno sanitario y la institucionalización del modelo GIRSU.

Diagrama 1. Línea de tiempo de innovaciones GIRSU en Rafaela

Fuente: elaboración propia.

En los años noventa, al inicio de la primera gestión de Perotti (1991-1995), en Rafaela se consolidó una estrategia de desarrollo económico local. Esto es frecuentemente mencionado por funcionarios locales cuando explican el inicio de las innovaciones que se dieron en el municipio, en tanto, según explican, por las características que adoptó la estrategia promovida por este intendente, reforzó la articulación público-privada en distintos ámbitos de la política, en particular en lo relativo a la gestión de residuos. A la vez, fue decisivo el rol activo de la municipalidad, junto con el trabajo de un nuevo grupo de dirigentes de los sectores público y privado locales, con formación y capacitación.

Fue también a mediados de la década del noventa cuando Rafaela, como municipio, “descubrió” el acceso a redes de ciudades, así como las posibilidades de asistencia técnica por parte de organismos europeos^[28]. Sin embargo, las posibilidades de financiamiento para municipios a través de organismos de la época dedicados a la cooperación internacional, como la red URBAL^[29], no eran accesibles para Rafaela debido a que se trataba de un municipio de segunda categoría^[30].

En cuanto al problema más visible vinculado a los residuos, este residía en la existencia de un basural a cielo abierto que ocasionaba problemas diversos; en particular, incendios frecuentes, lo que generaba humos que alcanzaban la zona urbana, sumado a que no había fuentes de agua para apagarlos. En cuanto al aspecto social, en el predio del basural se alojaban alrededor de 30 familias en muy malas condiciones (Boidi, 2014), que buscaban elementos recuperables que vendían a acopiadores clandestinos. Lo rescatado por la venta de los materiales recuperados no les permitía siquiera condiciones mínimas de subsistencia y contrastaba con la calidad de vida de gran parte de la ciudadanía rafaelina. Los conflictos de estas familias comenzaron a hacerse visibles a partir de la crisis del 2001. La situación del viejo basural era por esa época insostenible.

Las condiciones descriptas motivaron la protesta generalizada de vecinos que, como forma de presión hacia el gobierno local, reclamaban una solución para la disposición final de los residuos, lo que daba pie a procesos de innovación.

Por otro lado, cabe mencionar que en la ciudad de Rafaela existen pocas organizaciones ambientalistas, la más antigua de las cuales es Amigos de la Vida, la única con personería jurídica y treinta años de existencia. Su intervención influyó en temas candentes de la agenda política, particularmente en las cuestiones de contaminación ambiental.

En el año 1998, en momentos de definiciones sobre el cierre del basural, el municipio creó el Instituto de Capacitación y estudio para el Desarrollo local (ICEDeL), el cual comenzó su accionar a partir de la concreción del Primer Censo Industrial de Rafaela, una de cuyas cuestiones centrales fue identificar en el antiguo basural qué tipos de residuos generaban las empresas e industrias, así como su volumen.

El municipio mantuvo los datos en reserva. La organización Amigos de la Vida pidió el acceso a ellos e invocó el derecho a la información pública. El municipio no dio lugar a la petición y, a partir de ese momento, la organización judicializó el pedido a través de una demanda. El juez falló a favor de los ambientalistas, lo cual fue considerado un avance en la capacidad de incidencia política de la sociedad civil (entrevistas a miembros de organización ambientalista, Rafaela, marzo de 2017 y a funcionario del área de Servicios Públicos, Rafaela, junio de 2018).

Los casos mencionados son ejemplos de cómo ciertas demandas de la ciudadanía, incluidas formas de movilización social, generaron respuestas de las autoridades políticas que se tradujeron, como veremos a continuación, en procesos de innovación.

Acerca del basural, cabe aclarar que las protestas de los vecinos fueron inicialmente evaluadas por los funcionarios y el intendente como demandas para ser resueltas a partir de una mejora y el reordenamiento del viejo basural, evitando las quemas, durante la primera intendencia de Omar Perotti (1991-1995). Esta mejora se pensaba a través de la tercerización de las operaciones en el basural, para lo cual se habían realizado incluso tres licitaciones fallidas. Estas iniciativas del gobierno aún no incluían un proyecto innovador en materia de construcción de un relleno sanitario en el corto plazo ni de recuperación de residuos. Sin embargo, se observan iniciativas por parte del gobierno con las cuales seintentó dar solución a un problema.

Pero hacia el año 1997, durante la primera gestión del intendente Peirone (1995-1999), quien fue secretario de Hacienda en el gobierno del saliente Perotti, continuaron las quejas de los vecinos en relación con el basural. Esto incidió en la toma de una decisión política por parte del entonces intendente. Es para destacar que, en todo este proceso, Peirone llevó adelante una negociación y el posterior acuerdo con el arco político del Concejo Municipal de Rafaela. Buscó construir alianzas y conseguir apoyo del poder político local y definió el problema del basural como un tema prioritario. En permanente diálogo con Perotti, emprendió este desafío como modo de dar una respuesta rápida a las demandas. Así, el municipio gestionó la búsqueda y la compra del predio para el relleno sanitario. Al año siguiente se compraron las 33 ha donde se instaló la primera celda del relleno. En 2003 se puso en marcha el relleno, en un proceso que atravesó las gestiones de Peirone y Perotti como intendentes –e incluso de Peirone como funcionario del gobierno de Perotti–, y comenzaron la separación en origen y la recolección diferenciada en algunos barrios de la ciudad.

En relación con la situación de las familias que vivían y trabajaban en el basural, la acción gubernamental apuntó a su traslado hacia terrenos donde se construyeron viviendas sociales, a través del modelo de autoconstrucción. A su vez, consiguió un apoyo de planes sociales (en la modalidad Jefes y Jefas de Hogar) para quienes continuaron ingresando en el basural hasta el año 2004, cuando comenzaron a clasificar manualmente residuos separados en origen^[31], en las inmediaciones del relleno.

Hacia el año 2005, la recolección diferenciada se extendió a toda la ciudad, iniciativa que se fortaleció a partir de 2008, cuando se creó el programa Creando Conciencia, de promoción ambiental puerta a puerta^[32].

En el año 2006, la figura cooperativa como forma organizativa de trabajo surgió como una manera de dar respuesta a las necesidades de los recuperadores, modalidad muy extendida histórica y culturalmente en la sociedad rafaelina^[33]. Ese año se conformaron las dos primeras cooperativas: Luz de Esperanza y Frente para el Trabajo. Junto con ello, los recuperadores comenzaron a operar en una planta de recupero. Hacia 2009 se conformó la tercera cooperativa, Tres R, de tal modo que durante la gestión de Perotti (2003-2011) las tres cooperativas quedaron legalmente constituidas.

El principal objetivo del municipio durante la segunda gestión de Perotti (2007-2011) y las siguientes intendencias, de Luis Castellano (2011-2015, 2015-2019), de igual signo político, fue la recuperación de materiales provenientes de los residuos domiciliarios para su posterior reciclado, a fin de evitar la disposición en la celda del relleno sanitario y prolongar la vida útil de esta, la cual se había estimado en 10 años.

En el año 2010 se implementó el programa Rafaela + Sustentable, lo que consolidó el contexto innovador en materia de GIRSU, con la participación de asesores externos, convocados por las autoridades locales para guiar el proceso, así como funcionarios que integraron los equipos de trabajo de la administración de Perotti (1991-1995 y 2003-2011)^[34]. En el contexto de este programa es que se ampliaría luego la recolección diferenciada a fracciones específicas de materiales (residuos especiales, AVU, AMU).

Conectado con lo anterior, a partir de la identificación de la necesidad de desarrollar tecnologías de tratamiento para estas fracciones particulares de residuos en la misma ciudad, se decidió un proceso de loteo en parte del terreno del Complejo Ambiental, con una hectárea y media de este destinada a emprendimientos más complejos de procesamiento tecnológico. Cada parcela se asignó a proyectos que podían ser de carácter privado o público. Las iniciativas se seleccionaron sobre la base de criterios referidos a la innovación tecnológica, la reducción del impacto ambiental, la generación de empleo verde y el potencial de crecimiento de la actividad.

En el año 2011 se creó el Parque Tecnológico de Reciclado de Rafaela (PTRR) con la asistencia financiera y técnica del Ministerio de Economía de la Nación. Este se instaló en el Complejo Ambiental, y progresivamente se emplazaron en distintos espacios del parque distintos proyectos del propio municipio u otros generados a través de acuerdos con el ámbito privado.

Pero hacia 2011, el modelo de funcionamiento de las cooperativas, según lo expresaron desde estas organizaciones, no satisfacía las necesidades básicas de los recuperadores, quienes, organizados en piquetes a la entrada del relleno sanitario, impedían el ingreso de los camiones al Complejo Ambiental y exigían la presencia del intendente de la ciudad, Luis Castellano (2011-2019). Según el relato de una cooperativista entrevistada (entrevista a cooperativista, Rafaela, marzo de 2017), la protesta social estaba dirigida por el descontento que provocaba el circuito informal de venta de sus materiales, el cual era gestionado por un “empleado municipal” que no rendía cuenta a los trabajadores.

En consecuencia, el intendente definió la inclusión de las cooperativas en el área de la Subsecretaría de Economía Social y Empleo, como parte de la política ambiental. Este acompañamiento del Estado significó, según lo manifestó una funcionaria local, un cambio sustancial para el desarrollo y la verdadera consolidación de los recuperadores. La forma organizativa básica se dio a través de una coordinación entre el Estado y las cooperativas, a partir de la designación de una trabajadora cooperativista como referente de las tres cooperativas ante el Estado municipal. En el proceso de gestión de la personería jurídica y la inserción de los recuperadores como trabajadores formales, los cooperativistas adquirieron conocimiento de sus derechos y capacitación, como aprender a controlar y pesar lo que vendían, así como a tener contacto directo con los revendedores o compradores del material recuperado por las cooperativas (entrevistas a funcionarios locales y a un miembro de una cooperativa, Rafaela, marzo de 2017).

Otro factor promotor de la innovación surgió a partir de la creación del Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela (IDSR) en el año 2015, como organismo autárquico que se estableció como un apoyo para las políticas ambientales a partir de una estructura organizacional con equipos técnicos y funcionarios ligados a un conocimiento experto. El instituto ha mantenido diferentes líneas de acción y trabajo: educación y comunicación ambiental, verde urbano y biodiversidad, energías renovables, movilidad sustentable y cuidado del agua, cada una con un referente y trabajando de manera coordinada. A la vez que planteaba líneas de acción, también generaba información estadística, lo que propiciaba un marco adecuado para repensar las políticas.

En cuanto a la relación con el IDSR, este ha participado como interlocutor o conectando las empresas con las cooperativas y el programa. Al respecto, un funcionario de la Subsecretaría de Economía Social y Empleo comentó:

… Trabajamos conjuntamente. Si bien el instituto es autárquico, ellos son los que hacen el tema de la bajada del programa Rafaela + Sustentable y son el primer contacto directo con la empresa. Si quieren ser partícipes del programa, es bajo estas condiciones. Entonces, ellos después nos comunican a nosotros: “Vamos a visitar esta empresa, veamos qué materiales pueden ser comerciables o no para la empresa”, y después, a partir de allí, la dirección directa la seguimos manteniendo nosotros a través de la cooperativa, porque se le va a retirar el cartón o se pone de acuerdo en qué horario, qué días, la disponibilidad de la cooperativa (entrevista a funcionario local, Rafaela, marzo de 2017).

En esta línea de fortalecimiento de innovaciones, con posterioridad, mediante el trabajo de asesores externos que fueron incorporados al equipo político del municipio, se definió trabajar conjuntamente con la ciudad de Curitiba para la construcción de índices comparativos en relación con los avances de la GIRSU en el marco de la Red de Ciudades de la Iniciativa Regional para el Reciclaje^[35].

En términos de formación de coaliciones, el gobierno local, durante las dos gestiones de Luis Castellano (2011-2019), apuntó no solo al ámbito político-legislativo, sino a otros actores sociales con peso. El rol de la Cámara de Supermercadistas de Rafaela fue crucial al acordar, a pedido de los funcionarios del municipio, la donación del cartón a las cooperativas (ya que lo recibían otros revendedores).

Vemos entonces que el Poder Ejecutivo local, conjuntamente con los concejales electos y con la intervención de diferentes actores económicos y sociales, iniciaron el abordaje de los temas ambientales en la agenda política.

Se puede observar que en la relación entre los generadores especiales y el municipio se destacó la búsqueda permanente de articulación entre lo público y lo privado. El vínculo entre estos dos sectores se orientó hacia la discusión de generar una ordenanza que estableciera reglas claras en torno a la gestión de los residuos para este actor con gran potencial en la incidencia en la recuperación de residuos^[36]. En las entrevistas a diferentes funcionarios locales (Rafaela, marzo de 2017) surgió la noción de responsabilidad social por encima del monto financiero que podrían obtener las empresas por la venta de los materiales.

En palabras de un líder del sector privado:

… Lo que veo es que nunca hubo una oposición, sino, justamente, una predisposición para ver las normas y buscar que sean razonables. Tiene que haber decisión política en algún momento. No importa de dónde sale la idea; tiene que haber principios para ejercer esto, pero el acompañamiento de los actores sociales es importante (entrevista a dirigente empresarial, Rafaela, marzo de 2017).

Si consideramos la relación del municipio con la provincia de Santa Fe, al menos desde 2016, funcionarios provinciales han insistido en que Rafaela debería liderar un consorcio regional para el manejo de residuos con las localidades aledañas que cuentan con basurales a cielo abierto (Portal de Noticias Argentina Municipal, 18 de mayo de 2016; Portal de Noticias La Región, 17 de octubre de 2017). La propuesta radica en que desde la provincia se valora la infraestructura de Rafaela (el relleno sanitario, el Complejo Ambiental, etc.) para recibir y tratar residuos de localidades cercanas. Esto se enmarca en la Ley Nº 13055/09, Basura Cero, que prevé la formación de consorcios regionales como precondición para el financiamiento de proyectos vinculados a la gestión de residuos.

Ante esta propuesta, el gobierno local no vio beneficio en ello. Por un lado, históricamente no había existido apoyo de la provincia para la gestión local de residuos, situación que los entrevistados atribuyen a los diferentes signos políticos del municipio y la provincia (entrevista a concejales del oficialismo y la oposición, Rafaela, marzo de 2017). Al mismo tiempo, los funcionarios interrogados no advirtieron un ofrecimiento concreto de recursos para mejorar la gestión de los residuos. Finalmente, cabe considerar los conceptos de funcionarios responsables del área, acerca de que, en el supuesto caso en el que Rafaela fuera receptor de residuos de localidades cercanas, se acortaría la vida útil de las celdas del relleno sanitario.

Pese a estas consideraciones, Rafaela comenzó a generar cursos de capacitación en materia de separación de residuos a los municipios de la zona a través del IDSR, para transmitir su experiencia innovadora en la gestión integral de RSU.

5. Conclusiones

En el caso de Rafaela identificamos un contexto innovador general que va más allá del ámbito del manejo de residuos y que ayuda a entender los avances en las políticas de residuos. En la ciudad, sus condiciones económicas y sociales, así como la propia idiosincrasia, generada por su historia, operaron como el background que, conjuntamente con un accionar político continuado, le permitió llevar adelante una serie de avances importantes en materia de GIRSU. Si el caso es comparado con otros municipios aledaños, el contraste es más que significativo.

Se observa que el proceso de innovación fue progresivo y que las situaciones de movilización social (vecinos por el cierre del basural, cooperativistas por mejores condiciones de trabajo) operaron como hitos para innovar en relación con la recuperación de materiales y la disposición final.

Se destaca el potencial de los intendentes (Perotti y Peirone) como emprendedores políticos, con iniciativas propias que buscaban dar solución a los distintos problemas, y su capacidad de generar alianzas y consensos entre diferentes actores públicos y sociales. Estas condiciones deben ser entendidas en un escenario en el cual el proceso de innovación fue acompañado por administraciones del mismo signo político, con una mirada común, y que lleva casi tres décadas en la ciudad de Rafaela. Se observa que cada administración muestra continuidad en el fortalecimiento de los avances en materia de GIRSU y nuevas propuestas que profundizan las anteriores, que a su vez vinieron a atender demandas ambientales derivadas de problemas asociados a los basurales y de una problemática social vinculada a un grupo de la población que vivía de los residuos en condiciones de precariedad.

Hacia fines de los 90 y principios del siglo xxi, la situación de los diferentes distritos de la provincia con relación a los residuos era caótica, ya que la mayoría los disponían en basurales a cielo abierto. Sin embargo, Rafaela innovó al interior del Estado local, sin esperar respaldo de legislaciones superiores. El gobierno municipal no solo compró el terreno del relleno sanitario con recursos de los rafaelinos, sino que consiguió consensuar con el Concejo Municipal la aprobación del presupuesto. El gobierno local consiguió poner en marcha su proyecto ambiental con recursos propios. Luego, logró profundizarlo apelando a financiamiento externo y proveniente de la articulación público-privada. En cuanto a sus capacidades presupuestarias, en su trayectoria como ciudad sustentable ha recibido algún apoyo financiero y asistencia técnica nacional para varios proyectos. Sin embargo, los funcionarios políticos locales reclaman la ausencia del Estado provincial en esa materia, que vinculan a la pertenencia a un distinto signo político.

Las innovaciones del municipio de Rafaela tienen que ver con la reflexión permanente respecto de los rumbos de sus políticas y la capacidad para formar coaliciones con actores locales interesados en ellas (por ejemplo, los generadores especiales, así como las escuelas y los vecinos comprometidos con la separación en origen). El lema es generar compromisos a diferente escala con una misma dirección política.

En estos grandes temas no solo trabaja y dialoga el municipio con los actores, sino que existen “mediaciones” institucionales y políticas. Entre ellas está la creación del Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela, pieza clave para brindar información al municipio, y se destaca la fuerte presencia de los técnicos, expertos y asesores. Estos últimos actores representan a la “masa crítica” que reclamaban los funcionarios originarios que comenzaron y se arriesgaron, tres décadas atrás, como emprendedores políticos al reconocer los liderazgos políticos locales para la toma de decisiones en materia de políticas públicas.

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