Guerra, burocracia y sistema federal
durante los primeros años de la unificación estatal (1862-1873)

Leonardo Canciani

Introducción

En este capítulo, analizaremos la información que nos brinda la base de datos para los años que comprenden los primeros pasos del Estado nacional unificado. Mientras que la delimitación temporal es un tanto reducida con relación al lapso total que abarca el proceso de construcción de este, la delimitación geográfica, por el contrario, se nos presenta dinámica, pues da cuenta de un Estado que amplía de forma progresiva sus “fronteras interiores”, es decir, su dominio sobre el territorio que les disputaba a los indígenas de la Patagonia y el Chaco.

Con respecto a la cuestión temporal, el punto de partida del capítulo es 1862. El 12 de diciembre del año anterior, el vicepresidente a cargo de la Confederación Argentina, Juan Esteban Pedernera, declaró el receso del poder nacional, tal como se lo había conocido desde la sanción de la Constitución en 1853. Las razones eran claras y las detallaba en el decreto correspondiente:

Los graves y extraordinarios acontecimientos que se han desenvuelto en la República, desde el dia 17 de Setiembre último, [los cuales] han ido entorpeciendo física y moralmente el ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional en la órbita que la Constitución le ha trazado.^[1]

La victoria militar y política en Pavón del gobernador de Buenos Aires, Bartolomé Mitre, frente al jefe del Ejército de la Confederación, Justo José de Urquiza, allanó el camino para una nueva etapa en la construcción del Estado nacional. Buenos Aires asumiría el liderazgo de la unificación de las dos entidades soberanas existentes en la década de 1850 (véase capítulo anterior).

Con la unificación nacional consumada, la sede del Gobierno se trasladó a la ciudad porteña y la provincia más rica se incorporó a la nación desde una posición hegemónica con sus principales recursos económicos y políticos: la Aduana y el Ejército. A partir de entonces, las autoridades nacionales radicadas en Buenos Aires nombrarán funcionarios y otorgarán empleos a personas radicadas en distintos lugares del país, y los recursos de la aduana porteña se utilizarán para sostener y ampliar la incipiente burocracia que el Estado nacional había construido en las provincias desde hacía ya una década.^[2] Tal como ha mostrado la historiografía en los últimos años, el Estado nacional pos-Pavón se erigió sobre los cimientos del experimento confederal, pues –como afirma Garavaglia– “heredó de su antecesora una aceitada estructura y un personal relacionado con la fiscalidad, las fuerzas armadas, la educación y la justicia a escala de la nación”.^[3]

El punto final del capítulo –y de nuestra base de datos– es el año 1873. El corte no responde a un acontecimiento “bisagra”, o a un año relevante que pudo haber generado cambios o profundizar tendencias, sino que es resultado de una decisión metodológica, motivada por las acciones de los sujetos que construyeron la fuente que utilizamos para estudiar el empleo público. El 3 de octubre de 1874, mediante una ley, el Congreso Nacional autorizó al Poder Ejecutivo para que invirtiera 16.000 pesos fuertes con el fin de editar cuatro mil ejemplares de un Registro Oficial de la Nación que comprendiera todas las leyes y los decretos de carácter nacional desde 1810 hasta 1873, y esa es la fuente que consultamos en el proyecto.

Por su parte, el alcance geográfico de la base de datos durante este período engloba a las catorce provincias que, por entonces, integraban la República Argentina: Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Santa Fe, Córdoba, San Luis, Mendoza, Catamarca, San Juan, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Salta y Jujuy. Pero, como se observa en el Mapa, sus territorios todavía no tenían los límites actuales. Por un lado, no habían sido definidos en su totalidad (tanto en el ámbito interno como en el internacional). Por otro, en el caso de las que poseían fronteras con poblaciones indígenas, se hallaban en permanente expansión, disputando el dominio de un territorio cada vez más codiciado (zona pampeana, sur de Cuyo y región chaqueña). Era allí donde el gobierno desplegaba la mayor parte de su aparato militar y una porción no menor de sus gastos para contener malones indígenas y, también, avanzar la frontera militar y productiva. En este sentido, se observan pocos cambios con respecto al período tratado en el capítulo anterior, destacándose los avances que se produjeron durante la década de 1860 hasta el Río Quinto en el sur de Córdoba y San Luis, y hacia el oeste en Buenos Aires.

Los sectores dirigentes de estas catorce provincias se empeñaron en tratar de construir un Estado nacional para la naciente República Argentina, pero no estuvieron ajenos al conflicto entre visiones opuestas acerca de las formas institucionales que debería adoptar la autoridad estatal, como así tampoco a la intensa lucha entre quienes aspiraron a constituir el Estado y quienes se oponían a este.^[4] Desde hace décadas, la historiografía local ha escrito innumerable cantidad de páginas para explicar cómo fue la relación entre tres de los principales actores de este proceso: Buenos Aires, las trece provincias del interior y el propio Estado nacional. Estudiar la construcción estatal conlleva intrínsecamente abordar la relación nación-provincias.

Mapa. República Argentina, c. 1867

Fuente: elaboración propia con base en “Mapa de la República Argentina delineado sobre la base de Martín de Moussy e impreso en Buenos Aires en 1934 por Saint Hermanos S.A.”. AGN, Mapoteca, I-04.

En relación con ello, por un lado, podemos destacar los abordajes más clásicos. Por ejemplo, Natalio Botana planteó que, hasta 1880, se desarrolló una disputa entre Buenos Aires y el interior. Tras la derrota de la primera por la vía de las armas ese año, se habría producido una “reducción a la unidad”, por la cual, el centro de poder, encarnado en el Estado Nacional, logró con éxito su pretensión de reclamar obediencia a la población, como así también el monopolio del ejercicio legítimo de la violencia.^[5] De manera complementaria, Tulio Halperín Donghi postuló que, en sus inicios, el Estado nacional fue organizado como agente de una facción política, aunque, algunos años más tarde, logró independizarse de las facciones y erigirse como árbitro entre ellas.

Al despuntar la década de 1880, el Estado se convirtió en el centro del escenario político, logrando escindirse relativamente de la sociedad. Los grupos gobernantes tuvieron la suficiente capacidad para actuar con una cierta independencia de los intereses de la élite económica, posicionando al Estado al margen de cualquier grupo social dominante.^[6] En términos similares, Oscar Oszlak afirma que el Estado nacional se erigió en un “tercer actor” cuando pudo definir su lugar y convertirse en árbitro de la disputa secular que la Revolución de Mayo abrió entre Buenos Aires y las restantes provincias.^[7] Por su parte, Waldo Ansaldi difiere de estos postulados y sostiene que, en lugar de un Estado nacional, entre las décadas de 1860 y 1870, se habría producido una centralización del poder gubernativo a través de un doble juego de resignación de las provincias y los municipios y de reasignación de poder hacia el Estado. Buenos Aires, entonces, era vista como la provincia hegemónica y dominante y, su ciudad, como la expresión del Estado nacional por haberse constituido en la sede física del gobierno federal.^[8]

En las dos últimas décadas, estas miradas unidireccionales han sido cuestionadas por una serie de aportes que revitalizan el rol de las provincias y, sobre todo, de sus élites en el proceso de conformación de un nuevo orden político tras la batalla de Caseros. Al respecto, Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez, tras desplazar el foco de atención del “centro” a las “periferias”, han planteado que el Estado nacional constituyó una nueva forma de organización central que se creó a partir de la convergencia de, al menos, otras catorce formas que la precedieron.^[9] La noción suficientemente arraigada en la historiografía argentina de que habría sido Buenos Aires quien gestó la construcción de la nación tras su victoria en la batalla de Pavón se presenta demasiado parcial. Según Míguez, las dirigencias provinciales fueron partícipes clave de este proceso.^[10]

Así como estas nuevas hipótesis fueron posibles gracias a trabajos pioneros en la materia, que pusieron de relieve la cuestión provincial para estudiar la construcción estatal, también promovieron nuevas investigaciones que han consolidado tal planteo como un argumento de peso y muy aceptado por los historiadores en la actualidad. Disponemos de investigaciones que han analizado el rol de las dirigencias provinciales en el proceso de formación del Estado nacional y de consolidación del sistema federal, tanto en lo que respecta a la relación con el Gobierno nacional como a la gestación de acuerdos y la proliferación de conflictos al interior de las provincias;^[11] la centralización del poder militar en el Ejecutivo nacional y la pervivencia de las atribuciones milicianas de las provincias hasta finales del siglo XIX.^[12] Otros trabajos se focalizan en la fiscalidad, en la especialización económica y el desarrollo de una infraestructura (transporte y comunicaciones) capaz de consolidar el mercado interno y las exportaciones;^[13] en la organización y el funcionamiento de la justicia federal en las provincias,^[14] entre otros aspectos.

Ahora bien, ¿qué nos dice la bibliografía existente sobre los empleados del Estado nacional? Oszlak afirma que el aparato institucional era esencialmente militar, es decir, estaba constituido, en su mayor parte, por los organismos castrenses, los que empleaban alrededor del 75 % del personal a cargo del Estado nacional. Hasta 1862, su presencia civil en las provincias se limitaba a su accionar en las aduanas y receptorías y en las oficinas de Rentas que funcionaban vinculadas al tráfico aduanero. Para Oszlak:

Fuera de un conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el gobierno solo contaba con un ramillete de pequeñas unidades administrativas esparcidas a lo largo de las fronteras y en las principales poblaciones del interior, heredadas en su mayoría de la Confederación.^[15]

Por tal razón, el Gobierno nacional debió conceder empleos públicos en el Interior para reforzar la administración, compensar la crisis de las economías locales y, al mismo tiempo, cooptar apoyos a su gestión a partir de fortalecer, con otorgamiento de empleos, la posición de sus aliados. Así, las capitales provinciales se convirtieron en importantes centros administrativos, receptores de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y provinciales, catedráticos y profesores de los colegios nacionales, miembros del poder judicial, etc. Se trataba de “una singular etapa de transición entre la burocracia colonial y el modelo institucional que comenzaría a delinearse a partir de la década de 1880”. Como resultado de todo ello, Oszlak sostiene que, para 1876, el 85 % de los empleos públicos se hallaban afectados a funciones desarrolladas en las provincias. No obstante, afirma que esta situación fue una excepción, por cuanto la centralización de la dotación de recursos del Estado en la Capital Federal predominaría posteriormente.^[16]

Por su parte, Garavaglia sostiene que, tras los primeros años de vida del Estado nacional, “se hallaba ya en proceso de consolidación una verdadera burocracia de estado en el centro neurálgico de la Argentina post Pavón”. Ello implica afirmar, por otro lado, que hubo “un reparto muy desigual de las rentas de la Nación” ya que, durante la década de 1860, el Estado habría apostado preferentemente a retroalimentar el crecimiento, la higiene, la salud y la educación de Buenos Aires en desmedro de las restantes provincias y su población.^[17] En lo que resta del capítulo, evaluaremos estas hipótesis, analizando la información sobre el empleo público que nos brinda la base de datos.

El Estado nacional: una breve descripción

Comencemos este apartado con una pregunta básica: ¿cómo estaba organizado este incipiente Estado nacional? Desde un punto de vista formal, la Constitución de 1853/1860 delineó una estructura compuesta por cuatro grandes aparatos. El gubernativo comprendía los organismos ejecutivo y legislativo a niveles nacional, provincial y municipal. El administrativo concernía a los empleados públicos, el dispositivo de obtención de recursos fiscales, el sistema escolar, la organización de la salud pública, la definición y administración del sistema de transportes y de comunicaciones, entre otros. El judicial estaba integrado por la Suprema Corte de Justicia, los juzgados federales con asiento en las provincias –llamados Juzgados de Sección– y los diversos códigos que convalidaban una organización social de tipo capitalista. Por último, el represivo se expresaba en la formación de un Ejército Nacional, en las policías provinciales y en el sistema carcelario, cuyo fin era alcanzar el monopolio del ejercicio legítimo de la violencia.^[18]

Para reconstruir las características del Estado nacional, trataremos de forma pormenorizada cada uno de estos aparatos. Por eso, analizamos la Ley de Presupuesto General aprobada para 1873. Ese año, el Estado planificaba ejecutar 25.565.825,51 pesos fuertes, de los cuales 13.533.701,35 (53 %) se reservaban al pago de la deuda pública contraída con entidades financieras externas y nacionales. De considerar tal cuestión, el presupuesto del Ministerio de Hacienda alcanzaría el 61,5 % del total. Pero, aquí, excluiremos del análisis los gastos generados por la deuda, por lo que trabajaremos con el restante 47 % del presupuesto, es decir, con 12.032.124 pesos fuertes. Además, desglosamos del Ministerio del Interior los datos correspondientes a la presidencia y al Congreso Nacional, pues sus principales cargos eran elegidos mediante el voto de los ciudadanos y las funciones que desempeñan excedían al ramo de Interior, al tener injerencia en cuestiones de los restantes departamentos.

Tabla 1. Presupuesto General para 1873 (en pesos fuertes)

Ministerio/Dependencia	Pesos fuertes
Presidencia	40.440	0,3 %
Congreso Nacional	500.188	4,2 %
Interior	1.766.852	14,7 %
Relaciones Exteriores	182.664	1,5 %
Hacienda	2.199.664	18,3 %
Justicia, Culto e Instrucción Pública	1.601.815	13,3 %
Guerra y Marina	5.740.501	47,7 %
Total	12.032.124	100 %

Fuente: elaboración propia con base en el Presupuesto General aprobado para el año 1873.

Como vemos en la Tabla y en el Gráfico 1, el 47,7 % del presupuesto fue destinado al Ministerio de Guerra y Marina. Esto demuestra la relevancia que aún tenía el Ejército para la defensa externa, para mantener la paz al interior de sus fronteras y para consolidar y expandir las existentes con los indígenas del sur del país y del Chaco. Ello no debe sorprendernos pues, desde 1824, que tenemos datos precisos, es el área central de los gastos del Estado.^[19] Un porcentaje similar reunía la suma de los ministerios de Hacienda (18,3 %), del Interior (14,7 %) y de Justicia, Culto e Instrucción Pública (13,3 %), al sumar el 46,3 % del total. Finalmente, el restante 6 % fue asignado al Congreso Nacional (4,2 %), a Relaciones Exteriores (1,5 %) y a Presidencia (0,3 %).

Los recursos estaban dirigidos al pago de los sueldos de aquellos ciudadanos que desempeñaban cargos representativos, de los funcionarios y de los empleados; para cubrir las pensiones y jubilaciones; ejecutar obras de infraestructura; subvencionar a las provincias; para el pago de honorarios y gastos eventuales; compra de armamento; “rancho” para el Ejército; gastos con los indígenas; entre otros rubros. Ahora bien, dichos índices porcentuales, ¿se corresponden con los guarismos que reconstruimos para la cantidad de empleos que tenía cada ministerio o dependencia estatal? Sí, pues quienes reciben mayores partidas presupuestarias son los que tienen más empleos,^[20] aunque –como vemos en la Tabla y en el Gráfico 2–, en este aspecto, las diferencias porcentuales se amplifican. Del total de 13.750 empleos que el gobierno presupuestaba pagar para 1873, 11.001 corresponden a Guerra y Marina, es decir, casi el 80 % del total. Lo sigue Hacienda, con 1.235 (9 %); Interior, con 727 (5,3 %); y Justicia, Culto e Instrucción Pública, con 595 (4,3 %). Finalmente, el restante 1,5 % corresponde a los empleos del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Presidencia y del Congreso.^[21]

Tabla 2. Empleos presupuestados por el Estado nacional para el año 1873

Dependencia/Ministerio	1873
Presidencia	6	0,1%
Congreso Nacional	164	1,2%
Interior	727	5,3%
Relaciones Exteriores	22	0,2%
Hacienda	1.235	9%
Justicia, Culto e Instrucción Pública	595	4,3%
Guerra y Marina	11.001	79,9%
Total	13.750	100%

Fuente: elaboración propia con base en el Presupuesto General aprobado para el año 1873.

¿En qué consistían y cómo se repartían estos empleos al interior de cada departamento? Comencemos con Guerra y Marina que, como vimos, reúne la mayor parte de estos. Para 1873, el Estado nacional presupuestaba un Ejército de 10.000 plazas que habría de cubrir con soldados de línea, guardias nacionales e “indios amigos”. Es decir, el 90 % de los empleos que el Gobierno reservaba para este ramo correspondían a las “fuerzas de guerra” de tierra. Las planas mayores y las comandancias emplearían a 199 militares. Estos últimos también ocupan la mayor parte de los puestos en el Ministerio (25), en la Inspección General de Armas (32), en la Fiscalía Militar Permanente (3) y en el Detall (8). Por su parte, los del Parque y la Comisaría General de Guerra (119) eran ejercidos tanto por militares como por civiles, aunque estos últimos primaban en actividades relacionadas con la carpintería, la herrería y el taller, entre otras. En este sentido, debemos agregar la Administración de Civil del Ejército, que empleaba a 22 médicos, boticarios y practicantes. Finalmente, se reservaban 593 cargos para el Departamento de Marina, entre los cuales 4 eran oficiales de la plana mayor, 219 miembros de la Escuadra Nacional (marinos en su mayor parte), 269 empleados militares y civiles de las capitanías de los puertos de Buenos Aires y de los ríos interiores, y 101 de las Subdelegaciones de Marina.

El de Hacienda es el segundo ministerio que más empleos tiene en el presupuesto de 1873. Es en este departamento donde se puede observar, según afirma Garavaglia, el mayor legado que recibió el Estado nacional de la Confederación. Las oficinas de recaudación que se habían abierto en suelo confederal durante la década de 1850 constituyeron el esqueleto rentístico del nuevo Estado.^[22] Como era de esperarse, la administración de Rentas reúne la mayor cantidad de ellos: 1.086, que alcanzan el 88 % de un total de 1.235 empleos. Su misión era organizar y administrar un eficaz aparato de extracción y captación de recursos internos y externos que pudieran asegurar la gestión del conjunto de las unidades estatales.^[23] El restante 12 % se reparte entre la Contaduría General (121), el ministerio (13), la Administración General de Sellos (10) y la Tesorería General (5).

En tercer lugar, se encuentra el Departamento del Interior, que, al igual que los analizados anteriormente, concentra sus 727 empleos en pocas dependencias. En este caso, la mayor parte se reserva para correos (380) y telégrafos (265), que aglutinan casi el 90 % del total de la cartera. Muy por detrás aparecen los asociados a inmigración (28) y al Departamento de Ingenieros (21) y, finalmente, los funcionarios del ministerio (15), de Agricultura (6), de las oficinas de Patentes Industriales (7) y de Estadística (5).

En cuarto lugar, emerge el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública. Se destaca el último ramo por la cantidad de empleos que otorga pues, al sumar todos los ítems referentes a educación –Colegios Nacionales y Escuela Normal de Paraná, universidades de Buenos Aires y de Córdoba, Comisión Nacional de Escuelas, Inspección de Colegios Nacionales, Bibliotecas y Reparto de Libros–, computamos 350 empleos de un total de 595, es decir, una suma cercana al 60 %. Luego, aparecen los obispados y los puestos vinculados al culto, que alcanzan un 25 % del total de los empleos del ministerio y, por detrás, la Justicia Federal, que los reparte entre la Suprema Corte (12) y los Juzgados de Sección (69). Por último, nos topamos con 10 empleos en el ministerio, 6 en el Observatorio Nacional y 3 en la oficina del Boletín Oficial.

El ramo de Relaciones Exteriores registra una cantidad muy baja de empleos. Computamos 10 en el ministerio y 12 en las legaciones que operaban en el exterior, es decir, aquellas comisiones especiales que adquirían el estatus de plenipotenciarias y eran enviadas con un determinado propósito. El presupuesto no tiene en cuenta –aunque sí la base de datos– a los cónsules y vicecónsules que trabajaban en ciudades extranjeras al servicio del Estado, que generalmente eran residentes del lugar y no cobraban un sueldo por su actividad.

Por último, el Congreso Nacional registra 50 empleos (correspondientes a las secretarías de las cámaras, al Cuerpo de Taquígrafos y a la Oficina de Crédito Público) y 114 cargos electivos entre senadores (28) y diputados (86). En total, suman 164 puestos. Por su parte, la presidencia tiene la suma más baja del presupuesto con solo 6 empleos (presidente, vicepresidente, secretario privado, oficial, portero y ordenanza).

Una vez reconstruida la estructura burocrática del Estado nacional y habiendo contabilizado la cantidad de empleos distribuidos por departamento y dependencia, evaluaremos si se observan variaciones relevantes durante el período. En términos generales, podemos afirmar que el organigrama estatal no sufrió grandes modificaciones, más allá de la salida de la Policía de la esfera de la capital y la aparición de los gastos vinculados con el telégrafo y el ferrocarril, todos ellos en Interior. Más bien, notamos diferencias de tipo cuantitativo, es decir, en el volumen de los empleos otorgados por el gobierno. Una primera mirada nos permite advertir que, entre 1865 y 1873, hubo un notable crecimiento del 40 %, al pasar de 9.821 a 13.750 empleados presupuestados. En la Tabla y en el Gráfico 3, presentamos un análisis más detallado de cada uno de los ramos.

En términos absolutos, el mayor crecimiento de empleos se produjo en el Departamento de Guerra y Marina. Este incremento se debe, principalmente, al haberse presupuestado una mayor cantidad de soldados para el Ejército. Mientras que, para 1865, registramos 7.257 plazas distribuidas entre las tres armas, los “indios amigos”, las planas mayores, las guarniciones y el Cuerpo de Inválidos; para 1873, los empleos se incrementan hasta llegar a los 10.200. Más allá de ello, el total del Ministerio de Guerra y Marina se mantuvo, con un 36 % de incremento total, muy cerca del promedio del 40 %, aunque su participación en el presupuesto se redujo de un 82,3 % a un 79,9 %.

3. Empleos existentes en el Estado nacional en 1865 y 1873

Dependencia/Ministerio	1865		1873		Variación
Presidencia	8	0,1 %	6	0,1 %	-2	-25 %
Congreso Nacional	108	1,1 %	164	1,2 %	56	51,8 %
Interior	445	4,5 %	727	5,3 %	282	63,4 %
Relaciones Exteriores	19	0,2 %	22	0,2 %	3	15,8 %
Hacienda	904	9,2 %	1.235	9,0 %	331	36,6 %
Justicia, Culto e Instrucción Pública	251	2,6 %	595	4,3 %	344	137 %
Guerra y Marina	8.086	82,3 %	11.001	79,9 %	2.915	36 %
Total	9.821	100 %	13.750	100 %	3.929	40 %

Fuente: elaboración propia con base en leyes de presupuesto aprobadas para los años 1865 y 1873.

A Hacienda se le confieren unos 300 empleos más, pero ello no derivó, en términos relativos, en cambios significativos con respecto a 1865, pues conserva un porcentaje similar en el total. Presidencia mantuvo, prácticamente, la misma cantidad de empleos; Relaciones Exteriores creció muy por debajo del promedio general; y Congreso Nacional, por el contrario, tuvo un aumento que apenas supera este índice.

El acrecentamiento más sensible se observa en los ministerios del Interior y de Culto, Justicia e Instrucción Pública. En el primero, supera el 63 %, pese a que, en 1873, ya no se computa en el presupuesto del ramo a la policía de la ciudad de Buenos Aires (que, en 1865, reunía el 70 % del total de empleados de ese ministerio). Si bien aparecen nuevas oficinas o departamentos, como Ingenieros, Patentes Industriales, Agricultura e Inmigración (que, en total, suman 62 cargos), la diferencia se explica por los 265 empleos otorgados para operar los telégrafos y los 380 reservados para el sistema de correos (este último pasa de 107 en 1865 a 380 en 1873). Finalmente, en el segundo, el incremento es notable, pues alcanza el 137 %. Mientras que los cargos en los obispados y la Justicia Federal aumentaron muy por debajo del promedio general del 40 %, todos los relacionados con la educación (bibliotecas, universidades y colegios) pasaron de representar el 25 % del total de los empleos del ministerio en 1865 (62) a alcanzar el 60 % en 1873 (350), ocupando un lugar muy destacado los profesores y catedráticos de los colegios nacionales. Ahora bien, tras presentar un panorama general, ¿qué información nos brinda la base de datos sobre el empleo público durante 1862-1873?

Información general de la base de datos

Para los años que transcurren entre 1862 y 1873, registramos, en la base de datos, 6.085 empleos que fueron otorgados a 4.484 personas. Carece de sentido buscar un índice promedio anual de los nombramientos, pues –como vemos en el Gráfico 4– se proyecta una línea de tendencia creciente que se inicia con 244 empleos en 1862, para trepar a 921 en 1873. Al interior de esta, se pueden definir cinco momentos. En el primero, entre 1862 y 1863, registramos menos de 250 empleos por año. El segundo se inicia en 1864, con un crecimiento sustantivo que, durante los tres años siguientes (1865-1867), se consolidará en torno a un 80 % más frente a 1862. En el tercero, entre 1868 y 1869,^[24] notamos que el aumento se morigeró a un 25 % en relación con el período inmediatamente anterior. En el cuarto, entre 1870 y 1871, se repite un nuevo incremento que ronda el 25 % con respecto a finales del decenio de 1860. Por último, en el quinto momento (1873), se ve una expansión del empleo público del 55 % frente a los años iniciales de la década de 1870, el cual está precedido por una contracción en 1872.

4. Empleos otorgados por año

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

¿Qué podemos decir con respecto a la cantidad de personas empleadas por el Estado en relación con el número de habitantes del país en ese entonces? La base de datos nos dice que, durante 1862-1873, fueron empleadas 4.484 personas, sobre un total de 1.877.490 censadas, es decir, un 0,24 % de la población argentina de 1869. Dentro de la población empadronada, se encuentran 6.276 efectivos que revistaban en el Ejército que operaba en Paraguay. Debido a que la mayor parte de ellos, en especial los integrantes de la tropa (soldados, cabos y sargentos), no figuran en la base de datos, si los sumamos a las 4.484 personas antes mencionadas, podríamos concluir que el porcentaje de empleados del Estado nacional llegaría a una cifra cercana al 0,5 % de la población censada. De estos, casi la totalidad eran hombres.

Por lo tanto, si focalizamos en el sustrato social del cual se nutría el Estado nacional para llenar sus empleos –431.303 varones de 16 a 50 años y 57.986 de 51 años o más–,^[25] obtenemos que, en este período, ocupó al 2,2 % de la población masculina en edad laboral que residía en el país. En lo que respecta a la población femenina, los números y los datos son mucho más pobres, pues sólo rastreamos siete mujeres en la base de datos para las cuales se consigna solo un empleo. Cinco trabajaron en el ámbito civil: Juana Manso (integrante de la Comisión Nacional de Escuelas), Julia Stearns (maestra inspectora de las aulas infantiles de la Escuela de Aplicación), Agustina Brest (guarda-hilo del telégrafo), María Teresa Alonso (administradora de correos) y Pilar Piñero (guarda conductora de la correspondencia marítima). Dos se emplearon en el ámbito militar: Ángela Leyría y Victoria Peña (subtenientes de los batallones de Línea N° 4 y N° 9).

4. Cantidad de empleos ejercidos por una misma persona

Cantidad de empleos	Personas
9	2
8	5
7	4
6	21
5	31
4	89
3	199
2	632
1	3.501

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Tal como mostramos en la Tabla 4, 3.501 personas (78 %) ejercieron sólo un empleo y, las restantes 983 (22 %), más de uno. Dentro de ese universo, la mayor parte tuvo 2 (632), 3 (199) y 4 (89), mientras que fueron muy pocos los que ejercieron 9 (2), 8 (5) y 7 (4) cargos, respectivamente. Repasemos algunos ejemplos. Alejandro Montes de Oca ocupó nueve empleos durante el período analizado en este capítulo. Inició su incursión en el empleo público en 1858, como subteniente del Regimiento N° 2 de Guardias Nacionales del Estado de Buenos Aires. A partir de 1864, se desempeñó como subteniente, teniente segundo, teniente primero, ayudante mayor y capitán hasta 1870. Luego, ejerció funciones en el Departamento de Hacienda como ayudante de vista de la aduana y vista de la aduana, entre 1871 y 1873. Finalmente, en este último año, fue ascendido a sargento mayor en el batallón N° 4 de línea.

Por su parte, Santiago Cortinez ocupó ocho empleos, todos ellos de tipo civil. Comenzó como comisionado en el Colegio Nacional de San Juan (1864), pero, a partir de 1867, sus actividades estuvieron asociadas al Ministerio de Hacienda: fue subsecretario (1867-1868), contador mayor de la Nación y presidente general de Contaduría (1871). Luego, en 1872, integró la Comisión Nacional de Escuelas y, en 1873, fue comisionado del gobierno nacional para intervenir la provincia de San Juan. En cambio, Segundo Bonahora solo tuvo empleos de tipo militar. Entre 1865 y 1873, realizó su carrera de ascensos en los batallones N° 9 y, principalmente, N° 1 de línea como subteniente, teniente segundo, teniente primero, ayudante mayor, capitán y sargento mayor (graduado y efectivo). A través de estos ejemplos, se puede advertir que las personas podían hacer sus carreras como empleados del Estado solo en el ámbito civil o en el militar, como también ejercer cargos civiles proviniendo del Ejército, tal como veremos en el próximo apartado.

En términos territoriales, ¿cómo se distribuyó el empleo público? Lamentablemente, no disponemos de esta información para la totalidad de los registros en la base de datos. En su lugar, trabajaremos con 2.788 de ellos, es decir, el 46 % del total del registro, de los que sí disponemos de información. La primera cuestión que emerge del análisis es que el 88 % de los empleos se concedieron en Argentina (2.458), mientras que el restante 12 % (330) son nombramientos para desempeñar tareas en países del exterior, ya sea en consulados, viceconsulados y comisiones plenipotenciarias. Solo los integrantes de estas últimas cobraban sueldo, mientras que los cónsules y vicecónsules actuaban ad honorem. En este aspecto, tras la finalización de la disputa diplomática entre Buenos Aires y la Confederación durante la década de 1850 –que fue analizada en el capítulo anterior–, podemos concluir que el Estado nacional consideró a la diplomacia como un elemento relevante, ya que, pese al limitado presupuesto ministerial, no se observa una reducción en la cantidad de nombramientos de empleados en el exterior. Como vemos en el Gráfico 5, la mayor parte fueron nombrados en el continente europeo, destacándose allí los que actuaron en países como España, Italia, Reino Unido, Francia y Portugal (que juntos alcanzan el 81 % de los registros para Europa). Lo siguen los que tuvieron injerencia en países americanos, entre los cuales se destacan Brasil (33), Estados Unidos (24), Uruguay (18), Chile (13) y Bolivia (12). México, Centroamérica y el Caribe (con excepción de Cuba, por entonces colonia española) carecen de representación. Paraguay figura muy subrepresentada en la base de datos, con solo 6 empleos, cuando, durante la Guerra de la Triple Alianza, llegó a albergar a más de dos decenas de miles de efectivos del Ejército (sobre ello volveremos en el próximo apartado).

5. Empleos otorgados en países del exterior

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Pasemos, ahora, a desglosar los empleos otorgados en las provincias. Habíamos advertido que, para Garavaglia, en los primeros años del Estado nacional, hubo un reparto muy desigual de las rentas, lo que privilegió la situación de Buenos Aires en desmedro del resto de las provincias y su población. Además, advertimos que, para Oszlak, en 1876, el 85 % de los empleados públicos se hallaban afectados a funciones desarrolladas en las provincias. De estar ambos autores en lo cierto, los años finales de la década de 1860 y los primeros de la de 1870 deberían reflejar una tendencia en la cual las provincias van desplazando a Buenos Aires como la principal receptora de empleo público. ¿Esto se convalida con la información de la base de datos?

La Tabla 5 y el Gráfico 6 muestran la distribución del empleo público por provincias sin considerar las variaciones anuales, es decir, se presenta al período como un todo. A través de ellos, podríamos avalar la hipótesis de Garavaglia, puesto que, del total de los 2.458 empleos para los que tenemos información, el 53,4 % corresponde a Buenos Aires, cuando su población de 1869 alcanzaba al 28,5 % del total del país. Es decir, dicha provincia obtenía 1 empleo cada 378 habitantes. Le sigue el grupo constituido por las provincias litoraleñas y Córdoba, que reúnen entre uno y dos centenares de empleos para todo el período: Entre Ríos (225), Santa Fe (215, de los cuales 150 estaban en Rosario), Córdoba (133) y Corrientes (110). En total, suman el 28,1 % de los empleos, cuando su población ascendía al 32,3 % del país. En este caso, el conjunto de estas provincias recibió 1 empleo cada 824 habitantes. Por último, las provincias cuyanas y del norte del país retienen el 18 % restante: 161 empleos corresponden a las primeras (Mendoza, San Juan y San Luis) y 292 a las segundas (Salta, Tucumán, Catamarca, Jujuy, Santiago del Estero y La Rioja). En total, este grupo de provincias representa el 39,2 % de la población argentina y acaparó 1 empleo cada 1.460 habitantes.

Por lo tanto, podríamos hipotetizar que la distribución de la población en el territorio no fue un factor determinante a la hora de nombrar empleados públicos, sino que, más bien, prevalecieron otros elementos, como, por ejemplo, la necesidad recaudatoria del Estado nacional que posaba sus ojos y anclaba sus empleados en aquellas provincias más ricas o con mayor capacidad productiva. De esta forma, no es extraño, entonces, que Buenos Aires, Entre Ríos, Santa Fe y Córdoba hayan recibido el 76,8 % del total de los empleos para los cuales pudimos corroborar el lugar de destino.

5. Empleos otorgados en las provincias argentinas

Provincia	Población de 1869		Empleos
Buenos Aires	495.107	28,5 %	1.311	53,4 %
Entre Ríos	134.271	7,7 %	225	9,2 %
Santa Fe	89.117	5,1 %	215	8,8 %
Córdoba	210.508	12,1 %	133	5,4 %
Corrientes	129.023	7,4 %	110	4,5 %
Salta	88.933	5,1 %	86	3,5 %
Mendoza	65.413	3,8 %	64	2,6 %
Tucumán	108.953	6,3 %	50	2 %
San Luis	53.294	3,1 %	48	1,9 %
Catamarca	79.962	4,6 %	42	1,7 %
Jujuy	40.379	2,3 %	39	1,6 %
Santiago del Estero	132.898	7,7 %	37	1,5 %
La Rioja	48.746	2,8 %	35	1,4 %
San Juan	60.319	3,5 %	31	1,2 %
Otras*	–	–	32	1,3 %
Total	1.736.923	100 %	2.458	100 %

* Son empleados nombrados para regiones y no para una provincia en particular. Entre ellas: Cuyo y oeste de país (18), Chaco (5), Litoral (4), norte del país (3) e Isla Martín García (2).
Fuente: elaboración propia según el Censo de Población de 1869 y la base de datos de empleo público del PIP.

Gráfico 6

Ahora bien, si analizamos los empleos otorgados por el Estado nacional en las provincias discriminando por años, la foto deviene en una película que nos permite proyectar su evolución. En la Tabla 6 y en el Gráfico 7, resumimos esos datos.^[26] A través de este último, en particular, observamos que, si bien la provincia de Buenos Aires reúne más de la mitad de los empleos en casi todos los años (a excepción de 1866 y 1870, que se reduce al 36 % y 46 %, respectivamente), se puede proyectar una línea de tendencia decreciente a partir de 1862. Dicho de otra manera, las provincias comienzan, muy lentamente, a ganar terreno frente a Buenos Aires en el reparto del empleo público. Esta última recibe el 67 % de los cargos otorgados por el Estado en 1862, pero, para 1873, el índice se reduce al 51 %. Al interior de esta tendencia general, se observan dos momentos. El primero, que se extiende de 1862 a 1870, se caracteriza por un declive marcado y prolongado que llega al 46 % en 1870 y toca su piso en 1866, con el 36 %. A partir de 1871, la línea vuelve a crecer levemente por dos años en favor de Buenos Aires, hasta alcanzar la media total del período (53,4 %, véase Tabla 6), para decrecer de nuevo, en 1873, al 51 %. Lamentablemente, al no disponer de datos para los siguientes años, no podemos afirmar si se mantiene, profundiza o revierte esta tendencia en favor de las provincias del interior del país.

Gráfico 7

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Más allá de ello, el análisis realizado a partir de los empleos registrados en la base de datos nos permite avalar parcialmente los argumentos de Garavaglia y Oszlak, pues vislumbramos pequeños desajustes en ambos. Por un lado, el predominio de Buenos Aires en la recepción del empleo público no se mantiene de forma constante durante todo el período, sino que, más bien, decrece lentamente. Por otro, que las provincias llegaran a recibir el 85 % del empleo público en 1876 conllevó necesariamente a que se produjese, a partir de 1874, una abrupta profundización en la concesión de empleos estatales en beneficio de ellas y en desmedro de Buenos Aires, para la cual no hemos registrado precedentes en el período aquí analizado, y que, además, debería revertir la tendencia nuevamente creciente de los nombramientos realizados en beneficio de esta última provincia durante 1871-1872.

Si bien en la base de datos no contamos con información sobre el lugar de los empleos militares –en especial, los de la tropa–, el análisis de otro tipo de fuentes, como las memorias del Ministerio de Guerra y Marina, nos permite afirmar que Buenos Aires mantiene índices de prevalencia similares frente a las demás provincias en este tipo de cargos. Tomemos, por ejemplo, la Memoria de 1872. Para ese año, contabilizamos 7.575 plazas del Ejército de Línea, de la Guardia Nacional y de los “indios amigos” que brindaban servicio en todo el país. De ellos, cerca del 85 % estaban en la frontera sur, el 14 % en la frontera chaqueña y solo el 1,6 % en la Isla Martín García. Si desplazamos el enfoque de observación hacia las provincias, vemos que casi el 43 % del total de los efectivos revistaban en la frontera de Buenos Aires, por lo que –como anticipamos– se repite el patrón que encontramos al analizar la base de datos, aunque, en este caso, el predominio bonaerense se reduce en un 10% (ver gráfico 7). Luego, diferenciamos las provincias de Córdoba (18,1 %) y San Luis (15,1 %) que, en conjunto, superan el 33 %. Más atrás, aparecen Mendoza y Santa Fe, con índices que rondan el 8 % cada una. Finalmente, Salta y Santiago del Estero apenas alcanzan el 3,6 % y 2,9 % (véase Tabla 7 y Gráfico 8).

7. Ejército de Línea, Guardia Nacional e “indios amigos” en las provincias (1872)

Provincia	Plazas
Buenos Aires	3.250	42,9%
Córdoba	1.375	18,1%
San Luis	1.142	15,1%
Mendoza	610	8%
Santa Fe	588	7,8%
Salta	272	3,6%
Santiago del Estero	217	2,9%
Isla Martín García	121	1,6%
Total	7.575	100%

Gráfico 8

Fuente: elaboración propia con base en la Memoria del Ministerio de Guerra y Marina del año 1872 – Anexo. Estado N° 2: Fronteras y Guarniciones. “Estado que manifiesta las fuerzas que tienen las guarniciones de Martín García y Patagones y fronteras de la República, según los estados parciales y demás documentos del presente mes”.

Análisis por tipo de empleos: civil y militar

Según los registros de la base de datos, durante el lapso que tratamos en este capítulo, fueron otorgados 3.121 empleos de tipo civil (51,3 %) a 2.605 personas y 2.963 de tipo militar (48,7 %) a 1.947 personas. Esta equivalencia esconde variaciones que emergen al parcializar el análisis por períodos. En 1862 y 1863, la mayor parte de los empleos son civiles, pues alcanzan el 92 % y 94 %, respectivamente. Por el contrario, en el próximo lustro, las proporciones se invierten de un modo notable, ya que fueron favorecidos los empleos de tipo militar, que alcanzaron entre un 75 % y 85 % de los otorgados entre 1864-1868. Esto no llama la atención, pues, en la mayor parte de estos años, el país se embarcó en la Guerra del Paraguay. Por último, en lo que resta del período, los cargos civiles vuelven a ser mayoría, rondando entre el 51 % y el 76 %. La disrupción en este tiempo es el año 1872, ya que los nombramientos de tipo civil alcanzan el 93 % (véase Tabla 8 y Gráfico 9).

Gráfico 9

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Ahora bien, los valores absolutos resultantes no se equiparan con los datos que presentamos en el primer apartado, donde los empleos militares rondaban el 80 % en los presupuestos de 1865 y 1873. Así y todo, ese porcentaje no refleja la masiva movilización de hombres que se vivió entre mayo de 1865 y finales de 1871, pues nadie era capaz de presagiar que el Ejército superaría, como veremos, las 20.000 plazas. Mientras que durante 1863, 1864 y 1865 (hasta el mes de abril) el Ejército Nacional empleaba 8.575, 8.891 y 8.221 hombres, respectivamente, entre mayo de 1865 y 1871, esas cifras se triplicaron para alcanzar la suma de 28.814 plazas en 1866, 22.036 en 1867, 22.214 en 1869 y 25.060 en 1871.^[27] Este impresionante crecimiento se explica por los conflictos que debió enfrentar el país durante la década de 1860 e inicios de la de 1870: la Guerra de la Triple Alianza contra Paraguay, los pronunciamientos armados en Cuyo, en el Noroeste y en Corrientes, y el primer levantamiento de Ricardo López Jordán, que afectó al Litoral. Es decir, la base de datos registra los empleos correspondientes a los rangos jerárquicos, pero no sucede lo mismo con las clases, que constituían la mayor parte de los regimientos y batallones: solo se consignan 2 cabos, 6 sargentos y 1 soldado. Por lo tanto, aquí tenemos un límite importante de la base –heredado de la imperfección de los registros oficiales que utilizamos para construirla–, lo que nos obliga a ser cautelosos en la confección de hipótesis y afirmaciones concluyentes. En razón de ello, nos limitaremos a realizar conjeturas sobre los cuadros de mando que puedan ser respaldadas por la información existente.

En lo que respecta al rango, la base de datos registra un mayor nombramiento de oficiales (capitanes, tenientes primero y segundo, subtenientes), por sobre los jefes (coroneles, tenientes coroneles y sargentos mayores) y los generales (brigadieres, generales y coroneles mayores), los que representan el 69 %, el 30,3 % y el 0,7 %, respectivamente (véase Gráfico 10). Esta información no es disruptiva, pues lógicamente eran mayoría los empleados ubicados más cerca de la base de la jerarquía militar. Por otro lado, si analizamos los nombramientos militares a partir del grado, notamos que los más altos de la cadena de mando representan la menor proporción. Los brigadieres generales, generales y coroneles mayores apenas alcanzan el 0,7 % del total. Los coroneles, primer grado del rango de la jefatura, ascienden al 3,6 %, y sus subalternos más inmediatos, los tenientes coroneles, se acercan al 10 %. De allí para abajo, el resto de los grados tienen una representación similar que ronda entre el 15 % y el 19 % (véase Gráfico 10).

10. Otorgamiento de empleos militares según rango y grado

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

El incremento sustantivo en la cantidad de la tropa desde mayo de 1865 requirió de un acrecentamiento del número de jefes y oficiales que pudieran mandarlos y dirigir sus movimientos. El aumento desproporcionado de soldados, más allá de las posibilidades logísticas de la época, el reclutamiento efectuado a la ligera para una batalla y la carencia de cuadros que reglaran, ordenaran y contuvieran a la tropa podrían resultar contraproducentes y hasta fatales para los planes de cualquier comandante.^[28] Por lo tanto, la triplicación de efectivos a la que hicimos referencia en el párrafo anterior, que no se refleja en la base de datos para las clases, ¿se replica en el nombramiento de oficiales y jefes?

Según la información que resumimos en la Tabla 9 y en el Gráfico 11, 2.359 militares recibieron el empleo de oficial y/o modificaron su grado o rango en el Ejército. Los datos de 1862 y 1863 resultan muy bajos en comparación con los de los años siguientes y, por el momento, no podemos ofrecer una razón que explique tales números. Pero, a pesar de que no sean del todo fidedignos –pues creemos que han sido subrepresentados–, nos ayudan a mostrar el crecimiento que se produjo en el nombramiento de los cuadros del Ejército de cara a la Guerra de la Triple Alianza contra Paraguay. Para ser más precisos, el incremento se percibe a partir de 1864, o sea, desde antes del comienzo de este conflicto, cuando el Ejército rondaba entre los 8.000 y 9.000 efectivos. No obstante, notamos un incremento ininterrumpido y progresivo en los cuadros jerárquicos durante 1864-1868 que asciende a 56 %, frente a un incremento total de efectivos que, como vimos más arriba, se triplicó.

11. Empleos de tipo militar otorgados por año

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Otra conclusión que se desprende de la Tabla 9 y del Gráfico 11 es que, a medida que las fuerzas argentinas regresaban al país desde Paraguay, se reducen también los nombramientos de tipo militar, aunque treparán, en 1871, a los niveles de 1865, de la mano de un incremento sustantivo del Ejército Nacional que, ahora, debía hacer frente al desafío que le imponía el levantamiento dirigido por el caudillo entrerriano Ricardo López Jordán, tras el asesinato de Justo José de Urquiza. Al año siguiente, en 1872, cuando no se registran conflictos militares en las provincias que requiriesen de un aumento de efectivos (sobre todo a través de la movilización de la Guardia Nacional), la concesión de empleos militares se reduce de forma abrupta para subir, nuevamente, en 1873, lo que se corresponde con el segundo levantamiento jordanista en Entre Ríos, iniciado en el mes de mayo. Si proyectáramos una línea de tendencia para todo el período, no podríamos definir si esta sería creciente o decreciente, pues las altas y las bajas tan pronunciadas formarían una especie de zigzag (véase Gráfico 11).

Por su parte, como vemos en el Gráfico 12, los empleos civiles se vieron menos afectados por los vaivenes provocados por la sucesión de coyunturas de paz y de guerra, pues tienden a mantener cierta estabilidad a través de los años. Su crecimiento o decrecimiento se torna mucho menos abrupto, ya que tienden a suavizarse, estableciendo tendencias más duraderas. Si empleamos un sentido figurativo, podríamos decir que, mientras que los empleos de tipo militar simulaban moverse, en ambos sentidos, a través de un ascensor, los de tipo civil lo hacían a través de una escalera.

Gráfico 12. Empleos de tipo civil otorgados por año

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

Por otro lado, la base de datos nos permite ver cuántos militares ejercieron empleos de tipo civil. Durante 1862-1873, 2.605 personas recibieron empleos civiles y, entre ellas, 258 (10 %) eran militares o, en algún momento, habían tenido un cargo militar. La mayor parte, 196 militares (75 %), solo ejercieron un empleo civil, otros 45 (17 %) tuvieron dos empleos, 10 recibieron tres, 6 asumieron cuatro y, finalmente, solo uno (Uladislao Frías) desempeñó 5 cargos civiles durante el período analizado. Veamos algunos casos. El mencionado Frías fue ministro de Guerra y Marina durante 1873, pero antes había sido contador de la Contaduría General de la Confederación Argentina (1855), juez en el Juzgado Federal de Salta (1864), rector interino en el Colegio Nacional de Tucumán (1864), ministro plenipotenciario cerca del gobierno de Bolivia (1866) y ministro del Interior (1872), también comisionado, en 1873, para dirigir la intervención a la provincia de San Juan.

Entre los que tuvieron cuatro empleos, aparecen dirigentes de renombre, como Bartolomé Mitre, Marcos Paz, Lucas González, Emilio Castro, Sebastián Casares y uno menos conocido, Carlos Carranza. Este último fue nombrado, en 1868, capitán honorario de Guardias Nacionales y, ese mismo año, asumió el empleo de secretario privado del presidente. Más tarde, fue subsecretario del Ministerio del Interior (1871) y se desempeñó como secretario en dos legaciones diplomáticas argentinas en el exterior (1870 y 1872). Situación similar atravesó Emilio Castro, aunque su trascendencia fue mucho mayor. Iniciado como teniente segundo de un regimiento de Guardias Nacionales de Buenos Aires en 1858, fue diputado nacional y vicepresidente segundo (1862) y primero de esa cámara (1863). Más tarde, fue vicegobernador (1866-1868) y gobernador de la provincia de Buenos Aires (1868-1872). Tras dejar este cargo ejecutivo, ese mismo año, fue nombrado integrante de la Junta de Crédito Público y de la sociedad anónima que debía constituir el Banco Nacional. Por su parte, Sebastián Casares se incorporó al Ejército para combatir en la Guerra del Paraguay como subteniente del Batallón Legión Argentina. Hizo toda su carrera militar en ese cuerpo, ascendiendo a teniente primero (1867), capitán (1868) y sargento mayor graduado (1869). Tras su paso por la guerra, asumió empleos civiles: fue comisionado para el ramo de artículos navales e integrante de la comisión que debía confeccionar el proyecto de Tarifas de Avalúos en 1872, también fue vocal de la Junta de Administración de Crédito Público en 1873. Previamente, en 1863, había sido integrante de una comisión encargada de prolongar el muelle de Barracas.

Mientas que Carranza y Castro fueron civiles que, de forma transitoria y hasta honoraria (por su condición social), recibieron el empleo de oficial de Guardias Nacionales (una institución que combinaba lo civil y lo militar), Casares representa el caso de un militar que hizo carrera como oficial del Ejército de Línea durante la guerra del Paraguay y, luego, pasó a la función pública. Frías, por el contrario, siempre ejerció empleos civiles y, solo en 1873, se desempeñó de forma interina como ministro de Guerra y Marina, el cargo más político y civil de todos los relacionados con el Ejército.

Para finalizar este apartado, revisemos brevemente cuáles fueron los nuevos empleos concedidos por el Estado nacional, que, de alguna forma, reflejan las funciones que debió incorporar para adaptarse a los cambios tecnológicos y sociales que se produjeron durante el período abordado en este capítulo. Casi la totalidad de ellos pertenecen al Departamento del Interior y la mayoría estaban vinculados con las comunicaciones y los transportes. En primer lugar, emergen los empleados del telégrafo (154 en total). La mayor parte de ellos son telegrafistas de primera, segunda y tercera clase; pero también se nombraron mensajeros y encargados de la oficina telegráfica, así como empleos de guarda hilo y manipulador. Estos comienzan a ser designados a partir de 1870 y, desde entonces, todos los años, los nombramientos irán en aumento: 7 en 1870, 31 en 1871, 34 en 1872 y 82 en 1873. Este último año, se sumaron 7 reparadores de las líneas telegráficas, llevando la cifra total a 89 empleados relacionados con el telégrafo. En segundo lugar, figuran los estafeteros de las diversas líneas de ferrocarriles de ese entonces: central, oeste, sud y andino. En total, suman 51 empleos y empiezan a ser otorgados, en 1866, en proporciones más o menos similares durante lo que resta del periodo (promediando 9 empleos por año). En tercer lugar, aparecen 8 agentes de inmigración asignados a distintos países y regiones de Europa, cuyo propósito consistía en atraer inmigrantes del viejo continente hacia la Argentina. En este caso, corresponden 2 nombramientos a 1872 y 6 a 1873. Finalmente, fueron empleados 5 agrimensores en 1869 y 4 taquígrafos para el Congreso Nacional en 1872.

Análisis por Ramo

En línea con lo que mostramos para las variables analizadas previamente, el ramo de Ejército-milicia reúne casi la mitad de los empleos, 2.964, los que se corresponden con el 48,7 %. Dentro de estos, el 85 % fueron conferidos a oficiales, jefes y generales (que ya vimos en el cuarto apartado). El restante 15 % se distribuye entre 88 portaestandartes –empleo de distinción conferido en el Ejército–, 8 cirujanos, 7 comisarios pagadores, 13 guardiamarinas, 6 inspectores, 3 practicantes y 13 funcionarios de alto rango y administrativos (ministro, subsecretario, edecán, auditor, fiscal y oficial).

En segundo lugar, aparecen los 971 empleos que hemos definido como civil general (16 %). Están asociados, en su mayoría, a actividades vinculadas con el Departamento del Interior, aunque, en menor grado, involucran a los restantes ministerios. Es decir, se trata principalmente de empleados territoriales, más asociados a los servicios de comunicación (correo) y transporte (ferrocarril) que ofrecía el Estado nacional a lo largo y ancho del espacio que controlaba. Este fue uno de los ramos que más creció desde finales de la década de 1860, lo que demuestra la presencia efectiva del Estado en el territorio. Además de las guarniciones y de los regimientos y batallones del Ejército distribuidos por el país, aquí, notamos el despliegue estatal y su ramificación. Aparecen telegrafistas (154), mensajeros (82), guarda-hilo del telégrafo (52), estafeteros (51), auxiliares (24), valijeros (21), carteros (21), guardas y guardas conductores (24), reparadores de línea (7) y un maquinista de ferrocarril.

Igualmente, incluso en esas dependencias, también existían empleados más burocráticos que debían cuidar los recursos y administrar las rentas que estos generaban o recibían de parte del gobierno. Entre estos últimos, cabe mencionar a los administradores (123), inspectores y subinspectores (8), contadores (7), revisadores (7), interventores (6) y directores (5). Además, figuran empleados transversales a varios ramos, como escribientes (40), oficiales (38), encargados (31), porteros (21), jefes (12), secretarios (8) y archiveros (2). Finalmente, se registran empleos para los cuales se requería especialización y algún tipo instrucción, pues dependían de la Oficina de Ingenieros, del Departamento Topográfico o del Cuerpo de Taquígrafos, como ingenieros (36), agrimensores (5), dibujantes (9), ayudantes (13), taquígrafos (4) y practicantes de este último cuerpo y de medicina (11).

En tercer lugar, emerge el ramo de Hacienda con 921 empleos (15,1 %). Si bien no es el más numeroso, sin duda, representa el ramo con mayor desarrollo institucional y alcance territorial. En cierta forma, de su correcto y aceitado funcionamiento dependía la existencia misma del Estado nacional. Una parte del personal de ese ramo estaba destinado a las funciones de contabilidad, a controlar la entrada y salida de bienes por las aduanas y a la percepción y administración de rentas e ingresos del Estado, entre otras. En definitiva, se trata de aquellos empleados que deben recoger y administrar los recursos con los que cuenta el gobierno nacional y, a su vez, garantizar el pago a los proveedores y a los demás funcionarios que se encontraban bajo la órbita estatal.

La mayor cantidad de empleos en esta dependencia se cuenta entre quienes llevaban a cabo las tareas más capilares del ramo, es decir, los de menor graduación. En este grupo, podemos ubicar a los 194 guardas –en sus diferentes variantes–^[29] de las aduanas de Buenos Aires y del interior, de Resguardo y de la Receptoría; a los 151 oficiales primero, segundo y auxiliar y a los 99 auxiliares que trabajaban en todas dependencias del ramo (Contaduría, Contabilidad, Sellos, Tesorería, Alcaidía, Contribución Directa, Resguardo, Estadística, Aduana y Ministerio). También a los 5 visitadores, 6 veedores, 24 vistas y 4 ayudantes de la Aduana; a los 12 receptores de rentas; a los 7 alcaldes; y a las 126 personas que habían sido comisionadas para ejecutar alguna función vinculada a un determinado rubro (zapatería, frutos del país, ferretería, comestibles, etc.) o para integrar alguna junta (como las de Crédito Público, Deuda, Tarifas de Avalúos, entre otras). En segundo lugar, identificamos al grupo de los “técnicos”, que eran clave para el buen funcionamiento de Hacienda: 54 contadores, 33 administradores, 16 tesoreros y tenedores de libros, 6 jury de la Contribución Directa, el archivero de la Aduana y los muy necesarios 109 escribientes, la mayor parte de ellos pertenecientes a la Contaduría. En tercer lugar, aparecen aquellos que formaban parte del escalón más jerárquico del ramo, como el ministro de Hacienda; 7 directores del Banco Nacional y otras dependencias; 13 jefes de oficinas y de resguardos; 6 inspectores y subinspectores; 6 presidentes de la Contaduría y del Crédito Público; 6 procuradores del Tesoro; y 11 secretarios, subsecretarios, superintendentes y supernumerarios.

13. Empleos distribuidos por ramo

Ramo	Empleos
Ejército-milicia	2.964	48,7%
Civil general	971	16%
Hacienda	921	15,1%
Diplomacia	411	6,8%
Educación	345	5,7%
Gobierno	216	3,6%
Eclesiástico	150	2,5%
Justicia	107	1,8%
Total	6.085	100%

Fuente: elaboración propia según la base de datos de empleo público del PIP.

En cuarto lugar, nos topamos con 411 empleados vinculados al ramo de la diplomacia, los que representan el 6,8 % del total. Como vimos en el primer apartado, el Estado nacional solo remuneraba una veintena de estos por año, dentro de los que se contaban los enviados extraordinarios y ministros plenipotenciarios (13) con su comitiva de secretarios y oficiales (18) y los funcionarios del departamento. Entre estos últimos, registramos 1 ministro, 2 subsecretarios, 4 escribientes, 4 traductores, 6 oficiales y 7 comisionados para desarrollar diversas tareas. Pero, más allá de ello, el Estado reconocía a centenares de hombres que representaban a la Argentina en otros países. En la base de datos, identificamos 178 cónsules, 109 vicecónsules –en especial, en Europa y América–, 9 encargados de negocios, 2 apoderados en la asamblea de accionistas del Ferrocarril Central en Londres y 34 agentes de inmigración,^[30] lo que demuestra la importancia que el Estado nacional le otorgaba ya, por ese entonces, a la misión de atraer trabajadores europeos que quisieran radicarse en el país y emplearse en las actividades que ofrecía una economía expansiva.

En quinto lugar, figura el ramo de educación, con 345 empleos, que representan el 5,7 % del total. Si bien son pocos en comparación con los ramos de Ejército-milicia, Civil general y Hacienda, es un rubro que se encuentra en franco crecimiento, tal como vimos antes, como consecuencia del impulso que le brindó Sarmiento durante su presidencia.^[31] La mayor parte de los registros del ramo consignan aquellos que se otorgaron para los colegios nacionales de las provincias: 26 rectores y directores, 18 vicerrectores y vicedirectores, 28 catedráticos, 188 profesores, 5 prefectos de estudios, 6 ayudantes y 3 celadores. Además, se hallan otros cargos más jerárquicos, como los vinculados a la inspección (8) y a la Comisión Nacional de Escuelas (27), directores de academias, departamentos y bibliotecas (11); y otras funciones menores, como secretario, bibliotecario, vocal, mayordomo y oficial (9). Por último, se emplearon 8 personas en comisiones que debían verificar el estado de construcción de los edificios escolares y de entidades científicas.

En sexto lugar, contamos 216 empleados del ramo de gobierno, que alcanzan el 3,6 % del total. Entre ellos, los legisladores nacionales suman 39 cargos (23 senadores y 19 diputados), aunque también desempeñaron, al mismo tiempo, otros empleos, como la presidencia de las cámaras del Congreso Nacional (5) o la vicepresidencia primera y segunda (5). En lo que respecta a los diputados, a partir del Censo Nacional de 1869, se producirán algunos cambios en la cantidad de representantes que se deberán elegir en las provincias, destacándose un importante incremento para la provincia de Buenos Aires (de 12 a 17). En lo que respecta propiamente a los funcionarios más jerárquicos del poder ejecutivo, computamos 2 presidentes, 2 vicepresidentes, 19 ministros, 18 subsecretarios, 2 gobernadores, 4 interventores, 12 comisionados y 7 comisarios. Por último, se consignan los empleos más especializados y menos políticos, que eran sumamente necesarios para el funcionamiento del gobierno, como los secretarios (15), los escribientes (33), los oficiales (35), el escribano general de Gobierno, el mayordomo de la Casa de Gobierno, los encargados del Boletín Oficial y del Archivo, el archivero, el superintendente del Censo de 1869 y 4 administradores, entre otros.

En séptimo lugar, el ramo eclesiástico tiene 150 empleos que apenas llegan al 2,5 % de la base de datos. Estos cubren toda la jerarquía de la Iglesia en el país, desde el arzobispo de Buenos Aires, pasando por los deanes, obispos, capellanes, canónigos, arcedianos y chantres. La mayor parte del clero se concentraba en Buenos Aires (54 %), donde residían 81 de sus miembros, y el restante 46 % lo hacía en las diócesis de Salta (20), del Litoral (17), de Cuyo (16) y de Córdoba (16). Este ramo evidencia un escaso crecimiento nominal. Es más, si lo comparamos con los ramos de educación y justicia –con los cuales comparte Ministerio–, en términos reales, ha perdido lugar y relevancia.

Finalmente, el ramo con menos empleos es el de justicia, que reúne solo a 107 hombres (1,8 %). Vale aclarar que, para el período del Estado nacional, los empleos judiciales más capilares, como por ejemplo los jueces de paz –que también poseen atribuciones policiales–, dependen de las provincias, por lo que no han sido contabilizados en la base de datos. Los que figuran son aquellos que ocupan los cargos de mayor relevancia. La mayor parte de los designados eran jueces de la Suprema Corte, de los Juzgados Federales en las provincias (67) y procuradores fiscales distribuidos por toda la república (22). También, hallamos empleados y funcionarios del departamento: 2 ministros, 2 subsecretarios de justicia, el fiscal general de la Nación, el director del Boletín Oficial, 5 oficiales, 4 comisionados para redactar los proyectos de códigos penal y civil y un auxiliar.

Conclusión

En este capítulo, hemos analizado la información que nos brinda la base de datos para los primeros años del Estado nacional, unificado tras la batalla de Pavón. En relación con ello, durante las últimas dos décadas, la historiografía argentina ha sido prolífica en publicaciones que abordan la construcción estatal a través del prisma de la relación nación-Buenos Aires-provincias. De acuerdo con el estado del arte actual, sabemos que la construcción de la nación no fue resultado de un avance unidireccional de Buenos Aires sobre las restantes provincias, sino que, más bien, las dirigencias de estas últimas fueron partícipes clave del proceso, aunando intereses en pos de una definitiva organización institucional respaldada en la Constitución de 1853. Al mismo tiempo, se ha argumentado que el inicial impulso porteño por dirigir la unificación estatal después Pavón se hizo visible durante la presidencia de Mitre, pero que, tras la llegada de Sarmiento al gobierno, esa intencionalidad se vio coartada por una mayor presencia de las dirigencias provinciales en la esfera estatal y en el ordenamiento político, la cual tendrá como corolario la derrota porteña en la guerra civil de junio de 1880.

Consideramos que el análisis realizado a partir de la base de datos contribuye a brindar más sustento a estas hipótesis. Si dejamos al margen los 330 empleos nombrados para el exterior, a lo largo del período estudiado en este capítulo, la provincia de Buenos Aires recibió cerca del 54 % de los empleos otorgados por el Estado nacional en el país (1 empleo cada 378 habitantes), siguiéndola muy por detrás Entre Ríos, Santa Fe, Córdoba y Corrientes, que, en conjunto, ascienden al 28 % (1 empleo cada 824 habitantes), y por las provincias del norte y de Cuyo con el 18 % restante (1 empleo cada 1.460 habitantes).

Estos datos nos llevaron a aventurar la hipótesis de que la distribución de la población no fue un factor determinante a la hora de nombrar empleados públicos, sino que, más bien, prevalecieron otros, como la necesidad recaudatoria del Estado nacional, que privilegiaba los nombramientos de empleados en aquellas provincias con mayor capacidad productiva.

Ahora bien, si consideramos la variación anual, esta foto deviene en una película que nos permite proyectar su evolución. En ella, se percibe con nitidez que el inobjetable predominio porteño, puesto de relieve por Garavaglia, cedió cada vez más lugar a la recepción de empleo estatal en las provincias, tal como advirtió Oszlak. Mientras que, en 1862, Buenos Aires obtuvo el 67 % de los cargos, en 1873, ese índice se redujo al 51 %, lo que pone en evidencia una mayor presencia de las provincias en la esfera estatal, en consonancia con lo que ha planteado la historiografía reciente. Si a estos datos sumamos la cantidad de efectivos del Ejército de Línea, de la Guardia Nacional y de los “indios amigos” que estaban radicados en las fronteras de las provincias –y que no fueron registrados en la base de datos–, el argumento adquiere más consistencia. De acuerdo al análisis de la Memoria del Ministerio de Guerra y Marina de 1872, pudimos constatar que el 43 % de las “fuerzas de guerra” revistaban en la frontera de la provincia de Buenos Aires, mientras que el 57 % restante se distribuía entre Córdoba, San Luis, Mendoza, Santa Fe, Salta, Santiago del Estero y Martín García.

El segundo aspecto de relevancia que tratamos en el capítulo es la relación entre los empleos de tipo civil y militar. Como anticipamos, la base de datos no contabiliza a quienes se desempeñaron como soldados, cabos y sargentos, sólo contempla los rangos de la oficialidad, la jefatura y el generalato. Una mirada de conjunto de todo el período nos muestra que, prácticamente, los empleos civiles y militares se repartieron en partes iguales, aunque con un leve predominio de los primeros. No obstante, esta equivalencia esconde variaciones que emergen al parcializar el análisis en subperíodos. Por ejemplo, entre 1864 y 1868, es decir, en la previa y durante la mayor participación de Argentina en la Guerra de la Triple Alianza, fueron favorecidos los empleos de tipo militar, que alcanzaron entre un 75 % y 85 % del total. Por su parte, a medida que las fuerzas nacionales regresaban al país desde Paraguay, se redujeron también los nombramientos de tipo castrense, aunque treparán, en 1871, a los niveles de 1865, de la mano de un incremento sustantivo del Ejército Nacional que, ahora, debía enfrentar el levantamiento de López Jordán en Entre Ríos.

Al abordar por separado esta tipología, notamos que no podríamos proyectar una línea de tendencia creciente o decreciente para los empleos militares, pues las altas y las bajas tan pronunciadas formarían una especie de zigzag. Al contrario, el panorama se presenta más claro para los empleos civiles, que se vieron menos afectados por los vaivenes provocados por la sucesión de coyunturas de paz y de guerra, al mantener cierta estabilidad a través de los años. Su crecimiento o decrecimiento se torna mucho menos abrupto, ya que tienden a suavizarse, estableciendo tendencias más duraderas.

En tercer lugar, el análisis de los presupuestos generales de gastos aprobados para los años 1865 y 1873, en conjunción con la información que nos brinda la base de datos, nos permite corroborar que, de la mano de la expansión económica y demográfica y de la progresiva complejidad institucional, el empleo público demuestra una tendencia creciente en todo el período. Desde 1800, la mayor parte de los gastos del Estado y de los empleos se reservaron para las “fuerzas de guerra”, ya sea en sus variantes militares o milicianas. Luego, emergen los cargos vinculados con la recaudación y la administración de las rentas, aparato que fue heredado, en gran parte, de las experiencias de la Confederación Argentina y del Estado de Buenos Aires. Sin embargo, los empleos que más crecieron en términos relativos fueron aquellos vinculados con el “despliegue” territorial y la infraestructura del Estado, es decir, las comunicaciones, los transportes (correos, telégrafos y ferrocarriles) y la educación. En particular, esta última demuestra una fuerte expansión, lo que nos permite establecer una línea de continuidad, al menos desde la década de 1850, en lo que respecta al rol estatal proactivo para fomentar la educación, tanto en Buenos Aires como en la Confederación.

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