Otras publicaciones:

9789871867967-frontcover

9789871867714_frontcover

Otras publicaciones:

12-1891t

12-3802t

5 El caso de Morón: innovaciones promovidas por el emprendedurismo, facilitado por la modernización del Estado y la participación social

Cinthia Shammah[1]

1. Introducción al caso

El municipio de Morón, con una superficie de 56 km², se ubica al oeste de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) y se separó en 1994 de Hurlingham e Ituzaingó[2]. Con 321.109 habitantes (Censo Nacional de Población y Vivienda de 2010), lo cual determina una densidad poblacional de 5.734 hab/km², está compuesto por cinco localidades: Castelar, El Palomar, Haedo, Morón y Villa Sarmiento. El 93% del municipio se encuentra dentro de la cuenca del Río Reconquista y el resto, en la cuenca Matanza-Riachuelo.

Morón presenta algunas características relevantes como su alta industrialización, el hecho de ser el polo comercial más importante del oeste y su bajo nivel de necesidades básicas insatisfechas (NBI)[3], similar al de los municipios de la zona norte de la RMBA. Respecto a lo urbano-ambiental, además de integrar las dos grandes cuencas del conurbano bonaerense (Reconquista y Matanza-Riachuelo), cuenta con reservas y espacios verdes y dos grandes áreas de uso militar que ocupan el 20% de su superficie.

A lo largo de los últimos años, el municipio estuvo gobernado por Juan Carlos Rousselot (1987-1989), del Partido Justicialista; César Arias (1989-1991), del mismo partido; nuevamente Rousselot (1991-1999); Guillermo Crespo (1999), también del Partido Justicialista; Martín Sabbatella (1999-2009), de Nuevo Encuentro; Lucas Ghi (2009-2015), del mismo partido; y Ramiro Tagliaferro (2015-2019), del PRO. En diciembre de 2019, Lucas Ghi asumió la intendencia de Morón (por el Frente de Todos) hasta 2023.

1.1. Descripción de los residuos

En el año 2018, el municipio de Morón dispuso 157.782 tn de residuos en el relleno sanitario de la CEAMSE, lo que representa un promedio de 493,6 kg per cápita anuales.

Diversos estudios evidencian que los residuos secos (como plástico, papel, cartón y vidrio) representan aproximadamente un 40% del total, mientras que los orgánicos corresponden a más de un 50% y el restante 8% se ubica en el rubro “otros” (Polverini, 2004; Parra, 2007; Campano, 2013).

1.2. Racconto de normativa y programas o planes generales relevantes vigentes

Existe diversa normativa para el manejo de los residuos sólidos urbanos (RSU) que incide sobre las políticas que se desarrollan en Morón: sobre limpieza de calles y residuos domiciliarios (Ordenanza Nº 8812/86), sobre la estructura organizativa del municipio (Decretos Nº 312/08 y Nº 1575/08), aquella vinculada a la articulación con el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) en el marco del Programa Generación 3R (Decreto Nº 869/08 y Ordenanza Nº 12213/10) y la que refiere a la articulación con el Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB). En el marco del estudio realizado por el IDEB sobre residuos para una gestión integral hay un decreto, el Nº 501/08, y una ordenanza, la Nº 11111/08. Referidos a la articulación con la asociación civil Abuela Naturaleza[4] existen el Convenio Nº 84/10 y la Ordenanza Nº 12205/10, que declara de interés la constitución y el funcionamiento de la cooperativa Nuevamente.

Si bien Morón cuenta con un programa orientado a la separación y la recuperación de residuos, Morón Verde, que opera a través de Puntos Verdes, junto a la cooperativa de recuperadores Nuevamente, este no presenta una ordenanza que explicite su diseño ni su implementación. El programa de residuos reciclables funciona, entre otras cosas, a través de subsidios a la cooperativa Nuevamente.

1.3. Breve descripción de la gestión de residuos y sus principales innovaciones

Morón recolecta sus residuos de forma privada a través de la empresa Urbaser y dispone formalmente la mayor parte de estos en el relleno sanitario Norte III de la CEAMSE[5]. Por otra parte, el programa GIRSU para residuos secos está a cargo de tres áreas: Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, Políticas Ambientales e Higiene Urbana. El programa Morón Verde se desarrolla a través de los mencionados Puntos Verdes, en los que se recolectan residuos “secos” (cartón, vidrio, plástico, entre otros). Estos residuos son enviados por los camiones municipales a la cooperativa Nuevamente y a las plantas sociales del Reciparque[6].

Otros programas se vinculan con Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE), áridos y “verdes” (poda y jardín). Los RAEE se llevan a una organización para su reacondicionamiento, parte de los áridos (escombros y restos de obra) se tratan en el obrador municipal y los verdes se recolectan y tratan con chipeadoras para su uso en un predio del municipio.

El municipio presenta un área específica “GIRSU” en su organigrama, dedicada al programa de separación y recuperación de residuos. Esta área se ha centrado en la logística de la recolección diferenciada y en la articulación con una cooperativa. Para su trabajo también interactúa con otras áreas como Medioambiente, Políticas Ambientales e Higiene Urbana. Para el desarrollo de programas de residuos, el municipio cuenta con información diagnóstica relevada desde la cual desarrollar políticas públicas adaptadas a las características locales (Alsina, 2008).

Los grandes generadores están obligados a separar en origen y transportar la fracción reciclable de sus propios residuos para su tratamiento, según la normativa provincial. El caso de Morón sobresale por diversas innovaciones que lo distinguen en su gestión de residuos sólidos urbanos dentro de la RMBA. Respecto a los basurales, se han identificado y se han limpiado la mayoría a partir del apoyo realizado por la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) y el OPDS. Según lo estudiado, el municipio ha emprendido políticas de limpieza de microbasurales. Sin embargo, estos se limpian y vuelven a generarse otra vez de forma sistemática. En relación con las políticas de separación de residuos, existe un programa que se logró implementar en 2009. El surgimiento del proyecto se realizó en el marco de un proceso de modernización del Estado a partir del presupuesto participativo y la participación social de la ciudadanía y con el acompañamiento de una ONG ambientalista, Abuela Naturaleza, que lideró la iniciativa. El programa, si bien logró la separación de residuos en todo el territorio bajo un modelo puerta a puerta, luego se focalizó en Puntos Verdes. A su vez, este programa se desarrolla con la inclusión formal de recuperadores. El municipio brinda apoyo a partir de un subsidio para mejorar las condiciones sociales y laborales de los recuperadores y de una planta donde tratar los residuos. La inclusión formal de la cooperativa es una característica distintiva del caso de Morón. Sin embargo, aún queda pendiente cierta tarea en este sentido y en cuanto a la recuperación de materiales, en tanto permanecen en el distrito recuperadores que operan de manera informal y sobre los que no se han desarrollado políticas específicas.

2. Dimensiones GIRSU

2.1. Erradicación de los basurales

En la línea de base desarrollada por ACUMAR en 2015 se presentaban 13 basurales en el municipio, de los cuales 10 se habían limpiado (Defensor del Pueblo de la Nación, 2015). Junto con el apoyo de ACUMAR, el municipio logró una disminución en la cantidad de basurales existentes en el territorio, así como la limpieza de los predios donde estos se ubicaban, a partir del monitoreo y la limpieza conjunta con otros actores clave como ACUMAR y OPDS (Defensor del Pueblo de la Nación, 2015; Portal de Noticias 1 Medio en Morón, 6 de octubre de 2016). A pesar de esto, en 2018 un estudio desarrollado por una organización social planteaba la existencia de diversos basurales y reclamos por parte de vecinos que denunciaban la existencia de estos sitios ilegales en Morón (Portal de Noticias El 1 Digital, 5 de junio de 2018).

En cuanto a microbasurales, el plan maestro de gestión de residuos de ACUMAR describía la existencia de seis de ellos, de más de 15 m3, en 2016. En 2017, ACUMAR mencionó la vigencia de un microbasural solamente (ACUMAR, 2017). El municipio ha desarrollado acciones de limpieza de microbasurales, de las que han participado diversas áreas como Higiene Urbana y Promoción Ambiental. En algunos casos ha participado también la empresa Urbaser.

Durante la gestión de Tagliaferro (2015-2019) se firmó un convenio de cooperación con el OPDS para recibir asistencia técnica en el tratamiento y la gestión de residuos sólidos urbanos[7]. Entre los puntos del convenio se encuentran la organización de actividades específicas para prevenir que se formen microbasurales, la recuperación de espacios públicos y la reducción de residuos antes del destino final (Portal de Noticias 1 Medio en Morón, 6 de octubre de 2016).

2.2. Reducción de la disposición final

A lo largo de los últimos años, lejos de reducirse la disposición final de residuos en los rellenos sanitarios de la CEAMSE, Morón ha aumentado, entre 2004 y 2018, un 20% lo dispuesto (1).

Gráfico 1. Toneladas dispuestas por Morón en Norte III, CEAMSE (1996-2018)

graf1cap4

Fuente: elaboración propia con base en datos de la CEAMSE sobre residuos dispuestos en el relleno Norte III. Disponible en: https://bit.ly/2RnZWMx. Fecha de consulta: septiembre de 2019.

Cuando se analizan los datos de disposición en la CEAMSE se puede ver una tendencia en aumento, que alcanzó un pico máximo en el año 2018, con 157.782 tn. Sin embargo, se detectan algunos descensos en los años 2002, 2008 y 2013. A partir de 2014 se produce un aumento progresivo de la disposición final de los residuos. En el año 2002 se produjo una caída, resultado de la crisis socioeconómica, mientras que el descenso de 2013 se explica por la puesta en práctica del programa GIRSU en todo el territorio.

Un integrante del Área de Políticas Ambientales de la gestión Ghi sostuvo que durante 2013 se enterró menos debido al desarrollo del plan de separación de residuos secos y al tratamiento de los restos de poda (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

2.3. Programas de recolección diferenciada

Desde 2016, Morón implementó el programa Morón Verde, a partir de un sistema de Puntos Verdes donde se reciben residuos reciclables. Existen en el municipio aproximadamente 40 puntos, ubicados estratégicamente en zonas céntricas y espacios de alta circulación. Este programa se encuentra en la tercera etapa de su planificación, que prevé el aumento de los Puntos Verdes y estaciones de reciclado[8] en lugares estratégicos del municipio y en escuelas.

Los materiales son recepcionados en estos puntos por empleados municipales y por promotores ambientales que participan en la separación de residuos (apoyados por ACUMAR). Luego se envía lo recolectado para su clasificación al sitio donde opera la cooperativa Nuevamente, en Morón, y también hacia las plantas sociales del Reciparque, ubicadas en el predio Norte III de la CEAMSE, fuera del distrito.

En un documento de la Defensoría del Pueblo de la Nación sobre residuos se destacaba, hacia 2015, la gestión de Morón en cuanto a que en la RMBA “… no existen normas ni actividades de magnitud significativa para la separación en origen, con excepción de los planes que implementan actualmente la CABA –Ciudad Autónoma de Buenos Aires– y la Municipalidad de Morón”, y también se enfatizaba la amplia cobertura en la recolección diferenciada de CABA y Morón (Defensor del Pueblo de la Nación, 2015).

2.4. Incorporación formal de recuperadores

El programa de gestión de residuos en Morón que se inició a fines de la gestión de Sabbatella y continuó durante la de Ghi (2009-2015) fue entendido como un proyecto de “recolección diferenciada con inclusión social” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). A partir de ello, el municipio estableció una fuerte inclusión de la cooperativa de recuperadores Nuevamente.

Desde el municipio se otorga un subsidio a la cooperativa y un espacio donde operar: la planta de tratamiento. Como rendición de cuentas por el subsidio, se solicita que la cooperativa presente planillas de ventas de materiales, volúmenes de recuperación, asistencia, etc. El subsidio que ingresa por parte del municipio se reparte entre los recuperadores de forma igualitaria, a la vez que estos reciben ingresos por la venta de materiales.

De acuerdo con datos publicados por la Federación Argentina de Cartoneros y Recicladores, en Morón hay aproximadamente 300 recuperadores que operan en la calle (Federación Argentina de Cartoneros, Carreros y Recicladores, 2010) y 20 recuperadores en la cooperativa Nuevamente (entrevista a miembro de cooperativa, Morón, 2018).

2.5. Plantas de tratamiento

Como parte del programa Morón Verde se instaló en 2018 una nueva planta de tratamiento (Centro de Procesamiento de Materiales Reciclables Viamonte), ubicada próxima a la Autopista del Oeste. Esta reemplazó a otras plantas anteriores que, con igual fin, se fueron sucediendo y ubicando desde 2009 en otros espacios del territorio.

En total, desde la implementación del programa Morón Verde, entre 2016 y 2019 se reciclaron 4.660 tn, de las cuales 2.183 correspondían a materiales secos; 2.347, a áridos; y 138, a verdes. A partir de los verdes se ha podido desarrollar bolsas de madera, chips y compost[9].

Por otra parte, durante la gestión Tagliaferro (2015-2019), la CEAMSE planteó la posibilidad de instalar una planta de áridos regional que procesara los escombros de una forma más económica (Portal de Noticias 1 Medio en Morón, 3 de junio 2019).

3. Capacidades presupuestarias

El gasto estimado de RSU para el municipio de Morón fue de aproximadamente un 18% del gasto total, del cual la mayoría se destinaba al enterramiento y la recolección de residuos, especialmente a esto último (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). En una entrevista realizada a un funcionario, este planteó que, en 2016 y 2017, el mayor gasto lo tuvo la recolección de residuos (aproximadamente un 80%) y luego el enterramiento (con un estimado de un 10%). Para el enterramiento, el municipio de Morón cuenta con un porcentaje subsidiado por la provincia de Buenos Aires por tonelada enterrada. Si bien existen datos públicos para el sistema tradicional de recolección y disposición final, no hay información disponible sobre gastos en GIRSU.

La relativa autonomía financiera de Morón generó independencia en términos de decisión política para fijar la agenda con programas municipales propios de residuos (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2018). Este es un rasgo diferencial respecto de otros municipios de la región que han presentado menores recursos presupuestarios.

A grandes rasgos, los ingresos municipales se distribuyeron de la siguiente forma: 60% producto de tasas y derechos locales; 32% de fondos coparticipables y otros aportes provinciales; y 8% de aportes nacionales y de otros orígenes. Según un funcionario del municipio, “… este 60% asigna una mayor autonomía al municipio, ya que muchas comunas tienen este componente por debajo del 50%” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

Morón presentó cierta autonomía presupuestaria para planificar y gestionar la instalación de la planta de clasificación. También logró financiar el subsidio a la cooperativa. Sin embargo, si bien pudo innovar, las restricciones presupuestarias a las que se enfrentó generaron ciertos problemas de continuidad y ampliación de tales políticas. Esto se debió a que el municipio no pudo financiar algunos gastos operativos y de inversión para mantener este programa y acompañar su expansión a todo el territorio, como la instalación de una planta con equipamiento más sofisticado o la ampliación de la cantidad de recuperadores por medio de más subsidios. En ciertos casos, logró apoyo externo y en otros, las restricciones financieras (internas y externas) operaron como limitante para expandir la innovación.

En 2006, desde una perspectiva más abarcativa de la gestión, se constituyó el presupuesto participativo, que valorizaba la participación ciudadana en los procesos de gestión y que tenía la posibilidad de definir políticas para desarrollar con recursos municipales[10]. Para esto, el municipio dispuso un monto de un millón de pesos, que fue repartido proporcionalmente entre las 7 unidades de gestión comunitaria[11] (UGC), según la cantidad de habitantes por territorio. Estos recursos se utilizarían para la implementación de los proyectos seleccionados en esos espacios (Annunziata, 2010). Esta plataforma permitió la aprobación del proyecto de residuos presentado por Abuela Naturaleza (emprendedor) y contar con recursos iniciales para incluirlo en la gestión municipal.

Para avanzar en el programa GIRSU, el municipio contó con cierto apoyo financiero externo de organismos regionales, provinciales y nacionales: ACUMAR, OPDS y la Secretaría de Ambiente de la Nación. En el caso de ACUMAR, este organismo aportó fondos para la limpieza de basurales y el mantenimiento de los espacios recuperados (ACUMAR, 2016a; Bardella, 2019), equipamiento para la planta de tratamiento de reciclables, maquinarias y camiones y un ecopunto de áridos y escombros y Puntos Verdes. Durante varios años (2011-2015), ACUMAR planteó la posibilidad de ayudar con la construcción de un ecopunto para residuos reciclables que resolvería –en términos de planta y maquinaria– la GIRSU[12]. Sin embargo, este apoyo no se logró, lo que implicó un impacto negativo en la gestión municipal. En cuanto al OPDS, la institución brindó apoyo para la limpieza de basurales y asistencia técnica. También la Secretaría aportó fondos para la instalación de la planta de tratamiento de residuos instalada en 2018 (Sommantico, 7 de febrero de 2018).

El municipio adjudicó recursos para financiar el programa GIRSU: subsidios a los recuperadores, alquiler de la planta y recursos para la logística y la recolección con camiones y empleados municipales. La inclusión de recuperadores en el programa GIRSU implicó un presupuesto municipal para llevarlo adelante que “no convenía” en términos financieros, pero, en ese momento –gestión Tagliaferro (2015-2019)– les interesó desarrollarlo en términos políticos y ambientales.

Si se piensa desde una mirada económico-financiera, no convendría la cooperativa. El municipio sigue apoyando a la cooperativa. En términos operativos, no necesita a la cooperativa. Que exista y que esté incluida en el programa Morón Verde evidencia que hay una mirada social sobre el tema. La cooperativa, con su actividad, no mueve la aguja (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2018).

A su vez, la cooperativa recibió un subsidio del Ministerio de Trabajo de la Nación que potenció la inclusión social desarrollada por el municipio.

4. El proceso de innovación

Para comprender el proceso de innovación en la gestión integral de residuos sólidos urbanos en Morón se plantea el análisis en tres etapas. A continuación se presenta una línea de tiempo que refleja dentro de tales etapas las principales innovaciones ocurridas en el caso (diagrama 1).

Diagrama 1. Línea de tiempo de innovaciones GIRSU en Morón

p.151

Fuente: elaboración propia.

4.1. El inicio de la GIRSU en Morón: Morón Recicla

Luego de un período de crisis de legitimidad, resultado de la gestión de Rousselot (1987-1998), quien fue acusado de corrupción por malversación de fondos públicos (Jorquera y Yapur, 12 de marzo de 1999; Diario La Nación, 18 de marzo de 1999), la gestión de Sabbatella (1999-2009) apuntó a la participación de la ciudadanía en el proceso de decisión de las políticas públicas. Esto se desarrolló mediante la adopción de formatos que se presentaban como exitosos en el ámbito internacional para revertir la perspectiva negativa de los ciudadanos sobre la política municipal (Rossanvallon, 2009).

Para ello se implementaron el presupuesto participativo, con la recepción de propuestas por parte de la comunidad, y audiencias públicas en relación con el sistema de recolección de residuos. Ambas cuestiones formaron parte de diversos programas tendientes a la modernización del Estado, lo cual se orientó a la transparencia de los fondos públicos y al accountability.

El municipio, desde la gestión de Sabbatella, logró reducir los gastos del sistema tradicional de recolección de residuos. Para ello apuntó a transparentar los procesos licitatorios y a generar una revisión de los pliegos con la colaboración de la organización Poder Ciudadano (Portal de Noticias 1 Medio en Morón, 28 de junio de 2019). Con esta acción, el municipio se mostró frente a la ciudadanía visiblemente diferente de la gestión anterior. Y como parte del proceso de modernización del Estado, la gestión municipal se preocupó por la rendición de cuentas de los programas que cuentan con apoyo externo como mecanismos de accountability y visibilidad de la implementación (Auditoría Ciudadana, 2007). Esto resultó en un catalizador positivo, ya que generó un incentivo para los organismos que apoyan la gestión municipal ambiental (ACUMAR, OPDS) al contar con resultados concretos de las acciones llevadas a cabo.

Durante el presupuesto participativo, los ciudadanos y organizaciones presentaron diversos proyectos. En 2006, uno de ellos fue iniciativa de la organización ambientalista Abuela Naturaleza, liderada por Virginia Pimentel, que apuntaba a la recuperación de residuos puerta a puerta a través de la cooperativa de recuperadores Nuevamente, gestada en 2004. El proyecto fue seleccionado por los vecinos, y comenzó un proceso de articulación público-privado, en el cual participaron tanto el municipio como la organización ambientalista y la cooperativa.

La organización Abuela Naturaleza, que tenía fuertes preocupaciones ambientales y la intención de generar cambios en la implementación de políticas, articuló con el municipio. La acción desarrollada por Virginia Pimentel y un grupo de gente que la acompañó en la organización ambientalista se puede comprender como emprendedora para el proceso. Años después, en 2009, a fines de la gestión de Sabbatella, se realizó la implementación del programa piloto Morón Recicla. La organización ambientalista hizo propuestas concretas para llevarlo a la práctica y ayudó a crear y fortalecer la acción de la cooperativa y a que tuviesen personería jurídica y acceso a subsidios nacionales. A su vez, contribuyó a generar un espacio de triangulación entre las partes del programa y apuntó al trabajo formal de los recuperadores y a la inclusión social en la GIRSU con participación formal. El proyecto demoró en implementarse, ya que requería de planificación municipal. Se lanzó en noviembre de 2009 y continuó con la gestión de Ghi, iniciada en diciembre. Ese mismo año, la cooperativa Nuevamente logró su personería jurídica a partir del trabajo conjunto con la organización Abuela Naturaleza, que brindó asesoramiento técnico y asistencia en los trámites (Sarandón, 2016b).

El programa Morón Recicla se focalizó en tres puntos: promover la sensibilización ambiental entre los vecinos del municipio, formalizar el trabajo de los recuperadores urbanos y valorizar los residuos reciclables convirtiéndolos en materias primas para la industria del reciclado. Se presentó como una gestión innovadora, basada en la participación social para la recuperación y la valorización de materiales y para reducir la cantidad de residuos dispuestos en rellenos sanitarios y, de esa manera, contribuir a la sustentabilidad ambiental[13].

Un funcionario de la gestión Ghi sostuvo que el programa de GIRSU era una política de Estado:

… siempre priorizamos el presupuesto participativo, Abuela Naturaleza presentó un proyecto… nosotros lo tomamos como una política de Estado, habida cuenta que estaba todo moviéndose: estaba la política GIRSU nacional, estaba la política de ACUMAR, la cual a nosotros nos tocaba…” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

Este período inicial está marcado por emprendedores que lograron innovar: desde la sociedad, Pimentel, de la organización Abuela Naturaleza, y desde el Estado municipal, Sabbatella y Ghi, quienes lograron detectar el problema, así como establecer soluciones innovadoras con respecto a la GIRSU para implementarlas en el marco de una política pública.

El programa Morón Recicla, durante esta etapa abarcó 9000 frentes con un proceso de recolección puerta a puerta. Constaba de tres momentos: primero, los promotores ambientales recorrían los hogares para fomentar la participación en la separación de residuos; luego, estos promotores presentaban a los recuperadores de la cooperativa Nuevamente; y, por último, los recuperadores iniciaban el recorrido de recolección diferenciada y establecían la frecuencia de visita. Los miembros de la cooperativa Nuevamente se encargaban de la promoción con el vecino, la recolección diferenciada, la clasificación y tratamiento de los residuos en un galpón alquilado por el municipio, “Arenales” (en referencia al nombre de la calle en la que se ubicaba), que según los miembros tenía problemas de infraestructura y se inundaba (entrevista a miembro de cooperativa, Morón, 2015). También se encargaban de la venta posterior de los materiales. Eran once integrantes, ocho de los cuales provenían de la recuperación de forma independiente, en tanto que tres personas tenían otras actividades. Según algunos recuperadores, integrarse a la cooperativa significaba la formalidad, el compromiso de jornada laboral, la seguridad social y obra social e ingresos estables. A la vez, permitía generar conocimiento sobre el funcionamiento organizacional y la pertenencia a un colectivo (entrevista a miembro de cooperativa, Morón, 2015).

También, en 2009, el municipio presentó un Plan GIRSU al OPDS. Este se basaba en cinco ejes principales:

… transparencia en el uso de los fondos públicos, la universalidad en la prestación de los servicios, la integralidad en la gestión de cada fracción de residuos, la asociatividad en la búsqueda de soluciones innovadoras y la participación ciudadana como motor necesario para un cambio cultural hacia la sustentabilidad[14].

Sobre esa base, el gobierno municipal apoyó política y económicamente el programa de recuperación de residuos con inclusión social a través de un convenio con la organización ambientalista y luego esta generó acuerdos con la cooperativa. El municipio brindó un subsidio a los recuperadores de la cooperativa de $160.000 por mes y un espacio donde tratar el material. A su vez, facilitó la logística para la recolección, lo que incluyó la provisión de vehículos, su mantenimiento y la carga de combustible. Según un funcionario del municipio de Morón, en la gestión Ghi el subsidio era una forma de gestión quizás muy dependiente, aunque “… siempre quisimos que tengan independencia…” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

Para diseñar el programa, el municipio logró el apoyo del Consejo Federal de Inversiones (CFI), que financió un estudio diagnóstico del IDEB Morón[15] que funcionó como base para la planificación de la política pública. A su vez, tuvo apoyos técnico y financiero de ACUMAR y técnico del OPDS para implementar el programa. A partir de 2011, el municipio, en el marco de su pertenencia a ACUMAR, comenzó las tratativas para crear un ecopunto para tratar los residuos. Como parte de esto se firmó un acuerdo entre ambos. El ecopunto se presentaba como una visión superadora de la planta, un espacio preparado para recibir residuos, pesar, clasificar y tratar diversos tipos de materiales mediante técnicas de recuperación y tecnología para su valorización.

4.2. La expansión a todo el territorio: Tu Día Verde

En 2013 se produjo un cambio luego de más de cuatro años de implementación del programa piloto de recuperación de residuos. Teniendo en cuenta el buen funcionamiento del programa y el interés de los vecinos del municipio por participar en la separación, la gestión Ghi planificó ampliarlo a todo el territorio bajo la denominación “Tu Día Verde”.

Es importante destacar que el mencionado estudio realizado por el IDEB sostenía que el modelo de la etapa piloto no era replicable a todo el territorio. Aclaraba también que la cantidad de recuperadores era baja para la amplia cobertura territorial y que se requería de una mayor tecnología para recuperar la cantidad recolectada a una escala más amplia y planteaba la necesidad de avanzar con tratamientos de residuos orgánicos para poder reducir el volumen total.

El sistema de recolección puerta a puerta se mantuvo, al igual que el tratamiento por parte de la cooperativa. Pero debido a la expansión a todo el territorio, el municipio definió realizar la recolección con 35 empleados municipales en ocho cuadros, mientras que en el centro continuó siendo realizada por la cooperativa. Los camiones municipales recolectaban y trasladaban los residuos a la planta donde la cooperativa los trataba. Con la expansión, también aumentó la cantidad de recuperadores cooperativizados: de 11 a 32. A estos se sumaron 20 emprendedores que generaban valor a partir de la materia prima y que funcionaban como socios de la cooperativa. Estos, a la vez, integraban Abuela Naturaleza, que creó talleres de capacitación para emprendedores con el fin de generar productos a partir de material reciclado y el Museo de la Basura.

Tu Día Verde cubrió entonces la totalidad del municipio (120.000 frentes), de los cuales solo llegó a participar el 40% de la población del distrito (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). En cuanto al municipio, cada área se ocupó de distintas cuestiones del programa y estableció diferentes coaliciones para promover su instrumentación. El Área de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos articuló con la cooperativa y se ocupó de la logística de la recuperación de residuos. El área de Políticas Ambientales se encargó de la planificación del programa y la articulación con organismos como ACUMAR y el OPDS. El área de Higiene Urbana gestionaba la articulación con los empleados y la recolección municipal y las plantas de verdes y áridos.

Según algunos entrevistados, las diversas miradas y los objetivos de cada área generaron dificultades en el proceso de implementación al presentar diversas estrategias para implementar el programa (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015 y entrevista miembro de organización ambientalista, Morón, 2016). Sin embargo, otros consideraban que las diversas miradas del municipio fortalecían el desarrollo del programa porque mejoraban su implementación (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

El municipio continuó brindando a la cooperativa el subsidio, que se distribuía entre los recuperadores según el tipo de trabajo y la asistencia (luego este criterio cambiaría, como veremos más adelante), y asignó recursos para implementar el programa. A su vez, la cooperativa incorporó a partir de 2014 el tratamiento de los residuos de los grandes generadores, que al ser de buena calidad contribuyeron con sus ingresos. Esto se logró porque la cooperativa fue certificada, con el apoyo de Abuela Naturaleza, para trabajar con grandes generadores, de acuerdo con las resoluciones emitidas por el OPDS en 2013. En cuanto a la disposición, durante 2013 se enterraron 5.600 tn menos, lo cual, según el municipio, se debió a la implementación del programa de separación.

En 2014, se puede visualizar que aproximadamente el 4% de los residuos eran recuperados por la cooperativa, del total de los generados en el territorio (se enterraban 127.151 tn y se recuperaban 4.800 tn). Durante ese año, a su vez, la cooperativa comenzó a funcionar en un nuevo espacio (“Charcas”) para clasificar el material, un centro de acondicionamiento cedido por el municipio con más espacio para el tratamiento. Además del subsidio, en 2014, con la ayuda de Abuela Naturaleza, obtuvieron otro subsidio del programa Producción Trabajo Autogestivo del Ministerio de Trabajo de la Nación para cada uno de los recuperadores.

4.3. Enfrentar las dificultades de Tu Día Verde

Si bien se dio una expansión del programa a todo el territorio, esto no generó un cambio en la tendencia en la disposición final de residuos. Una cobertura total con mayores costos, pero con escasos recursos municipales y sin fondos externos de inversión significativos por parte de organismos regionales, no logró incidir en la baja de residuos enviados a enterramiento. Esto se debió –según manifestó un funcionario de la gestión Ghi en 2015– al aumento poblacional y al del consumo, que impactaron en la generación (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). El programa Tu Día Verde no logró compensar tal incremento en la generación de residuos.

Por otra parte, la ampliación del programa generó diversos tipos de conflictos: reclamos de los habitantes[16] para que el camión pasara por su puerta (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015) y reclamos de la cooperativa por la logística de los empleados municipales y el tipo de camiones asociado. Se planteaba que no recolectaban los residuos de forma separada porque no tenían interés en su recuperación; esto generaba una alta cantidad de material mezclado que producía un elevado rechazo (material no recuperable que debe derivarse a disposición final) (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). El aumento del rechazo por el sistema de recolección generó conflictos al interior de la cooperativa. Un funcionario del municipio planteó que se detectó un gran crecimiento por parte de la cooperativa, pero que luego se aquietó, en tanto sus miembros disminuyeron sus esfuerzos en la recuperación de residuos por la cantidad importante de rechazo de material (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

A partir de los mencionados reclamos, la gestión Ghi (2009-2015) generó modificaciones en el funcionamiento del programa: desde el gobierno se propuso trabajar colaborativamente con los empleados municipales para mejorar la logística, incluir camiones abiertos y con una mínima compactación (para no perjudicar el material por tratar), enviar material a las plantas del Reciparque de la CEAMSE y establecer Puntos Verdes en el municipio.

Para los camiones y los Puntos Verdes se obtuvieron recursos de ACUMAR. En cuanto a las plantas sociales de Reciparque de la CEAMSE, estas podían tratar más materiales y, entonces, obtener un menor nivel de rechazo que la cooperativa (entre 20% y 40%). Por esta razón se comenzó a enviar un 70% de los materiales secos separados en origen a las plantas sociales, en tanto que el 30% restante quedaba para la cooperativa Nuevamente. A partir de este trabajo con Reciparque, en 2015 el municipio acordó con la CEAMSE que no cobrase por estos camiones de residuos que ingresaban al predio (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). Al llegar con separación previa y permitir con esto una recuperación de materiales de calidad, no debía pagarse a la institución un monto, como sí ocurre con las toneladas de residuos que entran al complejo de manera indiferenciada y que se destinan al relleno.

Para ello, en primer término, el municipio estableció una mesa de trabajo para articular sus áreas intervinientes para el trabajo logístico y capacitar a los empleados municipales. Según un funcionario del área de Políticas Ambientales “… lo que más costó [fue] que el camión haga todo el trayecto, que no se dejen ninguna bolsa…” (entrevista a funcionario municipal, Morón 2015). Esto generó una disminución de los reclamos por parte de los vecinos[17] (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015).

A la vez, el municipio trabajó con Abuela Naturaleza y la cooperativa para resolver otras problemáticas vinculadas a la logística y la gestión de los residuos. Esta última articulaba con el área de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos del municipio y participaba de la planificación junto a la organización y el área de Políticas Ambientales.

Al mismo tiempo que se daban esos cambios, durante esta etapa se sucedieron diversos obstáculos para la construcción del ecopunto que estaba previsto con el apoyo de ACUMAR. Estos se basaban en los derechos de cesión de la tierra, ya que pertenecían a la base aérea de Palomar, del Ministerio de Defensa, que las cedía por treinta años, mientras que ACUMAR solicitaba que el municipio fuera titular.

Un funcionario del área ambiental del municipio planteó que la ampliación de la cobertura (para alcanzar todo el territorio del municipio) fue positiva para “… poder pensar un programa de recolección diferenciada a gran escala, un desafío bastante grande, y (…) sorprendió la participación y la demanda de los vecinos” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2015). Sin embargo, para miembros de la organización Abuela Naturaleza, las dificultades de Tu Día Verde se debieron a que existían diversas miradas entre las áreas de gobierno municipal, Higiene Urbana, GIRSU y Políticas Ambientales, lo que impactaba negativamente en la implementación del programa: “… no había un convencimiento de todas las áreas para el apoyo de un programa, y por eso no funcionaba. Existía un tira y afloja entre dos direcciones”, en referencia al área de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y la de Políticas Ambientales (entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018). Además, si bien el municipio implementó la expansión del programa a todo el territorio, no pudo acompañar con recursos –propios ni externos– el logro de una planta de procesamiento con maquinaria que tratara el material en la misma escala.

El municipio mantuvo el subsidio que brindaba a la cooperativa, que representaba, en 2015, aproximadamente un 38% de los ingresos totales de un recuperador. A su vez, la cooperativa recibía otro tanto por la venta de materiales y el resto correspondía al subsidio del Ministerio de Trabajo mencionado previamente[18] (entrevista a miembro de cooperativa, Morón, 2015).

Otras innovaciones en términos de inclusión social en esa época se dieron cuando la cooperativa Nuevamente fue reconocida por el Ministerio de Trabajo de la Nación con la certificación de competencias laborales de clasificadores de RSU[19]. A su vez, la organización Abuela Naturaleza, con el fin de fortalecer la cooperativa, presentó un proyecto a la Secretaría de Ambiente de la Nación, por el cual obtuvo becas para sus integrantes, y también recibieron otras, del área de Niñez de la provincia de Buenos Aires, para los hijos de los recuperadores.

4.4. Los Puntos Verdes como perspectiva costoeficiente: Morón Verde

A fines de 2015 se frenó la actividad del programa que recolectaba los residuos puerta a puerta, producto de un incendio en la planta donde trataba los residuos la cooperativa. Según sus miembros, el incendio significó un “momento de crisis” (entrevista a miembro de cooperativa, Morón, 2016). También incidió el cambio de gestión, con la asunción de Tagliaferro (2015-2019, PRO), que comenzó a revisar el programa GIRSU Tu Día Verde. Los resultados y las dificultades de la implementación de aquel programa a la luz de la expansión territorial, que implicaba altos costos, sumados a la falta de impacto en términos de disminución del enterramiento, llevaron a la nueva gestión de gobierno a cancelarlo. Sin embargo, la nueva gestión definió lanzar un nuevo programa, Morón Verde, considerando la experiencia de los anteriores planes GIRSU que ya se habían implementado.

Morón Verde fue planificado por el municipio en tres etapas: (re)lanzamiento de los Puntos Verdes, incorporación de nuevos Puntos Verdes y campanas y obtención de una nueva planta con maquinaria para avanzar con el programa y resolver cuestiones logísticas (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2018).

Así, del programa Tu Día Verde la gestión Tagliaferro mantuvo los Puntos Verdes como principal estrategia para la recepción y la separación de residuos en distintas zonas estratégicas del territorio (Portal de Noticias Soy de Villa Sarmiento, 3 de febrero de 2016; Gil, 10 de octubre de 2016). El municipio brindó a la cooperativa una planta provisoria (“Córdoba”) donde operar para luego gestionar otra en mejores condiciones. Desde el municipio se argumentó que resultó difícil conseguir un espacio habilitado y accesible (en términos de tamaño, seguridad y montos por pagar); sin embargo, el lugar era acotado para el tratamiento de residuos (Portal de Noticias El Diario de Morón, 16 de junio de 2016).

Según un funcionario municipal se requería de un espacio para recuperar y camiones en condiciones. Se “… pensó en un nuevo sistema, en transición, porque estaba casi todo parado. Empezamos medio de cero” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2016). Solo funcionaban dos de los ocho camiones compactadores de residuos que tenía el área de Higiene Urbana[20].

El cambio del sistema de recolección puerta a puerta al de Puntos Verdes, según un funcionario del municipio, se debió al mal funcionamiento del programa. Sostuvo que “… el sistema funcionaba cada vez peor, las estadísticas lo demuestran. Desde 2015 se procesaba cada vez menos material…”. Sin embargo, esto trajo aparejado el aumento de reclamos de los vecinos que solicitaban la recolección puerta a puerta de los reciclables (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2016 y entrevista a funcionario municipal Morón, Morón, 2018)[21]. Además, según miembros de Abuela Naturaleza, este sistema no tuvo en cuenta lo consensuado por el gobierno municipal con los habitantes de Morón en el presupuesto participativo (entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018).

Para la recuperación, el municipio mantuvo el trabajo con la cooperativa Nuevamente (conformada por 20 personas) de forma directa y el envío de materiales a las plantas de Reciparque que se había iniciado en la gestión Ghi. Sin embargo, desestimó la articulación con la organización Abuela Naturaleza, que fue cuestionada por una concejala por mala gestión de los fondos públicos al apoyar a una cooperativa de Ituzaingó. Esto, explicaron, se debió a que la organización ambientalista no había hecho una transparente rendición de fondos otorgados por la anterior gestión (Portal de Noticias El Diario de Morón, 30 de septiembre de 2016). Frente a ello, Abuela Naturaleza presentó una posición lejana a la conflictividad, mientras se argumentó desde la organización que se habían presentado todas las rendiciones y el proyecto de Ituzaingó era parte de un pedido de la gestión anterior (Ghi) incluido en el convenio (entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018). Aunque la organización continuó asistiendo frente a cuestiones puntuales, esto impactó en el fortalecimiento de la cooperativa y en el Plan GIRSU en general.

Según expresó un funcionario municipal en 2016, el municipio valoró el trabajo de la cooperativa porque conoce el territorio y su oficio: “… valoramos la cooperativa como contención de las familias, que tengan un empleo, que se capaciten, que crezcan como cooperativa y en forma individual”, y por esto, argumentó, el municipio sostuvo el programa GIRSU con inclusión social (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2016). Así, desde el municipio se expresó que se mantuvo el subsidio a la cooperativa para garantizar su inclusión.

En cuanto a la cooperativa, sus miembros implementaron un cambio al distribuir igualitariamente los montos entre los socios participantes, como una forma de dar mayor equidad a todos los miembros. El material valorizado se redujo por la ausencia de máquinas para tratarlo y, ante la falta de camiones, los cooperativistas comenzaron a vender sus productos a intermediarios próximos y conocidos. La contracara fue la reducción de los ingresos (por menores ventas y menores valores unitarios por la venta), por lo que los recuperadores comenzaron a incorporar otros trabajos compensatorios. En consecuencia, la situación de la cooperativa se vio perjudicada. Uno de sus miembros planteó que la merma de materiales generaba inestabilidad y, ante esto, una opción era la municipalización de los recuperadores, que brindaría beneficios como seguridad, obra social, mejor pago, etc. En cambio, para Abuela Naturaleza, la municipalización implicaría un techo para el crecimiento de los miembros de la cooperativa (entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018). Para el municipio, esta no era una opción viable, sino que, por el contrario, debía fortalecerse la cooperativa (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2016).

Con todo, tanto desde el municipio como desde Abuela Naturaleza plantearon la falta de liderazgo de la cooperativa para movilizarse activamente por sus propios intereses (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2018 y entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018). Respecto a la gestión implementada por el municipio, un miembro de Abuela Naturaleza sostuvo que los Puntos Verdes respondieron a una política de marketing con una mirada asistencialista de apoyo a la cooperativa. A la vez, expresó que

… es paradójico. Con la gestión anterior no le daban [mucha] visibilidad a la cooperativa. Se le daba más importancia al programa, pero pagaban, y llegaron a tener 60 tn mensuales de material recuperado (…) En cambio, con el PRO no se invierte nada, pero a la cooperativa la mencionan.

A la vez, explicó que, al cobrar un fijo, los miembros de la cooperativa no tuvieron incentivo para recuperar más residuos, por lo que la autogestión de la cooperativa se desdibujó (entrevista a miembro de organización ambientalista, Morón, 2018).

A fines de 2017, el municipio de Morón realizó una presentación parcial del plan básico preliminar[22] (PBP) al OPDS (ACUMAR, 2016b, 2017). Al mismo tiempo, desde el municipio se confirmó la imposibilidad de continuar con la planificación del ecopunto apoyado por ACUMAR (ACUMAR, 2017). Esto se debió a una acción legal realizada por el Comité de Cuenca del Río Reconquista (COMIREC)[23], que planteó que ese territorio pertenecía a su cuenca (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2016). Por ello –junto con el hecho de que la cooperativa no contaba con un espacio amplio y adecuado para clasificar los residuos–, el municipio solicitó apoyo a la Secretaría de Ambiente de la Nación y, nuevamente, a ACUMAR.

En 2018, la cooperativa logró un nuevo espacio adecuado para el trabajo, próximo a la Autopista del Oeste. Por otra parte, para tratar los áridos, la CEAMSE planteó la posibilidad de realizar una planta regional de municipios del Oeste.

En definitiva, durante esta etapa se produjeron modificaciones en el programa GIRSU (del sistema puerta a puerta a un sistema focalizado en Puntos Verdes y la no renovación del acuerdo con Abuela Naturaleza) y se mantuvo la articulación con la cooperativa Nuevamente. Este no tuvo innovaciones destacables. El gobierno municipal conservó un programa de separación de residuos con inclusión social atendiendo a una perspectiva costoeficiente: apuntó a un programa GIRSU con el menor costo financiero posible e inclusión social de algunos actores. Sin embargo, no logró resultados positivos en el problema ambiental. Esta modalidad política desplegada a nivel local fue coincidente con las perspectivas políticas nacionales de minimizar costos para lograr resultados de forma eficiente.

Respecto al conjunto de políticas GIRSU disponibles, desde la gestión de Tagliaferro (2015-2019) se generó una propuesta de ordenanza para formalizar y garantizar la sostenibilidad del programa. Un funcionario municipal de esa gestión planteó que “… la ordenanza permite transformar la política pública en una herramienta de gestión institucionalizada donde hay obligatoriedad para el Estado con acciones, presupuesto, estructura. Mientras no pase, el programa tiene una debilidad importante” (entrevista a funcionario municipal, Morón, 2018).

Cuadro 1. Programas de recolección diferenciada y separación de residuos, Morón, 2009-2019

Morón Recicla

Tu Día Verde

Morón Verde

Cobertura territorial

Piloto: Castelar (9.000 frentes) Todo el municipio (120.000 frentes) Puntos estratégicos ubicados en diversos puntos del municipio

Período

2009-2012

2013-2015

2016-2019

Método de recolección

Recolección puerta a puerta

Recolección puerta a puerta.

Inclusión de algunos Puntos Verdes

Puntos Verdes

Recolección/
recepción de materiales
Realizada por los recuperadores de la cooperativa Se amplía la cobertura a todo el territorio.Realizada por empleados municipales con camiones municipales y por la cooperativa en la zona centro Realizada por empleados municipales y referentes de ACUMAR

Recuperación

Realizada por la cooperativa

Enviada en su mayoría al Reciparque (CEAMSE), y el resto, a la cooperativa Nuevamente, que también comienza a recibir materiales de grandes generadores Enviada en su mayoría al Reciparque, y el resto, a la cooperativa
Asistencia técnica a recuperadores Contribución de la organización Abuela Naturaleza Contribución de la organización Abuela Naturaleza Se desvinculó a Abuela Naturaleza del programa municipal, aunque continuó asistiendo
Dificultades y soluciones Reclamos de los vecinos para que se amplíe la cobertura a todo el territorio.Frente a esto, definieron ampliarla a todo el municipio Reclamos por problemas logísticos, alta cantidad de rechazo.Frente esto, definieron articular con empleados municipales, agregar Puntos Verdes y enviar material al Reciparque Reclamos de los vecinos por la eliminación de la recolección puerta a puerta, problemas logísticos, incendio de espacio y planta acotada.

Frente a esto, definieron agregar Puntos Verdes y conseguir otro espacio

Fuente: elaboración propia.

5. Conclusiones

El municipio de Morón comenzó el programa GIRSU en 2009, y desde entonces ha implementado tres programas. El inicio apuntó a un programa piloto, Morón Recicla, con separación en origen a partir de la recolección puerta a puerta desarrollada por miembros de la cooperativa Nuevamente y de la articulación con la organización ambientalista Abuela Naturaleza. En 2013, con el programa Tu Día Verde, se definió escalar a todo el territorio, para lo cual el municipio implementó la recolección, fundamentalmente con empleados municipales, y el tratamiento por parte de la cooperativa. La dificultad en la implementación del programa llevó al municipio a incluir Puntos Verdes y a enviar el material a las plantas sociales del Reciparque de la CEAMSE. Finalmente, en 2016 se lanzó el programa Morón Verde, a partir de la separación en Puntos Verdes, para el cual se eliminó la recolección puerta a puerta y se mantuvo el tratamiento por parte de la cooperativa y en las plantas sociales de la CEAMSE. A lo largo de los diez años, la cooperativa trató los residuos en cuatro plantas distintas y contó con un subsidio municipal para sus miembros.

En el período inicial, el municipio contó con cierta autonomía presupuestaria para la implementación del programa de recolección diferenciada con inclusión social de recuperadores. Sin embargo, escalarlo a todo el territorio exigió una mayor inversión que no se pudo financiar con recursos propios, por lo que fueron necesarios recursos de actores externos. Estos no se han logrado de forma suficiente, lo que generó un impacto negativo en la sustentabilidad del programa tal como se había diseñado e implementado inicialmente.

El caso de Morón se caracteriza por diversas innovaciones en el proceso, en términos del programa GIRSU: inclusión social de recuperadores, participación social y modernización del Estado vinculada a la transparencia. La innovación se llevó a cabo en el diseño y en los inicios de la implementación del programa. El despliegue del presupuesto participativo implicó un escenario en el que la organización ambientalista Abuela Naturaleza propuso un proyecto innovador que involucraba la inclusión de la cooperativa de recuperadores, que fue apoyado por los vecinos y luego sostenido por el municipio. A partir de esto se conformó una coalición sociedad-Estado con tres actores clave: el municipio, la organización ambientalista y la cooperativa. Esta articulación multisectorial se modificó con el cambio de gestión en 2015, cuando el dispositivo quedó bajo la decisión municipal (con colaboración de la cooperativa).

Se observa un proceso innovador a raíz de un proyecto presentado por la organización ambientalista Abuela Naturaleza, liderada por Virginia Pimentel, a quien podemos caracterizar como emprendedora perteneciente a la sociedad civil, y también a partir de dos emprendedores estatales, Sabbatella y Ghi, quienes se apoyaron en un entorno institucional favorable. Así, este período está marcado por emprendedores que lograron innovar: desde la sociedad, Pimentel, de la organización ambientalista Abuela Naturaleza, y desde el Estado municipal, Sabbatella y Ghi, quienes lograron detectar el problema, así como establecer soluciones innovadoras con respecto a la GIRSU para implementarlas en el marco de una política pública.

La innovación en la GIRSU surge como respuesta a la iniciativa de la organización ambientalista en relación con la crisis ambiental vinculada al impacto del enterramiento de los residuos generados; al interés, por parte de la gestión municipal, de generar una respuesta integral, con la adopción del nuevo programa como política de Estado; y a la participación de la cooperativa para integrar un programa municipal como respuesta a la problemática social y ambiental.

El interés del municipio, durante las gestiones de Sabbatella y Ghi, por implementar un programa ambiental vinculado a la recolección de residuos con inclusión social coincidió con un entorno que lo propició en tres cuestiones: perspectivas mundial y nacional vinculadas a la priorización de la agenda ambiental, una perspectiva nacional con anclaje en la inclusión social y con un cambio de paradigma sobre el rol de los recuperadores y una perspectiva municipal vinculada a las políticas locales por proximidad con los habitantes y con agendas ambientales locales robustas. En primer lugar, con respecto a la perspectiva ambiental mundial, el gobierno local se propuso responder a esto con acciones concretas para disminuir el impacto ambiental apuntando a reducir el enterramiento de residuos. En relación con las políticas nacionales, se observa la perspectiva de inclusión social en diversos programas desarrollados, como Argentina Trabaja, Asignación Universal por Hijo y el apoyo a programas de recuperadores en la economía social, entre otros, y en los fondos destinados a financiar programas de estas características. En tercer lugar, la perspectiva de proximidad política del municipio-ciudadano a partir de procesos de modernización del Estado generó un entorno institucional en el que los ciudadanos solicitaron y participaron y el municipio respondió a las demandas. En definitiva, se evidencia que el programa GIRSU municipal se enmarca como respuesta a la crisis ambiental local y social y como una ventana de oportunidades en cuanto a implementarlo, que se logró incorporando estrategias creativas en el proceso, como lo son la inclusión social y la participación ciudadana.

El municipio de Morón ha presentado momentos de marchas y contramarchas en la implementación de la GIRSU con inclusión social. En su formato actual, en pos de aumentar la eficiencia, se dejaron de lado diversas cuestiones relevantes (la cultura de los habitantes, la participación de una organización ambientalista que brindase sus saberes técnico y territorial, un mayor fortalecimiento de la cooperativa y la interacción con grandes generadores, entre otras). Esto, si bien permitió reducir los costos en su implementación, no consideró el compromiso y los hábitos de los habitantes del municipio, lo cual generó ciertos problemas en cuanto a un buen funcionamiento del programa. Los vecinos debieron modificar su forma de separación, de puerta a puerta a trasladar los materiales a puntos estratégicos, y, debido a ello, hicieron reclamos para el cambio.

Los vaivenes de la GIRSU en Morón muestran la fragilidad del programa para valorizar los residuos en el territorio y disminuir el enterramiento. Esta flaqueza se evidencia en la falta de inversión para fortalecer el programa, la dependencia de cada gestión municipal por parte de los actores sociales que participan de la GIRSU (cooperativa, organización ambientalista), los débiles acuerdos políticos por parte de los organismos regionales (ACUMAR, OPDS) para avanzar en inversiones sólidas y la falta de normativa relevante para establecer regulaciones y  sustentabilidad en los procesos. Estas cuestiones impactaron en la falta de sostenibilidad de los programas GIRSU.

Cabe preguntarnos por qué en Morón se ha avanzado en un momento determinado y no en otro. En este estudio de caso se evidenciaron acciones colaborativas e institucionalizadas distantes de ser acciones contenciosas. Sin embargo, no observamos acciones colectivas para demandar e influenciar el curso de los hechos ni que se haya generado presión social para implementar acciones alternativas. La estrategia determinada al inicio, de fortalecer el rol de la cooperativa con un programa de inclusión social, derivó en una situación de alta dependencia de la gestión de turno por parte de la cooperativa.


  1. Agradezco a Franco Cicerone el trabajo realizado en la obtención y el procesamiento de algunos datos. A Mariana Saidón y Ana Stevanato, por la revisión del texto. También agradezco la colaboración de todos los entrevistados.
  2. Ministerio del Interior. Disponible en: https://bit.ly/36ncPL3. Fecha de consulta: noviembre de 2019.
  3. Los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son los que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación: vivienda de tipo inconveniente, vivienda sin cuarto de baño, hacinamiento crítico, hogares con niños en edad escolar que no asisten a la escuela o falta de capacidad económica.
  4. Abuela Naturaleza es una asociación civil sin fines de lucro dedicada a la promoción ambiental, cuyas principales actividades tienen que ver con la concientización acerca de los residuos domiciliarios y su relación con el ecosistema.
  5. Según la Ley Provincial Nº 13592/06.
  6. Las plantas sociales del Reciparque se orientan a la recuperación de residuos y son gestionadas por cooperativas y asociaciones civiles ubicadas en el Complejo Ambiental Norte III de la CEAMSE.
  7. Municipio de Morón. Disponible en: https://bit.ly/2tF9dqy. Fecha de consulta: noviembre de 2019.
  8. Estos puntos son determinados por ACUMAR; en ellos, además de recibir residuos, se entrega material informativo sobre GIRSU.
  9. Municipio de Morón. Disponible en: https://bit.ly/2NWoqui. Fecha de consulta: octubre de 2019.
  10. El presupuesto participativo fue liderado por el Ejecutivo local, asistido por promotores comunitarios de la Secretaría de Relaciones con la Comunidad y Descentralización y conducido por el secretario de cada unidad de gestión comunitaria (UGC). El presupuesto participativo es un mecanismo de participación que incorpora el debate, el acuerdo y el voto ciudadano como herramientas que permiten destinar una parte del presupuesto municipal a la realización de propuestas y proyectos que las personas consideran necesarios para su distrito.
  11. Las Unidades de Gestión Comunitaria apuntan a la descentralización municipal y el contacto directo con el vecino. En Morón hay siete UGC ubicadas en diferentes zonas del partido. Apuntan a promover el desarrollo local y la democratización política. Su objetivo es mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios municipales, fortalecer una gestión democrática y participativa y promover procesos de desarrollo territorial y de mejoramiento de la gestión urbano-ambiental en los diferentes barrios.
  12. Los ecopuntos son centros integrales de gestión de residuos con maquinaria más sofisticada que la de la planta de clasificación actual. Permiten la recepción, la clasificación, el acondicionamiento y el tratamiento de diferentes tipos de residuos.
  13. El Plan Morón Recicla fue presentado en una convocatoria por el Premio Provincial a la Innovación 2009, entregado por la Subsecretaría para la Modernización del Estado de la provincia de Buenos Aires.
  14. Según el Plan GIRSU de Morón presentado al OPDS en 2009.
  15. El Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB) es una asociación civil creada en 1997 por distintas instituciones de Morón que la integran. Se desempeña como agencia de desarrollo territorial. Lo componen el municipio, ocho cámaras empresariales sectoriales y territoriales y dos universidades locales. Funciona como mesa de consenso en proyectos de desarrollo local y cuenta con un equipo de apoyo técnico.
  16. Hacia 2015 existían aproximadamente 800 reclamos mensuales.
  17. En 2015, los reclamos descendieron a 140 llamados mensuales, en promedio, en la primera mitad del año, y en la segunda, a 60.
  18. Se estima que entre la mitad y las dos terceras partes de la remuneración percibida por los recicladores dependía de lo que se vendía.
  19. El Ministerio de Trabajo de la Nación entregó certificados de competencia laboral a la cooperativa de trabajo Nuevamente. A través de esto los recuperadores son reconocidos como trabajadores del rubro “clasificadores de residuos sólidos urbanos”.
  20. Municipio de Morón. Disponible en: https://bit.ly/3aBEOtT. Fecha de consulta: noviembre de 2019.
  21. Se recibían reclamos a través de la línea telefónica del programa Morón Verde.
  22. En la provincia de Buenos Aires, cada municipio debe presentar el Plan Básico Preliminar para la aprobación del OPDS. Este consiste en desarrollar el programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos que se desarrollará conforme a la Ley provincial Nº 13592/06.
  23. El Comité de Cuenca del Río Reconquista (COMIREC) es un ente autárquico que tiene por objetivo prestar servicios y realizar acciones conducentes a la gestión integral y la preservación del recurso hídrico de la cuenca del Río Reconquista. Tiene capacidad jurídica para planificar, coordinar, ejecutar y controlar la administración integral de la cuenca.


Deja un comentario