Mariana Saidón^[1]

1. Introducción al caso

La Plata es la capital de la provincia de Buenos Aires. Se ubica en el noreste de la provincia, abarca 926 km² y está compuesta por localidades que la integran^[2].

Según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010, en el municipio residían en ese momento 654.324 habitantes, bastante por encima del promedio poblacional de la RMBA, de 361.927 habitantes. Su densidad poblacional es de 707 hab/km², a la vez que al territorio ingresan diariamente más personas a desarrollar actividades.

Según estimaciones realizadas en 2002, el 54% del territorio corresponde a espacios urbanos o periurbanos y el 46% a áreas rurales. Las áreas urbanas se han expandido sobre las rurales con los años (Universidad Nacional de La Plata y Universidad Tecnológica Nacional, 2009).

La Plata cuenta con una alta incidencia del sector servicios. Por ser la capital provincial, en ella se desarrolla una importante actividad administrativa. También existe una fuerte participación del sector universitario. Tiene cierta incidencia del sector primario en su producción, y se destacan la producción hortícola y la frutícola. También cuenta con un sector manufacturero diversificado (Lauría, 2011).

Entre 1991 y 2015, La Plata estuvo gobernada por dos intendentes asociados al Partido Justicialista: Julio Alak (1991-1995, 1995-1999, 1999-2003 y 2003-2007) y Oscar Pablo Bruera (2007-2011 y 2011-2015). Desde 2015 asumió el gobierno una línea política distinta (PRO-Cambiemos-Juntos por el Cambio), vinculada a la gestión que en el ámbito nacional gobernó entre 2015 y 2019: la de Julio Garro (2015-2019). Este último, además, fue reelegido en el año 2019 como gobernador, hasta 2023.

1.1. Descripción de los residuos

La alta cantidad de población que circula en el territorio deriva en una gran masa de residuos que se produce cotidianamente, a la que se debe dar algún tipo de respuesta. En 2018 se estimó que La Plata producía más de 240.591 tn anuales y 0,342 tn per cápita anuales^[3].

Según especialistas de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), de las toneladas que se generan en La Plata, en promedio, el 48,6% son residuos orgánicos; el 17,8% papel y cartón; el 15,5% plásticos; el 3,1% vidrios; y el 2,2% metales (Universidad Nacional de La Plata y Universidad Tecnológica Nacional, 2009). Esta distribución podría modificarse, sin embargo, si se considerasen los circuitos informales de residuos recogidos en las calles por los recuperadores.

Los residuos sólidos urbanos (RSU) que se generan en el distrito provienen de: 1) los hogares, 2) los pequeños y medianos comercios, 3) el servicio de barrido de la vía pública, 4) los grandes generadores (hoteles, restaurantes, supermercados, etc.), 5) los restos de construcción y demolición (escombros o residuos áridos) y 6) la poda del arbolado público.

1.2. Racconto de normativa y programas o planes generales relevantes vigentes

En La Plata, distinta normativa regula o enmarca la gestión de residuos.^[4]

Una ordenanza especialmente relevante, a los fines de este estudio, es la denominada “Basura Cero”, Nº 10661/09, que establece un Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) orientado a gestionar los RSU a través de su ciclo completo. Tiene entre sus objetivos reducir progresivamente los residuos que se disponen en rellenos sanitarios y obligaba, como límite en 2016, a prohibir el envío a disposición final o confinamiento de RSU reciclables o recuperables. Prohíbe la disposición en rellenos de neumáticos, electrónicos, baterías recargables y pilas. Promueve la minimización en la generación, así como la recuperación, el reciclado y el compostaje de residuos. Da lugar a un proceso licitatorio para construir una planta orientada a la GIRSU. También prevé la separación en origen, en la que los ciudadanos deben disponer en bolsas verdes el material seco o inorgánico, complementada con un sistema de recolección diferenciada con participación de recuperadores urbanos que comercialicen los materiales mediante la formación de cooperativas. Asimismo, faculta al municipio a celebrar convenios con municipios del Consorcio Región Capital de la provincia de Buenos Aires (integrado por distintos municipios, entre ellos La Plata) para la gestión de residuos, establece la conformación de un Consejo de Control y Seguimiento conformado por organizaciones sociales del ámbito local y crea un Programa Permanente de Educación Ambiental.

A su vez, distintas resoluciones (Nº 323, Nº 292, Nº 268, Nº 259, Nº 247, Nº 204, Nº 202, Nº 200 y Nº 195) aprobadas por el Concejo Deliberante en 2016 disponen erradicar distintos basurales ubicados en el territorio.

Además de tal normativa, bajo el sello “Ciudad Verde”, La Plata cuenta con el programa de Gestión Responsable de Residuos que, de acuerdo con información oficial del gobierno, comprende la gestión de la recolección diferenciada para lograr una ciudad sustentable^[5].

1.3. Breve descripción de la gestión de residuos y sus principales innovaciones

En La Plata, el municipio está a cargo de la recolección formal de los residuos “húmedos” (materiales indiferenciados) y “secos” (papel, cartón, metales, vidrio, plástico y tetrabrik) generados en hogares y comercios, el barrido y la limpieza de las calles y la recolección de residuos no habituales (restos de poda, escombros de hasta 1 m³ y otros objetos grandes). El servicio de recolección general y de residuos no habituales, así como una parte del barrido del microcentro, se delegó a través de un proceso de licitación a la empresa ESUR, que cobra por cuadra limpia.

Por fuera de esta gestión formal de los residuos, en zonas de asentamientos informales recientemente ocupados –si bien esto es algo menos frecuente en La Plata que en otros distritos de la RMBA– se encarga de la gestión de residuos cada delegación municipal, en principio, y, luego, el municipio solicita la ampliación de la cobertura territorial a ESUR.

Por su parte, los grandes generadores de residuos están obligados a hacerse cargo de la separación en origen y del transporte de la fracción reciclable para su tratamiento, según la normativa provincial.

En particular, La Plata se distingue del conjunto de municipios de la RMBA por algunas innovaciones que cambiaron su trayectoria en las políticas de manejo de residuos en la última década. En primer lugar, los grandes basurales a cielo abierto que funcionaban en el territorio, que habían alcanzado un punto crítico en 2013, desde fines de 2015 dejaron de recibir nuevos residuos del municipio, a la vez que algunos de ellos han sido clausurados y tampoco reciben residuos de manera informal de agentes privados. En segundo lugar, el municipio instrumentó políticas de separación en origen y recolección diferenciada con amplia cobertura, que fueron precursoras en la región con el Plan Bolsa Verde, a partir de 2009, complementadas por centros de clasificación de materiales. En tercer lugar, tales políticas han incorporado la participación de recuperadores urbanos, nucleados en cooperativas, así como ciertos cambios en sus condiciones sociales y de trabajo. Finalmente, se destaca la puesta en funcionamiento de una planta de tratamiento mecánico-biológica (MBT, por sus siglas en inglés), ubicada en un predio de la CEAMSE, en el distrito lindero de Ensenada, que desde 2019 recibe los residuos de La Plata –y de otros municipios de la región Gran La Plata– que llegan en bolsas negras (sin diferenciar, aquellos que no se derivan a los centros de clasificación). Con este nuevo formato, se realiza un pretratamiento, antes de su disposición final en un relleno (ubicado también en Ensenada) y, cuando resulta factible, se recuperan algunos materiales. Pese a estas innovaciones, aún queda tarea pendiente para profundizar las políticas GIRSU, especialmente en cuanto a mejorar las políticas de separación en origen y recolección diferenciada y el tratamiento de orgánicos (para aumentar la recuperación de materiales) y aquellas orientadas a lograr una mayor inclusión social de los recuperadores.

2. Dimensiones GIRSU

A continuación se examina lo ocurrido en relación con las innovaciones mencionadas en las cinco dimensiones de la GIRSU consideradas en este libro.

2.1. Erradicación de los basurales

En La Plata existen basurales a cielo abierto, ubicados generalmente en canteras. La potestad de clausurarlos es del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS), cuando existen denuncias específicas.

Funcionarios municipales de la gestión Garro (2015-2019) manifestaron haber cerrado el acceso a todos los basurales del distrito, a partir de 2016, e impedido así el ingreso de nuevos residuos (entrevista a funcionario municipal nº 2 de La Plata, La Plata, octubre de 2016).

Sin embargo, los predios clausurados no han sido saneados –a excepción de uno, ubicado en la isla Martín García^[6]–. También continúa habiendo microbasurales, según argumentaron desde la UNLP, en distintos puntos del distrito (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016). Según lo indicó una organización social, en 2018 funcionaban 23 basurales y microbasurales a cielo abierto^[7]. También algunas noticias reportaron que cuatro basurales estables, con quema de residuos, han crecido en los últimos tres años en La Plata^[8].

2.2. Reducción de la disposición final

Entre 1982 y 2018, La Plata ha enterrado la mayor parte de los residuos (descontando un pequeño porcentaje, que se separaba para su recuperación, y aquellos que se derivaban a basurales) en un relleno sanitario ubicado en el municipio lindante de Ensenada, manejado por la CEAMSE.

El relleno cuenta con un sistema pasivo de venteo de gases, y a comienzos de 2019 se otorgó a la empresa Secco Renovar S. A. un permiso para producir electricidad a partir de los residuos enterrados, la cual sería incorporada en la red.

A su vez, el relleno dispone de un mecanismo de colección de líquidos lixiviados que luego son tratados (Universidad Nacional de La Plata y Universidad Tecnológica Nacional, 2009).

Si bien otros municipios también han derivado residuos a este relleno, el de La Plata es el que siempre tuvo mayor incidencia en cuanto al volumen dispuesto. Aproximadamente deriva el 80% del total de los residuos que ingresan al predio^[9].

Ahora bien, la Ordenanza “Basura Cero”, Nº 10661/09, estableció que desde 2016 se prohibiría el envío a disposición final o confinamiento de RSU reciclables o recuperables, y la Corte Suprema de Justicia provincial dispuso en 2014 (véase “El proceso de innovación”) que la provincia debía instrumentar los medios para el cierre del relleno a partir de enero de 2017. Sin embargo, La Plata continuó derivando residuos (recuperables y no recuperables) al relleno de manera directa hasta 2018 (luego lo haría con un pretratamiento en la planta MBT).

La disposición final ha seguido una evolución errática, aunque con una tendencia creciente (gráfico 1).

Gráfico 1. Toneladas de residuos dispuestas por La Plata en la CEAMSE (1996 y 2018)

Fuente: elaboración propia con base en datos de la CEAMSE. Disponible en: https://bit.ly/38FJyNh. Fechas de consulta: 24 de septiembre de 2015 (datos hasta ese año) y 9 de octubre de 2019 (datos de 2016 a 2018).

Considerando el período 1996-2015, en 2012 se observó un pico en la disposición de residuos en el relleno, atribuido por un funcionario local al crecimiento económico y demográfico y a la suspensión transitoria de la utilización de áridos y poda para rellenar ciertos terrenos y arreglar caminos (entrevista a funcionario municipal nº 1 de La Plata, La Plata, octubre de 2015). Luego, la disposición en el relleno comenzó a caer hasta 2014, junto con la expansión del Plan Bolsa Verde, lo cual podría ser un factor explicativo. Otras causas posibles son las resoluciones provinciales emitidas por el OPDS en 2013 con respecto a grandes generadores, que los obligan a hacerse cargo de sus residuos o el desvío de materiales hacia sitios de disposición informal, lo cual ha sido denunciado por diversas organizaciones, vecinos y políticos opositores (véase Portal de Noticias Infoplatense, 19 de septiembre de 2015). Ahora bien, desde 2015 se observa un incremento sostenido de la disposición de residuos en el predio de la CEAMSE. Esto fue atribuido al desvío desde los basurales hacia el relleno por parte de un funcionario municipal de la gestión Garro, 2015-2019, que lo resaltó como un éxito relativo (entrevista a funcionario municipal nº 2 de La Plata, La Plata, octubre de 2016). Según un medio local, en 2018 La Plata batió un récord en la cantidad de residuos enviados a la CEAMSE, con más de 323.000 tn (Diario El Día, 7 de enero de 2019). Sin embargo, las cifras oficiales publicadas por la CEAMSE refieren a 240.591 tn anuales totales y a 0,34 tn per cápita^[10] (lo cual mejora el desempeño respecto de 2017).

Con todo esto, entre 1996 (primer año para el cual se dispone de datos oficiales) y 2018 existió un aumento en el envío de residuos a la CEAMSE de un 56%. Entre 2004, año de aprobación de la nueva Ley Nacional de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios Nº 26916/04, cuando La Plata derivaba al relleno 181.099 tn de residuos, y 2018, cuando –según cifras oficiales– derivó 240.591 tn, se observa un incremento del 33% en la disposición final de residuos.

Ahora bien, desde marzo de 2019, los residuos que no se derivan a plantas de clasificación (alrededor del 90% del total) dejaron de ingresar directamente al relleno y, como se comentó previamente, comenzaron a redirigirse en su totalidad a la planta MBT operada por Arcillex S. A. En esta planta, se incorporan en un proceso mecánico de separación, en el que –en una primera instancia– se extraen algunos materiales reciclables (menos del 6% del total) para ser reinsertados en el circuito productivo (visita al Complejo Ambiental de Punta Lara, Ensenada, agosto de 2019). El resto se deriva a su disposición final en el relleno. Desde la CEAMSE se ha manifestado que esta planta cuenta con “altos estándares ambientales” y se señaló que en ella se buscará recuperar el 60% de los residuos recibidos (Portal de Noticias Infocielo, 26 de marzo de 2019). Asimismo, se declaró que se usaría el otro segmento de materiales enfardado para rellenar cavas y canteras (Diario El Día, 7 de enero de 2019). Pese a esto, miembros de una cooperativa de recuperadores afirmaron que, dado que los materiales ingresan a la planta mezclados, sin separación previa, las posibilidades de recuperación son ínfimas (entrevista a miembro de organización que nuclea cooperativas, CABA, junio de 2019).

2.3. Programas de recolección diferenciada

Desde 2009, La Plata cuenta con un sistema de recolección diferenciada de residuos, a partir de la puesta en marcha de un programa de recolección de residuos secos, puerta a puerta, apoyado en la separación en origen.

Los vecinos separan de manera voluntaria sus residuos en dos bolsas: una verde para los secos, y otra de cualquier otro color –usualmente denominada “la bolsa negra”–, para el resto: los húmedos. El sistema es de doble recolección: la de húmedos, nocturna y la de secos, diurna. En el casco urbano, los residuos secos se recolectan de lunes a sábados, y en el resto del distrito donde opera el programa, tres veces por semana. Los residuos húmedos son recolectados seis, tres o dos veces por semana, según la zona^[11].

También los centros comunales y distintos Puntos Verdes reciben residuos secos, aceite vegetal usado y residuos informáticos que acercan los vecinos^[12].

Por otra parte, a mediados de 2019 se instaló un sistema de contenerización en el microcentro, de dos contenedores por cuadra, uno de cada color, para húmedos y secos. Este sistema quedó a cargo de la empresa ESUR e iría extendiéndose gradualmente en los ejes comerciales (Diario El Día, 7 de enero de 2019).

A partir de un proceso licitatorio, las bolsas negras y los materiales dispuestos en los contenedores para secos son trasladados a la planta MBT, ubicada en el predio de la CEAMSE, por la empresa ESUR. Las bolsas verdes recolectadas en los domicilios y los materiales recolectados en los Puntos Verdes también son trasladados por ESUR, pero hacia centros de clasificación para su posterior comercialización por parte de recuperadores que conforman cooperativas. Esto permite la reincorporación de materiales en nuevos procesos productivos. ESUR también traslada el rechazo del material de estos centros que no logra reinsertarse en la producción hacia la planta MBT.

En términos de cobertura, la recolección de residuos secos alcanza 15.000 de las 19.000 cuadras en las que ESUR presta el servicio de recolección (Pordenon, 7 de octubre de 2019). Hacia 2015 se estimó que el 50% de la población participaba en ese momento.

A la vez, existe un circuito paralelo, de recuperadores cooperativizados, que recolecta y clasifica materiales en la calle y los lleva a los centros de clasificación. Miembros de una cooperativa entrevistados alegaron que mientras que el rechazo del material que ellos mismos recolectan es del 5%, el relativo a las bolsas verdes sería de entre un 70% y un 80%, como consecuencia de ciertos problemas en la recolección que realiza ESUR (entrevista a miembro de cooperativa de La Plata nº 2, CABA, junio de 2019). Esto concuerda con lo aseverado por un miembro de la UNLP (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016).

Además, por fuera de los materiales que derivan los grandes generadores, el 70% de lo recibido por las organizaciones de recuperadores para su clasificación y recuperación proviene de la recolección en la calle, por parte de los recuperadores, de manera independiente de las políticas municipales, y el 30% de bolsas verdes (entrevista a miembro de organización que nuclea cooperativas, CABA, junio de 2019).

Tanto desde una cooperativa como funcionarios del propio municipio expresaron que existen pocas campañas orientadas a la separación de residuos y consideraron que múltiples materiales que podrían ser recuperados se desechan (entrevistas a miembro de cooperativa de La Plata nº 3, La Plata, octubre de 2015, y a funcionario de La Plata nº 3, vía telefónica, junio de 2019).

Por otra parte, como se mencionó previamente, en La Plata existe otro circuito de recolección de residuos asociado a los grandes generadores (hoteles 4 y 5 estrellas; shoppings y galerías comerciales; hipermercados; locales de comidas rápidas; barrios cerrados y clubes de campo) a partir de las resoluciones (Nº 137, Nº 138 y Nº 139) del OPDS, que los obligan a hacerse cargo del transporte, el tratamiento y la disposición final de los residuos. La potestad de inspeccionar, obligar o multar a grandes generadores que no cumplan con ello es del OPDS.

Algunos grandes generadores se han adecuado a las resoluciones y han comenzado a buscar formatos para recuperar sus residuos y enviarlos a cooperativas acreditadas por el OPDS para recibirlos. Sin embargo, la mayoría aún no lo hace, por lo que no existe una fuerte incidencia de los grandes generadores en la recuperación de residuos. Ahora bien, cuando existe, facilita la tarea de algunas cooperativas acreditadas para operar con tales residuos.

Con relación a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), existe un convenio entre el municipio y el Ministerio de Justicia de la provincia de Buenos Aires –con el servicio penitenciario– de colaboración institucional, orientado a que presidiarios trabajen en el reciclado de los aparatos y los reparen o, de no ser posible, los vendan como material para reciclar. Este programa, sin embargo, tiene un alcance acotado. Funcionarios municipales manifestaron que la recolección de RAEE solo se hace en casos particulares: cuando los vecinos o instituciones lo demandan, el municipio acude, pero no existen campañas masivas a tal fin. Además, hay un convenio de “e-basura” con la UNLP, que tampoco es de amplio alcance y opera en distintas épocas para ciertos RAEE específicos. Alguna gente participa dejando aparatos y otra, como beneficiaria, demandándolos.

No existe un programa municipal de recolección diferenciada y tratamiento de pilas y neumáticos.

El aceite vegetal usado que separan algunos vecinos y comercios es recolectado por el municipio en el marco del Plan BIO, del OPDS, así como por otras instituciones.

2.4. Incorporación formal de recuperadores

En La Plata existe un estimado de 850 recuperadores que operan con residuos secos, lo cual se infiere de la información que a continuación se presenta, obtenida a partir de entrevistas con distintos actores.

Los recuperadores que trabajan de manera asociada con las políticas públicas municipales están nucleados en cooperativas, en el marco de la Ordenanza Basura Cero. Las cooperativas en funcionamiento en 2019 que trabajan con residuos derivados por el municipio (a través de bolsas verdes y materiales procedentes de Puntos Verdes) son Cooperativa de Trabajo Recicladores Unidos Limitada, San Ponciano, Unión de Cartoneros Platenses, Barrios Productores, Sol-Plat, La Unión Hace la Fuerza, y Cooperativa de Trabajo Recicladores Unidos Limitada. De ellas, además, Unión de Cartoneros Platenses y Barrios Productores operan con grandes generadores. Existen otras dos cooperativas a las que el municipio no deriva materiales, pero sí operan con grandes generadores: Cooperativa de Trabajo Cartoneros Platenses Limitada y Cooperativa de Trabajo del Oeste Limitada^[13]. De todas estas cooperativas, la mayoría también recibe materiales que seleccionan en la calle directamente sus miembros, y algunas de ellas los obtienen de los Puntos Azules, asociados a un programa de la UNLP.

Generalmente, en las cooperativas existe cierta división de trabajo, siendo que, usualmente, los hombres salen a la calle con los bolsones o levantan bolsas (realizan el “trabajo pesado”) y las mujeres las abren y separan los materiales (entrevista a técnico asesor de cooperativas, La Plata, octubre de 2016). Algunos miembros de las cooperativas poseen monotributo social, obra social y seguro por accidente de trabajo. Sin embargo, esto no ocurriría en todos los casos (entrevista a miembro de organización ambientalista de La Plata, La Plata, octubre de 2015). Asimismo, las cooperativas son heterogéneas en condiciones de trabajo, cantidad de trabajadores, etc. También son diversas en términos de fortalezas, debilidades y en vinculación a distintos actores que las apoyan (o no). Diversos relatos también refirieron que algunas cooperativas han sido relativamente más beneficiadas que otras en distintas épocas. Otras entrevistas, a su vez, indicaron la existencia de alianzas y rivalidades entre cooperativas.

La Cooperativa de Trabajo Recicladores Unidos Limitada es en la actualidad la que cuenta con una mayor cantidad de miembros, en tanto que asociados a ella operan 750 recuperadores. De ellos, alrededor de 100 están adscriptos a políticas públicas municipales de residuos y 650 no lo están. Según relatos de miembros de la propia cooperativa, los primeros 100 están “dentro del sistema” y los otros 650 aún permanecen “fuera del sistema” (véase más adelante) (entrevista a miembro de cooperativa de La Plata nº 2, CABA, junio de 2019). Dentro de la misma cooperativa, a la vez, los 100 recuperadores que están dentro del sistema venden los materiales clasificados y negocian el precio de venta. También reciben un salario social complementario (SSC), equivalente a la mitad de un salario mínimo, vital y móvil, proveniente del Ministerio de Desarrollo Social del gobierno nacional. De esos recuperadores, a 58, además, se les paga un subsidio municipal. Pese a la existencia de estas tres fuentes de ingresos, el total al que acceden es inferior al que logran los miembros de las cooperativas de CABA (tanto las remuneraciones gubernamentales como el pago por materiales suelen ser mayores allí). Los otros 42 han ingresado recientemente “al sistema”. Desde la cooperativa se manifiesta que, de a poco, se logra que los recuperadores ingresen y, luego, se consiguen subsidios para fortalecerlos. Para ello se realizan negociaciones con el municipio.

En las otras seis cooperativas que operaban en 2015 con el municipio trabajaban, en ese momento (una de ellas cerró), alrededor de 100 recuperadores en total, según lo expresado por un miembro de una de ellas. De las cinco que aún continúan funcionando, la más grande es Unión de Cartoneros Platenses, tanto en cuanto a miembros como en relación con la cantidad de residuos tratados (incluidos algunos provenientes de grandes generadores) y con los recursos generados. Los ingresos de quienes integran estas cooperativas provienen de las ventas comunes de materiales, más un plus municipal. El monto del subsidio municipal varía entre cooperativas, en tanto estas prestan distintos servicios. Este ingreso es negociado anualmente con el gobierno local (entrevista a miembro de cooperativa de La Plata nº 3, La Plata, octubre de 2015).

Quienes están “fuera del sistema” operan en la calle. Se trata de recuperadores por cuenta propia que trabajan en todo el distrito. La mayoría, se estima, son de zonas vulnerables de La Plata, si bien algunos provienen de Berisso y Ensenada. Sus ingresos surgen de la venta de materiales y reciben el SSC. Sin embargo, realizan las operaciones por cuenta propia, por lo que no tienen el poder de negociación de aquellos que ya están dentro del sistema. Deben vender a acopiadores que pujan por bajar el precio de los materiales. Esto repercute en que sus ingresos totales sean menores (entrevista a miembro de organización que nuclea cooperativas, CABA, junio de 2019). Una particularidad de La Plata, además, es que el Código de Espacio Público prohíbe el cirujeo, por lo que el cartonero realiza su actividad sin un sostén legal. A su vez, cuando se suma el trabajo infantil existe una doble ilegalidad. Y si el cirujeo se produce con animales en el casco urbano, la transgresión podría ser triple, en tanto la tracción a sangre está prohibida en esta zona. De todos modos, estas prácticas de circular con caballos ya no son comunes, dado que el municipio ha expropiado los animales en muchos casos y algunos recuperadores, para conservarlos, ya no los sacan consigo. Esto ha llevado a que empezaran a emerger recuperadores que arrastran los carros de forma manual. Desde el relato de los recuperadores, la calle resulta “violenta”, “riesgosa”, reciben agresiones. Tienen una percepción que remite a una mirada social que quiere eliminar la actividad, que los estigmatiza, que los denuncia por maltrato animal, por problemas que ocasionan con el tránsito y por falta de higiene. Sin embargo, también hacen referencia a algunas manifestaciones de solidaridad y respeto, a la vez que algunos vecinos “… los esperan y reservan para ellos el papel, cartón, alimentos, etc.” (Rausky, 2016).

2.5. Plantas de tratamiento

Como se mencionó más arriba, recientemente se puso en marcha una planta MBT para la Región Capital que recibe la mayor parte de los residuos no recuperados generados en La Plata, y también en Ensenada, Berisso, Brandsen y Magdalena. Esta está situada en el Complejo Ambiental de Ensenada de la CEAMSE, donde también se ubica el relleno que recibe el rechazo de la planta MBT y el material bioestabilizado en ella, como cobertura^[14]. La CEAMSE maneja las licitaciones para la operación de la planta MBT, bajo el compromiso asumido por la provincia de Buenos Aires con la Justicia provincial, y el OPDS es la autoridad de aplicación. La operación de la planta está a cargo de la empresa Arcillex S. A.

La planta MBT funciona actualmente en tres turnos de ocho horas. Cuenta con capacidad para manejar entre 900 y 1.000 tn diarias, el 100% de los residuos no recuperados previamente de la Región Capital.

Además de la planta MBT, asociados a las políticas de residuos municipales funcionan siete centros de clasificación de materiales, correspondientes a las cooperativas de recuperadores mencionadas en el apartado previo, que los operan. Se trata de galpones de separación y enfardado manejados manualmente, poco mecanizados. Algunos están mejor equipados que otros (Centro de Estudios Federales, 2014). Por lo general, tienen deficiencias en cuanto a infraestructura como para incrementar significativamente la cantidad de materiales que recuperan. Suelen contar con cinta, enfardadora, autoelevador, balanza, picadora y vehículo. Sin embargo, con frecuencia carecen de alguno de estos elementos, o bien alguno se encuentra descompuesto. En cuanto a los materiales, clasifican papeles, algunos plásticos, vidrios, metales y bolsas. Existen otros materiales que son eventualmente clasificados y procesados en estas plantas en función de la rentabilidad que les otorgaría el precio al que podrían venderse en cada momento en particular. Con todo esto, en cuanto a la recuperación de materiales, se estima que su alcance es del 9% sobre el total de los residuos generados (Diario El Día, 17 de junio de 2017).

3. Capacidades presupuestarias

El municipio ha contado con capacidad presupuestaria para afrontar la puesta en marcha de algunas innovaciones, especialmente las que requirieron de una baja inversión inicial, como la puesta en funcionamiento de galpones de clasificación de residuos manejados por cooperativas de recuperadores.

La gestión del financiamiento para la construcción de la planta MBT de Ensenada estuvo a cargo del gobierno provincial, tal como lo indicó la Justicia, lo cual se concretó a través de un acuerdo público-privado con la empresa Arcillex S. A.

Tampoco el municipio de La Plata ha realizado con presupuesto propio grandes inversiones, como las asociadas a la instalación de nuevas plantas de tratamiento de áridos y poda con tecnología compleja, por ejemplo, lo cual, de haberse concretado, habría permitido profundizar las políticas GIRSU. Recientemente, la gestión Garro (2015-2019) solicitó financiamiento al ámbito nacional e internacional para ello (entrevista a funcionario municipal nº 2 de La Plata, La Plata, octubre de 2016). Empero, en tanto estos últimos recursos no se han conseguido, la capacidad presupuestaria ha funcionado como limitante para la innovación. También desde el municipio se aludió en 2019 a que se estaba gestionando un acuerdo público-privado para lograr la construcción de tales plantas, pero aún no se habían logrado avances en este sentido (entrevista a funcionario de La Plata, vía telefónica, diciembre de 2019). Desde el municipio a su vez manifestaron no haber avanzado en la instalación de plantas para reciclar pilas por la inversión que estas requieren (entrevista a funcionario del municipio nº 3, vía telefónica, junio de 2019).

En cuanto a los gastos operativos de la gestión de residuos, funcionarios municipales estimaron en 2012 que el presupuesto municipal asignado a ello (en recolección y disposición) insumía alrededor del 35% del presupuesto municipal (entrevista a exfuncionario de La Plata, CABA, noviembre de 2012). Esto contrasta con otro estudio, que remite a una entrevista realizada en el mismo año, en la que funcionarios señalaban que los residuos insumían un 15% del presupuesto (Schejtman e Irurita, 2012).

Los costos operativos de la recolección son financiados totalmente por el municipio. Históricamente, este ha sido el mayor gasto corriente en gestión de residuos, pero, además, ha aumentado a partir de la instrumentación de la recolección diferenciada, en función de que el dispositivo de La Plata prácticamente ha duplicado los circuitos, con lo que comenzó a pagarse a ESUR un mayor canon^[15]. Otros servicios que también financia el municipio son la recolección de no habituales y el barrido.

El financiamiento de cada tonelada tratada en la planta MBT, por el momento, es similar a lo que ocurría con la disposición en el relleno hasta 2018: se utilizan fondos municipales y un porcentaje es subsidiado implícita o explícitamente por la provincia de Buenos Aires y por CABA (UNLP y UTN, 2009; entrevista a miembro de la CEAMSE, CABA, noviembre de 2019), si bien la Justicia provincial determinó que la provincia debería hacerse cargo de ello.

Para la inclusión de recuperadores –como se mencionó- se han utilizado fondos municipales, el SSC proveniente del ámbito nacional, a la vez que las cooperativas perciben ingresos por las ventas de materiales. Sin embargo, desde el municipio han argüido que las restricciones presupuestarias fueron condicionantes para resolver las deficiencias aún vigentes en términos de mayores logros en esta dimensión (entrevista a funcionario municipal nº 1 de La Plata, La Plata, octubre de 2015).

4. El proceso de innovación

A continuación se presenta una línea de tiempo que refleja las principales innovaciones ocurridas en La Plata a partir de 2004 y algunos factores clave para explicarlas.

Diagrama 1. Línea de tiempo de innovaciones GIRSU en La Plata

Fuente: elaboración propia.

En 2004, en La Plata y los municipios circundantes fue ganando terreno un conflicto ambiental vinculado al rápido crecimiento del relleno de Ensenada de la CEAMSE, instalado en 1982 (Montera et al., 2018). Vecinos que residían en sus inmediaciones, algunas organizaciones ambientalistas locales y organizaciones vecinales denunciaron que había comenzado a ingresar al relleno una gran cantidad de residuos desde distritos alejados, tras el cierre de otro relleno, Villa Domínico, y argüían que esto violaba la normativa vigente.

Conjuntamente, adoptaron estrategias diversificadas. Realizaron reclamos contenciosos, como protestas, cortes de ruta y juntas de firmas en contra de la continuidad y el crecimiento del relleno y también en contra de la CEAMSE como institución. Considerando una potencial ampliación del relleno, la organización ambientalista Nuevo Ambiente y el Centro Vecinal Punta Lara presentaron también un recurso de amparo en la Justicia local^[16]. Alegaban que no existían estudios de impacto ambiental para hacerlo y que la CEMASE infringía normativa provincial debido a que el relleno se ampliaría sobre zonas inundables, a centímetros de las napas freáticas y a menos de 800 metros de zonas habitadas previamente cuando la distancia mínima establecida era de dos kilómetros.

Sin embargo, el relleno se amplió. Ante esto se conformó la Asamblea Ambiental de Vecinos y Organizaciones No + CEAMSE. En este ámbito se generó un espacio de debate, se organizaron las demandas y se formularon nuevas propuestas que derivaron, como corolario, en la búsqueda de nuevas ideas, GIRSU, para suplir el relleno, según lo expresaron desde una organización ambientalista. Esta asamblea, a la vez, daba mayor entidad y forma a la coalición que se oponía al relleno y, según lo consideraron desde la misma organización, aceleró el desarrollo de un acuerdo en la corte (entrevista a miembro de organización ambientalista de La Plata, La Plata, octubre de 2015).

En 2005, el Defensor Ciudadano de La Plata, junto con Nuevo Ambiente, corroboraron contaminación en cursos de aguas tras un estudio solicitado al gobierno provincial (Portal de Noticias Nos Digital, 20 de mayo de 2015). Sobre esta base, en 2006, un Juzgado de La Plata (Juzgado nº 1 – Contencioso Administrativo) ordenó la clausura de un módulo de reciente inauguración en el relleno. Tras apelaciones por parte de la CEAMSE y el curso del proceso, la causa pasó a la Corte Suprema de Justicia provincial, que estableció la realización de un convenio de partes (entre la CEAMSE, Nuevo Ambiente, Centro Vecinal Punta Lara y el gobierno provincial) con carácter de fallo judicial, el cual se firmó en 2007, luego de una serie de negociaciones. El convenio estableció, entre otras cuestiones, que debía fijarse un plazo para el cierre del relleno, una comisión de seguimiento y una auditoría externa para el post cierre. La provincia de Buenos Aires quedaba obligada a dar solución al destino que se diera a los residuos de la Región Capital.

Con ese telón de fondo, el intendente de La Plata, Julio Alak (1991-2007), encargó a dos universidades –UNLP y Universidad Tecnológica Nacional (UTN)– un estudio para examinar posibilidades para la gestión de los residuos. Tras contrastar distintas alternativas en un documento, las universidades argumentaron que la mejor opción era un modelo GIRSU con participación de recuperadores urbanos, que, entre otras cosas, requeriría instalar una planta de tratamiento. Alak entregó aquel plan para la gestión de RSU a la Asamblea No + CEAMSE, y lo presentó a la Corte Suprema bonaerense^[17]. Sobre esa base, comenzaron a pensarse y desarrollarse algunos destellos de políticas GIRSU por parte del gobierno local.

Desde la UNLP consideraron que su institución fue relevante para que desde los distintos ámbitos se pudiera repensar el manejo de los residuos en términos de conocimientos disponibles –que se abordaron de manera interdisciplinaria– y como interlocutor válido para las partes. En efecto, desde la propia voluntad de la universidad se observa un liderazgo que excedió lo exclusivamente solicitado desde el municipio:

… nos inventamos un rol (…) por iniciativa propia (…) podríamos haber hecho el estudio y punto (…) no haber hecho toda una movida de participación (…) Todos nos reconocen una posición no sesgada, no interesada, conciliatoria (…) vieron que éramos receptivos (…) eso es una marca del rol de la universidad. No hay espacios participativos formales.

Ese “fue un plus” que se agregó, mencionaron. Además, explicaron, las universidades resultaron un sostén importante en términos de confiabilidad para la sociedad para una propuesta que vendría desde el gobierno local. También, a partir de las capacidades disponibles en la UNLP, se brindó asistencia técnica a algunas cooperativas (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016). Desde las universidades, en efecto, se terminó diseñando un Plan GIRSU para el municipio y la región.

En 2008, con tales antecedentes, bajo un contexto internacional que ya había comenzado a adoptar políticas GIRSU en distintos puntos del globo y en consonancia con los lineamientos que se correspondían con las nuevas normativas nacional y provincial, Pablo Bruera (2007-2015) asumió como intendente y lanzó un sistema de recolección diferenciada de residuos. Asimismo, anunció que el municipio abordaría la propuesta de las universidades encargada por Alak, pero de manera “ampliada”: generando un Consorcio de Gestión de la Región Capital (Consorcio Regional), que también abarcaría Ensenada, Brandsen, Berisso, Punta Indio y Magdalena^[18]. En ese marco, los distintos intendentes, enfrentados a un problema similar, realizaron múltiples reuniones con las universidades y redefinieron la propuesta original generada para La Plata, de promover la idea de adoptar una GIRSU en la región, con la participación de cooperativas de recuperadores.

Algo que colaboró con este nuevo impulso en las políticas es que, al asumir su mandato, Bruera creó la Agencia Ambiental de La Plata, organismo autárquico ideado para planificar y generar acciones orientadas a proteger la calidad ambiental del municipio con un horizonte de mediano o largo plazo^[19]. La Agencia Ambiental, bajo el liderazgo de su presidente, Sergio Federovisky, puso en marcha una mesa de trabajo, así como encuentros abiertos de los que participaron diversos actores. Entre ellos “… se incluyó a los cartoneros que estaban en la calle, se buscaba el espacio para las cooperativas…”, lo cual resultó novedoso, según lo expresó personal de planta del propio municipio (entrevista a personal del municipio de La Plata, La Plata, octubre de 2016).

Sobre la base de lo acordado en el marco del Consorcio Regional, en 2009 el municipio de La Plata instrumentó el Plan Bolsa Verde de recolección de residuos secos, puerta a puerta, apoyado en la separación en origen, con la participación de cooperativas de recuperadores. El municipio ha sido uno de los distritos pioneros en el país en implementar un programa de este tipo, con cobertura amplia. El plan, según lo mencionaron en una cooperativa, facilitó en una primera etapa el trabajo de los recuperadores incorporados a las políticas, pues ya no debían seleccionar los materiales en la vía pública, “… esquivando con el carro autos, estar tirando de un animal…” ni ser denunciados por maltrato animal o lastimarse por las malas condiciones en las que se operaba (entrevista a miembro de cooperativa de La Plata nº 3, La Plata, octubre de 2015).

Desde la puesta en marcha del plan funcionaron, en distintos momentos, entre cinco y nueve cooperativas de recuperadores asociadas a él. Algunas se debilitaron y dejaron de operar, y emergieron otras nuevas.

El vínculo cooperativa-municipio se fue dando a través de acuerdos verbales. En ciertos momentos, esta relación operó en mejores condiciones que en otros, y varió según cooperativas (entrevista a técnico asesor de cooperativas, La Plata, octubre de 2016).

A la par, vecinos y organizaciones movilizadas elaboraron un proyecto de ordenanza Basura Cero. Para lograr su sanción, se aliaron a concejales opositores, que lo apoyaban en la discusión en comisión. También a la Agencia Ambiental, que colaboró en la presentación del proyecto ante el Concejo Deliberante (entrevista a miembro de organización ambientalista de La Plata, La Plata, octubre de 2015). Desde la UNLP, destacaron en este proceso de cambio a la Agencia Ambiental y, en particular, la figura de Federovisky, “comprometido”, quien contribuyó a generar un cambio. Según alegó personal municipal (entrevista a personal del municipio de La Plata, La Plata, octubre de 2016),

… tuvo la habilidad para plantar el tema –en el municipio– y proponerlo de una manera atractiva que políticamente (…) estuvo bien visto (…) para que el municipio lo compre (…) estábamos chochos, no lo podíamos creer (…) fue articular un montón de cosas…

En diciembre de 2009 se sancionó la nueva Ordenanza Basura Cero (Nº 10661), aprobada por unanimidad.

Luego, la Agencia Ambiental se involucró en procesos de licitación para lograr la construcción de una planta de tratamiento de residuos que resolviera el conflicto asociado al relleno.

En agosto de 2010 se inició ese proceso de licitación internacional, que se adjudicó a una unión temporaria de empresas (UTE) conformada por Sanea Tratamiento de Residuos (del grupo español Griñó Ecologic) y las empresas locales ESUR y Emprendimientos MGM (Portal de Noticias Diagonales.com, 17 de mayo de 2014).

Sin embargo, ante el repudio reiterado de grupos de vecinos de La Plata en cuanto a la intención de localizar la planta en el propio distrito, el municipio de Ensenada ofreció instalarla en su territorio.

En 2012, el gobierno provincial realizó los primeros pagos a la UTE para comprar el predio y construir la planta (Portal de Noticias Infoplatense, 22 de abril de 2014; Portal de Noticias La Política Online, 2 de septiembre de 2015).

Sin embargo, la obra se detuvo (Portal de Noticias La Política Online, 2011; Diario Hoy, 14 de febrero de 2014). Según algunos medios, esto se debió a desacuerdos sobre los pagos entre la provincia y la empresa (Portal de Noticias Diagonales.com, 13 de julio de 2013, 17 de mayo de 2014). Funcionarios de La Plata, en cambio, sostuvieron que la provincia buscaba reproducir el modelo de enterramiento y el poder de la CEAMSE (entrevista a exfuncionario de La Plata, CABA, noviembre de 2012).

Ante la falta de avances, en 2012 la CEAMSE retomó la ampliación del relleno de Ensenada. En consecuencia, hacia fines de 2013, representantes del Estado local, del provincial y de la sociedad civil crearon el Foro Ambiental de Legisladores, Concejales y ONG de la Región Capital (Foro Ambiental) con el objetivo de concretar la proyectada planta. Asimismo, las organizaciones demandantes hicieron nuevos reclamos en contra de un relleno que crecía. Ante esto, en julio de 2014, la Corte Suprema provincial instó al gobernador de la provincia y al intendente de Ensenada a dar explicaciones y a presentar una metodología y una fecha de cierre del relleno, a la vez que se pautaron reuniones entre las partes en la Defensoría del Pueblo provincial. El Defensor del Pueblo actuaría como mediador (Portal de Noticias Infocielo, 7 de abril de 2014; Portal de Noticias Andar, 18 de julio de 2014; Portal de Noticias Nos Digital, 20 de mayo de 2015).

En diciembre de 2014 se suscribió un nuevo acuerdo en la Justicia entre distintas partes; entre ellas, la CEAMSE, el gobierno provincial, la Defensoría del Pueblo, el municipio de Ensenada y las organizaciones denunciantes. El acuerdo preveía el cierre del relleno a partir de enero de 2017 y establecía un cronograma para la construcción de una nueva planta de tratamiento y los procedimientos de control del cierre del relleno, a cargo de la provincia (Portal de Noticias Argentina Municipal, 10 de febrero de 2015).

No obstante, desde el gobierno provincial se anunció que la planta quedaría a cargo de la CEAMSE, pues la UTE no había cumplido con los informes de impacto ambiental requeridos (Portal de Noticias Argentina Municipal, 10 de febrero de 2015).

Pasados algunos meses, la ausencia de noticias llevó a nuevas movilizaciones por parte de organizaciones y a un reclamo del Foro Ambiental en la Cámara de Diputados bonaerense. En noviembre de 2015 se conoció que la empresa Arcillex S. A. había ganado una licitación para la construcción de la planta (Portal de Noticias Infoplatense, 17 de mayo de 2015; Diario El Día, 2 de junio de 2015, 2 de septiembre de 2015; Portal de Noticias Agencia NOVA, 7 de septiembre de 2015). Miembros de una cooperativa entrevistados refirieron que desde el municipio no se obstaculizó este proceso debido a “… cajas negras de la política” de los distintos gobiernos de turno, financiadas con fondos provenientes de los pagos que se hacen a ESUR y a CEAMSE. Desde la UNLP se criticó este proyecto de planta MBT, en tanto, según argumentaron, cuando se ideó no representaba el espíritu del Plan GIRSU acordado con los municipios, pues la planta no preveía la separación en origen de materiales, lo cual impediría una alta recuperación, a la vez que se desconocía si las cooperativas de recuperadores estarían incluidas en lo estipulado para su operatoria (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016).

A la vez, en el ámbito de las cooperativas se daban algunos cambios. Hacia fines de la gestión Bruera (2007-2015) se debilitaban algunas de ellas, que desaparecían ante los vaivenes del mercado y la falta de contención por parte del Estado. Tal es el caso de la cooperativa Aeródromo Limitada (entrevista a técnico asesor de cooperativas, La Plata, octubre de 2016). Otras se sostenían, y surgió La Única, la cual cobró fuerza rápidamente –según lo mencionaron miembros del ámbito académico– por tener estrechos vínculos políticos con la gestión de gobierno en curso (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016). También algunas cooperativas comenzaron a gestionar su certificación ante el OPDS para operar con grandes generadores, lo cual les daba cierta autonomía y mayores ingresos.

Hacia 2014 ingresó al territorio de La Plata parte del Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE), adscripto a la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), que en el ámbito de los residuos funciona bajo la figura de la Federación Argentina de Cartoneros, Carreros y Recicladores (FACCyR). Esta última, a nivel nacional, nuclea cooperativas de distintos territorios y busca fortalecerlas. Este nuevo actor se consolidó rápidamente en el municipio generando vínculos con recuperadores informales no cooperativizados.

Tras la iniciativa y el apoyo técnico de la FACCyR, así como con la intención de un grupo de recuperadores de avanzar con ello, se conformó la Cooperativa de Trabajo Recicladores Unidos Limitada. Esta alianza de actores cobró fuerza rápidamente y comenzó a congregarse en asambleas y a movilizarse conjuntamente con reclamos de inclusión social que, por propuesta de la FACCyR, ponían la mirada en los logros alcanzados en CABA: demandaban la formalización del empleo masiva de todos los recuperadores del territorio (con un aumento de los subsidios municipales) y la creación de Centros Verdes. Proponían también mejorar los programas de recolección diferenciada, mayores transparencia y participación en los procesos de licitación, detener el secuestro de caballos y fortalecer la institucionalización de programas con grandes generadores (entrevista a miembro de organización que nuclea cooperativas, CABA, junio de 2019).

En paralelo, en 2013, en La Plata se dieron fuertes inundaciones a partir de precipitaciones extraordinarias, que provocaron al menos 89 muertos y serios daños materiales. El evento ambiental derivó también en una gran masa de residuos que desbordó la capacidad de gestión del municipio. En consecuencia, este comenzó a derivar todo tipo de residuos hacia canteras, habilitadas institucionalmente como basurales (que excedieron los residuos áridos y restos de poda que se arrojaban en algunos de estos predios previamente, autorizados por el OPDS), y hubo casos de quemas de residuos. A estos arrojos se sumaron, con más fuerza que antes –previamente también se percibían algunos arrojos informales–, los que realizaban distintos agentes privados de manera clandestina (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016).

A partir de ello, algunos vecinos y organizaciones ubicados en las inmediaciones de los basurales comenzaron a manifestar temor por la posible transmisión de enfermedades y a reclamar por el olor que se sentía en sus domicilios, e incluso denunciaron que estas situaciones violaban la normativa (Portal de Noticias Lanoticia1.com, 26 de febrero de 2015; Portal de Noticias Infoplatense, 6 de abril de 2015; Nuevo Ambiente, 2015). En ocasiones, representantes de partidos políticos opositores y organizaciones ambientalistas de la región acompañaron estos reclamos.

Hacia 2015, las movilizaciones más significativas se dieron en torno a un basural a cielo abierto ubicado en el barrio de Hernández. Se trata de un caso paradigmático en el que, pese a múltiples denuncias, clausuras y nuevas denuncias, continuaron ingresando al predio camiones (privados y municipales) que volcaban allí residuos (Portal de Noticias Infoplatense, 7 de abril de 2015). Según miembros del ámbito académico, en las cercanías de esa cantera se habían instalado recientemente barrios cerrados, con vecinos con cierto poder adquisitivo, que se movilizaron para solicitar la acción del municipio y fueron apoyados con denuncias en los medios de comunicación por parte de miembros de partidos opositores, incluidos concejales. Sostuvieron que se trataba de gente “…que tiene tiempo y se organiza, y sabe dónde golpear y, entonces, llega al intendente con un problema…”, en tanto antes esto no se evidenciaba porque los afectados directos no tenían capacidad de organizarse ni canales de comunicación para acercar la demanda, así como ocurrió con otros basurales sobre los que existieron reclamos, pero el problema “no aparecía” tanto (entrevista a miembro de la UNLP, La Plata, octubre de 2016). Aquellas denuncias nucleadas en la Asamblea de Hernández, acompañadas por otros reclamos aislados, provenientes de afectados en otros basurales y de denuncias de miembros de la oposición política al gobierno (socialismo, FAP y PRO), se realizaron en plena campaña electoral.

Así, en 2015 los basurales ingresaron como temática en los discursos de los candidatos. En efecto, en su campaña, Julio Garro denunció la situación de los basurales y propuso políticas de recuperación de esos espacios (Diario Popular, 16 de octubre de 2015). A su vez, hacia finales de ese año, el intendente aún en funciones (Bruera, 2007-2015) firmó un convenio con la UNLP para planificar el cierre de Hernández y su saneamiento (Nuevo Ambiente, 2015). Desde la UNLP, sin embargo, aseveraron que, si bien se cerró el acceso al arrojo de nuevos residuos, no se avanzó con las instancias posteriores orientadas al saneamiento. Además, al poco tiempo de la clausura, vecinos denunciaron que continuaban ingresando residuos al predio (Portal de Noticias Infoplatense, 19 de septiembre de 2015).

Con la asunción de una nueva gestión de gobierno, Julio Garro (2015-2019), ocurrieron nuevos cambios en materia de basurales. En efecto, a meses de asumir, el intendente manifestó públicamente que ningún camión municipal estaba arrojando residuos en las canteras de La Plata. También alegó: “… hemos multado y clausurado a las empresas privadas que encontramos arrojando residuos o utilizando de manera irregular las canteras” (Portal de Noticias Agencia NOVA, 15 de marzo de 2016).

Otro cambio realizado por la nueva gestión de gobierno fue la disolución de la Agencia Ambiental.

En el plano de las cooperativas de recuperadores, La Única dejó de funcionar en 2016, pues –según lo sostuvo un técnico vinculado al sector– el nuevo gobierno le quitó apoyo por vincularla con intereses del gobierno anterior. Por otra parte, desde el municipio sostuvieron que solicitarían a las cooperativas papeles en regla y removerían a los intermediarios entre el municipio y estas, estableciendo que los subsidios sean directos (entrevista a técnico asesor de cooperativas, La Plata, octubre de 2016).

En 2016 el municipio también otorgó a la empresa ESUR la responsabilidad de nuevas tareas; entre ellas, la recolección de bolsas verdes, con lo que desplazó a las cooperativas que hasta ese momento se ocupaban de ello. Desde las organizaciones se indicó que este cambio las debilitó. Argumentaron que se destruyeron lazos con los vecinos y que comenzaron a prensarse los residuos y a levantarse indiscriminadamente, lo que redujo la cantidad y calidad de materiales derivados a los sitios de clasificación, lo cual deterioró sus condiciones de trabajo e incrementó el rechazo (entrevista a miembro de cooperativa de La Plata nº 2, La Plata, agosto de 2018).

En abril de 2016 el gobierno lanzó el Plan La Plata Sustentable, que apelaba a una posible financiación con presupuesto nacional o bien proveniente de organismos internacionales para construir una planta para clasificar residuos áridos y transformar escombros en material para mejorar caminos. También se proyectó una planta de poda para generar otros productos (leña, muebles, pallets, virutas, combustible para calderas y fibras). Asimismo, el gobierno anunció que preveía crear dos Centros Verdes en puntos periféricos de la ciudad, en los que los vecinos pudieran dejar sus reciclables. Además, el municipio manifestó la intención de comprar una chipeadora. Por otra parte, funcionarios municipales aludieron a la necesidad de generar eficiencia en el servicio de recolección, mayores controles, contenerizar, generar mesas de trabajo participativas y fortalecer la recuperación de residuos (entrevista a funcionario municipal nº 2 de La Plata, La Plata, octubre de 2016).

Hacia 2018 se puso en marcha la planta MBT en etapa piloto, en Ensenada, y en 2019, ya en pleno funcionamiento, esta reemplazó la derivación directa de residuos al relleno. De acuerdo con miembros de la CEAMSE, la planta MBT constituyó “… un salto de calidad en el tratamiento y el cumplimiento de un compromiso asumido con la Justicia y la comunidad” (Diario El Día, 8 de diciembre de 2017). Con relación a esto, la planta dio una solución al conflicto del relleno y desmovilizó la coalición que demandaba el cierre de aquel por cuestiones ambientales. A la vez, otra coalición de actores (la empresa recolectora ESUR, la CEAMSE, gremios asociados y un sector del municipio), que en un primer momento había resistido el cambio de modelo, para aferrarse a un statu quo funcional a sus intereses, se reconvirtió atribuyéndose nuevas tareas y, con ello, se mantuvo en escena, asociada ahora a nuevos actores.

A comienzos de 2019, la CEAMSE realizó un convenio con una empresa privada, Secco Renovar S. A., que invirtió en la captación de gases de los residuos depositados en el relleno para producir electricidad (Marina, 22 de marzo de 2019).

También en 2019, el gobierno local instaló un conjunto de contenedores y atribuyó a ESUR la recolección de residuos dispuestos en ellos. A partir de esto y del funcionamiento a pleno de la planta MBT, recuperadores agrupados comenzaron a reclamar para no quedar excluidos del sistema de contenerización y del circuito de residuos que se derivan a la planta MBT. Expresaron que existe una competencia por los recursos y que tienen temor a que se criminalice su actividad (entrevista a miembro de organización que nuclea cooperativas, CABA, junio de 2019). En el mismo año, además, el municipio instaló una mayor cantidad de Puntos Verdes en el territorio (que poseen un formato preparado para separar en origen plásticos, latas, vidrio y cartón).

En cuanto a previsiones del municipio, si bien desde la gestión Garro funcionarios manifestaron la intención de incorporar grandes generadores de residuos a las políticas de recuperación, según lo que prevén las resoluciones del OPDS, masivamente, en 2019 argumentaron que resulta necesaria la aprobación de una ordenanza para contar con la potestad (hoy en manos del OPDS) de inspeccionarlos, obligarlos o multarlos. También mostraron la intención de instalar puntos en el territorio que reciban RAEE (entrevista a funcionario del municipio nº 3, vía telefónica, junio de 2019). Asimismo, la anunciada planta para clasificar áridos, la planta de poda y la creación de Centros Verdes aún (2019) no se han concretado. Desde el municipio se sostuvo que se continuaba en la búsqueda de predios, un destino para los materiales y financiamiento. También se anunció que hacia 2020 se incorporarían nuevos Puntos Verdes (entrevista a funcionario municipal nº 2 de La Plata, La Plata, octubre de 2016 y entrevista a funcionario del municipio nº 3 de la Plata, vía telefónica, junio de 2019).

5. Conclusiones

En La Plata se dieron distintas innovaciones que podemos considerar avances hacia la gestión integral de residuos con inclusión social de recuperadores. El municipio adoptó una política para frenar el envío de materiales a grandes basurales. Además, los residuos que eran remitidos a un relleno sanitario ahora se derivan a una planta de tratamiento mecánico-biológica que permite recuperar una (escasa) proporción de materiales y realizar un pretratamiento de los residuos que van a disposición final. Asimismo, se puso en marcha un programa de separación en origen, recolección diferenciada y clasificación de residuos con amplia cobertura, aunque aún con poca incidencia en los residuos que logran recuperarse. Finalmente, mejoraron las condiciones en las que la mayoría de los recuperadores operan, si bien aún con disparidades entre ellos y con una deuda pendiente en este sentido.

El municipio contó con capacidad presupuestaria para afrontar la puesta en marcha de algunas innovaciones –en especial, las que requirieron una baja inversión inicial–. Sin embargo, para la instrumentación de grandes inversiones ha solicitado apoyo financiero de los ámbitos nacional e internacional e impulsado articulaciones con el sector privado. Ahora bien, en tanto estos últimos recursos no se han conseguido, esto operó como limitante para la innovación.

Además del acceso a recursos presupuestarios, las movilizaciones han sido un factor explicativo relevante para las innovaciones ocurridas. Especialmente en el caso de las demandas por el cierre del relleno, los reclamos de una coalición de actores que promovían un cambio, con argumentos de índole ambiental, cobraron fuerza y operaron mediante acciones que interpelaron el sistema de manejo de residuos vigente y a una coalición de actores que lo sostenían. Ante la fuerza del reclamo, el municipio abrió espacios de interacción con distintos actores que luego se tradujeron en nuevas políticas de recolección diferenciada y centros de clasificación que incluyeron a algunos recuperadores. A la vez, la provincia, ante tales demandas, y responsabilizada por la Justicia para dar una solución al conflicto del relleno, generó nuevas políticas, como la inauguración de la planta para tratar los residuos, a través de una articulación público-privada.

En el caso de los basurales, si bien se trató de una movilización de menores dimensiones respecto de la anterior, una coalición que reclamaba con acciones contenciosas –en un momento clave, de campaña electoral– impulsó nuevas políticas municipales orientadas al cierre de diversos basurales problemáticos.

Finalmente, movilizaciones más recientes de una alianza entre organizaciones de alcance nacional y recuperadores locales abrieron un camino para obtener mayores logros en términos de inclusión social. Esta segunda etapa en cuanto a la inclusión de recuperadores, iniciada en 2014, se distingue de aquella etapa inicial de 2009, sin movilización por demandas sociales, cuando solo una porción de los recuperadores que operaban en el territorio fue considerada en las propuestas de quienes se movilizaban en ese entonces con demandas ambientales, resultando la participación de recuperadores funcional a sus intereses de promoción de un modelo GIRSU. Desde 2014, a través de movilizaciones fortalecidas por organizaciones que provenían de afuera, se reclamó por la incorporación masiva de todos los recuperadores que operaban en el territorio. Esto generó mejoras para ellos, si bien aún permanecen reclamos de inclusión en curso, disparidades significativas y los reclamos continúan, en permanente negociación con las autoridades del municipio.

Pero en La Plata muchas innovaciones no se explican acabadamente sin el accionar de los emprendedores. En el caso de las políticas de recolección diferenciada y tratamiento de residuos con participación de recuperadores vemos una figura que cumple de manera clara con el perfil de emprendedor: el presidente de la Agencia Ambiental, Sergio Federovisky, quien, con su iniciativa y sus capacidades, generó un ámbito para repensar las políticas, a la vez que abrió un canal para que nuevas voces se expresaran en espacios de participación, interlocución y negociación y quedaran plasmadas en documentos formales de planificación de un modelo GIRSU con inclusión social y cierta legitimidad. También fue importante el accionar de las universidades, especialmente de la Universidad Nacional de La Plata que, así como Federovisky, actuó propiciando espacios de mediación entre actores y también brindó apoyo técnico y credibilidad al proceso de cambio adoptado por el municipio. En el caso de los basurales, Julio Garro también adoptó un rol emprendedor. Al asumir su gestión (2015), se ocupó de atender los reclamos existentes con respecto a los basurales y, lejos de establecer un vínculo conflictivo con los demandantes, promovió políticas innovadoras que dieran solución al problema (si bien quedan aún cuestiones por resolver también en este plano).

Todo esto, a la vez, se dio en el marco de un entorno internacional en el cual el modelo GIRSU cobra cada vez mayor relevancia, y los entornos nacional y provincial, en los que nueva normativa fue adscribiendo a la GIRSU con inclusión social. Otra característica del entorno que facilitó la innovación es que, por ser La Plata la capital provincial, esto aceitó el acceso a instituciones y personas clave para realizar reclamos, así como visibilizó los conflictos. A su vez, la preexistencia de una trama de organizaciones ambientalistas y barriales con capacidades formó parte de un entorno previo que ayudó a dar forma a las demandas. Finalmente, un entorno social de poscrisis (con su punto más álgido a comienzos de siglo), caracterizado por recuperadores que operaban en la calle en condiciones de vulnerabilidad, resultó funcional a la instrumentación de nuevos programas de recuperación de residuos.

Además, como rasgo característico del proceso ocurrido en La Plata vemos tres coaliciones con distintas demandas (el cierre del relleno, el de basurales y la inclusión social de los recuperadores) que operaron en favor de innovar en materia de GIRSU con inclusión social. Sin embargo, estas no estuvieron vinculadas unas con otras en una coalición más amplia. A su vez, las coaliciones fueron cambiando con el tiempo: las alianzas no han sido estáticas ni han estado compuestas por los mismos actores en distintos momentos. Asimismo, el caso nos devela que una coalición entre distintos actores de la sociedad civil puede transformarse en una coalición sociedad-Estado, algunas veces con miembros del oficialismo y otras, con concejales opositores.

Por otra parte, el tamaño y la complejidad del problema tuvieron relación directa tanto con el tamaño requerido de las coaliciones para que estas lograsen tener efecto en la política como con la envergadura de las movilizaciones. A la vez, observamos que cuando la demanda principal que originó cada conflicto se resolvió, esto desmovilizó a los actores que reclamaban, si bien otras demandas secundarias que aparecían en sus discursos no habían sido resueltas (por ejemplo, el saneamiento de los basurales que cerraron).

Finalmente, si bien surgieron nuevos actores en la escena, lo que facilitó la innovación, una vieja coalición se reconvirtió y generó nuevas alianzas. Tal es el caso de la empresa de recolección, en asociación con algunos actores municipales y con la CEAMSE. Esta coalición instrumentó nuevos mecanismos de gestión para los residuos y generó lazos con otra empresa –Arcillex S.A.– que emergió en la escena haciendo propuestas innovadoras (doble contenerización, planta MBT, etc.).

A futuro, entre otras cuestiones pendientes para profundizar los procesos de innovación generados, con miras hacia una GIRSU con inclusión social, se destaca como relevante la necesidad de revisar y expandir el sistema de recolección diferenciada y establecer jerarquías en cuanto a las alternativas de gestión posibles, bajo criterios ambientales, económicos y de inclusión social.

---