María Eugenia Alemano

Introducción

La historiografía americanista del último período colonial ha tenido un largo derrotero en el análisis de la implementación de las llamadas “reformas borbónicas”,^[1] lo que ha dejado un corpus historiográfico robusto con hipótesis de larga data. Uno de los tópicos más desarrollados es la llegada de funcionarios borbónicos a los distintos virreinatos, los cambios que ello introdujo en los equilibrios de poder y las reacciones suscitadas. Sin embargo, la mayoría de los aportes provienen del análisis de estudios de caso a nivel local o por sectores de la administración (audiencias, intendencias, Ejército, etc.), contándose pocas veces con un cuerpo documental que permitiera acometer el estudio del conjunto de la administración virreinal. Por tanto, resulta relevante verificar en qué medida el análisis cuantitativo de las tomas de razón del empleo público colonial permite validar o refutar algunas de esas hipótesis en el caso del Río de la Plata.

Las tomas de razón del período colonial reunidas en la base de datos cubren un rango temporal de más de dos siglos, entre 1600 y 1809, para los territorios que conformarían el Virreinato del Río de la Plata. En total, son 9.106 nombramientos civiles y militares otorgados a 6.085 personas, representando el 23 % de los registros de la base de datos (39.698 registros). Sin embargo, la base cuenta con apenas cuatro nombramientos para todo el siglo XVII. Recién a partir de 1740, el registro de las tomas de razón empieza a dar cuenta del otorgamiento de empleos públicos con una regularidad anual, tendencia que se acelera en la década de 1770, cuando se multiplica la cantidad de empleos otorgados por año.

Este último período coincide con la introducción de las reformas borbónicas, una serie de medidas tomadas fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XVIII con las que se pretendía modificar el gobierno, la fiscalidad y la defensa del imperio hispanoamericano de los Borbones. Con anterioridad, existía una estructura estatal o monarquía compuesta por diversos reinos, territorios y corporaciones aunados en la cabeza del rey con un orden jurídico plural y una cultura política pactista, donde las decisiones eran sometidas a complejos procesos de negociación entre los agentes de la Corona y distintos actores locales, dentro de lo que algunos autores llamaron el “consenso colonial”.^[2] La administración borbónica, obligada por las circunstancias, buscó homogeneizar los territorios y centralizar el mando de su imperio transatlántico, sentando las bases de un moderno Estado fiscal-militar.

El Río de la Plata usualmente es considerado una región beneficiaria de las reformas borbónicas, debido a la creación del virreinato que lleva su nombre (1776-1777) y a la concentración de recursos fiscales y militares en la región, constituyendo, de esta manera, un “baluarte imperial”^[3] erigido como antemural al avance luso-brasileño en América del Sur, y contrafuerte atlántico frente a un eventual ataque naval. El novel virreinato se vio pronto signado por una coyuntura crítica marcada por la superposición temporal del conflicto bélico externo –la participación de la Corona española en la guerra de independencia norteamericana (1779-1783)– con la más grande sublevación interna conocida por el régimen colonial español, que implicó a toda la región andina y tuvo varios de sus epicentros en el Alto Perú.^[4] Adicionalmente, en 1780, el mundo indígena independiente al sur del virreinato golpeó las puertas de la capital virreinal con un gran malón sobre Luján que contó con 3.000 lanzas, el más grande del siglo XVIII.

Esta conjunción de amenazas motivó una profundización del reformismo. En efecto, desde Buenos Aires, se organizó la expedición –al mando del militar ilustrado José de Reseguín– encargada de reprimir el foco paceño de la gran rebelión indígena.^[5] Aplastada la sublevación y firmado el Tratado de París de 1783 que puso fin al conflicto con Inglaterra, la Corona envió ejércitos de refuerzo a la región anteriormente sublevada, marcando una militarización del estilo de gobierno.^[6] Asimismo, como consecuencia de la sublevación andina, la administración borbónica puso en marcha el sistema de intendencias en el Virreinato del Río de la Plata (1783), reforma que buscaba una mayor centralización y homogeneización territorial y que luego se replicó en otros virreinatos.^[7] En cuanto a las relaciones con el mundo indígena independiente, el poder virreinal buscó la “pacificación” de las fronteras mediante tratados de paz, reconocimientos territoriales y entendimientos para el comercio como forma de ahorrar recursos defensivos y volcarlos al conflicto externo.^[8]

Debido a la implementación de medidas inéditas hasta ese momento en el contexto hispanoamericano, puede decirse que el Virreinato del Río de la Plata, con su centro de mando en Buenos Aires, fue cabeza de puente –y una suerte de “laboratorio”– para la introducción de reformas que luego serían extendidas al resto de las posesiones españolas en América. La ciudad de Buenos Aires, antigua capital de la gobernación homónima, fue elevada a capital virreinal y sede de una nueva burocracia civil, con su Real Audiencia (1785) y su Consulado de Comercio (1799). El flamante estatus citadino fue acompañado por medidas de apertura económica con las que se pretendía fomentar el crecimiento económico de la región y, conjuntamente, aumentar la recaudación fiscal, entre las que se cuentan la incorporación del puerto de Buenos Aires en el libre comercio con la Península (1778) y la creación, en el mismo año, de la Aduana de esa misma ciudad.^[9]

Sin duda, la creación del Virreinato y las reformas implementadas en el Río de la Plata modificaron sensiblemente el paisaje del empleo público en la región y en su nueva capital en particular. En su estudio sobre los burócratas del Buenos Aires virreinal, la historiadora Susan Socolow constata un aumento de la burocracia sin precedentes en la región y la imposición de un nuevo modelo de burócrata, el “funcionario”, el que será resistido por el establishment criollo. En efecto, según analiza Socolow, el número de agentes burocráticos en la capital virreinal se multiplicó producto de la aparición de nuevas agencias estatales, del aumento del personal en cada una de ellas y de la transformación de algunos oficios que eran públicamente subastados para constituirse en una burocracia asalariada. De acuerdo con la autora, este vuelco en la administración se debió al intento borbónico de proveer a esta colonia con un servicio civil modernizante, siendo Buenos Aires el epicentro de los cambios o tabula rasa donde plasmar el nuevo ideal burocrático.^[10]

Sin embargo, Socolow señala algunas limitaciones del impulso reformador. Por un lado, el ímpetu reformista de los primeros años virreinales no se sostuvo en el tiempo. De acuerdo con los datos que posee, el pico de crecimiento de la administración se vivió entre los años inmediatos a la creación del Virreinato y la implementación del sistema de intendencias (1776-1785). A partir de entonces, el crecimiento se ralentizó de forma significativa (1785-1803) hasta, finalmente, declinar en los últimos años virreinales (1803-1810). Además, el aumento de personal se dio en los escalones más bajos de la escala burocrática, más que en las posiciones medias y altas, lo que hacía que los funcionarios de alto rango vieran sobrecargadas sus funciones y algunas ramas de la administración enfrentaran una persistente ineficiencia y frustración. Por último, algunas de las nuevas dependencias, tales como las “juntas”^[11] creadas con la ordenanza de intendentes, tenían una estructura colegiada que reflejaba el peso de las corporaciones y, en ellas, los puestos decisivos eran cargos honoríficos.^[12]

En el aspecto militar, el ciclo europeo de guerras, la sublevación indígena y la situación en las fronteras alentaron el envío de batallones del Ejército peninsular, la creación de cuerpos militares locales –como el de blandengues (1784)– y la universalización del servicio miliciano para todos los varones libres en condiciones de tomar las armas. Entre 1762 y 1775, se llevaron a cabo la expedición a Colonia de Sacramento, la ocupación de las Islas Malvinas y las campañas militares a Río Grande y Santa Catarina en la frontera luso-brasileña, culminando con la segunda expedición a Colonia de Sacramento (1776-1777), que se cerró con la recuperación de la plaza a manos españolas y la organización, desde la capital virreinal, de la expedición de reconocimiento de límites tras el Tratado de San Ildefonso con Portugal (1777). Los focos altoperuanos de la gran sublevación tupamarista fueron reprimidos con una conjunción de esfuerzos entre el Ejército regular y las milicias locales. Por su parte, en las fronteras de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, actuaron las milicias locales financiadas por sus respectivos Cabildos.

Con todo, también el aspecto defensivo encontró sus límites. La paz atlántica y la derrota indígena consintieron, entre 1784 y 1797, un período de relajamiento del estilo de gobierno en relación con las élites locales rioplatenses y el éxodo de los cuerpos militares peninsulares. Ambas condiciones habilitaron que los hijos de la élite criolla se encaramaran en los cuadros de oficiales, marcando una “criollización” de los cuerpos militares regulares.^[13] Además, el disciplinamiento de las milicias y la reconversión de los blandengues en un cuerpo regular se vieron retaceados debido a la falta de recursos y, sobre todo, a la capacidad de resistencia autónoma de los soldados y pobladores.^[14] Por fin, el reinicio del ciclo bélico entre las potencias europeas en 1797-1801 y 1804-1815 llevó a nuevas reformas que, esta vez, se orientaron a que la defensa de los territorios se llevara a cabo con sus propios recursos fiscales y militares, con el objetivo de organizar una “nación en armas” capaz de defenderse y rebatir al enemigo externo. La invasión inglesa al Río de la Plata de 1806-1807 echó por tierra las expectativas de los planificadores y alentó un proceso de militarización y politización local cuya amplitud de significado se reveló con la segunda caída de la monarquía en 1809.

La historiografía americanista debate los alcances y limitaciones de las reformas borbónicas, ya sea en su concepción o en su implementación. De acuerdo con Tulio Halperín Donghi, las reformas borbónicas constituyeron una tentativa de reestructuración del gobierno americano motivada por los conflictos europeos que hacían de las posesiones de ultramar teatro y objetivo de las operaciones bélicas. Sin embargo, según el mismo Halperín, existía un marcado desequilibrio entre objetivos y recursos que resultó en fracaso frente al agravamiento del conflicto internacional. En este contexto, la disolución del orden colonial no fue tanto una “reacción” americana a las reformas borbónicas como una manifestación de la incapacidad de la Corona para hacer frente a los desafíos del conflicto europeo y mundial.^[15]

Desde una óptica distinta, estudiando los mecanismos fiscales de transferencias de fondos, las investigadoras Alejandra Irigoin y Regina Grafe señalan que, a pesar de la retórica centralizadora y el celo reformista, los borbones no pudieron quebrar la lógica de un “Estado compuesto” donde la capacidad de negociación de los actores locales fue determinante en la definición de las políticas fiscales, lo que aseguró –al menos por un tiempo– la supervivencia del imperio frente a adversarios mucho más poderosos.^[16] En cambio, el historiador Carlos Marichal considera que, más allá de los límites y modificaciones que sufrieron en su implementación, el resultado de las reformas fue la creación de un “Estado fiscal-militar”. En este, destacan las continuas presiones fiscales y financieras sobre las colonias alentadas por las necesidades militares y las enormes deudas de la metrópolis, lo que modificó el acompañamiento inicial de las élites y corporaciones a la política fiscal de la Corona, socavando, así, la legitimidad de todo el régimen colonial.^[17]

Por su parte, Jorge Gelman señala que las reformas y orientaciones adoptadas no fueron sólo el resultado de la voluntad de la Corona y sus ministros metropolitanos, sino de su interrelación con la agencia de los funcionarios borbónicos y las poderosas élites locales en lo que el autor denomina una “lucha por el Estado”. Según Gelman, el dilema que atravesó a la administración borbónica radicó en el hecho de que, si el imperio había sobrevivido tanto tiempo, había sido gracias a un sistema de gobierno de gran flexibilidad, pero del que apenas podía sacar un mísero provecho material. Las reformas le permitirían incrementar sustancialmente los beneficios materiales que obtenía de las colonias, pero también contribuirían a que estos perduraran sólo por corto tiempo. La paradoja, señalada por el autor, es que las regiones más favorecidas –casos de Venezuela y Buenos Aires– serían las más decididas impulsoras de la postrera ruptura del vínculo colonial.^[18]

En suma, hoy, el consenso historiográfico señala que la región rioplatense fue favorecida por las consideraciones geoestratégicas imperiales que llevaron a la formación de un nuevo virreinato y a la concentración de una serie de funciones políticas y económicas en la ciudad y en el puerto de Buenos Aires. Sin embargo, no son pocos los estudios que señalan los límites del reformismo, tanto en sus intenciones como en los recursos con los que contó, y en las resistencias abiertas o solapadas que generó. Fundamentalmente, subsiste la incógnita acerca de las formas concretas que asumió la “lucha por el Estado” en el Río de la Plata entre la administración virreinal, las élites y la población local.

Estructura del Estado virreinal

La doble reforma mencionada –la creación del Virreinato del Río de la Plata (1776-1777) y la implementación del sistema de intendencias (1782-1783)– produjo una estructura estatal que buscaba homogeneizar los territorios y centralizar su gobierno. Desde el punto de vista geográfico, el Virreinato del Río de la Plata aglutinó un conglomerado de territorios que iban desde la sierra sur peruana hasta el Río de la Plata, con su justo medio en la ciudad de Salta, equidistante de la ciudad de Puno –en la orilla noroeste del lago Titicaca– y la capital virreinal. Antes de la creación del Virreinato y las intendencias, existía, en esos territorios, una pluralidad de jurisdicciones con cuatro gobernaciones (Buenos Aires, Paraguay, Tucumán y Santa Cruz de la Sierra), dos gobiernos (Chucuito y Potosí), una multitud de corregimientos en el Alto Perú, dependientes de la Audiencia de Charcas, y el corregimiento de Cuyo, dependiente de la Audiencia de Chile, todas pertenecientes al Virreinato del Perú. Al cercenarse de este y reagruparse en intendencias, quedaron conformadas las de Buenos Aires, Córdoba, Salta, Paraguay, Potosí, La Paz, Chuquisaca, Cochabamba y Puno.^[19] Adicionalmente, la jurisdicción del nuevo virreinato incluía enclaves territoriales en la frontera con el Brasil, la costa patagónica y las Islas Malvinas.

El Estado virreinal comprendía tres secciones: Estado político, Estado militar y Estado eclesiástico.^[20] Por Estado político se entendía al propio virrey, los intendentes y subdelegados, la Real Hacienda, los oficios y las corporaciones de Justicia y la administración de aduanas, correos y monopolios. En el aspecto militar, los ejércitos del rey se componían de cuerpos regulares fijos y de refuerzo, cuerpos milicianos de diversa extracción, la Real Armada y un cuerpo de artillería. Cabe destacar que los virreyes, gobernadores e intendentes aunaban el mando político y militar de sus respectivas jurisdicciones. En lo eclesiástico, la dinastía borbónica sostuvo un ejercicio estrecho del patronato real mediante la designación de obispos y la consideración de los miembros del clero secular como funcionarios del Estado. Asimismo, la Corona tuvo la constante intención de controlar a las órdenes religiosas en América, política de la que la expulsión de la orden de los jesuitas en 1767 resultó su reforma insignia.

Mapa del Virreinato del Río de la Plata, c. 1800

Elaboración propia con base en “Virreinato del Río de la Plata en el año 1800” elaborado por Agustín Antonio Cardozo. Extraído de http://bit.ly/42cUU7L.

Análisis de la base de datos (1600-1809)

Datos generales: cantidad de cargos y personas

Las tomas de razón acerca de las altas en los empleos públicos otorgados durante el período colonial abarcan un amplio rango temporal y geográfico. Para facilitar el análisis, hemos subdividido el período en “Etapa previrreinal (1600-1775)” y “Virreinato del Río de la Plata (1776-1809)”. El subperíodo denominado “Etapa previrreinal (1600-1775)” registra 245 cargos otorgados a 215 personas (Tabla 1).^[21] La amplitud geográfica abarca puntos de todo el Virreinato de Perú, desde Trujillo hasta las Islas Malvinas, aunque la mayoría corresponde a los territorios australes que, posteriormente, compondrían el Virreinato del Río de la Plata. Dentro de este amplio arco temporal, la mayoría de los empleos (62 %, 152 registros) se concentra en los años 1770-1775, previos a la creación del Virreinato del Río de la Plata.^[22]

La abrumadora mayoría de los datos (el 97 % del total del período) se concentra en el lapso que hemos denominado “Virreinato del Río de la Plata (1776-1809)”. En total, son 8.861 empleos otorgados a 5.870 personas, a un ritmo promedio de 261 cargos otorgados anualmente, una cantidad por año mayor a todo el subperíodo anterior. Estos guarismos evidencian el impacto de la creación del Virreinato sobre la base de datos y, presumimos, sobre la creación de empleo público en esta etapa. Por último, y no menos importante, la totalidad de los empleos del período fueron otorgados a varones, no registrándose en la base de datos ningún nombramiento femenino.

Tabla 1. Empleo público período colonial

	Etapa previrreinal (1600-1775)	Virreinato (1776-1809)
Cargos	245	8.861
Personas	215	5.870

Distribución por tipo civil/militar

Además del impacto cuantitativo sobre el empleo público, en la base de datos, se refleja un cambio de orientación en el tipo de empleo en lo que hace a su carácter civil o militar. En la etapa previrreinal, la mayoría de los registros (89 %, con 217 entradas) recae en designaciones de personal civil y sólo un 11 % (28 registros) en el personal militar. Durante el período virreinal, la tendencia se invierte, con un 40 % de cargos civiles (3.520 registros) y un 60 % (5.341 registros) de cargos militares. Sin duda, la guerra internacional, la sublevación interna y la necesidad de asegurar las fronteras impactaron en la decisión de la administración borbónica de erigir un “baluarte imperial” en los territorios australes de sus dominios en América.

Tabla 2. Empleos civiles y militares

	Etapa previrreinal (1600-1775)		Virreinato (1776-1809)
	Cant.	%	Cant.	%
Civil – cargos	217	89	3.520	40
personas	188		2.603
Militar – cargos	28	11	5.341	60
personas	28		3.534

Distribución por ramo

Luego de los cargos militares, el segundo ramo en importancia del empleo público en el período virreinal es el de Hacienda, con el 18 % de los cargos otorgados (1.552 registros, 1.258 personas). Si bien se reduce su importancia relativa con respecto al período anterior (donde el rubro Hacienda alcanza al 35,5 % de los cargos otorgados), esta merma se explica sólo por el fulgurante aumento del rubro militar en el periodo virreinal. En términos prácticos, el número de agencias estatales dedicadas a la administración económica y fiscal se multiplicó producto de la especialización de funciones (Tesorería, Contaduría de Real Hacienda, Aduana –1778–, Tribunal de Cuentas –1780–, Junta Superior de Real Hacienda –1782– y Resguardo –1794–), la absorción de funciones antes en manos de las corporaciones (administración de Temporalidades, Junta de Diezmos –1777– y Contaduría de Propios), la creación de monopolios (al tabaco se sumaron los monopolios sobre la sal, la pólvora y el juego) y la asunción de la recaudación directa en los impuestos sobre la circulación interna de mercancías (Sisa, alcabalas, etc.). En conjunto, los datos tomados de la base de datos indican que los ejércitos del rey y la Real Hacienda ocupan cuatro quintos (78 %) de los empleos otorgados en el período virreinal, lo cual a priori parece avalar la idea de la construcción de un “Estado fiscal-militar” con la creación del Virreinato.

En cuanto a las reformas en la administración territorial, el impacto de la implementación del sistema de intendencias se puede medir por el nombramiento de 104 cargos de gobernador y teniente gobernador y 141 cargos de subdelegado para todo el período virreinal. El resto de las designaciones del período está compuesto, en orden de importancia, por los rubros civil general (9,2 %), eclesiástico (7,7 %), gobierno (3,9 %), justicia (3 %) y educación (0,1 %). En comparación, los oficios relacionados con la justicia caen en su importancia relativa, ya que estos representaban un quinto de las designaciones del período anterior. Los cargos eclesiásticos, en cambio, aumentan su importancia relativa al pasar del 4,9 al 7,7 %, quizás relacionado con un mayor celo en el ejercicio del patronato real.

Tabla 3. Distribución empleos por ramo (cargos y personas)

	Etapa previrreinal (1600-1775)	Virreinato (1776-1809)
Civil general	21 (18)	810 (644)
Eclesiástico	12 (12)	684 (539)
Gobierno	43 (37)	343 (249)
Hacienda	84 (73)	1.552 (1.258)
Ejército/milicias	23 (23)	5.202 (3.486)
Justicia	51 (47)	262 (210)
Educación	0 (0)	7 (7)

Dinámica de la creación de empleo público

En cuanto a la dinámica de las altas en el empleo público, pueden reconocerse distintas tendencias y coyunturas a lo largo del período. Para analizar la dinámica del otorgamiento de empleo de acuerdo a la base de datos, tomamos en cuenta los años desde 1740 en adelante y agrupamos los datos por quinquenios. Así, observamos que la tendencia general es la de un crecimiento casi constante en la cantidad de empleos otorgados en el período 1740-1809, tendencia brevemente interrumpida en los años 1745-1754 y 1785-1794. A partir de 1760, los nombramientos se duplican y triplican quinquenio a quinquenio (Tabla 4). El pico de crecimiento se da en los años que rodean a la creación del Virreinato (1775-1779), cuando la cantidad de cargos otorgados casi cuadriplica la del quinquenio anterior.

Tabla 4. Empleos otorgados (1740-1809)

Quinquenio	N°	Variación (%)*
1740-1744	7
1745-1749	5	-29
1750-1754	5	0
1755-1759	7	40
1760-1764	16	129
1765-1769	45	181
1770-1774	127	182
1775-1779	456	259
1780-1784	990	117
1785-1789	754	-24
1790-1794	674	-11
1795-1799	1.078	60
1800-1804	2.342	117
1805-1809	2.592	11
Total	9.098
* Porcentaje de crecimiento respecto a quinquenio anterior.

Si bien el flujo general reconoce coyunturas reformistas y momentos de relajamiento en la cantidad de empleos otorgados, esta dinámica no es enteramente coincidente con las tendencias sugeridas por Susan Socolow, quien observaba un pico de crecimiento en la administración virreinal entre 1776 y 1785, para luego ralentizarse este crecimiento y, finalmente, declinar desde 1803 en adelante. En todo caso, hay que tener en cuenta que los datos de Socolow conciernen solo a la burocracia civil en Buenos Aires durante el período virreinal. A partir de nuestros datos, que contemplan el conjunto de los territorios virreinales y los empleos tanto civiles como militares, advertimos el pico de crecimiento entre 1775 y 1779, aunque precedido de fuertes subas en la década antecedente, un decrecimiento (y no ralentización) entre 1785 y 1794, para retomar la senda del crecimiento a partir de 1795 hasta el fin de los años virreinales.

Las coyunturas que se observan en el otorgamiento de empleo público a partir de la base de datos sugieren una dinámica sustentada en los múltiples conflictos y frentes bélicos que enfrentaban el fisco y las armas virreinales. En otro trabajo, sugerimos la existencia de “ciclos de reformas” alentados principalmente por el conflicto internacional en que la Corona se veía periódicamente envuelta, pero también por la sublevación interna y la situación en las fronteras. Estos ciclos estaban delineados por la participación de la Corona española en la Guerra de los Siete Años y sus consecuencias para el sistema defensivo americano (1761-1767), la actuación en la guerra de independencia norteamericana, la sublevación andina, la conflictividad en las fronteras (1779-1783) y el reinicio del ciclo bélico europeo hacia fin de siglo, que se conjugaba con la situación irresuelta en la frontera luso-brasileña (1797-1803). Cada ciclo de reformas suponía un proceso de militarización y una mayor presión fiscal, lo que evidentemente debía repercutir en el nombramiento de nuevo personal civil y militar. En nuestro trabajo, sugerimos también la existencia de una “pax virreinal” o relajamiento del celo reformista entre 1784 y 1796, producto de la suspensión de la guerra atlántica, la derrota de las grandes sublevaciones andinas y la política de pacificación de las fronteras.^[23]

Estas coyunturas se ven reflejadas en la base de datos, donde los años “pico” en la formación de empleos coinciden con los “ciclos de reformas” señalados –1761-1767, 1778-1783 y 1797-1803–, enmarcando el inicio y el cierre de cada uno de estos ciclos. El pico de empleos otorgados para todo el período se da –por motivos que serán explicitados más adelante– en 1803, rompiendo por primera vez la barrera de los 1.000 nombramientos. Inversamente, las décadas de decrecimiento del empleo otorgado 1745-1754 y 1785-1794 coinciden con intervalos de tiempo no afectados por la guerra atlántica, ni conflictos internos de envergadura.^[24] En efecto, a partir de los registros de la base de datos, entre 1784 y 1796, puede advertirse una reducción en el número de empleos otorgados, con su nadir en los años 1790 y 1796, cuando se otorgaron apenas 92 y 95 empleos respectivamente. Por último, en el trienio 1807-1809, se vivió un nuevo auge en la generación de empleo, coyuntura signada sin duda por la militarización que siguió a la invasión inglesa al Río de la Plata.

Gráfico 1. Cantidad de empleos públicos otorgados por año (1760-1809)

Fuente: elaboración propia.

Estas consideraciones nos deben sensibilizar también hacia la evolución en la composición del tipo de empleos otorgados (Tabla 5). Los empleos militares pasaron de representar el 25 % de los nombramientos en 1760-1764, a alcanzar un porcentaje cercano a la mitad de los empleos otorgados entre 1785 y 1790, para luego dar vuelta definitivamente la tendencia en la última década virreinal, cuando los empleos militares representaron las tres cuartas partes del total de empleos otorgados.

Tabla 5. Evolución del tipo de empleo otorgado (1740-1809)

	Civil		Militar
Quinquenio	N°	%	N°	%
1740-1744	6	86	1	14
1745-1749	5	100	0	–
1750-1754	5	100	0	–
1755-1759	6	86	1	14
1760-1764	12	75	4	25
1765-1769	37	82	8	18
1770-1774	118	93	9	7
1775-1779	331	73	125	27
1780-1784	565	57	425	43
1785-1790	401	53	353	47
1790-1794	376	56	298	44
1795-1799	658	61	420	39
1800-1804	664	28	1.678	72
1805-1809	549	21	2.043	79
Total	3.733	41	5.365	59

De hecho, si comparamos las curvas de crecimiento del empleo civil y militar, es esta última la que marca el paso de la curva general de los empleos otorgados entre 1760 y 1809, dejando pocas dudas acerca de las prioridades de la administración borbónica y del tipo de estructura estatal que se conformó, donde las reformas administrativas y fiscales eran un complemento de la armazón militar que se pretendió erigir en el Río de la Plata.

Gráfico 2. Evolución del empleo civil y militar (por quinquenios)

Distribución geográfica del empleo público

La fuente de tomas de razón depara también información acerca del lugar al que estaba destinada el alta de empleo en cuestión. Hemos agrupado los casi 900 lugares que menciona la base de datos dentro de las grandes unidades jurisdiccionales, tanto de la etapa previrreinal (1600-1775) como del período virreinal (1776-1809).^[25] De esta manera, puede establecerse un panorama aproximado de la distribución geográfica del empleo público para ambos períodos.

En el caso de la etapa previrreinal (1600-1775), la base de datos refleja empleos otorgados para las gobernaciones de Buenos Aires, Paraguay y Tucumán, la Audiencia de Chile y el Alto Perú. La distribución de empleos es relativamente equitativa entre las principales jurisdicciones del sur del Virreinato del Perú. En orden de importancia, el Alto Perú concentra el 41 % de los registros de la base de datos, seguido por las gobernaciones de Buenos Aires (36 %), Tucumán (17 %), la Audiencia de Chile (4 %) y la Gobernación de Paraguay (2 %).

Gráfico 3. Empleos otorgados etapa previrreinal (1600-1775)

En cambio, tras la creación del Virreinato del Río de la Plata, la distribución geográfica de empleos se polariza hacia la intendencia de Buenos Aires, la que concentra el 73 % de los empleos otorgados, mientras que el Alto Perú (con seis intendencias) desciende en orden de importancia al segundo lugar, con el 17 % de los empleos del período. Más atrás, lo siguen las intendencias de Córdoba (5 %), Salta (3 %) y Paraguay (2 %).

Gráfico 4. Empleos otorgados período virreinal (1776-1809)

Otra arista interesante de analizar radica en si la distribución del empleo civil y militar refleja diferencias regionales. Durante todo el período, Buenos Aires y su región concentran más del 80 % de los empleos militares (82 % en el período de la gobernación, 86,4 % durante el Virreinato). De los empleos otorgados dentro de su jurisdicción durante el período virreinal, los militares representan el 72,3 %, es decir, tres de cada cuatro empleos. En cambio, en el resto de las jurisdicciones –a excepción de Paraguay–, hay un predominio de los empleos civiles por sobre los militares, siendo el Alto Perú la región menos militarizada con un bajísimo 22 % de los empleos otorgados.

Tabla 6. Distribución geográfica del empleo civil y militar (1776-1809)

	Civil	Militar	Total	% militar/total
Buenos Aires	1.768	4.615	6.383	72,3
Alto Perú	1.156	327	1.483	22,0
Gobernación-Intendencia de Córdoba del Tucumán	289	180	469	38,4
Gobernación-Intendencia de Salta del Tucumán	171	100	271	36,9
Gobernación-Intendencia de Paraguay	77	118	195	60,5
Total Virreinato del Río de la Plata	3.461	5.340	8.801	60,7

Distribución del empleo público por cantidad de población

La concentración geográfica del empleo público virreinal en el litoral rioplatense, en desmedro del Alto Perú y el interior, se agudiza si tenemos en cuenta la cantidad de población de cada región. Contamos con los datos aproximados de población aportados por Susana Frías para c. 1800 (Tabla 7). Así, observamos que el Alto Perú, segunda región en cantidad absoluta de empleos recibidos durante el período virreinal, tiene la peor proporción de empleos (17 %) respecto al porcentaje de población que representa (63 %). Le siguen las intendencias de Córdoba del Tucumán y Salta de Tucumán, con el 17 % de la población y el 8 % de los cargos, y la intendencia del Paraguay, que representa el 8 % de la población y el 2 % del total de cargos. Por último, la ciudad de Buenos Aires y su jurisdicción, que representan apenas el 12 % de la población del virreinato, reciben, sin embargo, el 73 % de los cargos virreinales. Si bien estas estimaciones no permiten analizar el cociente de empleo público por cantidad de población en un momento dado, queda claro que el Estado virreinal está sobrerrepresentado en el Río de la Plata y que su presencia se diluye, geográfica y demográficamente, en el resto de los territorios.

Tabla 7. Población y empleos recibidos por región (período virreinal)

	Población c. 1800		Empleos
	N°	%	N°	%
Alto Perú	800.000	63	1.483	17
Interior	220.000	17	740	8
Litoral	150.000	12	6.383	73
Paraguay	100.000	8	195	2
Total	1.270.000	100	8.801	100

Elaboración propia con base en datos de población proporcionados por Frías, Susana R., “La expansión de la población”, en Academia Nacional de la Historia, Nueva Historia de la Nación Argentina, 2. Período español (1600-1810), Tomo II, pp. 120-121.

Distribución del empleo público en Buenos Aires

En la etapa previrreinal, la gobernación de Buenos Aires incluía en su jurisdicción a las ciudades de Montevideo, Santa Fe y Corrientes, los pueblos de las Misiones Guaraníes y las Islas Malvinas. La distribución geográfica de los empleos públicos civiles y militares otorgados en la jurisdicción de la gobernación de Buenos Aires refleja una evidente concentración en la ciudad de Buenos Aires y su campaña (60 %) y una significativa presencia en las Islas Malvinas (17 %), seguidas en orden de importancia por la Banda Oriental (10 %), los pueblos de las Misiones (7 %), Santa Fe (5 %) y Corrientes (1 %).

El caso de las Islas Malvinas resulta interesante porque marca una presencia continua de la Corona española en ese territorio desde, al menos, 1767, cuando se envió a poblar las islas a una comitiva compuesta por un gobernador, un ministro de gobierno, dos médicos, un ingeniero, un guarda-almacén, un cocinero y un artesano armero junto a personal del Ejército y la Armada. A partir de 1779 y hasta 1806, casi todos los años se producen nuevos nombramientos de personal, registrando un total de 38 empleos destinados a las Islas Malvinas para todo el período; llamativamente, la gran mayoría (80 %) corresponde a empleos civiles, entre capellanes y curas párrocos, maestros armeros y albañiles.

Gráfico 5. Empleos otorgados en la Gobernación de Buenos Aires (1600-1775)

Asimismo, resulta relevante analizar la composición de los empleos otorgados en Buenos Aires tras la creación del Virreinato del Río de la Plata, la que constituye las tres cuartas partes de los registros de empleo de este subperíodo. En este caso, bajo la rúbrica “Buenos Aires”, hemos agrupado tanto los empleos concernientes a su intendencia^[26] como aquellos cuyo dato geográfico de referencia es el propio Virreinato del Río de la Plata.^[27] La inclusión de esta segunda categoría de nominaciones territoriales dentro del personal destinado a Buenos Aires podría ser cuestionada en tanto la imprecisión del dato podría llevar a pensar que dicho personal podría hallarse en cualquier punto geográfico del virreinato. Sin embargo, consideramos justificada esta elección metodológica, en tanto se trata mayoritariamente de empleos del más alto nivel del gobierno virreinal –con sede en Buenos Aires– o bien de cuerpos militares que tenían sus guarniciones y lugar de asiento en la capital y sus funciones se desenvolvían en el marco de los territorios de su intendencia.^[28]

Realizada esta puntualización metodológica, veremos que la creación de un núcleo de poder virreinal en Buenos Aires y los distintos episodios de militarización tuvieron un impacto decisivo en la distribución geográfica del empleo público. La ciudad de Buenos Aires, su campaña y frontera acapararon el 80 % de los empleos al interior de su intendencia, que, de por sí, representaba el 73 % del total virreinal. En orden de importancia, le siguen los empleos destinados a la Banda Oriental (9,5 %), lo que complementa el panorama de concentración de recursos burocráticos y militares en el Río de la Plata. Más lejos, aunque marcando la política de territorialización borbónica, se encuentran los establecimientos patagónicos en el Río Negro y la Bahía de San Julián, los pueblos de las Misiones, las ciudades de Santa Fe y Corrientes, sus pueblos y fronteras, las Islas Malvinas, la frontera del Brasil y la recién inaugurada frontera de Entre Ríos.

Gráfico 6. Empleos otorgados en la intendencia de Buenos Aires (1776-1809)

Consideraciones sobre la militarización en el Río de la Plata

La historiografía, en las últimas décadas, se ha referido a la militarización de Buenos Aires, designando, con ello, distintos fenómenos (envío de guarniciones peninsulares, creación de nuevos cuerpos regulares, convocatoria universal masculina a las milicias y militarización del estilo de gobierno). Esta situación es producto de las reformas borbónicas y de las invasiones inglesas al Río de la Plata en 1806-1807. Las cifras del empleo público reflejadas en la fuente de tomas de razón parecen avalar a priori la imagen de una fuerte presencia militar que sería el rostro visible del baluarte imperial que los borbones buscaron crear en el Río de la Plata. Con todo, antes de asumir conclusiones precipitadas, y a la espera de nuevos estudios sobre los distintos episodios de militarización virreinales, conviene realizar algunas consideraciones cuantitativas y cualitativas acerca del empleo militar y la militarización en Buenos Aires y su región.

En primer lugar, algunas consideraciones temporales. Del total de empleos militares otorgados en Buenos Aires durante el período virreinal, el 41 % corresponde a los años 1806-1809, con 1.892 empleos, contra los 2.723 que cuentan los treinta años restantes (1776-1805). Además, el flujo de empleo militar en Buenos Aires en esas tres décadas no tiene un ritmo regular, sino que se intensifica en los años de apertura y cierre de los ciclos de reformas señalados (1779-1783 y 1797-1803). En los años intermedios entre un ciclo y otro, el número de empleos otorgados cae en tal proporción que resulta preciso interrogarse si las altas compensaban las bajas producidas (Gráfico 7).^[29] Estos impulsos y reflujos en el otorgamiento de empleos militares sugieren un modus operandi en el que se refleja el impacto de las coyunturas bélicas en el alta de empleos con un aumento de las fuerzas disponibles al inicio de estas, o reconociendo los empleos otorgados una vez concluidas. Podría pensarse que este esfuerzo defensivo extraordinario no estaba destinado a perdurar, lo que se ve reflejado en el retroceso en las altas de empleo militar en los años de paz atlántica.

En segundo lugar, dentro de los empleos militares otorgados en Buenos Aires durante el período 1776-1805 (2.723 empleos), cabe distinguir entre empleos del ejército de línea, de las milicias y aquellos destinados a otras funciones (Tabla 8). Este análisis demuestra que, en el período virreinal previo a la primera invasión inglesa, 1.850 empleos (dos tercios de los empleos militares) fueron destinados a los Reales Ejércitos en Buenos Aires. Si bien estos números siguen siendo amplios en comparación a la indefensión relativa del resto de los territorios virreinales, un total de 1.850 altas en el Ejército de línea, para treinta años de una administración cuyo propósito declarado era poner en estado de defensa a la región, no parecen exagerados teniendo en cuenta los múltiples frentes bélicos de la Corona. Asimismo, hay que tener en cuenta que el efecto del flujo del empleo público no era acumulativo. Estos 62 empleos por año debían compensar las muertes, bajas y licencias producidas, de las cuales no tenemos mayores datos.

Gráfico 7. Otorgamiento de empleos militares (1776-1805)

 

En verdad, el Ejército de línea no se pensó como el componente mayoritario de la defensa, sino como la cabeza de un sistema defensivo que debía sostener la población local con su “Servicio al Rey”. En este contexto, cobran sentido los 425 empleos otorgados en las milicias (16 % del total), ya que este rubro registra únicamente a la oficialidad miliciana y no a la tropa, que no percibía haberes de parte de la Real Hacienda. Junto al componente miliciano, destacamos los 274 empleos otorgados en los cuerpos de blandengues de Buenos Aires, Santa Fe y Montevideo (10 % del total). Si bien los blandengues fueron declarados de carácter veterano, su composición y financiamiento eran estrictamente locales. Es decir, alrededor de un cuarto de los empleos militares del período virreinal previo a la invasión inglesa requería del compromiso de la población local en la defensa.^[30]

Tabla 8. Composición de los empleos militares otorgados (1776-1805)

	N°	%
Reales Ejércitos	1.850	68
Milicias	425	16
Blandengues	274	10
Otras funciones	111	4
Indefinido	63	2
Total	2.723	100

El efecto combinado del éxodo de los cuerpos regulares y la jerarquización del cuerpo de blandengues hicieron que, a principios del ochocientos, en plena coyuntura bélica, cuatro de cada diez efectivos regulares disponibles en el virreinato fueran blandengues, proporción que aumentaba a 6 de cada 10 en el caso de Buenos Aires.

Tabla 9. Fuerzas de línea en el Virreinato del Río de la Plata (1801)

En todo el Virreinato		N° tropas	%
Infantería		1.048	36
Blandengues	Buenos Aires	675	23
	Montevideo	506	18
Dragones		662	23
Total		2.891	100
En Buenos Aires		N° tropas	%
Blandengues		675	60
Dragones		290	25
Infantería		168	15
Total		1.133	100

Fuente: elaboración propia con base en información extraída de AGN, Sala IX, Guerra y Marina, leg. 24-3-8, 1° de diciembre de 1801.

El pico de empleos militares otorgados en 1803 a este respecto no puede llevarnos a confusión, ya que refleja el impacto de la implementación del Reglamento para las milicias disciplinadas de infantería y caballería del Virreynato de Buenos Ayres de 1802 que, por primera vez, contempla la remuneración a los efectivos de tropa miliciana.^[31] En efecto, aquel año, la proporción de empleos militares regulares y milicianos varía su tendencia a un 47 % de empleos otorgados en las milicias (249), un 44 % en los ejércitos del rey (235) y un 8 % de empleos en los cuerpos de blandengues (44).

Tabla 10. Composición de los empleos militares otorgados (1803)

	N°	%
Reales Ejércitos	235	44
Milicias	249	47
Blandengues	44	8
Indefinido	4	1
Otras funciones	3	1
Total	535	100

A su vez, el último episodio de militarización virreinal, abierto durante la invasión inglesa al Río de la Plata, profundiza esta tendencia, invirtiendo drásticamente la proporción en los empleos militares entre el ejército de línea y las milicias, ahora sí, todas bajo paga. De los 1.892 empleos militares otorgados entre 1806 y 1809, pudimos distinguir 322 empleos en el ejército regular y 1.190 empleos milicianos, es decir, una proporción de uno a cuatro.

Tabla 11. Composición de los empleos militares otorgados (1806-1809)

	N°	%
Reales Ejércitos	322	17
Milicias	1.190	63
Blandengues	14	1
Indefinido	366	19
Total	1.892	100

En suma, el análisis preliminar de los datos que arrojan las tomas de razón del empleo militar en el período virreinal, más que mostrarnos un fracaso flagrante de la administración borbónica en su propósito de militarizar la región, debiera advertirnos sobre el tipo de militarización llevado a cabo. Si los borbones buscaron crear un bastión militar en el Río de la Plata, este objetivo se logró en forma parcial, con importantes matices coyunturales y, sobre todo, depositando el peso mayoritario de la defensa en la población y los recursos locales. Esta tendencia se acentuó decisivamente en la coyuntura de la invasión inglesa, pero es un fenómeno que reconocía distintos episodios de militarización previos.

¿Una revolución en el gobierno?^[32]

De acuerdo a la renovación historiográfica sobre la reforma militar borbónica, la Corona pretendía que los oficiales del Ejército de línea destacados en América no sólo fungiesen como cabeza del sistema defensivo, sino que además fueran el respaldo en la implementación de políticas reformistas.^[33] Ubicar a militares en puestos cruciales de gobierno tenía sus ventajas, ya que –a falta de una burocracia stricto sensu– aquellos estaban sometidos a un código de disciplina, una jerarquía clara y un sistema de ascensos y premios, facilitando su fidelización y el verticalismo en la toma de decisiones.

A partir de la base de datos, se puede analizar si existió efectivamente una militarización del estilo de gobierno. Con los datos provistos por las tomas de razón, hemos buscado detectar cuántos hombres que cumplieron funciones de tipo “civil” tuvieron, además, algún nombramiento de tipo militar en este u otro período. Así, en la etapa previrreinal, de las 164 personas que recibieron cargos civiles, 24 se desempeñaban también como militares (14,6 %), mientras que, durante el virreinato, este porcentaje se elevó, puesto que, de 2.132 personas que recibieron algún empleo civil, 471 –o el 22,1 % de ellas– ostentaban además títulos militares. Este porcentaje de por sí nos habla de que las esferas civil y militar no estaban completamente escindidas. Además, como veremos en capítulos siguientes, si bien el porcentaje de personas que se desempeñaron en cargos civiles y militares es menor al período que se abrió con la Revolución (1810-1852), cuando este guarismo se ubica cercano al 50 %, se encuentra por encima respecto a las personas que compartían cargos civiles y militares en épocas de la Organización Nacional (1852-1873), etapa en que el mismo porcentaje desciende al 20 % y luego al 11 %.

Empero, estos números per se no muestran necesariamente una militarización del estilo de gobierno. El hecho de que una persona desempeñara simultáneamente, o en sucesivos momentos, funciones civiles y militares podía significar varias cosas. A partir de un análisis casuístico, hemos delineado cuatro tipos de situaciones: en primer lugar, los funcionarios borbónicos: hombres de probada experiencia militar que ahora eran ubicados en puestos claves del gobierno virreinal (virreyes, gobernadores, intendentes, etc.). Se trata del caso más cercano al ideal borbónico y sobre ellos volveremos. En segundo lugar, militares de mediano rango con eventuales funciones civiles y que demuestran un gran recorrido territorial. Este es el caso, por ejemplo, de Faustino Ansay, nombrado alférez del Regimiento de Dragones en 1794; de allí, pasó a la compañía de blandengues de Santa Fe, siendo ascendido a ayudante mayor por ello. Más tarde, fue designado comandante de armas^[34] de Mendoza, donde, además, fue sargento mayor de las milicias y subdelegado de la Real Hacienda. Estos dos tipos recién analizados constituyen personal de profesión militar que ocupan cargos y puestos de tipo civil durante el gobierno colonial.

Por otro lado, la superposición de funciones civiles y militares se nutre, en este período, de la participación de la población civil en el servicio de las armas. Aquí, nos topamos con un tercer tipo, que es el oficial de justicia o Real Hacienda y quien tuvo un eventual desempeño miliciano. Este es el caso, por ejemplo, de Vicente Mendizábal, nombrado juez comisionado en la provincia de Cochabamba en 1797 y, luego, designado varias veces como apoderado fiscal y subdelegado en distintos partidos de la misma provincia. Mendizábal registra un solo empleo militar como teniente de milicias en 1803, al calor de la aplicación del nuevo reglamento. Por último, dentro del grupo de civiles que desempeñan funciones militares, hallamos un cuarto tipo, el que corresponde al último episodio de militarización del período colonial. Este tipo refleja un vuelco en la ocupación de quienes continuarían una carrera militar en la década revolucionaria; sobre este perfil, también volveremos.

Sobre aquellos hombres que rellenan las expectativas del “ideal borbónico” descansaron las funciones más delicadas y cruciales del gobierno colonial, pues contaron con un amplio recorrido territorial. Entre ellos, por supuesto, encontramos a los virreyes, quienes llegaban a su alto cargo luego de una hacendosa carrera burocrático-militar. Por ejemplo, Nicolás de Arredondo fue nombrado gobernador de la provincia de La Plata y presidente de la Audiencia de Charcas en 1787, virrey del Río de la Plata y presidente de la Audiencia de Buenos Aires en 1789, para luego ser ascendido a teniente general del Ejército en 1791. Otro ejemplo lo representa el marqués Rafael de Sobremonte, llegado al Río de la Plata en 1779 como secretario del virrey Juan Joseph de Vértiz. En 1780 y 1783, fue ascendido a teniente coronel y coronel del Ejército respectivamente; entre 1783 y 1797, fue gobernador-intendente de Córdoba, ascendido a brigadier de los Reales Ejércitos en 1794; y nombrado, en 1797, subinspector de Ejército y milicias del Virreinato, culminando como virrey interino en 1800 y virrey del Río de la Plata en 1804.

En este rubro, también se hallan aquellos militares de destacada actuación en la represión a las sublevaciones andinas y que continuarían en el gobierno de los territorios anteriormente sublevados. Sebastián de Segurola, por ejemplo, había sido corregidor en la provincia de Larecaja entre 1776 y 1778, para luego servir como teniente coronel y coronel del Ejército entre 1779 y 1782. A partir de 1782, continuó como corregidor de Larecaja y, una vez implementada la reforma de intendencias en 1783, como gobernador-intendente de La Paz; mientras que, en 1789, era ascendido a brigadier de los Reales Ejércitos. José de Reseguín fue nombrado teniente coronel de Dragones en 1779 y comandó la expedición contra el foco paceño de la sublevación. En 1782, fue ascendido a coronel de Dragones y, en 1789, obtuvo su nombramiento como gobernador-intendente de la provincia de Puno.^[35] Ignacio Flores fue nombrado gobernador de la provincia de Mojos en 1777 y capitán de las milicias de caballería. En 1779, fue ascendido a teniente coronel y, en 1781, a coronel del Ejército. En este último año, fue designado gobernador y presidente de la Real Audiencia de Charcas.^[36] Es decir, se trataba de oficiales militares que merced a su actuación en la represión de las sublevaciones andinas obtuvieron importantes ascensos militares y los cargos de gobernadores-intendentes de las provincias antes sublevadas.

Por otro lado, dentro de quienes eran burócratas de mediano fuste y, a partir de 1806, volcaron su actividad a la función militar, encontramos el caso de Manuel Fernández Puche, subdelegado en Cochabamba (1792) y tercenista de la Real Hacienda en Montevideo. En 1806, se sumó como teniente al Batallón de Andaluces de la capital, donde ascendería a capitán en 1809. Tras la Revolución, pasó a servir en distintos cuerpos, como la Artillería Volante y los Regimientos 2° y 4°, habiendo logrado ascender a sargento mayor de la Infantería de Liniers en 1818. Otro caso del estilo lo representa Benito González de Rivadavia, quien, entre 1778 y 1783, tuvo distintos nombramientos como regidor, relator de temporalidades y oficial letrado de justicia. Su aparición en el plano militar fue fulgurante, ya que, en 1807, fue designado comandante de la Infantería Ligera y luego sargento mayor de Húsares, aunque no tenemos información sobre su desempeño posrevolución. Con un caso más, ilustraremos la tendencia que queremos marcar, el de Miguel Jerónimo Garmendia, quien, entre 1783 y 1792, se había desempeñado como receptor del ramo de arbitrios de Santa Fe. En 1809, Garmendia fue designado teniente coronel de las milicias de infantería de Buenos Aires, cargo en el que sería ratificado después de la Revolución. Sin duda, casos como los de Fernández Puche, González de Rivadavia y Garmendia muestran cómo, para civiles y burócratas de mediano rango de la administración colonial, la militarización abierta con la invasión inglesa significó su intrusión en el servicio de las armas, lo que, en algunos casos, también les granjeó una carrera militar continuada tras la Revolución.

Más allá de estas trayectorias individuales, ¿se verifica la militarización del estilo de gobierno que la historiografía postula? Para profundizar este análisis, hemos tenido en cuenta al personal de gobierno propiamente dicho durante el período virreinal, es decir, aquel con funciones ejecutivas y territoriales compuesto por los propios virreyes, gobernadores-intendentes, corregidores y subdelegados. Además, hemos querido corroborar –con la información proveniente de la propia base de datos– si estos funcionarios contaron, asimismo, con algún tipo de nombramiento militar. En la base, figuran los nombramientos de 10 virreyes, 55 gobernadores-intendentes, 25 corregidores y 100 subdelegados. La tendencia muestra que los puestos de mayor jerarquía fueron cubiertos con militares (60 % en el caso de los virreyes, 47,3 % en el caso de los gobernadores) y, también, una fuerte presencia militar en los cargos de corregidores y subdelegados, con un 20,8 %. Estos porcentajes pecan sobre todo de subestimación, dado que la referencia de si eran o no militares debe surgir de la propia base de datos (por ejemplo, sabemos que los 11 virreyes que ejercieron el gobierno en el Río de la Plata eran militares de profesión, 9 del Ejército y 2 de la Armada).^[37] Es decir, el total de los virreyes, cerca de la mitad de los gobernadores y un quinto de los corregidores y subdelegados del Virreinato del Río de la Plata pertenecieron a la corporación militar.

Tabla 12. Personal de gobierno con nombramientos militares según base de datos (1776-1809)

	N°	%
Virreyes (10 personas)	6	60
Gobernadores-intendentes (55 personas)	26	47,3
Corregidores y subdelegados (125 personas)	26	20,8

Consideraciones sobre la burocracia civil virreinal

En nuestro análisis de la dinámica de la creación de empleo, detectamos que la curva de empleos públicos otorgados era frecuentemente espoleada por la creación de empleo militar, mientras que la creación de empleo civil –luego del boom virreinal– mostraba una mayor estabilidad. En efecto, la dinámica de otorgamiento de empleos civiles^[38] en el período virreinal demuestra cierta estabilidad con una ligera tendencia al crecimiento. A su vez, las variaciones interanuales del empleo civil reconocen picos y depresiones que coinciden, a grandes rasgos, con los del empleo militar. Esta coincidencia de los momentos de creación de empleo civil con el empleo militar se da en los años de inicio y cierre de los ciclos de reformas ya señalados (1778-1783 y 1797-1803) y se explica por la reemergencia del conflicto bélico internacional y la sublevación interna. En tanto, el período intermedio que hemos denominado de “pax virreinal”, y que coincide con la paz atlántica, registra un abrupto descenso en la cantidad de empleos otorgados (Gráfico 8). Esta dinámica no puede dar lugar a confusiones respecto al sentido de la creación y renovación de los puestos burocráticos virreinales. En estrecha relación con las coyunturas bélicas, los cuerpos militares requerían financiarse y la población gobernarse en forma más ceñida. Para ello, se creaban, centralizaban o renovaban agencias burocráticas estatales de gobierno y fiscalidad. Este espíritu burocrático mermaba, sin embargo, en cuanto disminuía la amenaza bélica.

Gráfico 8. Empleos civiles otorgados en el Virreinato del Río de la Plata

Además de la dinámica temporal, se puede analizar la capacidad de penetración territorial que tenía la administración pública en el virreinato en general y en Buenos Aires en particular. Para ello, tomamos los datos proporcionados por la Guía de forasteros (…) para el año de 1792 y la Guía de forasteros (…) para el año de 1803.^[39]

En 1791, de acuerdo a la Guía de forasteros compuesta en ese año,^[40] existían 400 cargos en la administración pública del virreinato ocupados por 349 personas, distribuidos entre el personal virreinal, el de las intendencias y el de la Audiencia de Charcas (Tabla 13). Desde la geografía, ello implicaba que Buenos Aires y su intendencia concentraban algo más de la mitad de los cargos burocráticos del virreinato, seguido por el Alto Perú, que representaba un tercio de los cargos civiles (Gráfico 9). Es decir, la burocracia civil tenía una estructura altamente centralizada en Buenos Aires, aunque algo menos que el empleo militar (en el que la misma jurisdicción concentraba el 86,4 % de los efectivos).

Tabla 13. Burocracia civil del Virreinato del Río de la Plata en 1791

	Cargos	Honorarios*	Ausentes**	Neto
Buenos Aires (virreinato)	170	21	6	143
Buenos Aires (intendencia)	44	1	0	43
Potosí (intendencia)	40	1	2	37
La Plata (audiencia)	9	1	2	6
La Plata (intendencia)	23	0	4	19
Cochabamba (intendencia)	25	0	1	24
Paraguay (intendencia)	18	1	1	16
Córdoba (intendencia)	21	2	2	17
Salta (intendencia)	17	0	1	16
La Paz (intendencia)	16	0	1	15
Puno (intendencia)	17	0	4	13
Total	400	27	24	349
* Honorario implica que la persona cumple la función desde otro cargo (civil o militar). ** Ausentes contempla aquellos puestos para los cuales falta nombramiento o la ausencia (jubilación, licencia, etc.) de la persona que lo posee.

Fuente: elaboración propia con base en información extraída de Zorraquín Becú, Ricardo (ed.), op. cit.

Gráfico 9. Distribución de los cargos civiles del Virreinato del Río de la Plata (1791)

Fuente: elaboración propia con base en información extraída de Zorraquín Becú, Ricardo (ed.), op. cit.

En 1791, la burocracia civil virreinal en Buenos Aires estaba conformada por unos 170 cargos ocupados por 143 personas. Las principales agencias del poder virreinal eran la Real Hacienda (33 cargos), la Renta de Tabacos (24 cargos), el Tribunal de Cuentas (22 cargos), la Aduana (20 cargos) y la Audiencia de Buenos Aires (16 cargos). En cuanto al Alto Perú, las agencias estatales más importantes eran la Casa de la Moneda de Potosí (14 cargos) y la Audiencia de La Plata (9 cargos); el resto de los empleos se distribuía en las intendencias (La Plata, Potosí, Cochabamba, La Paz y Puno). Muy de lejos se encontraban las intendencias de Córdoba, Paraguay y Salta. En estas provincias, el Estado virreinal estaba representado por el gobernador-intendente y un puñado de oficiales reales en la ciudad cabecera, y apenas un subdelegado por partido.

Tabla 14. Burocracia civil virreinal en Buenos Aires (1791)

	Cargos	Honorarios	Ausentes	Neto
Real Palacio	1	0	0	1
Secretaría de Cámara	7	0	1	6
Real Audiencia pretorial	16	1	1	14
Secretaría de la Superintendencia general de Real Hacienda	8	0	0	8
Tribunal y Real Audiencia de Cuentas	22	1	0	21
Junta Superior de Real Hacienda	5	2	0	3
Junta Superior de Propios y Arbitrios	4	3	0	1
Junta Superior de Aplicaciones	6	2	0	4
Junta Provincial de Temporalidades	5	5	0	0
Junta de Diezmos	6	2	0	4
Junta de Almonedas	5	4	1	0
Santa Cruzada	4	0	2	2
Montepío de Ministerio de Justicia y Real Hacienda	7	1	0	6
Tesorería General de Ejército y Real Hacienda	16	0	0	16
Almacenes de Real Hacienda	2	0	0	2
Real Aduana	20	0	1	19
Real Renta de Tabacos	24	0	0	24
Administración principal de Correos	9	0	0	9
Contaduría General de Propios y Arbitrios del virreinato	3	0	0	3
Total	170	21	6	143

Fuente: elaboración propia con base en información extraída de Zorraquín Becú, Ricardo (ed.), op. cit.

Para 1802, de acuerdo a la Guía de forasteros compuesta ese año,^[41] la burocracia civil virreinal mantiene aproximadamente el mismo patrón de distribución geográfica, pero, en números absolutos, las personas empleadas aumentaron, en promedio, a más del doble (Tabla 15). Es decir, la tendencia al crecimiento en el flujo de creación del empleo público, más allá de coyunturas, tuvo un efecto acumulativo en el crecimiento de la burocracia civil virreinal que, en el transcurso de esa década, creció a un ritmo del 12 % anual.

Tabla 15. Crecimiento de la burocracia civil. Personas empleadas por región en 1791 y 1802

	1791	1802	% aumento
Buenos Aires	186	447	140
Alto Perú	114	297	161
Salta	16	38	138
Paraguay	16	33	106
Córdoba	17	21	24
Total	349	815	134

Fuente: elaboración propia con base en información extraída de Araujo, José Joaquín de, op. cit.; Zorraquín Becú, Ricardo (ed.), op. cit.

Por último, dado que la capitalización de Buenos Aires llevó a una concentración de recursos burocráticos que no tuvo parangón en ninguna otra ciudad virreinal, resulta preciso tomar dimensión del peso de esta burocracia civil en relación con una población también en crecimiento. Contamos con los datos de población de la ciudad de Buenos Aires –provistos por Susan Socolow y Lyman Johnson– de 24.083 habitantes para el año de 1778 y de 42.540 para 1810.^[42] Haciendo proyecciones para los años de 1791 y 1802, la población citadina en esos años se ubicaría en los 31.720 habitantes para el primero de los años y en 38.514 para el segundo. Como vimos, en 1791, la ciudad de Buenos Aires contaba con 143 burócratas, mientras que, en 1802, este número es de 366 personas. Este cálculo daría un cociente de un burócrata cada 222 habitantes citadinos en 1791; mientras este cociente asciende significativamente, en 1802, a un burócrata cada 105 habitantes. Es decir, en poco más de diez años, y al calor de la guerra, la burocracia civil duplica su peso aun en una ciudad en pleno crecimiento demográfico como Buenos Aires.

Conclusión

Nuestro análisis preliminar de la base de datos, que reúne las tomas de razón de las altas en el empleo público para el período 1600-1809, ilustra el importante proceso de transformación de las laxas estructuras estatales de la monarquía compuesta al establecimiento de las bases de un Estado fiscal-militar centralizado. Esto se comprende como parte de los alcances de las llamadas “reformas borbónicas”, las que respondieron a una álgida coyuntura bélica externa, pero también a las sublevaciones internas y a la tensa situación en las fronteras. Con el registro de las tomas de razón, puede vislumbrarse cómo, en la década de 1760, la región rioplatense empezó a concitar la atención de la Corona. A partir de ese momento, la tendencia general del empleo público fue de un crecimiento casi constante, espoleado por la creación de empleos militares, cuyo cénit se suscitó en los años que rodean a la creación del Virreinato del Río de la Plata (1776-1777). Estas últimas cuatro décadas de dominación colonial, con el 99 % de los registros del período –que representan, a su vez, casi un cuarto del total de la base de datos–, sentaron las bases del Estado moderno en la región rioplatense y su hinterland administrativo.

¿Qué características tenía el Estado virreinal? En primer lugar, la creación del Virreinato tenía un claro sentido acorde a la estrategia defensiva de la Corona en el Atlántico Sur, como lo demuestra el vuelco –comparado con la etapa previa– en la creación de empleos militares por sobre los empleos civiles y eclesiásticos. En segundo lugar, la distribución geográfica del empleo público durante el período virreinal se concentró en el Río de la Plata. Buenos Aires, la Banda Oriental y los enclaves militares bajo su jurisdicción (incluyendo una presencia continua en las Islas Malvinas desde 1767) representaban casi tres cuartas partes del Estado virreinal que se estaba creando. En tercer lugar, esta polarización geográfica se veía acentuada por el peso del empleo público respecto a la cantidad de habitantes de cada región. Mientras que la región rioplatense acaparó el 73 % de los empleos públicos virreinales con apenas el 12 % de la población del virreinato, la peor proporción se la llevó el Alto Perú, que representaba el 63 % de la población total y recibió apenas el 17 % de los empleos virreinales. Estos tres factores demuestran el tipo de Estado montado por la administración borbónica: no se trataba tanto de un Estado que se proponía intervenir en la economía y en la sociedad locales como de una estructura defensiva y recaudatoria adecuada a los propósitos dinásticos de preeminencia internacional. La noción de Estado fiscal-militar, más allá de las limitaciones encontradas en el proceso, parece adecuada para describir el tipo de Estado que el Virreinato del Río de la Plata representó.

Sin embargo, contra la tendencia a ver a las reformas borbónicas como portadoras de un inequívoco espíritu burocrático y modernizante, hay que advertir que este esfuerzo de construcción estatal fue variable en el tiempo. Los picos de nombramientos civiles y militares se dieron en sendos ciclos de reformas (1779-1783 y 1797-1803), propiciados por la coyuntura bélica internacional, la sublevación andina y la militarización de las fronteras. Inversamente, entre 1785 y 1796 –años de paz atlántica, derrota indígena y pacificación de las fronteras–, hubo un declive en los empleos públicos otorgados. Estas consideraciones indican un modus operandi donde la generación de empleo público se basaba en las necesidades coyunturales de producir nuevos nombramientos y ascensos en los cuerpos militares, la burocracia fiscal y el personal gubernativo ante las apremiantes realidades bélicas que la Corona enfrentaba. Sin embargo, ante la desaparición de la amenaza inmediata, el espíritu burocrático mermaba y se imponía el propósito de ahorrar recursos para transferirlos a una metrópolis financieramente ahogada.

De igual manera, el dramático crecimiento del empleo militar debe tener en cuenta algunas características de este, ya que el armazón defensivo dependía mayormente del compromiso de los pobladores en armas. En el período previo a la invasión inglesa, dos tercios de los empleos militares se destinaron a los ejércitos de línea, mientras que un cuarto de los nombramientos se produjo en las milicias y en los blandengues, un cuerpo regular de extracción y financiamiento locales. En 1803, el año con mayor cantidad de nombramientos para todo el período, casi la mitad de los empleos militares otorgados recayeron en las milicias. Este pico muestra el impacto del Reglamento para las milicias disciplinadas… de 1802, que preveía el pago de un prest durante el período de servicio desde la clase de soldado, reflejándose en la base de datos, lo que tiende a sugerir que incluso desde antes del Reglamento… el peso numérico mayoritario de la defensa virreinal recaía sobre los pobladores en armas. Asimismo, los excepcionales años de 1806-1809, marcados por la invasión inglesa al Río de la Plata, representaron el 41 % de los nombramientos militares de todo el período virreinal, de los cuales casi dos tercios (63 %) recayeron en las milicias. Estas características del empleo militar virreinal sugieren, además, que la militarización abierta por las invasiones inglesas importó más por su magnitud que por la novedad de la experiencia.

La otra característica del Estado virreinal es el personal reclutado y el tipo de funcionario que se impuso, donde se puede hablar de una militarización y acaso una revolución en el gobierno. La base de datos permite detectar que un poco más de un quinto del personal civil del virreinato ostentaba ya un título militar. Si bien este porcentaje esconde una variedad de situaciones, hubo una tendencia clara por parte de la administración borbónica a nombrar a oficiales de la alta jerarquía militar en puestos de gobierno. Como vimos, la totalidad de los virreyes del Río de la Plata, –al menos– la mitad de los intendentes y un quinto de los corregidores y subdelegados fueron militares de profesión. Al llenar con militares los puestos claves de gobierno, la Corona –que carecía de una genuina burocracia en sentido moderno– buscaba disciplina burocrática y verticalidad en la toma de decisiones. Esta militarización del gobierno se hace más significativa si tenemos en cuenta que la implementación del sistema de intendentes y subdelegados se llevó a cabo a continuación de la sublevación de la región andina, la que tuvo uno de sus epicentros en el Alto Perú, y en la que buena parte de los intendentes de las regiones antes sublevadas habían sido los encargados de su represión. Por otro lado, en el caso inverso –el de los burócratas que registran luego algún nombramiento militar–, se encuentran aquellos hombres que alguna vez obtuvieron un oficio durante la colonia, iniciaron su carrera en las milicias entre 1806 y 1809 y continuaron su ascenso militar en el período posterior, marcando un vuelco en su actividad principal, y reflejando trayectorias que parecen avalar la idea de una “carrera de la Revolución”.^[43]

En cuanto a la creación de una burocracia civil por fuera de las estructuras corporativas de los cabildos, la Justicia y la Iglesia, cabe mencionar que el crecimiento de esta acompañó los ciclos de reformas ya señalados, demostrando que la creación y ascenso en los puestos burocráticos estaba en función de las necesidades de financiamiento de la guerra. Aun así, las variaciones en la generación de empleo civil eran menos marcadas que en el empleo militar, lo que seguramente repercutió en la sedimentación de una burocracia civil en constante crecimiento, en especial en las agencias estatales relacionadas con la fiscalidad. Asimismo, la distribución geográfica del personal civil, aunque desigual en las distintas regiones, se encuentra menos polarizada que el empleo militar, siendo que Buenos Aires y su región acaparan el 53 % de los nombramientos civiles, mientras que el Alto Perú concita el 33 %. Con todo, para la mayoría de las regiones del virreinato, la estructura territorial era tenue a nivel local y regional, con un puñado de funcionarios a cargo de extensos territorios y poblaciones en pleno crecimiento demográfico. En cambio, la ciudad de Buenos Aires, por ser sede del más alto nivel burocrático, vio crecer una burocracia civil a un ritmo más acelerado que el de su propia población, que, en sí misma, vivía un auge demográfico sin precedentes, llegando a contar, a principios del siglo XIX, con alrededor de un burócrata cada cien habitantes. Además, las principales agencias que concentraban el empleo público civil en Buenos Aires eran la Real Hacienda, la Aduana y el Tribunal de Cuentas, demostrando el afán recaudatorio y de control sobre las cuentas públicas como prioridades de la administración borbónica.

En síntesis, en el último medio siglo de dominación colonial, la administración borbónica sentó las bases de un Estado fiscal-militar en el Río de la Plata, en detrimento de las lógicas pactistas y corporativas que, hasta el momento, habían caracterizado al funcionamiento de la monarquía. Los orígenes del Estado moderno en los territorios coloniales rioplatenses fueron fruto de decisiones tomadas al calor del ciclo europeo de guerra atlántica, las grandes sublevaciones internas y la presión de las sociedades indígenas independientes en las fronteras. Cualesquiera que fueran los límites y consecuencias de su implementación, no cabe duda de que las reformas borbónicas para la región implicaron un salto cuantitativo y cualitativo en un proceso de construcción estatal del cual el Estado virreinal fue el excipiente.

Sin embargo, se trataba de una política pragmática al calor de las distintas coyunturas bélicas y de acuerdo a estrictas consideraciones defensivas que dejaban poco lugar a la planificación y a la penetración territorial. El nuevo virreinato era una estructura estatal geográficamente polarizada hacia el Río de la Plata –en detrimento del Alto Perú, Paraguay y el interior rioplatense– y el flujo de la creación de empleo público civil y militar seguía el pulso marcado por la guerra internacional y la sublevación interna. La militarización llevada a cabo era espasmódica y la tendencia era a aumentar el número y las funciones de los pobladores en armas. El estilo de gobierno se endureció. Los oficiales y altos mando del Ejército de línea ocuparon los puestos claves del gobierno colonial. La burocracia fiscal fue la que más creció dentro de la burocracia civil. Mientras que para la mayoría de las regiones el Estado virreinal apenas existía, en Buenos Aires, la presencia burocrática –y, con ella, la voracidad fiscal– era cada vez más asfixiante.

Este primer acercamiento a la anatomía del Estado virreinal brinda indicios sobre los procesos sociales y políticos subyacentes del período tardo-colonial, cuyo estudio deberá profundizarse. Al inicio de estas páginas, nos preguntábamos por las formas que pudo haber asumido la “lucha por el Estado” virreinal. Uno de los tópicos de la historiografía es el de la relación entre la implementación de las reformas borbónicas y su recepción entre las élites locales.^[44] Sin duda, esta relación ha de estudiarse atendiéndose a distintos contextos regionales y locales, porque su impacto ha sido desigual. A nivel general, se puede intuir que las corporaciones pudieron sentirse desafiadas. Tanto la Audiencia de Charcas, los cabildos de las principales ciudades y las órdenes religiosas fueron cercenados en sus privilegios corporativos y sufrieron el avance del Estado virreinal sobre sus finanzas particulares. Otra área tematizada es la del acceso de las élites locales a los puestos burocráticos creados. El nombramiento de militares en puestos de gobierno, la polarización geográfica y la escasa penetración territorial del Estado virreinal hacían de la posibilidad de acceder en forma directa al empleo público colonial poco más que una quimera para las clases educadas del virreinato.

Incluso en Buenos Aires, el Estado virreinal sometió a las élites porteñas a una voracidad fiscal creciente, a la vez que les fue enajenado su lugar en la toma de decisiones respecto al destino de los recursos fiscales y militares. En este sentido, las élites porteñas debieron haber visto como un respiro la “pax virreinal” de 1784-1796, frente a las presiones fiscales y militares de las coyunturas de guerra, experimentando, más que una lucha por el Estado, una contra él. Dentro de este sector, las “clases medias” porteñas, frustradas en su intento de acceso al Estado, encontrarían, en la militarización de 1806-1809, un nuevo cauce a sus aspiraciones. Por último, el objetivo final de la reforma militar era la movilización universal de los hombres libres en condiciones de tomar las armas. Sin embargo, las resistencias ejercidas por los pobladores (rechazo al reclutamiento, indisciplina y deserciones) obligaron a que el servicio al rey tuviera que ser debidamente delimitado y pecuniariamente recompensado, lo que explica la sanción del reglamento de 1802 y el “pico” en la creación de empleos públicos de 1803.

Las características del empleo público y del Estado colonial que emergen de la base de datos podrían ampliarse con el análisis de los presupuestos y las fuentes de financiamiento fiscal. Asimismo, la información provista por las tomas de razón complementa el estudio de los distintos episodios de militarización virreinales, de los cuales el abierto por las invasiones inglesas fue el último en el período borbónico, aunque sentado sobre experiencias previas. Con un panorama más claro del empleo estatal, deberá ensayarse una interpretación de las continuidades y rupturas entre el último período colonial y la primera década revolucionaria. Por último, los más de 9.000 registros de empleo público para el período colonial pueden alimentar distintos estudios regionales, prosopográficos y sectoriales (Iglesia, Justicia, administración, fiscalidad), lo que muestra las potencialidades y ductilidad de esta base de datos.

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