Fundación y transformación de un proyecto estatal moderno (Buenos Aires, 1821-1852)

Mario Etchechury e Ignacio Zubizarreta

Introducción

En este capítulo, abordamos el período comprendido entre la conformación de la Provincia de Buenos Aires en 1820-1821 y el derrocamiento de Juan Manuel de Rosas, casi treinta años más tarde (Caseros, febrero de 1852), momento que marca el inicio de una etapa signada por nuevos conflictos civiles y procesos de reorganización política y territorial. Se trata de un período por demás extenso, con importantes puntos de quiebre que dificultan un tratamiento uniforme. Atendiendo a esa amplitud cronológica, este apartado no pretende trazar un estudio exhaustivo y homogéneo sobre el proceso de construcción estatal para todos los años abarcados, sino analizar algunas coyunturas puntuales que permitan visualizar el montaje de la administración central de la Provincia de Buenos Aires y sus principales cambios y continuidades, colocando el foco en la estructuración institucional-burocrática.^[1]

En esa dirección, sin caer en una interpretación teleológica o “etapista”, es posible percibir dos grandes fases en ese proceso de construcción burocrática, que pautan el ritmo del proceso. La primera de ellas tuvo lugar entre 1821 y 1824, en el contexto de las llamadas “reformas rivadavianas”, cuando se fundó un núcleo de organización estatal que, a falta de un término más adecuado, podemos designar como moderno, en tanto que muchos de sus postulados, instituciones y prácticas intentaron romper con aquellos principios administrativos del Antiguo Régimen que no habían sido abolidos ni transformados desde el comienzo del proceso independentista.

La segunda etapa seleccionada transcurre, de manera aproximada, entre 1835 y 1840, durante el segundo mandato del gobernador Juan Manuel de Rosas. Desde su ascenso al poder en 1829, el líder federal había tomado la previa base institucional “rivadaviana”, sin imprimirle cambios significativos a nivel formal. Sin embargo, y sin que esto implique contradicción con lo anterior, a partir de 1835, Rosas llevó a cabo importantes modificaciones en las bases políticas y en el modus operandi del entramado estatal. Por una parte, la entera administración provincial se vio afectada por una creciente tensión facciosa que terminó por condicionar la composición de los elencos y las vías de acceso a los cargos y empleos públicos. En otras palabras, un auténtico disciplinamiento bajo sello federal que tuvo su epicentro en 1835. A su vez, mediante una serie de decretos, Rosas y sus colaboradores “ajustaron” la matriz estatal heredada recuperando prácticas administrativas y reestableciendo una pirámide de autoridad que, tras años de crisis y conflictos, se había ido relajando. Sobre todo, y como veremos luego, esto fue especialmente visible en el ámbito de la gestión económico-financiera y en el orden policial. En ese sentido, si consideramos la gestión de la Hacienda, aun con el conocido pragmatismo del gobernador en el manejo de los negocios públicos y un desinterés en el fomento de innovaciones de profundo calado, la gestión rosista también podría ser integrada al ciclo reformista iniciado en la década de 1820.

Desde un aspecto metodológico, la base de datos con la que venimos trabajando a lo largo de esta obra reúne información muy desigual para el periodo que atiende el presente capítulo. Así como recién proponíamos escapar de la interpretación “etapista”, no obstante, las fuentes de la base no hacen del todo fácil ese anhelo. Por motivos que en algún aspecto se nos escapan, para el periodo que comprende desde 1821 a 1829, contamos con 5.053 altas en el Estado provincial. No obstante, para los años rosistas, desde 1830 hasta los prolegómenos de Caseros, disponemos de sólo 1.003 designaciones, y esto para un lapso de más de veinte años, con lo que no podemos pretender que se trate de una cantidad representativa y que nos permita extraer conclusiones. Esas cifras reflejan un verdadero desbalance entre un momento y el otro, situación que nos llevará a utilizar los datos de 1821/1829 como se lo hace en el resto del libro, mientras nos serviremos de fuentes alternativas para poder analizar la etapa rosista. Sólo de manera secundaria descansaremos en la base de datos para extraer alguna información casuística que permita enriquecer la mirada de conjunto sobre este último periodo.

A lo largo de los años que estudiamos en este capítulo, Buenos Aires y su hinterland, que a partir de 1820 funcionaron como una provincia independiente, atravesaron un notable proceso de expansión territorial, económica y demográfica. El antiguo “corredor” ocupado por la población hispano-criolla, que tenía sus limes en los fortines borbónicos consolidados entre 1776 y 1782, a partir de la creación del Virreinato, reunía, hacia la década de 1780, alrededor de 30.000 kilómetros cuadrados de superficie (3 millones de hectáreas). Ya entrado el siglo XIX, entre 1815 y 1826, las autoridades bonaerenses llevaron a cabo nuevos intentos por ampliar la frontera más al sur del río Salado. Así, comenzaba a configurarse un nuevo equilibrio fronterizo con las comunidades indígenas, el que tuvo como uno de sus ejes la fundación del Fuerte Independencia (1823) durante el gobierno de Martín Rodríguez. La expedición de 1833, encabezada por Juan Manuel de Rosas luego de su primer mandato, terminó de consolidar ese avance, alcanzándose un área de unos 182.665 kilómetros cuadrados, superficie que se mantendría, en términos generales, hasta el final del período analizado en este capítulo.^[2]

Las cifras disponibles para estos años también arrojan un sostenido crecimiento demográfico al interior de ese espacio ocupado. Durante la década revolucionaria, puede estimarse una población total de alrededor de 92.000 habitantes, 54 % de los cuales vivían en la ciudad. Por su parte, el censo poblacional realizado en 1822, en los inicios de la etapa que aquí abordamos, arrojó un total de 110.212 habitantes, 55.416 de los cuales residían en la ciudad y 54.796 en el resto de los partidos de la provincia. Hacia 1838, durante el segundo mandato de Rosas, la población total ya alcanzaba alrededor de 160.000 habitantes, pero, en este caso, había cambiado la distribución urbano-rural, siendo 65.344 quienes vivían en la ciudad y 97.656 en la campaña, una cifra que refleja la ampliación del espacio productivo en el contexto de la fuerte expansión del comercio atlántico.^[3]

Mapa de la provincia de Buenos Aires, c. 1836

Fuente: elaboración de Leonardo Canciani en base a “Mapa de la Provincia de Buenos Aires” de John Arrowsmith. Extraído de David Rumsey Historical Map Collection. Disponible en https://www.davidrumsey.com/

Ese amplio espacio provincial, que fue quedando circunscripto –de forma muy lábil– entre el Arroyo del Medio y los ríos Paraná, de la Plata y Salado, atravesó por múltiples procesos de institucionalización a lo largo de las décadas abordadas en nuestro capítulo. No obstante, aquí, solo nos detendremos en el montaje institucional-burocrático que tuvo lugar en la ciudad de Buenos Aires y no en todo el territorio provincial. Esta opción metodológica obedece, en buena medida, al tipo de fuentes empleadas en el presente libro. Para comenzar, la mayor parte de los registros –provinciales o nacionales– que hemos utilizado son, para este período, más específicos en lo atinente al empleo público radicado en oficinas y dependencias de la ciudad, que aquí designamos como “administración central”, sin dar cuenta de los pueblos y partidos de la campaña, para cuyo estudio sería necesario recurrir a otros documentos. Esas colecciones de leyes y decretos no presentan una calidad uniforme para todo el periodo 1820-1852, y nuestra base global de designaciones tampoco cubre de manera adecuada los nombramientos militares y civiles, notándose marcados desequilibrios y faltantes. A su vez, la precisión de los presupuestos generales que hemos empleado para establecer las dimensiones aproximadas del empleo estatal en algunos años puntuales tampoco es rigurosa, por lo cual las reconstrucciones de la burocracia/funcionariado que presentaremos abajo revisten un carácter provisorio, sirviendo como insumo para futuras investigaciones de mayor calado documental. Por último, como es obvio, el estado de la historiografía también es muy desigual. Mientras que la dinámica del empleo público y el despliegue estatal del período que transcurre entre 1835-1843 constituyen tópicos tratados con mayor detenimiento, otras etapas no han merecido casi atención. Así sucede, por ejemplo, con la segunda mitad de la década de 1820 o con el “otoño” del rosismo en los últimos años de la década de 1840, momentos para los que casi no contamos con estudios sobre los elencos burocráticos del Estado provincial y sus dinámicas internas.

De la crisis política a la modernización estatal (1821-1829)

La caída del Directorio y del Congreso general constituyente, tras la derrota de Cepeda (primero de febrero de 1820) a manos de los ejércitos de Entre Ríos y Santa Fe, marcó un punto de quiebre en la reconfiguración política de los territorios rioplatenses, luego de diez años de revolución y guerra. Más allá de sus discrepancias internas, los principales referentes de la élite porteña que lograron superar esa derrota y negociar un equilibrio con los jefes triunfadores, a través del Tratado del Pilar, consensuaron en la necesidad de replegarse en lo inmediato de cualquier empresa dirigida a restablecer la hegemonía de Buenos Aires sobre las demás provincias. Sin embargo, ese proceso se dio a lo largo de un año veinte plagado de acontecimientos álgidos, en el que ninguna autoridad emergente logró cimentar bases de apoyo y legitimidad suficientes como para mantenerse en el poder, en medio de una pugna entre grupos federalistas y centralistas y de una profunda recesión económica. En un lapso de pocos meses, se sucedieron alrededor de nueve gobernadores electos a través de distintas modalidades, mientras el Cabildo seguía manteniendo una importante cuota de poder.

La movilización de las milicias rurales encabezadas por el general Manuel Rodríguez, electo gobernador por la Junta de Representantes en septiembre de 1820,^[4] logró cerrar esta etapa de inestabilidad. Apoyado en el emergente liderazgo de Juan Manuel de Rosas, Rodríguez logró derrotar un alzamiento del tercio de cívicos que respondía al Cabildo, mientras retomaba las negociaciones con la provincia de Santa Fe, concretadas en el Tratado de Benegas. Si bien la historiografía ha diferido en la caracterización global de este proceso, existe un marcado consenso alrededor del giro que se operó luego de superados los aspectos más disruptivos de la crisis, marcando, así, el inicio de una completa reorganización política dentro de la provincia, a través de la sanción de un “paquete” de leyes y decretos que modelaron una nueva matriz estatal.

En la provincia de Buenos Aires, las transformaciones de mayor calado se llevaron a cabo durante el mandato del citado Martín Rodríguez (1820-1824) y continuaron, con una fase de articulación, ajuste y adaptación, durante la gestión de Juan Gregorio de Las Heras (1824-1826). Incluso, si extremamos la cronología, es posible ubicar una suerte de epílogo durante la fugaz experiencia presidencial de Bernardino Rivadavia (1826-1827), cuando el grueso de las reformas ya había sido implementado y se intentó avanzar en la profesionalización de los elencos administrativos. Los impulsores de esta modernización formaron parte de una red relativamente abierta en sus inicios, integrada por ex “directoriales” y un núcleo de intelectuales y políticos que, al calor de los debates sobre la organización estatal, serían identificados, años más tarde, como “unitarios”. No obstante, en sus inicios, este grupo también disponía de una base de sustentación más amplia, recibiendo apoyos de sectores hegemónicos rurales y urbanos más interesados en mantener el orden que en cuestiones doctrinarias.

En todo caso, en el transcurso de la primera mitad de la década de 1820, ese conglomerado se fue consolidando como una agrupación con cierta cohesión, aludida por la historiografía como “Partido del Orden”, aunque sus coetáneos la denominaban partido “de los principios”, “ministerial” o “liberal”. La incorporación de Bernardino Rivadavia y Manuel J. García al gobierno de Rodríguez como ministros de Gobierno y Hacienda, respectivamente, fue esencial para definir el perfil programático que tomó la agrupación. Alrededor de Rivadavia, ya se había conformado, en los años previos, un círculo integrado por funcionarios, clérigos, juristas y letrados, entre los que se encontraban Juan Cruz Varela, Pedro Somellera, Valentín Gómez, Vicente López y Planes, Julián Segundo de Agüero, o el propio García, entre otros. En suma, la relativa coherencia de la etapa que transcurre, de modo aproximado, entre 1821 y 1826 reside en la participación y continuidad de ese compacto elenco de actores que tenía como referencia al entonces poderoso ministro de Gobierno, al compás de los cambios institucionales y doctrinarios que logró imprimir, muchos de ellos percibidos, en su tiempo, como radicales o rupturistas.^[5]

A partir de aquí es posible identificar cuatro ideas centrales que, en buena medida, han informado a la historiografía sobre el período y nos guiarán en el desarrollo de este apartado. La primera de ellas pone de relieve el rol de este sector de la élite, que intentó transformar y “modernizar” radicalmente al Estado y sus instituciones; proceso que ya había comenzado en tiempos borbónicos. La segunda, que ese proceso transformador, que tuvo en los citados Rivadavia y García a sus máximos exponentes a nivel de articulación y gestión, implicó racionalizar la administración, ajustar los gastos del erario público y centralizar el poder. La tercera idea remite a que existió, en ese periodo, un verdadero intento por “profesionalizar” el funcionariado –civil y militar– y por otorgarle al Estado prerrogativas de las que antes no gozaba, es decir, extender su esfera de acción. La cuarta y última aduce a que Rivadavia y su círculo más estrecho buscaron fortalecer el carácter civil de la administración y de sus funcionarios en desmedro del poder que los militares habían adquirido en la década revolucionaria.

Para dar cuenta de este proceso, en un primer momento, esbozaremos el proceso de creación de nuevas entidades/oficinas y el delineamiento de un primer organigrama estatal para comienzos de la década de 1820. A continuación, repasaremos el conjunto de transformaciones que afectaron al ejército, al clero, a la hacienda y a la administración de justicia, sin olvidar que, en realidad, se trató de un solo proyecto simultáneo y orgánico que aquí solo subdividimos a efectos expositivos. Esta creación de entidades y redistribución de competencias no fue producto de la improvisación ni de iniciativas inconexas, sino que se inscribía en un programa de innovaciones –conocidas en la época como “reformas” y “arreglos”– que afectaron horizontalmente a todo el edificio institucional. Como ya ha apuntado la historiografía, aunque estos cambios promovidos con ímpetu a partir de mediados de 1821 fueron, en muchos aspectos, radicales, a su vez, tenían sus bases conceptuales en la cultura reformista borbónica de los últimos años del siglo XVIII y abrevaban en diversas corrientes ideológicas. Sin duda, Buenos Aires fue la experiencia más paradigmática de esta tendencia reformista en el Río de la Plata, aunque no debemos olvidar que, en varias de las demás provincias, se procesaron cambios análogos en el mismo período.^[6]

Como señalamos arriba, un primer período de acelerados cambios institucionales tuvo lugar entre la segunda mitad de 1821 y fines de 1822, durante el gobierno encabezado por Martín Rodríguez, cuando se aprobaron una serie de decretos dirigidos a transformar la administración pública. Estos cambios, que se desarrollaron al compás de una completa reconfiguración de la división de poderes, fueron signados por controversias sobre las atribuciones de las autoridades legislativas y ejecutivas. Marcela Ternavasio ha señalado que, aunque la Junta de Representantes se había declarado extraordinaria y constituyente en agosto de 1821, no se sancionó ningún tipo de carta constitucional hasta 1854, y parte del entramado de reformas y medidas tendientes a sentar las bases del sistema político se llevó a cabo a través de “leyes fundamentales” y prácticas informales.^[7] Entre estas disposiciones iniciales, sin dudas destacó la Ley de Elecciones, también conocida como de “sufragio universal” –de agosto de 1821–, la que establecía el derecho al voto directo para un amplio segmento de hombres (naturales o avecindados) mayores de 20 años, sin limitaciones de riqueza o profesión. Se trató de una disposición que buscaba canalizar y formalizar la participación popular, otorgándole nueva legitimidad a los poderes emergentes.^[8]

Ahora bien, si pasamos al plano administrativo, una parte de las disposiciones tomadas en ese lapso se dirigieron a establecer –o modificar– el edificio institucional propiamente dicho, ordenando y jerarquizando las distintas dependencias, muchas de las cuales se habían delineado a lo largo de la tormentosa década de 1810. No es casual que uno de los primeros decretos de la nueva gestión, sancionado en julio de 1821, estableciera la separación de los departamentos de Gobierno –el que incluía Relaciones Exteriores– y Hacienda,^[9] los que, junto a Guerra y Marina, conformaban las secretarías existentes. Estas dependencias agruparon oficinas previas y sumaron otras que se fueron instituyendo a través de una auténtica andanada de decretos.

De todas las secretarías, la que menos cambios parece haber atravesado fue la de Guerra y Marina, integrada por el personal del propio ministerio, la Inspección General de Armas, el Estado Mayor de la Plaza y un conglomerado de fuerzas de línea, milicias y marina, siendo, por ello mismo, la que administraba un mayor número de personal. El departamento de Gobierno, en cambio, atravesó por un profundo proceso de institucionalización, el que le otorgó el aspecto ecléctico y la amplitud de atribuciones que lo caracterizaría durante los siguientes años. En poco tiempo, esta secretaría terminó por absorber todo lo atinente a policía urbana y rural y al orden interno (rubros entre los que también se encontraban la gestión del cementerio, el alumbrado y la limpieza), así como las áreas de justicia, instrucción, culto, salud, beneficencia, correo y relaciones exteriores; entre otras atribuciones que se fueron creando, tales como las relativas al catastro y a las obras públicas. Como ha sido señalado en numerosas ocasiones, una de las principales medidas que impactó de forma directa en la configuración de dicho departamento fue la supresión de los cabildos de Buenos Aires y Luján, efectuada en diciembre de 1821.^[10] Esta decisión, central para consolidar el nuevo proyecto estatal, eliminó a un actor político que, pese a su desgaste, había competido con todos los órganos de gobierno creados a partir de 1810. Pero también supuso una completa reestructuración de la administración de justicia mediante la creación de los jueces de paz (legos) y de primera instancia (letrados), así como el nombramiento de un defensor general de pobres, menores y un procurador general de la provincia. La norma que suprimió los cabildos también contemplaba la introducción de un régimen de municipalidades, la que no terminó de cristalizar en ese momento. En el mimo plano, se creó la figura de jefe de policía, junto a seis comisarios urbanos y ocho rurales, entre cuyas atribuciones, además del mantenimiento del orden, se encontraba la inspección de mercados y abasto.^[11]

Entre los organismos de nueva creación que se sumaron al departamento de Gobierno, destacan la Universidad, que incluía, además, a colegios y escuelas de primeras letras, lo que llevó a una reorganización del área educativa. Al mismo tiempo, se crearon instituciones como el Archivo General,^[12] la Comisión administradora de la Vacuna,^[13] el Departamento de Ingenieros Arquitectos^[14] y la Sociedad de Beneficencia,^[15] mientras que otros decretos reformaron parcialmente entidades previas, como la administración de Correos^[16] y la Biblioteca Pública.^[17] En 1822, se transformaron en profundidad otras áreas clave del departamento, como la salud, donde el antiguo Protomedicato fue sustituido por un nuevo Tribunal de Medicina, muñido de amplias atribuciones de control y reglamentación del ejercicio profesional de facultativos y farmacéuticos, y que integraba su propia academia.^[18] A mediados del mismo año, se establecieron nuevas bases para el funcionamiento y la administración de los hospitales generales de hombres y mujeres, los que dejaban de estar sujetos a dependencia de institutos o hermandades religiosas. ^[19] Por último, sin intenciones de agotar la lista, cabe mencionar la creación de la Comisión Topográfica, erigida por decreto de septiembre de 1824, durante el mandato de Gregorio de Las Heras, la que tenía como fin la formación del plano catastral de la provincia.^[20]

En el caso del departamento de Hacienda, el proceso de montaje de nuevas dependencias, la redistribución de competencias y la implementación de reformas se dio de manera casi inescindible. Si Rivadavia fue el motor de las principales innovaciones en el área de Gobierno, en el plano económico-financiero, destacó su contraparte Manuel José García, quien ya había ocupado cargos de gestión y diplomacia durante la década de 1810. Cuando el nuevo ministro se hizo cargo del área, Hacienda se trataba de uno de los ámbitos donde la yuxtaposición de oficinas y cajas autónomas era percibida como más perniciosa para la anhelada implementación de una administración pública racional y centralizada. No es fortuito que una de las primeras medidas en esa dirección haya sido la creación de la Receptoría general, Contaduría y Tesorería, como órganos exclusivos para la administración, colecta y conservación de las rentas, en agosto de 1821.^[21]

Este conjunto de resoluciones también implicó un primer arreglo del personal de las distintas dependencias, el establecimiento de nuevas prácticas contables y la implementación del presupuesto general de gastos, suprimiéndose, además, el Tribunal de Cuentas y la antigua Contaduría mayor. Otro ensamble de decretos reglamentó el funcionamiento de las oficinas particulares, estableciendo el modus operandi de la contabilidad y de las responsabilidades del personal encargado de la gestión rentística.^[22]

En un texto explicativo, dirigido a la Junta de Representantes, en septiembre de 1821, Manuel García y Martín Rodríguez expusieron el núcleo del programa reformista en el ámbito hacendístico, subrayando, allí, que los obstáculos que se buscaban superar formaban parte de “los defectos del sistema político de la nación española, a que pertenecimos, y de que hemos sido herederos”. El cometido central del plan reformista pasaba por eliminar un conjunto de “cuerpos privilegiados, que se movían separadamente dentro del mismo estado” con sus propias rentas, dependencias y “oficinistas con fueros”, todos ellos con prerrogativas aparte y muchos de los cuales administraban rentas que ya no daban frutos.^[23] Con las nuevas medidas impulsadas, se buscaba suprimir esa lógica de compartimentos estancos y fundar una línea jerárquica bajo la dependencia directa del ministro del ramo. Pese a que Rodríguez y García subrayaron que no se trataba de un simple procedimiento de ahorro, al mismo tiempo, aludieron, como otro de sus principales propósitos, a reducir la “raza” de individuos que pretendían subsistir con una posición segura dentro de la administración pública, volviendo así “impotente para todo otro trabajo” a una parte de la población más joven, un mal que definían como la “funesta manía de empleados”.^[24] Esta crítica, como ha señalado Juan Carlos Garavaglia, fue bastante común dentro de las administraciones latinoamericanas del período y, probablemente, se basó en juicios impresionistas, ya que el cruce entre funcionarios y población activa para ese momento no arroja ninguna proporción elevada.^[25] Al igual que lo ocurrido en el ejército, el elenco gobernante intentó pasar a retiro a los funcionarios que ya no eran necesarios a través de una ley sancionada en septiembre de 1821.^[26] Por más que la medida no tuvo el mismo impacto cuantitativo que en el ámbito militar, varios empleados se acogieron al nuevo régimen; sobre todo aquellos que habían estado al frente de entidades suprimidas o reconfiguradas.^[27]

De forma paralela a este proceso de montaje de oficinas y dependencias de cada departamento, se fueron llevando a cabo un conjunto de reformas más específicas, focalizadas en el ejército, el clero y el área fiscal y financiera. Fue sobre todo en el ramo militar donde se llevó adelante uno de los principales intentos por bajar el número de efectivos y contener el gasto público. Mientras que una parte de las demás provincias rioplatenses se encontraba, a inicios de la década de 1820, en pleno proceso de movilización, la administración de Martín Rodríguez tomaba, en Buenos Aires, medidas concretas para revertir esa tendencia. En buena medida, esa situación se debía a cuatro motivos principales: las guerras contra los realistas habían finalizado (o se encontraban demasiado lejos para inquietar); el sostenimiento de un ejército de grandes dimensiones implicaba una carga onerosa para el erario público y la mayoría de los líderes o caudillos políticos que podían desestabilizar al nuevo gobierno provenían y tenían redes entre las fuerzas de guerra. Por último, aunque el mismo Rodríguez era militar, el círculo de Rivadavia y García era predominantemente civil y no simpatizaba o compatibilizaba con la cultura castrense.^[28] Para llevar adelante este programa, se sancionó una ley de retiro, aprobada por la Junta de Representantes en noviembre de 1821, la que posibilitó dar de baja a numerosos oficiales que pasarían a cobrar un premio porcentual sobre fondos públicos. Algo después, se estipuló que los afectados por la ley eventualmente podrían incorporarse a labores o responsabilidades en el ámbito civil, o podrían ser nuevamente llamados a servicio, bajo ciertas condiciones.^[29]

Uno de los resultados tangibles de este intento de reducción del plantel militar fue la baja, entre febrero de 1822 y fines de 1823, de unos 290 oficiales y suboficiales de diversa graduación, desde brigadieres generales hasta cabos, que pudieron pasar a retiro cobrando un porcentaje de su sueldo acorde a los años de servicio.^[30] Esta medida general fue complementada por otros decretos puntales, como el sancionado en noviembre de 1823, que suprimía empleos en el Departamento de Marina, en aras de reducir “a la mayor economía posible las erogaciones del erario público como una de las mejores bases de toda administración bien organizada”.^[31] Al tiempo que se sancionaban estos recortes en el personal militar, también se buscó estabilizar el pie de fuerza del ejército permanente de la provincia mediante una ley de julio de 1822, sancionada por la Junta de Representantes, que estipulaba, para el servicio de ese año, un total de tres batallones (artillería, cazadores y fusileros) y dos regimientos de caballería, los que debían totalizar 2.547 efectivos de las tres armas, sin incluir los oficiales superiores.^[32]

La reorganización en el ramo de guerra terminó de perfilarse mediante la sanción de una ley de milicias, aprobada por la Junta de Representantes en diciembre de 1823, la que luego sería parcialmente modificada y reglamentada por otras disposiciones. En su formulación inicial, se establecía la creación de un regimiento de infantería activa de tres batallones, cada uno de 480 plazas, incluyendo cabos y sargentos, y un total de 150 artilleros distribuidos entre los distintos cuerpos. El cuadro veterano estaría compuesto por un coronel, en calidad de comandante en jefe, un mayor, tres ayudantes, 21 sargentos, 21 cabos de primera escuadra y 10 tambores. La infantería pasiva se integraría del mismo modo y número, mientras que la milicia de caballería, que sería solamente activa (es decir, para aquellos entre 20 y 45 años), quedaría integrada por cuatro regimientos que sumaban en su conjunto 2.720 plazas. Partiendo de estos números, al menos en el papel, las autoridades dispondrían de unos 4.310 milicianos activos en todo el territorio provincial, a los que eventualmente se sumarían otros 1.590 de infantería pasiva.^[33]

El interés del elenco gobernante, en este punto, no se limitaba a recortar gastos y “limar” el poder político de los militares, sino que también existieron algunos proyectos para formar y profesionalizar los cuadros superiores. A principios de 1824, por ejemplo, se acordó sufragar la educación de veinte alumnos para proveer a la oficialidad del ejército permanente, destinada a jóvenes de aproximadamente 14 años. En esta novel academia, se los instruiría en matemática, aritmética, historia militar, principios de física y geografía, arquitectura civil, militar y lecciones de esgrima.^[34] Luego de dos años de entrenamiento y estudio, los aspirantes debían aprobar un examen por un juri, tras lo cual se encontrarían aptos para ocupar las filas de la renovada oficialidad. Huelga decir que la mayor parte de estos intentos no maduraron, y la profesionalización de las fuerzas de guerra fue una tarea ardua y, por momentos, casi imposible, como lo demuestra la frustración de los planes reformistas de Ramón de Cáceres dentro del Ejército Republicano durante la contienda con el Imperio del Brasil.^[35]

El núcleo de las reformas eclesiásticas, otro de los pilares de la nueva administración, tuvo como cometido aumentar el control del Estado sobre las órdenes religiosas, siguiendo una directriz general de secularización ya iniciada con las reformas borbónicas.^[36] La reforma, que tuvo como eje una ley sancionada por la Sala de Representantes en diciembre de 1822, entre otros múltiples aspectos, establecía la abolición del fuero personal del clero, de los diezmos –montos que serían cubiertos por el erario–, de las casas regulares de los Betlemitas y de las menores del resto de las órdenes, cuyos bienes pasarían a la órbita del Estado provincial. Este último aspecto, relativo al clero regular, fue objeto de varios incisos que buscaban establecer una nueva cadena de autoridad y disciplina centrada en el gobernador del obispado, al que se dotaba de amplias atribuciones para seguir el proceso de secularización de los religiosos afectados por la disposición. Otros artículos de la ley establecían el número, categorías y dotaciones del senado del clero y de las demás autoridades eclesiásticas, regulaban las capellanías y preveían el incremento de las parroquias –especialmente las rurales–, siguiendo un plan de gastos acordado entre el erario y el gobernador del obispado.^[37]

Más allá de los detalles de esta reforma, que ha sido analizada exhaustivamente por la historiografía, su centro apuntaba a incrementar el poder estatal y redibujar las atribuciones de cada actor en el espacio público. Tal como lo sintetizó Roberto Di Stefano:

Esa nueva Iglesia así definida quedaba sujeta al Estado provincial en formación como uno de sus segmentos: los párrocos y canónigos eran concebidos como funcionarios del Estado y los templos como oficinas públicas. La Iglesia se adaptaba al modelo de Estado republicano, que la construyó a su imagen y semejanza. La centralización se fundamentaba en una misma concepción que guiaba la estructuración de los poderes públicos y de la Iglesia: la distinción entre una entidad colegiada que detentaba la soberanía –la Legislatura provincial en un caso y el Senado del Clero, como se rebautizó al cabildo eclesiástico, en el otro– y un Poder Ejecutivo delegado –el gobernador y sus ministros en un caso, el provisor en el otro.^[38]

La reforma despertó disputas religiosas que se “nacionalizarían” durante las sesiones del Congreso entre 1824-1827 y se sumarían a los debates sobre la tolerancia religiosa que trajo a colación el tratado de comercio con Inglaterra, firmado en 1825; elementos todos que aumentarán las rispideces entre unitarios y federales.

Al igual que lo ocurrido en el área castrense, los gobiernos de la provincia –y luego del Estado nacional– también buscaron profesionalizar a los empleados estatales a través de varias iniciativas. No todas ellas prosperaron, aunque sus presupuestos revelan, una vez más, los alcances que los reformistas pretendían imprimir a la modernización administrativa. En octubre de 1824, durante la gestión de Las Heras, se sancionó un decreto para la “Preparación de jóvenes para los empleos públicos”, llevando la firma de Manuel José García, quien, desde el mes de mayo, se desempeñaba como ministro interino de los tres departamentos existentes.^[39] En los considerandos del decreto, se señalaban “las grandes dificultades que ofrece para la organización interior, la falta de personas instruidas y capaces de conducir los negocios en los diferentes ramos de la administración”. El problema era pensando en una proyección “nacional”, por lo que convocaba a jóvenes de las provincias a participar de un ciclo educativo que contaba con la instrucción necesaria para que pudieran desenvolverse en “las oficinas de Contaduría, Tesorería y Recaudación, y en todas las Secretarías”.^[40]

En esa dirección, los impulsores del proceso de reformas trataron de beneficiarse de los aportes de una inmigración de élite que fue fomentada desde el poder con el objetivo de incorporar personal capacitado en las áreas que más necesitaban de experticia y conocimientos teóricos. Esta idea no fue ajena a la creación de una Comisión para el desarrollo de la inmigración, implementada en abril de 1824, la que tenía, entre otros, el objeto de promover el arribo de artesanos europeos capacitados.^[41] Las redes generadas por Rivadavia, en su calidad de ministro de gobierno, enviado plenipotenciario en París y Londres y presidente de la república, también propiciaron incorporaciones de esta naturaleza.^[42] Fue en la educación universitaria y en el campo del derecho donde estos intentos tuvieron mayor impacto. Entre otros ejemplos, pueden citarse los cursos dictados, a partir de 1822, por el magistrado francés Guret de Bellemare dentro de la Academia Teórico Práctica de Jurisprudencia, los que incluyeron proyectos de codificación y planes de reformas judiciales,^[43] o la escuela de contabilidad abierta hacia 1825 por el también francés Amédée Brodart, cuya labor, como veremos abajo, fue respaldada y subsidiada por el Estado.

En algunas oportunidades, este tipo de iniciativas se sistematizaron a través de contratos firmados a instancias de Rivadavia, durante su estancia en Europa, con el propósito de transportar a Buenos Aires a técnicos y profesores, sobre todo de la península itálica, quienes llegaron al Río de la Plata entre 1826 y 1828. Entre esta camada de intelectuales, se encontraban Pietro Carta Molino, nombrado catedrático de Física Experimental y de Medicina y Farmacia; su asistente, Carlo Ferraris; y el matemático Ottaviano Fabrizio Mossotti, que sirvió en el Departamento Topográfico. Por su parte, Pietro de Angelis y el español José Joaquín de Mora se dedicaron a la edición de periódicos, mientras Carlo Enrico Pellegrini (padre del futuro presidente Carlos Pellegrini) se incorporó como ingeniero hidráulico.^[44] A comienzos de 1826, una vez creado el Banco Nacional durante la presidencia de Rivadavia, se decidió adjuntarle a la nueva entidad una Academia para formar a sus dependientes bajo la dirección del citado Brodart. Este proyecto, luego, fue ampliado para incorporar al resto de los empleados públicos, mediante un decreto de mayo del mismo año, el que instruyó a todos los dependientes del Ministerio de Hacienda para que tomaran un:

curso completo de contabilidad bajo la dirección del acreditado profesor M. Brodart, que abrace la aritmética, el álgebra, teneduría de libros, operaciones del Banco, letras de cambio y billetes, pesas y medidas, monedas y lingotes, correspondencia oficial y particular y un breve tratado de la moral del establecimiento, sus relaciones con la sociedad, etc.^[45]

No obstante, los efectos prácticos de esta disposición fueron bastante menores a los esperados debido, principalmente, a la renuencia temprana de los propios funcionarios públicos que lideraron estas iniciativas.^[46]

Otro de los grandes impulsos del grupo reformista, a mediados de la década de 1820, apuntó a la mejora edilicia de los establecimientos públicos, es decir, a la dimensión material del proceso de construcción estatal.^[47] Como se refería en el encabezado de un decreto de abril de 1826 de la presidencia de Rivadavia,

la falta de local construido para las oficinas del servicio público y para los demás establecimientos de la capital, ha obligado a destinar a estos objetos, edificios que si en un principio se consideraron bastante capaces, muy luego vinieron a ser insuficientes por la mayor extensión que ha sido necesario dar a las oficinas, y a los progresos que en una país que empieza deben hacer los establecimientos públicos.

Esa situación obligó reiteradamente a realizar casi a diario reformas y obras provisorias y defectuosas. Por ese motivo,

ha resultado que después de invertirse en estas obras sumas considerables, el local de todo establecimiento no solo se resiente del desorden consiguiente al modo con que ha sido construido, sino que carece también de la comodidad y extensión que podría haberse proporcionado a menor costo, si para hacer las nuevas obras se hubiese procedido con sujeción a un plano del edificio que se consideraba necesario al objeto a que se destinaba.

De allí que el gobierno decidiera no realizar nuevos gastos en obras provisorias y que “siempre que se haya de hacer en ellos alguna mejora o darles más extensión, se mandará levantar previamente un plano del edificio que se considere necesario para llenar el objeto a que se destine”.^[48] Así, se buscó priorizar la planificación de los edificios públicos que se irían levantando progresivamente y en función de las nuevas necesidades y del crecimiento de la propia administración. Aunque lenta y de manera escalonada, se le comenzó a dar mayor importancia al resultado final de una obra que “resulte al fin un edificio regular y proporcionado a cada establecimiento”.^[49]

Un primer balance de la modernización estatal a partir de los presupuestos (1823-1829)

Hasta aquí, hemos reconstruido, de manera provisoria, el andamiaje normativo que orientó el intento por establecer una administración provincial en clara ruptura con los supuestos del Antiguo Régimen. Si en el plano teórico estamos ante uno de los programas reformistas más profundos de la primera mitad del siglo XIX, por sus intenciones modernizadoras y por la celeridad de la normativa que lo sustentó, desde el punto de vista de su materialización, se trató de un proceso de transición, dado que muchos ensayos institucionales no contaron con todo el tiempo para su despliegue ni con el respaldo económico o político necesario para fortalecerse. Aunque el cuadro general del proceso puede dar una idea de avances y acumulación lineal, no debemos olvidar el crescendo en la conflictividad social en la campaña durante el mismo período y el rechazo de algunas de las medidas reformistas a nivel popular.^[50] Asimismo, la guerra contra el Imperio del Brasil y los enfrentamientos con las provincias que no aceptaron la Constitución de 1826 condicionaron el desenvolvimiento de las reformas ante el incremento del gasto bélico. Por otro lado, tanto algunos aspectos de la reforma del clero como los intentos por disminuir el número de efectivos militares crearon un clima social de tensión y rispideces que fue instrumentalizado por algunos disidentes políticos, como se verificó durante los alzamientos de Gregorio Tagle en 1822 y 1823, cuyos conatos desestabilizadores hacia el gobierno contaron con varios militares y religiosos entre sus filas.^[51] De hecho, ya en 1824, se percibe un resquebrajamiento dentro del oficialismo, uno de cuyos síntomas fue la negativa de Rivadavia a seguir ocupando la secretaría de Gobierno durante el mandato de Las Heras, mientras se constata un avance de la oposición en la renovación de la Junta de Representantes. Además, es posible que, si bajásemos a “ras de suelo”, varias prácticas administrativas todavía no se hubiesen efectivizado, teniendo en cuenta que muchos de los cuadros bajos y medios de la administración se componían de actores que habían iniciado sus carreras en los últimos años del siglo XVIII. Por todo ello, es difícil avanzar sobre el impacto real de estas reformas en su institucionalización burocrático-administrativa, un punto sobre el que la literatura no suele abundar.

Partiendo de estas consideraciones, en el apartado siguiente, nos interesa evaluar algunas variables puntuales relacionadas al despliegue inicial de la administración pública de la Provincia de Buenos Aires en la primera mitad de la década de 1820, sus dimensiones en términos de personal, el porcentaje del empleo militar y civil y el peso relativo de los distintos departamentos. En todo caso, las fuentes que empleamos aquí, mayormente circunscriptas a los registros oficiales, presupuestos y almanaques comerciales, permiten establecer “fotografías” de la administración central del Estado provincial en momentos puntuales. Por otro lado, estos registros dan cuenta, sobre todo, del personal estatal urbano, sin atender en toda su dimensión al cuadro de funcionarios e instituciones destinado al gobierno del territorio rural y de sus pueblos, excepto por las listas de los jueces de paz, que aquí no incluimos, salvo de modo tangencial.

Si tomamos como referencia el presupuesto elaborado en diciembre de 1823, que está más desagregado que el del año previo, podemos ver una primera imagen estática del empleo público, cuando las reformas hacendísticas y administrativas iniciadas durante el gobierno de Rodríguez estaban consolidándose y ya comenzaba a tomar forma el nuevo organigrama estatal.^[52] Si Hacienda y Guerra y Marina no presentan mayor complejidad ni diversidad de funciones fuera de sus respectivas áreas de competencia, el departamento de Gobierno, en cambio, devino en una “macrosecretaría”, como señalamos arriba, al absorber gran parte de las atribuciones que habían pertenecido al Cabildo o a institutos y organizaciones religiosas, por lo que cubrió áreas bastante heterogéneas.

Cuadro 1. Empleados de la Provincia de Buenos Aires (diciembre de 1823)

Departamento de Gobierno		Departamento de Guerra y Marina		Departamento de Hacienda
Gobierno y capitán general	4	Ministerio	3	Ministerio	7
Sala de Representantes	10	Estado mayor de plaza	15	Adminis­tración del Crédito público	*11
Ministerio de Gobierno y Relaciones exteriores	12	Ejército permanente de la Provincia	3.340	Contaduría y Tesorería General	14
Archivo General	3	Milicias (3)	266	Colecturía general y Resguardo	117
Tribunal de Justicia	16	Capataz y peones	11	Comisaría de guerra e inspección de almacenes	7
Tribunal de Comerio	4	Empleados en parque de artillería	*14	Contaduría y Tesorería de Patagones	2
Tribunal de Medicina	5	Marina	*49
Juzgados de primera instancia	15
Ayudantes de Jueces de paz y otros cargos	40
Procuraduría general	3
Policía	162
Obras públicas, limpieza y alumbrado	23
Cárceles	3
Cementerio	13
Asistentes de alcaldes	33
Ingenieros arquitectos	12
Correos	13
Instrucción-Universidad/Colegio de Ciencias morales/Colegio de estudios eclesiásticos	13
Colegio de Niñas Huérfanas	¿?
Biblioteca	4
Hospital general de hombres	47
Hospital de Mujeres	¿?
Expósitos	¿?
Vacuna (1)	3
Sociedad de Beneficencia	¿?
Culto (2)	28
Totales	466		3.698		158

Notas: Las cifras seguidas de asterisco son tomadas del presupuesto aprobado en diciembre de 1822 para el año siguiente, para llenar vacíos informativos, por lo cual deben tomarse como conjeturales. (1) No incluye los comisionados; (2) no se consigna el número de curas párrocos; (3) oficiales de todas las graduaciones, sargentos, cabos, tambores y trompetas; no se indica el número de milicianos.
Fuentes: 575. Presupuesto general para el año de 1824, 30/12/1823, RO, Libro 3, pp. 207-213.

Las cifras disponibles para fines de 1823 (Cuadro 1) indican que ya estaba en vías de consolidación un núcleo administrativo que se mantendría en los años siguientes. En primer término, se aprecian los mismos porcentajes de empleados por departamentos que se mantendrían con pocas variantes en Buenos Aires durante toda la primera mitad del siglo XIX, con la cartera de Guerra y Marina llevándose un 85,5 % del personal, seguida por la de Gobierno, con un 10 %, y, por último, la de Hacienda, que, en este momento, apenas contabiliza un 3,6 %. Sin embargo, este ejercicio, que presenta escasas sorpresas, está condenado a una cierta redundancia, en tanto arroja los mismos resultados debido a que el crecimiento de las fuerzas de guerra, pese a sus considerables fluctuaciones, siempre se llevó la “parte del león” de los presupuestos y, obviamente, encuadró al mayor número de personal.

Puede ser más interesante, en cambio, poner el acento en el desenvolvimiento inicial de otras áreas de la administración que, con ciertos reparos, podemos denominar “civiles”. En esa dirección, es factible conjeturar que los números del departamento de Gobierno de 1823, una de las áreas más fortalecidas en los años previos a través de la creación de oficinas y agregado de entidades preexistentes, debieron ser bastante mayores a los referidos en el presupuesto. En ocasiones, solo se registran las partidas asignadas y no los empleados de la dependencia u oficina en cuestión. Por ejemplo, no se incluye –y tampoco en el presupuesto de 1822– la cantidad de empleados de la Sociedad de Beneficencia, de la casa de Niños Expósitos, del Colegio de Niñas Huérfanas ni del Hospital de Mujeres. Otras áreas están subrepresentadas, como la correspondiente a Universidad-Instrucción, donde únicamente constan en las planillas algunos empleados administrativos, sin que figure el número de catedráticos ni el personal educativo de las escuelas y colegios bajo su dependencia. Algo similar ocurre dentro de la administración de la Vacuna, que no incluye a los comisionados, así como en lo atinente al Culto, para el que no contamos con la cifra de párrocos. En lo relativo a Policía, se trataba de una dependencia en plena construcción, donde todavía se estaban implementando los celadores urbanos,^[53] mientras se mantenían controversias acerca de si las partidas de la campaña debían ser competencia de los jueces de paz o de comisarios rurales, lo que ralentizó la expansión de estos funcionarios.^[54] Como veremos luego, y a juzgar por los números de 1825, el total de empleados en estas dependencias era importante y no solo comprendía funcionarios públicos o a quienes ejercían profesiones liberales dentro de la administración, sino también a una masa de asalariados bastante heterogénea, compuesta por monitoras, amas de leche, enfermeros, personal de vigilancia y servicio, entre otros rubros.

El presupuesto aprobado por la Junta de Representantes a fines de 1825 para la gestión del año siguiente nos ofrece una segunda imagen del proceso de institucionalización estatal en este período (cuadro 2, 3 y 4). En ese momento, ya ha tenido lugar el cúmulo de reformas más drástico y estamos ante una administración provincial que pronto se convertirá en la matriz de un efímero Estado nacional. Las listas de algunas dependencias presentan el mismo tipo de imprecisión a la hora de establecer el número de funcionarios, prefiriendo, en ocasiones, asentar únicamente el monto de las partidas, lo que vuelve a dificultar un conteo riguroso, sobre todo en el departamento de Guerra y Marina. Sin embargo, para el año de 1825, también contamos con el Almanaque comercial para la ciudad de Buenos Ayres, que comenzó a redactar J.J. Blondel, una fuente alternativa que permite llenar vacíos informativos y completar otra fotografía de la misma administración, la que hemos sintetizado a los efectos comparativos (Cuadro 5).

Como se verá, en algunos rubros, ambos registros prácticamente coinciden, aunque Blondel es más descriptivo en el plantel de algunas oficinas, incluyendo personal que no sabemos, por ejemplo, si se encontraba rentado. Si bien se trataba de una publicación de iniciativa personal, su autor contaba con el apoyo oficial, lo que permitió obtener información sobre los elencos de la administración pública en cada dependencia. Elaborado a fines de 1825 y completado en los inicios del año siguiente, el compendio de Blondel aborda un período de transición entre el desempeño de Las Heras como titular provisorio del Poder Ejecutivo Nacional y el ascenso de Rivadavia a la presidencia. Esta publicación, que verá tiradas renovadas anualmente, sería actualizada en los años siguientes, aunque no con el mismo nivel de detalle en lo atinente a los funcionarios estatales.

Cuadro 2. Empleados del Departamento de Gobierno (diciembre de 1825)

Dependencia	Cantidad	Subtotal
Gobierno y Capitanía general de la Provincia	4	4
Sala de Representantes	11	11
Ministerio de Gobierno	9	9
Archivo	2	2
Magistratura
Tribunal de Justicia	16	88
Tribunal de Comercio	4
Tribunal de Medicina	7
Juzgado de primera instancia	19
Defensor General de Pobres y Menores	4
Asistentes para Juzgados de Paz	38
Policía
Jefe del Departamento	1	158
Comisarios	20
Oficiales, auxiliares, remarcadores, médico, otros	15
Celadores	60
Ordenanzas	18
Ordenanzas de alcalde	44
Obras públicas (1)	5	5
Cárceles	9	9
Cementerio	3	3
Ingenieros	2	2
Correos	19	19
Instrucción pública
Universidad	3	18
Colegio de Ciencias Morales	4
Colegio de Estudios Eclesiásticos	4
Sociedad de Beneficencia	¿?
Colegio de Niñas	3
Biblioteca Pública	4
Departamento Topográfico	10	10
Beneficencia
Hospital general (Hombres)	48	58
Hospital de Mujeres	¿?
Niños Expósitos	¿?
Comisión de la Vacuna	10
Culto
Catedral (2)	9	15
Curia	6
Total general		411

Notas: (1) no desagrega el número de peones; (2) incluye presidente del Senado del Clero, dignidades, canónigos diáconos y subdiáconos. No se especifica el número de empleados en el servicio de la Catedral.
Fuente: 808. “Departamento de Hacienda. Presupuesto para el año entrante”, 23/12/1825, Registro Oficial, Libro 5, pp. 128-137. Como indicamos antes, no se trata de un registro exacto, ya que en varias dependencias se indica la partida asignada y no el número de empleados. Los rótulos de cada apartado pertenecen a los autores del presupuesto.

Cuadro 3. Empleados del Departamento de Hacienda (diciembre de 1825)

Administración del Crédito Público	7
Ministerio de Hacienda	7
Contaduría General y Tesorería	14
Receptoría General y Resguardo	39
Comisaría general	10
Tesorería de Patagones	2
Total	79

Fuente: 808. “Departamento de Hacienda. Presupuesto para el año entrante”, 23/12/1825, Registro Oficial, Libro 5, pp. 128-137.

Cuadro 4. Empleados del Departamento de Guerra y Marina (diciembre de 1825)

Ministro secretario	1
Portero	1
Ordenanza	1
Inspección general y Comandancia de Armas	5
Ejército permanente	¿?
Otros	7
Milicia	¿?
Otros	10
Fuerte Independencia	3
Marina	¿?
Total	28

Fuente: 808. “Departamento de Hacienda. Presupuesto para el año entrante”, 23/12/1825, Registro Oficial, Libro 5, pp. 128-137.

El Departamento de Gobierno (Cuadro 2) consigna 411 empleados, ordenados por categorías, lo que permite apuntar una estabilidad bastante marcada respecto a la cifra de 1823. Si la Magistratura y la Policía sumadas rondan el 60 % de empleados de esa cartera, las cifras, una vez más, son bastante engañosas, ya que, para algunas áreas como Instrucción Pública y Clero, solo se consigna el personal al frente y unos pocos cargos de administración o gestión. Tampoco se brinda información sobre la Casa de Niños Expósitos ni del Hospital de Mujeres, ramos para los que solo contamos con la partida presupuestaria asignada. Los datos de Blondel permiten completar varias de estas lagunas, sobre todo en el renglón educativo, compuesto por la Universidad, el Colegio de Ciencias Morales,^[55] las escuelas del Departamento de Primeras Letras y el Colegio de Estudios Eclesiásticos.^[56] Se trata de entidades de reciente creación o que habían pasado por un proceso de centralización cuya piedra angular era la universidad. En total, en ese ramo, se registran 18 catedráticos universitarios, así como 10 preceptores de escuelas urbanas y 31 de establecimientos rurales dependientes del Departamento de Primeras Letras. Se trata, entonces, de un total de 61 dependientes que no constan en el presupuesto, aunque no sabemos si todos ellos eran rentados.

Por su parte, la Sociedad de Beneficencia, integrada por una comisión, atendía a 52 huérfanas y 20 alumnas pensionistas a cargo de un número no especificado de preceptoras/monitoras. El personal del área de Beneficencia, que comprendía los hospitales generales de hombres y mujeres y la Casa de Niños Expósitos, también está subrepresentado. El Hospital de Mujeres, para 1825, totaliza 22 empleados, mientras que el establecimiento de Expósitos era administrado por 6 funcionarios y contaba, además, con 6 jóvenes rentadas para tareas de servicio, así como un número variable de 15-20 personas para la atención de niños que no tuviesen hogar y 225-250 amas de leche pagas por el Estado. Por último, en lo atinente al Culto, Blondel informa de 26 curas párrocos urbanos y rurales, un Senado del Clero de 13 miembros y 3 capellanes castrenses, cifras que seguramente distan mucho del total rentado, pero cuyo número es más aproximado que el desglose del presupuesto de diciembre de 1825.

Cuadro 5. Personal dependiente del Estado de la Provincia de Buenos Aires según J.J. Blondel (1825)

Representantes	46
Secretarios y personal de la Cámara de Representantes	6
Gobernador y Capitán General, encargado provisionalmente del Poder Ejecutivo Nacional	1
Departamento de Hacienda		Departamento de Guerra y Marina
Oficiales	4	Ministro	1
Escribano de Gobierno, Hacienda y Guerra	1	Ministerio	5
Contaduría y Tesorería	12	Inspección y Comandante general	9
Crédito Público	3	Planta mayor del ejército permanente	21
Aduana		Batallones y regimientos de línea (5)	3.858
Receptoría general	5	Milicia activa de infantería (6)	4.055
Colecturía	2	Regimientos activos de caballería	2.472
Contaduría	12	Parque general	14
Tesorería	3	Marina	31
Alcaidía	13	Total del Departamento de Guerra y Marina	10.466
Escribanía	1
Resguardo	81
Total del Departamento de Hacienda	137
Departamento de Gobierno
Oficiales/auxiliares/ordenanzas	6
Administración de sellos	4
Administración de Correos	3
Contribución directa	16
Tribunal de la Cámara de Justicia (1)	39
Tribual de Comercio	13
Tribunal de Medicina	4
Departamento general de Policía (2)	33
Comisión Topográfica	10
Caja de Ahorros (3)	6
Comisión para proporcionar trabajadores y artesanos de Europa	12
Hospital general de Hombres	54
Hospital de Mujeres	22
Establecimiento de Niños Expósitos (4)	12
Imprenta del Estado	3
Administración de carros fúnebres
Culto
Senado del clero	13
Curas	26
Párrocos castrenses	3
Curia Eclesiástica	3
Universidad	30
Departamento de Primeras Letras (Univ.)	41
Colegio de Ciencias Morales	5
Juzgados de paz
Ciudad	8
Campaña	29
Total del Departamento de Gobierno	395
Total general			11.051

Fuente: Elaboración propia en base a Blondel, J.J. (redactor), Almanaque político y de comercio de la ciudad de Buenos Ayres para el año de 1826. Buenos Aires, Imprenta del Estado, 1825, pp. 13-56. Blondel, en un apartado del mismo cuadro, incluye a funcionarios del gobierno nacional que aquí no contabilizamos, encabezados por Juan Gregorio de Las Heras, “encargado provisionalmente del Poder Ejecutivo Nacional”, aparte de figurar al frente del ejecutivo de la provincia. El rubro de funcionarios nacionales se completaba con un Ministerio Nacional de Relaciones exteriores, Interiores y de Hacienda (7 funcionarios), un Archivo General (2 funcionarios), los agentes de la República en el exterior (2) y los residentes en la República (2), así como los cónsules de la república en el exterior (2) y los extranjeros residentes en el país (4) (pp. 15-16).
Notas: (1) El área incluye jueces del Tribunal, empleados subalternos, Juzgados de primera instancia en lo civil y criminal, Defensor general de pobres y menores, escribanos; oficiales de Justicia y procuradores de número. (2) Se trata del personal de las oficinas centrales y comisarios, sin indicar partidas celadoras (3) Solo se contabilizan los directores, aunque la entidad también estaba compuesta por 26 “patrones que reciben los depósitos”. (4) Solo se contabiliza aquí el personal administrativo. La Casa también consideraba en su lista 225-250 amas de leche y despecho pagas por el Estado. (5) La cifra comprende a jefes, oficiales y tropas. (6) Se incluyen 89 plazas veteranas.

En resumidas cuentas, todo parece indicar que sería necesario acrecentar la cifra de 411 empleados del departamento de Gobierno de 1825 a bastante más de 500 personas, y ello sin considerar al personal más fluctuante o zafral (“sirvientas/es”, peones, amas de leche, etc.). Pese a las falencias obvias de esta reconstrucción, es perceptible una consolidación de las instituciones y funcionarios/empleados de sanidad/beneficencia y educación, los que mantienen una cierta paridad con otras áreas que luego conocerán un notable crescendo, como los celadores del Departamento de Policía. La razón última de este impulso inicial quizás deba buscarse en las magras erogaciones que aparejaban estas entidades a las arcas públicas y las escasas controversias que causaban en la esfera pública, como sostuvo Halperín Donghi.^[57]

Las cifras del personal del departamento de Hacienda manejadas por el presupuesto elaborado en 1825 (Cuadro 3) parecen un poco más precisas, excepto que, entre sus 79 integrantes, no se incluye el número de empleados del resguardo, sino la suma global de dinero que le corresponde. Según el Almanaque de Blondel, los oficiales y cabos en esa dependencia ascendían por entonces a 89 miembros, es decir que, si los sumamos a los anteriores, concluiremos que Hacienda reunía a unos 160 funcionarios.

Por último, si pasamos al ramo de Guerra y Marina (Cuadro 4), el problema del presupuesto de 1825 –como de los anteriores años– es bastante más agudo, debido a que solo se consigna un núcleo de 24 empleados (cirujanos, baqueanos, funcionarios del Ministerio y de la Inspección General y Comandancia de Armas) sin especificar el número de tropas y milicianos. Respecto al primer punto, sólo se establece la suma de la partida correspondiente al financiamiento de las fuerzas, entendiendo que el ejército provincial estaba conformado por un batallón de artillería, dos de infantería y cuatro de caballería “según la ley”. El Almanaque de Blondel, una vez más, permite salvar ese vacío ofreciendo un detalle más pormenorizado de las tropas de línea que, a priori, estarían integradas por un batallón de artillería de 600 plazas, dos más –de Cazadores y Fusileros– con 720 efectivos cada uno, y tres regimientos –Húsares, Blandengues y Coraceros– compuestos, en cada caso, por 600 hombres, lo que totalizaría 3.858 soldados. Una nota de Blondel agrega que las autoridades de la provincia estaban en vías de crear un cuarto regimiento de caballería de línea y un tercer batallón de infantería, con lo cual el número de unidades corresponde en todo al indicado en el presupuesto.

Por su parte, la “Milicia activa de infantería” –siempre según el Almanaque– estaba integrada, en esa fecha, por un regimiento (cuatro batallones), con un pie de 3.960 ciudadanos y 89 plazas veteranas, y otros cuatro regimientos de caballería activa, que ascendían a 2.400 efectivos, cada uno con 20 plazas veteranas. Estos números también coinciden con los fijados en el presupuesto, por lo que cabe suponer que se trata de datos bastante fiables, aunque ello no excluye que, en algunos casos, más que cifras concretas sobre el terreno, se trate de cálculos administrativos.^[58] Como se aprecia, el esfuerzo por contener el número de las fuerzas de guerra en el mediano plazo fue bastante infructuoso. Pese a que inicialmente se había llegado a establecer por ley un ejército provincial de 3.000 hombres –un número sensiblemente menor a los cerca de 6.000^[59] que se encontraban en servicio hacia 1815–, el retorno de los conflictos regionales a mediados de la década cambió la tendencia, como lo revela el gráfico de empleo general entre 1821 y 1829, y que puede advertirse abajo (Cuadro 6).

Si nos focalizamos en el ejército permanente, mientras que, en 1823, existían unos 3.055 hombres enrolados, a fines de 1825, se habría pasado a 3.858, un incremento de alrededor del 20 %. No obstante, el mayor crecimiento se dio dentro de las milicias activas que, si los datos del Almanaque de 1825 son certeros, en ese año, llegaron a sumar 6.527 hombres de infantería y caballería. En resumidas cuentas, al menos a título provisorio, puede afirmarse que el número total de soldados y milicianos habría ascendido a 10.385 hombres, es decir, un 95 % del total de personal bajo dependencia estatal –no solo rentado–, según los mismos datos de Blondel. Esta cifra deberá ser cotejada con documentos más precisos, ya que es posible que, en algún punto, sea “dibujada” a los efectos presupuestarios, como sugerimos respecto al ejército. En la base de ese crecimiento, es posible que se encuentre el estallido de la guerra con el Imperio del Brasil, que motivó el retorno al servicio de una parte de la oficialidad reformada, al compás de medidas tendientes a crear un ejército “nacional” de 7.600 efectivos, cuyo reclutamiento fue por demás complejo y demostró el estado real de las tropas de la provincia.^[60]

El número de empleados de la administración provincial que brinda el Almanaque de Blondel, en los inicios del gobierno provisorio encabezado por el general Juan Lavalle, a fines de 1828^[61] y del primer mandato de Juan Manuel de Rosas en 1829, no es tan preciso como el de 1825, ya que, en varios ramos, no se indican los empleados subalternos y carecemos de datos sobre las fuerzas de guerra. Sin embargo, una revisión de las cifras de algunos departamentos que sí cuentan con datos comparables, como el de Hacienda y parte de la secretaría de Gobierno, permiten entrever, grosso modo, una marcada continuidad en las cifras respecto a los años previos (Cuadro 7).

Cuadro 6. Empleados de la administración de la Provincia de Buenos Aires (diciembre de 1829)

Cámara de Representantes	57
Gobernador	1
Departamento de Gobierno		Departamento de Hacienda		Departamento de Guerra
Ministerio de Gobierno	9	Ministerio	7	Ministerio	10
Ministerio de Relaciones Exteriores	5	Contaduría General	12	Plana Mayor	14
Cámara de Justicia	22	Administración de sellos	4	Inspección y Comandancia General de Armas	23
Tribunal de Comercio	13	Tesorería general de Ejército y Hacienda	3	Comandancia General de Marina	7
Departamento general de Policía	24	Crédito Público	6
Escribanías	31	Junta de Administración de la Caja de Amortización	3
Administración general de Correos	20	Contribución Directa	17
Jueces paz ciudad	8	Colecturía	8
Campaña	29	Contaduría	13
Universidad	25	Tesorería	3
Colegio de la Provincia	5	Alcaldía	9
Senado del clero	11	Empleados sueltos	3
Curia	8	Resguardo	79
Curas ciudad	19
Curatos rurales y capellanes	38
Empleados en el coro	11
Clero	93
Totales	371		167		54

Fuente: Blondel, J.J., Almanaque de comercio de la Ciudad de Buenos Aires para el año de 1830, Buenos Aires, Imprenta Argentina, 1830, pp. 21-53.

Es posible que algunas de las divergencias obedezcan al diverso grado de detalle de las fuentes y no a una disminución real de empleados. Como decíamos arriba, pese a que no contamos con los datos sobre efectivos militares y milicianos, es plausible que estos fueran elevados teniendo en consideración que recién culminaba la guerra contra el Imperio del Brasil y se abría, de forma simultánea, un violento conflicto civil como consecuencia de que Lavalle depusiera del gobierno y fusilara a Manuel Dorrego en diciembre de 1828. Junto a estas cifras que corresponden al total de empleados estatales en años puntuales, como si se tratara de grandes fotografías, podemos reconstruir tendencias seriales más dinámicas sobre el empleo civil/militar recurriendo a nuestra base de datos.

Gráfico 1. Empleo civil/militar en la Provincia de Buenos Aires, 1821-1829

Para todo el periodo analizado en este capítulo (1821-1851),^[62] contamos con 6.056 altas de empleos asumidos por 3.053 individuos, lo que representa prácticamente dos empleos por persona. Pero, como dijimos arriba, contamos con información más completa sobre la década de 1820, período que incluye un total de 5.053 altas. De esta última cifra, 4.719 (93.39 %) constituyeron cargos militares, y sólo 334 se destinaron a civiles (6.61 %). El gráfico de arriba, el que refleja la distribución de dichos cargos con una dinámica temporal, permite identificar algunos aspectos interesantes sobre las oscilaciones en el empleo civil y militar de la década. Aunque los datos registrados tienen falencias, no obstante, se advierten las grandes líneas de dicha coyuntura. Entre las falencias, advertimos, por ejemplo, que, en la base, casi no contabilizamos militares por fuera de la oficialidad. A su vez, son llamativamente escasas las altas civiles para algunos años (de 1822 a 1825), lo que contrasta con el proceso analizado arriba. Las reformas rivadavianas explican un sostenido declive de altas en el Ejército, a partir de 1822, como consecuencia de las medidas de ajuste en el área. Pero la guerra contra el Imperio del Brasil, que se desarrolló entre fines de 1825 y mediados de 1828, da cuenta de un impresionante crecimiento que se visualiza en el gráfico con una intensa incorporación de militares entre los años 1826-28, mientras se produjo una contienda que, como bien es sabido, fue sostenida principalmente por Buenos Aires, con escasa colaboración del resto de las provincias. Para 1829, se advierte una paulatina mengua en las altas militares, como consecuencia, tal vez, del fin del referido conflicto contra el Brasil, mengua que sólo es moderada porque, en paralelo, recrudecen las contiendas entre unitarios y federales. Si nos detenemos en el componente civil del gráfico, no debería llamar la atención que los picos de crecimiento del empleo militar parecen arrastrar hacia arriba las cifras de empleo burocrático-administrativo. Aunque resulta natural, también refleja que los esfuerzos rivadavianos por acrecentar el sector civil del Estado a cuestas del militar no tuvieron sus frutos sino para un lapso muy breve (hasta 1826).

Dentro de las 4.179 altas que se registran en la base para el ramo del Ejército entre 1821 y 1829, 19 fueron cargos del más alto rango (brigadier y brigadier general), y se repartieron entre sólo 7 individuos: Guillermo Brown, Francisco de la Cruz, Martín de Pueyrredón, Martín Rodríguez, José Rondeau, Cruz de la Serna y Miguel Soler. Salvo dos cargos que fueron otorgados en 1823 y 1824, los otros 17 se concedieron en la coyuntura bélica de 1826-1829. Situación que bien refleja la necesidad acuciante de que fueran ocupados los cargos de mayor responsabilidad en el Ejército por hombres que, salvo Rodríguez y aunque no tuviesen antecedentes de marcada militancia en las filas del unitarismo, gozaran de sobrada experiencia en la carrera revolucionaria de la década de 1810, lo que evidentemente pesó más a la hora de sus designaciones.

Los militares de más dilatada trayectoria no sólo se ocuparon de conducir las fuerzas armadas, sino que se turnaron en los cargos más altos de la administración gubernamental. Prueba de ello es el hecho de que, de 1821 a 1829, los 5 gobernadores que tuvieron en sus manos las riendas de la provincia fueron, en su totalidad, hombres salidos del Ejército (Rodríguez, Las Heras, Dorrego, Lavalle y Viamonte). A partir de 1829, la situación no cambiará demasiado. Rosas, amén de estanciero, hizo una notable carrera como comandante miliciano. Y, de los tres gobernadores que tuvieron participación política en el interregno rosista (1832-35), dos fueron militares (Balcarce y Viamonte) y sólo uno enteramente civil (Manuel V. Maza).

Si miramos un poco por debajo de los altos cargos públicos recién aludidos y nos detenemos en todo el periodo que aborda este capítulo (1821-1852), la base da cuenta de 366 individuos que gozaron de cargos civiles. De esa suma, 121 tuvieron, en algún momento previo, un cargo militar. Esa cifra es de por sí elevada, incluso comparada con otros periodos analizados en esta obra, y refleja que un tercio exacto (33%) de los empleados del Estado computados en la base tenían antecedentes en cargos en el Ejército. Veamos algunos ejemplos representativos.

La trayectoria de Francisco Cosme Argerich –hijo– (1787-1846) demarca una sinuosa dinámica entre las actividades relacionadas a la guerra –claramente, la atención médica de soldados en el frente de batalla– y sus funciones civiles. Durante las invasiones inglesas, lo vemos ingresar al escuadrón de Húsares, pero, al poco tiempo, se ocupará de atender a los heridos en cuantiosas batallas entre las décadas de 1810 y 1820 como cirujano castrense. Sin embargo, se transformó también en una figura trascendental de la enseñanza de los saberes médicos como funcionario civil del Estado, encabezando la cátedra de Anatomía y, más tarde, la de Patología y Clínica Quirúrgica y, años después, otra de Nosografía Médica en la Universidad de Buenos Aires, mientras regenteaba el hospital de mujeres. Al llegar Juan Manuel de Rosas al poder, dio un giro a su carrera, puesto que rechazó el cargo de cirujano en el Regimiento de Patricios para comenzar una carrera política como diputado de la ciudad de Buenos Aires, en donde actuó enérgicamente contra la concesión de facultades extraordinarias al gobernador. Esto último le traería aparejado muchos problemas: en 1835, Rosas lo daría de baja de todos sus cargos públicos por “traición” a la “santa causa de la federación” y, poco después, iría a vivir al exilio, donde finalmente moriría en 1846.

Otro célebre personaje cuya trayectoria se refleja en nuestra base de datos es la de Lucio N. Mansilla (1792-1871), quien tuvo una vida tan activa en el Ejército como en la política y el gobierno, alternando de manera singular sus roles a través de los años. Como tantos otros, comenzó su carrera militar con las invasiones inglesas, participó de las guerras independentistas teniendo destacada actuación en el Ejército de los Andes, en la guerra con el Imperio de Brasil y, ya al servicio de Rosas, en la batalla de la Vuelta de Obligado (1845). Un poco menos conocida fue su faceta en cargos “civiles”, como agrimensor y profesor en aritmética, algo más afamada su actuación como gobernador de Entre Ríos (entre 1821 y 1824), y algo más peculiar su labor como jefe de la policía de la ciudad durante la gestión de Juan José de Viamonte en la Provincia de Buenos Aires.

Como último ejemplo, Manuel Mutis, sin tener el renombre de los dos anteriores casos, nos permite justamente dimensionar las posibilidades y la potencialidad de nuestra base para expandir los análisis a una escala mayor. Al igual que Mansilla, Mutis actuó en cargos militares y civiles, pero, a diferencia del anterior, primero participó en el Ejército como teniente y luego como ayudante mayor en la década independentista, para, después, buscar por completo una vida más sosegada y menos aventurera como oficial de aduana y en el resguardo a inicios de la década siguiente.

Si nos detenemos en el personal exclusivamente civil, la base de datos sólo nos permite hacer un análisis confiable para las altas que fueron dadas, como dijimos ya, entre 1821 y 1829. Sumando los diversos ramos de la administración, tal como se observa en el gráfico siguiente, se puede concluir que casi el 40 % de los empleos civiles se otorgaron dentro de un área extensa que hemos designado de “gobierno”. Allí, destaca lo más granado del elenco gubernamental: desde el ministro de gobierno, el jefe de ingenieros, el director del banco, hasta rubros más específicos, como jefe del Departamento General de Topografía y Estadística, pasando por cargos de menor jerarquía, como inspector, ayudante de dependencia, secretario de legación, ecónomo del hospital o ayudante de jardinero botánico. Le sigue en importancia el ramo de Hacienda, con casi un cuarto de las altas civiles del periodo. Allí, se repiten los cargos de administrador, oficial, veedor, contador, secretario, escribiente, etc. Le siguen los ramos de “civil general” y de “justicia”, con un 13 % para cada uno. En “civil general”, hemos aglutinado cargos de oficios diversos –mayormente de baja jerarquía–, pero que no encajan con los otros ramos más específicos, significando, no obstante, un sector considerable de la administración en términos de individuos que lo integran. En él, se encuentran, entre otros varios, peones, encargados, oficiales, empleados y porteros. En cambio, en el rubro justicia, casi todas las altas que aparecen en nuestra base corresponden a jueces de paz de localidades de la provincia. Como señalamos arriba, se trata de una función de vital importancia social y política, pero que no era remunerada.

Para concluir, los ramos mancomunados de “educación”, “diplomacia” y cargos en el ámbito “eclesiástico” apenas suman poco más del 10 % de las altas. Resulta más que evidente que los puestos en educación fueron muchísimos más altos, ya que la base sólo registra algunos de ellos dentro de la actividad universitaria, pero nada nos dice acerca de los establecimientos de primeras letras, los que, sin duda, emplearon más funcionarios, como vimos arriba, a través del desglose de algunos presupuestos. La diplomacia solo refleja algunos pocos cargos de cónsul y enviado extraordinario o encargado de negocios (actividad que tendrá un crecimiento exponencial en el periodo siguiente), mientras que, dentro del ramo eclesiástico, destacan algunos puestos en el senado del clero o altas como canónigo o presbítero, sin mayores precisiones.

Gráfico 2. Empleo civil por ramo, 1821-1829

Cuadro 7. Empleo civil por ramo, 1821-1829

Civil general	45
Diplomacia	12
Eclesiástico	17
Educación	6
Gobierno	130
Hacienda	79
Justicia	45

La fundación de la administración rosista en la provincia de Buenos Aires (1829-1835)

Tras la profunda crisis política y social de 1829, y a lo largo de toda la década de 1830, la Provincia de Buenos Aires atravesó por un proceso de ampliación de sus fronteras y de progresivo equipamiento institucional del hinterland rural, en un contexto en el que, por primera vez desde la década de 1810, se lograba consolidar un régimen político estable, marcado por la impronta de los gobiernos de Juan Manuel de Rosas (1829-1832/1835-1852). Como ha sido subrayado en numerosas oportunidades, Rosas se convirtió en el primer líder político que, tras los profundos cambios posrevolucionarios, lograba permanecer en el poder por un período amplio y construir una heterogénea base de apoyos sociales. La historiografía ha analizado con detenimiento los distintos niveles en los que el gobernado porteño y sus asesores se movieron para eliminar o volver insignificantes las controversias intraélite, así como para canalizar la participación popular y construir un consenso político signado por la unanimidad partidaria que implicó un control creciente de todos los ámbitos de la vida pública. En relación con este último aspecto, cabe mencionar desde los usos del sufragio plebiscitario y la eliminación de la competencia electoral hasta la censura de la prensa, pasando por el recurso coyuntural a la violencia extrema, estatal y paraestatal. Todos estos trabajos historiográficos, tomados en conjunto, tienden a demostrar un estrechamiento progresivo de las posibilidades de disidencia política o de cualquier tentativa de rotación o fusión de partidos/facciones a medida que avanzamos en el período.^[63]

Un primer intento por reconstruir los nombramientos civiles y militares recurriendo al registro nacional de leyes y decretos no arrojó resultados alentadores. Por razones desconocidas, el volumen correspondiente a la etapa enmarcada entre 1821 y 1852 es muy desigual, en particular para el período que abarca los gobiernos de Juan Manuel de Rosas. Entre esos años extremos, sólo se registran poco más de 140 designaciones civiles, la mayor parte de ellas ubicadas, además, en la primera mitad de la década de 1830. Para el decenio de 1840, sólo figuran unas escasas designaciones –muchas de ellas nombramientos diplomáticos– y no son pocos los años sin ningún tipo de información al respecto. Las razones de este vacío quizás radiquen en el tipo de fuentes de que se valieron los editores del Registro Nacional para reconstruir los nombramientos, o de criterios de selección que no son, al menos a primera vista, transparentes. No obstante lo dicho, como veremos abajo, este aparente vacío en la documentación también puede recoger el ritmo general de la evolución de la administración pública de la provincia durante ese lapso, caracterizada por los planes de ahorro, las destituciones y las vacancias.

Para solucionar, en la medida de lo posible, este problema de fuentes, al igual que en las secciones previas, hemos tomado la opción de trabajar con información de presupuestos generales de ingresos e inversiones de la provincia de Buenos Aires para algunos años concretos. De más está decir que con estas fuentes no es factible tentar ninguna reconstrucción de la dinámica global de los nombramientos para el período abordado, pero sí obtener la cantidad de empleo público en los años seleccionados, tal como procedimos arriba. Dado que los presupuestos incluyen, en muchos casos, listas nominales –al menos para las cúpulas de cada oficina o dependencia–, el cotejo de las fechas extremas no sólo nos permitirá evaluar el “tamaño” aproximado de la administración central de la Provincia de Buenos Aires en los años escogidos, sino también el grado de recambio/permanencia dentro del personal de algunas reparticiones. Claro está que este tipo de fuente también presenta limitaciones. Por su naturaleza, se focaliza en aquellos individuos rentados (y ubicados mayormente en el ámbito urbano), sin contabilizar, salvo excepciones, jueces de paz, alcaldes, tenientes o comandantes de milicias que poseían un lugar central en la construcción del entramado estatal en el mundo rural, como ha subrayado la historiografía.^[64] Para paliar ese déficit informativo, en algunos puntos del análisis, extraeremos datos sobre estos nombramientos del Registro Oficial de la Provincia de Buenos Aires, donde constan algunas de las designaciones para tribunales, entidades administrativas y comisiones mayormente basadas en la ciudad de Buenos Aires y que solían rotar cada año. En suma, continuando con la línea previa, brindamos un estudio que colocará el acento en el personal estatal urbano, dejando a un lado al del resto del ámbito territorial provincial.

Como ya ha sido señalado por numerosos trabajos, el edificio institucional heredado por Juan Manuel de Rosas en 1829 –y por los gobernadores que lo sucedieron hasta 1835– era, en buena medida, el mismo que había sido montado a comienzos de la década de 1820 y que hemos explorado en la sección anterior. Eso no impidió que se ensayaran algunos ajustes, como ocurrió en marzo de 1832, mientras se desempeñaba en el ejecutivo provincial José Ramón Balcarce, cuando fueron separados los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Gobierno, algo que se imponía desde la firma del pacto confederal de 1831. A esta última secretaría, también se le segregaron los asuntos de “Gracia y Justicia”, que, a su vez, pasaron a conformar, bajo ese nombre, otro ministerio creado en mayo del mismo año y para el que fue designado José Vicente de Maza. Dentro de las atribuciones de este nuevo departamento, se encontraban los “negocios de pensiones, jubilaciones y concesiones de tierras de cualquiera clase o naturaleza que fueren”.^[65] Sin embargo, la trayectoria de la repartición fue efímera, siendo suprimida por un acuerdo de noviembre de 1833, atendiendo a que, para ese momento, su existencia era “puramente nominal” y sus cometidos eran cumplidos, desde septiembre del año anterior, por el Ministerio de Gobierno.^[66]

Cuando Rosas asumió su segundo mandato, en abril de 1835, mantuvo la estructura previa de cuatro carteras (Hacienda, Guerra y Marina, Gobierno y Relaciones Exteriores), pero, desde el punto de vista de su funcionamiento y autonomía, las jerarquizó de distinta manera y les superpuso otras figuras y dependencias de gobierno, como el cuerpo de edecanes y su Secretaría privada, que se transformaron en pilares de su gestión administrativa. Si bien este proceder no varió el organigrama estatal previo, lo colocó bajo nuevas cadenas de dependencia.

Veamos algunos aspectos de este modus operandi. Al interior de la organización de ministerios, que se venía reformulando desde la década de 1810, la unidad mayor era el Departamento, dentro del cual se ubicaba el Ministerio propiamente dicho, considerado como una oficina que dependía del primero y no al revés.^[67] En los casos de los departamentos de Relaciones Exteriores y Hacienda, este organigrama no fue variado. En la primera de las carteras, fue designado Felipe Arana, quien permanecería hasta la caída de Rosas, y, para la segunda, José María Rojas y Patrón, sustituido luego de su renuncia de 1837 por Manuel Insiarte, quien ocuparía su cargo hasta el final del período estudiado. En cambio, Rosas dejó sin ministro titular a los otros dos departamentos. En lo relativo a Guerra y Marina, fue aún más tajante e informó, en su mensaje de diciembre de 1835, haber “suprimido el Ministerio de este Departamento, y dispuesto que sus funciones se llenasen por la Inspección General por considerarlo totalmente inútil y sobremanera gravoso al erario”,^[68] colocando en el cargo a Agustín de Pinedo, inspector y comandante general de armas, quien continuó en funciones hasta 1852.

En la repartición de gobierno, si bien no hallamos un decreto de supresión, en los hechos, la situación terminó siendo muy similar a la de Guerra, al disponerse que las autorizaciones de esa dependencia fuesen efectuadas por el oficial mayor, Agustín Garrigós, “ínterin se halla vacante dicho Ministerio”.^[69] No sólo la designación de un ministro nunca llegó, sino que, tras el fallecimiento de Garrigós, tampoco se nombró un nuevo oficial mayor para sustituirlo y la gestión del departamento quedó a cargo del siguiente funcionario en el escalafón, el oficial primero Benedicto Maciel, quien se mantuvo en el nuevo rol ad hoc hasta la caída de Rosas. Esta estructura básica se complementó con un cuerpo de edecanes de 28 miembros durante los dos mandatos del Restaurador, a los que les adjudicó varias tareas dentro de la administración. Como puntualizó Andrea Reguera en un completo estudio prosopográfico de esta figura, los edecanes

pueden ser considerados los hombres de confianza del gobernador en el plano personal y político para ejercer determinado tipo de funciones, aquellas en las que autorizaba que lo representaran, tanto por escrito, con el fin de transmitir y ejecutar sus órdenes y comunicaciones, como en persona, con el objeto de reemplazarlo en actos políticos y sociales.^[70]

La Secretaría privada del gobernador, una oficina que se tornaría cada vez más crucial en la gestión durante el segundo gobierno, estuvo a cargo de algunos de estos edecanes, como Antonino Reyes o Manuel Corvalán, quienes mantuvieron activa correspondencia con los jueces de paz, jefes de milicias y otras autoridades de la campaña, y tramitaban gran parte de las materias de gobierno interno. Tulio Halperín Donghi ya subrayó el modo en que este control directo y ejecutivo de Rosas sobre cada asunto, a veces de manera minuciosa, implantó un estilo personalista de intervención “que sustituye de hecho al entero núcleo administrativo de la organización del Estado” y causó una mayor lentitud y un paulatino atrofiamiento del cuerpo de funcionarios dedicado a la gestión, sumado a una creciente pérdida de su poder adquisitivo.^[71]

Ahora bien, ¿desde qué momento podemos hablar de la creación o emergencia de un circuito de funcionarios leales al proyecto político federal de Juan Manuel de Rosas en la provincia de Buenos Aires? ¿Cuáles serían, en todo caso, las características de esa administración y cómo se llegó a establecer? En primer término, si el rosismo como un régimen con un conjunto de atributos definidos recién se consolidó como tal a fines de la década de 1830, el establecimiento de un cuerpo de funcionarios disciplinado en términos políticos fue uno de los componentes más tempranamente logrados del “sistema federal”.

A grandes rasgos, la historiografía local ha identificado dos puntos de inflexión en este proceso de construcción estatal de la provincia de Buenos Aires durante la gestión de Rosas. El primero de ellos, que podemos considerar como de “instauración” de una administración provincial leal a la causa del federalismo, tuvo como eje el año de 1835 y se caracterizó por las destituciones de funcionarios sospechados de opositores o demasiado “tibios” y por un minucioso programa de ahorro y reformas administrativas –sobre todo hacendísticas– que persiguieron una mayor centralización y sujeción a la autoridad de cada repartición estatal. El segundo punto, estudiado con mayor profundidad por la historiografía, tuvo como ejes los años de 1839-1840, cuando Rosas y sus aliados se impusieron con una serie de acciones militares, propiciando un reforzamiento del “sistema federal”, medidas que impactaron, sobre todo, en los partidos de la campaña.

Por más que la purga de los sectores unitarios comprometidos en el derrocamiento del gobernador Manuel Dorrego fue rápida, teniendo como epicentros el ejército y las cúpulas de la administración pública, la competencia dentro del propio partido federal planteó nuevos desafíos para el liderazgo de Rosas, especialmente entre 1832 y 1835. La breve etapa de normalidad presupuestal de 1835-1836, cuando Rosas actuó en un contexto de paz relativa, se caracterizó por un equilibrio de los gastos militares (que exceden en 24,5 % a los civiles), un control de la emisión –que reconoció, además, la imposibilidad de rescatar el papel circulante– y un programa de recortes que buscaba aliviar a un erario sobre el que pesaba una considerable deuda pública. En el ínterin, el gobernador dio inicio al desmantelamiento del entramado miliciano que, en 1829, había facilitado su acceso al poder –el que todavía mantendría injerencia en la toma de decisiones hasta 1833– y transferirá, de manera creciente, fondos al sector militar, inspirado tanto en razones de ahorro como de índole políticas, situación que también conducirá a un paulatino engrosamiento de los cuerpos veteranos.^[72]

Este programa de ahorro estuvo fuertemente ligado a un compulsivo “alineamiento” de la administración central bajo la bandera federal. El mismo Halperín Donghi entendió estas medidas como un mecanismo a través del cual Rosas buscó consolidar su base de poder “mediante la elaboración de un Estado a cuya estructura no piensa por el momento introducir sino modificaciones menores”, pero que, entre otras cosas, supuso “la aplicación ahora más sistemática del espíritu de facción que fue desde su origen nota distintiva del rosismo”.^[73] No es casual que, apenas nombrado para un segundo mandato, Rosas, ahora muñido con la suma del poder público y por un período de gobernación ampliado a cinco años, haya decidido eliminar cualquier vestigio de oposición dentro del cuerpo de empleados de la provincia. Estas acciones permiten, justamente, hablar de un intento exitoso de refundación administrativa, en tanto obedeció a un plan de disciplinamiento coherente y de gran calado.^[74]

En la primera mitad de 1835, a golpe de decreto, el gobernador efectuó destituciones y nombramientos basados en criterios estrictamente político-facciosos –donde ya se imponía la obligación de ser “buen federal” como parteaguas–, junto a una retórica centrada en la necesidad de imponer un ahorro estricto de los dineros públicos. Así, entre abril y agosto de 1835, fueron destituidos 60 empleados –además de haberse rebajado 9 jubilados– de distintas reparticiones estatales, desde capellanes, médicos y escribanos hasta fiscales, camaristas e inspectores, además de haber dado de baja a 5 oficiales y 34 guardas del Resguardo y 218 militares (en su mayor parte, oficiales y suboficiales). Según los considerandos de los decretos, los funcionarios desplazados “no merecían la confianza del gobierno”, habían “traicionado a la Federación” o eran “decididos unitarios”, por citar algunas de las fórmulas de rigor. Al mismo tiempo, no todas las vacantes fueron cubiertas y, en ocasiones, se redistribuyeron tareas entre los empleados remanentes, como ocurrió dentro de la cátedra de Medicina, “haciendo servir así la depuración política a la austeridad fiscal”.^[75] Esta construcción de una comunidad de funcionarios leales se acompañó con la aprobación de un juramento obligatorio para tomar posesión de cualquier “empleo, cargo o destino”, sancionado en junio de 1835, entre cuyas condiciones se exigía la de “ser constantemente adicto y fiel á la causa nacional de la Federación”.^[76]

Este tipo de disposición no era nueva y, de hecho, venía a complementar otras similares tomadas en los años previos, como fue el caso de la reactivación de la obligatoriedad del uso de la divisa federal por parte de los empleados públicos, un deber que ya había sido estipulado en 1829, o la que establecía el mismo compromiso para los preceptores, empleados y niños de escuelas públicas y particulares, que remitía a una disposición de mayo de 1831.^[77] En el mismo sentido, estas medidas se sumaban a intentos previos por establecer un mapa de “adictos” a la causa federal, impulsados en 1831, a través de los censos o listados de federales y unitarios encomendados a los jueces de paz, un tipo de control que volvería a implementarse en otros escenarios.^[78]

Como ya avanzamos arriba, esta lógica se conjugó con un programa de ahorro estricto, casi doméstico, que marcó el estilo político de Rosas, aunque debemos tener en cuenta que la austeridad frente a lo que era percibido como un exceso del empleo público había sido una constante desde principios de la década de 1820. Por más que a primera vista el crescendo de gastos militares transformó a estos recortes en anecdóticos desde el punto de vista monetario, a la postre, terminaron por estancar algunas entidades de la administración provincial.

Como dijimos, un número de cargos que quedó disponible tras la “purga” efectuada en 1835 nunca fue llenado, y en ocasiones, las tareas fueron redistribuidas entre el personal remanente. A partir de allí, el gobernador realizó la eliminación de otros cargos en niveles medios y bajos de la escala administrativa. Casi todas las reparticiones fueron afectadas, en mayor o menor medida, durante los primeros meses del segundo mandato. Así, el servicio de la Casa de Gobierno fue fijado en 4 empleados, quitándose los demás,^[79] al igual que la Honorable Sala de Representantes, que fue privada de 4 puestos, mientras que la Biblioteca Pública^[80] fue reducida a 4 empleados. La Universidad perdió 9 empleados, además de haberse eliminado su Consejo Directivo, creado en 1834, y compuesto por 4 miembros a sueldo.^[81] La Sociedad de Beneficencia, encargada de la educación de las niñas en la ciudad y campaña, fue mandatada para colocar un tope de 100 alumnas por instituto y reducir los gastos al mínimo, incluyendo la supresión de las “asistentas de sala”.^[82] La Administración General de Correos fue rebajada en 3 empleados, por considerarlos innecesarios respecto a las tareas que tuvieron durante la presidencia de Rivadavia, y por no gozar de la confianza del gobierno.^[83]

En una línea análoga, se determinó que los cónsules de la Confederación no percibirían ningún tipo de salario, derogando, en consecuencia, el artículo 5 de la ley del Congreso General Constituyente del 7 de abril de 1826, en el cual se fijaban los estipendios de los agentes en Europa y América.^[84] Incluso en áreas medulares para el orden interno y que constituyeron uno de los pilares del rosismo, como lo fue la Policía, las supresiones estuvieron a la orden del día en los primeros meses de 1835, lo que no obstó para que, en el mediano plazo, el establecimiento saliera fortalecido con otros nombramientos. Un decreto de junio de 1835 eliminó al oficial 2°, suprimió la Tesorería del cuerpo, fijó un límite de 14 comisarios urbanos y puso coto al número de soldados de las partidas de los jueces de paz encargados de las comisarías rurales. La medida también suprimió 38 ordenanzas para el servicio de alcaldes en la campaña y 8 de la ciudad, y estableció un número de 60 vigilantes a caballo, eliminando los que excedieran esta cifra, lo que también implicó a los empleados de la Administración de carros fúnebres y de limpieza, que se encontraban dentro de la órbita policial.^[85]

En suma, por más que la imprecisión o vaguedad de algunos decretos no permite adelantar demasiado, podemos estimar que alrededor de 60 empleos públicos fueron suprimidos en menos de un año por razones de ahorro, sin contar otros a los que se alude genéricamente, pero sin precisar su número. Si los sumamos a los funcionarios que fueron cesados por motivos políticos, la cifra total de remociones habría ascendido a alrededor de 400 empleados civiles y militares, aunque este número debe ser tomado con cautela.

Sin restar importancia a este proceso, no sería conveniente reducir las tareas de construcción estatal de la primera gestión rosista únicamente a un gran plan de ahorro y recortes. Si bien es cierto que el gobernador de Buenos Aires no encaminó ningún tipo de reforma institucional profunda y trabajó con base en una “casuística” aplicada a resolver problemas acotados, ello no implica que, al mismo tiempo, no haya tomado medidas en ámbitos considerados prioritarios, que, a la postre, redundaron en una modernización o centralización de las prácticas administrativas. Por citar algunos ejemplos, entre otras materias, se estandarizaron los canales y el modo de rendir y cancelar cuentas en las distintas dependencias que manejaban fondos, se exigió el envío puntal de listas civiles y militares por parte de la Colecturía, se estableció el modo de llevar la contabilidad de la Aduana y la fecha de confección del presupuesto general, entre otros aspectos vinculados. También, se ordenaron algunas tareas correspondientes a los juzgados de paz y se sancionó la creación de una comisión administradora para el Hospital general de hombres, destinada a analizar reducciones en su economía.^[86] Muchas de estas medidas, más que un mero reflejo de una gestión obsesiva y personalista preocupada por aspectos nimios, dan cuenta de un punto central del programa administrativo de Rosas al inicio de su segundo mandato, a saber, la construcción (o restauración) de un principio de autoridad estatal, cuyo cometido pasaba por consolidar la disciplina dentro de la propia administración provincial para “soldar” los distintos ámbitos u oficinas a una pirámide de poder centralizada.

A lo largo de sus dos períodos de gobierno, estas herramientas fueron ensayadas en distintos niveles para disciplinar las milicias o reordenar las atribuciones entre policías y jueces, entre otros aspectos.^[87] En buena medida, se trataba de un proyecto de ensamble y jerarquización de las dependencias que componían la administración provincial. La política seguida respecto del cuerpo de serenos, erigido a comienzos de 1834 durante el gobierno provisorio de Juan José Viamonte, es un claro ejemplo del tipo de procedimiento que estableció Rosas para alinear a las distintas dependencias bajo una cadena de autoridad.^[88] Hasta 1835, los vigilantes nocturnos dependían de una Comisión Directiva encargada de seleccionar a los serenos, que era, a su vez, electa entre el vecindario de los distintos cuarteles de la ciudad. Para financiar sus actividades, el cuerpo disponía de la recaudación de un impuesto creado al efecto, apoyado por algunas sumas anuales que remitía la Policía. En su mensaje a la Legislatura de diciembre de 1835, Rosas reconoció la labor realizada por los comisionados, pero manifestó su preocupación debido a “la independencia de la autoridad con que obra este importante establecimiento según su reglamento”, anunciando que, en adelante, este “será sometido á las disposiciones gubernativas.”^[89]

En enero de 1837, volvía sobre el mismo tópico, asegurando que su gobierno ya había tomado medidas para que la institución

no permanezca extraña á la influencia inmediata de la autoridad. El nombramiento de la Comisión Directiva y el de todos los empleados de su jurisdicción, han sido sometidos á su aprobación. No debe concederla sino á los individuos de probidad, servicios y adhesión conocida á la causa nacional de la federación.^[90]

Como consecuencia, a fines de 1837, el gobernador ya podía proclamar que el cuerpo había “completado su arreglo, de modo que hoy es en todo federal”.^[91] Así, gracias a este paulatino recorte de autonomía e introducción de medidas de control político llevado a cabo en dos años, Rosas pudo contar con un cuerpo de vigilantes nocturnos fieles a la causa, que, para 1841, ascendía a la nada despreciable cifra de 500 serenos, prácticamente el mismo personal que se mantendría hasta 1851.

De la crisis del sistema federal al “Estado bonapartista” (1838-1842)

Entre 1838 y 1840, en el marco de una compleja serie de guerras civiles regionales y enfrentamientos internacionales que tenían como objetivo derrocar o presionar a Rosas y sus aliados, la provincia de Buenos Aires y la entera Confederación como tal, atravesaron una crisis inédita. Al bloqueo francés (1838-1840), se sumaron, en 1839, la declaración de guerra de Fructuoso Rivera, presidente del Estado Oriental del Uruguay, la invasión del general Juan Lavalle y el estallido de la llamada “rebelión de los libres del sur”. Algunos de los apoyos que tuvieron los adversarios del gobernador porteño durante este último levantamiento se encontraban en las áreas meridionales de la campaña que, hasta ese entonces, había sido uno de los principales bastiones del federalismo “neto”. La derrota de estas tentativas opositoras, sumada al éxito de la campaña del Ejército Unido de Vanguardia de la Confederación Argentina contra las fuerzas de la Liga del Norte (1840-1842), no solo acarrearon medidas punitivas, sino también un conjunto importante de innovaciones territoriales y jurisdiccionales en el mundo rural, entre las que figuran la creación de partidos y la instalación de numerosos juzgados de paz, acompañados de un cambio en el perfil de los funcionarios elegidos para administrarlos.

Uno de los principales resultados de esta crisis fue una reorganización de la constelación de poder del federalismo, sobre todo en las áreas de la campaña que habían sido foco de la rebelión. Mediante un decreto de fines de diciembre de 1839, se subdividió el territorio provincial entre los ríos Salado y el Quequén, y entre el exterior de las sierras de Tandil y Tapalqué; un enorme espacio donde, hasta ese momento, solo había tres juzgados. A partir de esa base inicial, se crearon 14 secciones con otros tantos jueces a su cargo, auxiliados, en cada caso, por seis alcaldes y doce tenientes, lo que, al menos en el papel, implicaba la designación de unos 266 funcionarios nuevos seleccionados con base en un perfil centrado en la lealtad facciosa más que en cierta posición social o de notabilidad.^[92]

Como sostuvo Jorge Gelman en su completo estudio sobre el tema, a partir de allí, se consolidó un “nuevo sistema” donde Rosas ya no se apoyaría de modo exclusivo en los sectores “propietarios”, muchos de los cuales habían promovido el alzamiento de 1839:

Se podría decir que recién en ese momento se fortalece un proceso de creciente autonomía del Estado en relación a las élites, un sistema que en varios aspectos se asemeja a lo que se ha llamado “Cesarismo” o “Bonapartismo”, que se apoya cada vez más en una organización estatal poderosa con capacidad de reclamar el monopolio de la coerción y ejercerlo, a la vez que, al alejarse de las élites, debe apelar más fuertemente a fuentes de poder alternativo entre los sectores populares, los grupos de “indios amigos” y en especial a redes clientelares muy cercanas al propio gobernador, cuyo lugar en el esquema de poder se define por esa relación personalizada, por los servicios prestados en la defensa del federalismo rosista y no por su simple pertenencia a un determinado sector social o político.^[93]

Podríamos sostener que el “momento disciplinador” de los empleados públicos de 1835 tuvo una dimensión más urbana, focalizada en la administración central, mientras que las medidas operadas tras los levantamientos de 1839-1840 afectaron, en mayor grado, sobre el entramado de instituciones y el personal de la campaña bonaerense.

Cuadro 8. Empleados de la Provincia de Buenos Aires (1837)

Departamento de Hacienda		Departamento de Guerra y Marina
Ministerio	10	Inspección y Comandancia General de Armas	13
Contaduría General y Comisaría de Guerra	18	Plana mayor de Edecanes	29
Tesorería general	5	Plana mayor activa	106
Colecturía General	37	Plana mayor de los Andes	5
Resguardo	112	Plana mayor inactiva	38
Casa de la Moneda	1	Plana mayor del Departamento del Norte	9
Empleados jubilados	53	Inválidos	298
Administración general de sellos	2	Parque de Artillería	49
Total	238	Fuerzas de guerra (milicias, efectivos de línea y marina)	6.593
Departamento de Gobierno		Total	7.140
Gobierno de la Provincia	4
Ministerio	12
Servidumbre de casa de Gobierno	3
Archivo general	3
Tribunal de Justicia	44
Tribunal de Medicina	6
Tribunal de Comercio	4
Defensoría de Pobres y Menores	5
Curia Eclesiástica	6
Betlemitas exclaustrados	11
Curatos de ciudad y campaña	22
Curato de Patagones	1
Senado del clero	38
Departamento General de Policía	422
Sociedad de Beneficencia	34
Universidad	20
Departamento general de escuela de varones	39
Biblioteca Pública	4
Administración general de vacuna	6
Hospital general de Hombres	60
Hospital general de Mujeres	35
Casa de Expósitos	399
Departamento topográfico	8
Total	1.186
Departamento de Relaciones Exteriores
Ministerio	17
Administración general de Correos	8
Total	25
Total general			8.589

Fuente: elaboración propia con base en el Presupuesto general para el año de 1838. Archivo General de la Nación, Sección Contaduría: X-24-4-3.

Cuadro 9. Empleados de la Provincia de Buenos Aires (diciembre de 1841)

Departamentos	Empleados	% / total
Guerra y Marina	10.777	86,7
Gobierno	1.377	11
Hacienda	243	1,9
Relaciones Exteriores	30	0,24
Total	12.427	100

En este contexto, si tomamos como referencia los años de 1837 y 1841 (cuadros 8 y 9), a primera vista, los cambios no son muy significativos, fuera del obvio crescendo del personal del departamento de guerra en una coyuntura marcada a fuego por los conflictos regionales e internacionales. El cuadro desglosado de empleados estatales de 1837 permite visualizar algunas áreas del ramo de la salud que presentan un número de personal elevado. De hecho, si sumamos el personal rentado de los hospitales de mujeres y hombres y de la Casa de Expósitos, totalizan el 41,5 % del total del personal del departamento de Gobierno, cifra que asciende a casi el 50 % si agregamos las entidades educativas. Claro está que esta comparación tiene sus límites dado que, si exceptuamos a los empleados administrativos de las citadas dependencias, bastante escaso en número, también hay que considerar aquellos que se ocuparon de labores zafrales y con sueldos muy bajos, como es el caso de las casi 400 amas de leche y despecho que trabajaban rentadas en la Casa de Expósitos, como de gran parte de los empleados del rubro de sanidad, fuera del personal médico más capacitado.

Más allá de estas consideraciones, dentro del personal de planta más estable, lo que parece primar es una cierta estabilidad. Aunque en las cifras de Gobierno de diciembre de 1841 se aprecia un crecimiento respecto de 1837, ello se debió a la incorporación a las listas del presupuesto del Cuerpo de serenos, que aportó 513 individuos a sueldo, y a un incremento de empleados en la planta de la Policía, el ramo que más se afirmó. No obstante, tampoco debemos de soslayar que, dentro de esa dependencia, se computan trabajadores del cementerio, cuadrillas dedicadas al empedrado y revisores de mercado, entre otras tareas que no eran de control ni represión.

De acuerdo al presupuesto para 1841 de todos los departamentos, Guerra y Marina es el que posee más personal (10.777) y mayores fondos, llevándose –si quitamos la deuda de Hacienda– el 83 % del total. Esta situación refleja el común denominador a lo largo de todo el período, teniendo en cuenta que incluye las fuerzas de guerra y mar, así como numerosos jornaleros. Gobierno, que la sigue en número de empleados (1.377), continúa siendo, como en la década de 1820, la cartera más compleja en cuanto a funciones/atribuciones, ya que posee bajo su órbita numerosas dependencias con distintos grados de autonomía interna, lo que, a primera vista, le da esa apariencia de “cajón de sastre”.^[94]

Por su parte, Hacienda, si bien presenta cifras de empleados relativamente modestas en términos absolutos, con 243 empleados, ha ido concentrando al personal contable/administrativo más importante en términos numéricos, además de los inspectores, vistas, guardas y tripulaciones del Resguardo, incrementándose, respecto a la década de 1820, en unos 80-100 empleados. Por último, Relaciones Exteriores es la más reducida en personal asalariado (30), lo que también constituye una continuidad en todo el período, pese a que integra a la Administración del Correo, dependencia esencial en las comunicación interprovinciales y regionales. Sin embargo, este departamento también poseía una red internacional de cónsules y vicecónsules que representaban a la Confederación Argentina en el extranjero (muchos de ellos comerciantes), acreditados para realizar funciones de relacionamiento diplomático-mercantil, aunque no percibían sueldo y, por lo tanto, no constan en las listas presupuestales.

¿Cuál es, entonces, el peso de esta masa de asalariados estatales –militares y civiles– en términos de la población de la provincia? Si partimos de los guarismos utilizados por Jorge Gelman y Daniel Santilli en su análisis del salario militar en Buenos Aires –que presuponen unos 53.000 hombres laboralmente activos para 1841, de un total de 153.000–, tendríamos, entonces, que aproximadamente un 23 % de ellos recibe algún estipendio o sueldo estatal, aunque este no sea el único ingreso. Hay que recordar, además, que, en la cifra global de empleo público/dependencia estatal, también hay un porcentaje de mujeres, más allá de que su número sea bajo en términos comparativos.^[95]

Ahora bien, con independencia de las continuidades entre 1837 y 1841, también se produjeron cambios focalizados en el departamento de Gobierno que, aunque reducidos en términos del erario, no por ello fueron menos importantes dentro de la política de ahorro y recortes practicada por Rosas ad nauseam. En efecto, en una administración central que ya había sido “podada” a consciencia en 1835 –en términos políticos y presupuestales–, no quedaba mucho espacio para nuevos recortes, por lo que es entendible que Rosas se haya focalizado en las áreas de salud/beneficencia y educación, que, en su época, se dispersaban en varias dependencias. La decisión de dejar sin fondos estos ramos se llevó a cabo a través de varios decretos durante el mes de abril de 1838, bajo pretexto de los abultados gastos que demandaba la guerra contra la Confederación Peruano-Boliviana (1837-1839) y el bloqueo francés al puerto de Buenos Aires.^[96] El personal de las áreas afectadas era bastante amplio y heterogéneo. Como se aprecia en el Cuadro 8, los rubros de educación y salud reunían alrededor de 600 personas con diverso grado de responsabilidad y estabilidad dentro de la administración, todas las cuales recibían algún tipo de contraprestación material del Estado provincial.

Para 1841, solo se contabilizan como rentados dos empleados universitarios –que atendían el museo de la institución– y el perdurable titular de la Inspección de Escuelas, Saturnino Segurola. Sin duda que, mirado desde una perspectiva financiera global, la supresión tenía más peso simbólico que presupuestario, dadas las muy magras partidas que recibían esas dependencias, como apuntó Halperín Donghi.^[97] No obstante, si los recortes se desarrollaron en estos ámbitos, ello no necesariamente significaba que el gobernador no les atribuyera un rol importante en la sociedad local, sino que sus costes podían ser trasladados a las redes de contención particulares que, por la vía de los hechos, ya jugaban un papel importante en su sostén. De manera bastante parsimoniosa, el Estado provincial volvería a financiar –con fondos igualmente reducidos– algunas tareas educativas y sanitarias, pero todavía, en el presupuesto general para 1851, no se registran partidas relevantes a ese fin.

Con independencia de lo que aconteció en este ramo educativo-sanitario, hay otro aspecto menos visible que comenzó a ganar terreno en el conjunto de la administración provincial a medida que nos adentramos en el segundo período de gobierno de Rosas, y es el notorio incremento en las vacancias, que tendieron a varar algunas reparticiones, sobre todo dentro del departamento de Gobierno. De unos pocos cargos sin cubrir registrados en 1837, pasamos a 87 en 1841 y la tendencia parece seguir. Aunque no disponemos de los datos intermedios, en los presupuestos de las carteras de Gobierno, Relaciones Exteriores y Hacienda, elaborados a fines de 1850, ya suman más de 280, incluyendo 183 policías.^[98]

Con el tipo de fuentes cuantitativas y fragmentarias que venimos empleando aquí, es difícil conocer el alcance real de estas vacancias. El hecho de que se presupuestaran indica la expectativa de llenarlas en algún momento, aunque su propia acumulación hace pensar que se trataba de un problema que se venía arrastrando y que Rosas, fiel a su programa de ahorro, decidió no renovar varios de los cargos a medida que se jubilaba o fallecía el personal. Este fenómeno no sería algo extraño o exclusivo del ámbito civil dentro del Estado provincial. El estudio de Agustín Galimberti sobre las fuerzas de guerra rosistas en vísperas de la batalla de Caseros da cuenta de la falta de oficiales para comandar los batallones que se estaban reclutando. Esta situación terminaría por afirmar la imagen de una paulatina pérdida de vigor de la administración en sus bases centrales, a raíz de la acumulación de cargos sin proveer y del retraso en la cadena de los ascensos castrenses, aspectos que representarían dos caras de una misma problemática.^[99]

Algunas reflexiones sobre las dinámicas, categorías y trayectorias funcionariales

A lo largo del presente capítulo, hemos empleado varias categorías genéricas para referirnos a quienes ocupaban puestos dentro de la administración provincial. Estas categorías buscan contemplar la variedad de situaciones normativas y sociales desde la década de 1820 en adelante. Como ya se dijo en la introducción al presente libro, es bastante difícil encontrar términos adecuados para englobar el conglomerado de servidores públicos de las administraciones del siglo XIX.

Sin embargo, puede ser interesante trazar una primera línea divisoria entre el personal estatal dedicado a interactuar con los pobladores en distintos niveles y espacios, como policías, jueces, curas, guardas, serenos, militares, y aquellos otros abocados a tareas más “internas” y administrativas propias de un bureau. Este último segmento incluiría a quienes estaban a cargo de las dependencias mayores y oficinas, así como a los auxiliares, secretarios y contables dedicados a la percepción y manejo de fondos. Pero, también, podemos agregar a los empleados que ejecutaban órdenes o encargos dentro de cada repartición, como la escritura de actas o notas, el traslado de mensajes y la recepción de asuntos en mesa de entrada (Cuadro 9). Establecer un escalafón jerárquico dentro de este reducido universo administrativo es bastante arriesgado, en tanto ignoramos el modus operandi cotidiano de esas oficinas, así como muchas de las obligaciones y tareas específicas de cada empleado.

Una primera tentativa de clasificación puede construirse con base en una combinación entre la escala de sueldos/responsabilidad (no siempre coincidentes), que permite visualizar la importancia relativa de las tareas que se le asignaba a cada empleado. Esta disposición era articulada por los presupuestos de gastos e inversiones anuales, que listaban a los integrantes de cada oficina en un orden decreciente de sueldos, desde el encargado al portero. Siguiendo este criterio, en un primer rango, tendríamos a los jefes de cada departamento (ya fuesen ministros u oficiales mayores) y a los encargados de cada repartición interna, como colectores, tesoreros y contadores mayores (hay, además, otros cargos de este tipo, pero de menor rango, desplegados en varias oficinas). En el mismo rango, por su responsabilidad (aunque su sueldo fuese menor que los anteriormente nombrados), tenemos a los ecónomos al frente de los hospitales, los administradores de sellos, correos y de la vacuna, al rector de la Universidad o la rectora de la Sociedad de Beneficencia, por citar algunos ejemplos.

A continuación, se despliega una gama de empleados de diversa jerarquía y ámbito, que se ocupaba de asesorar en materias jurídicas o administrativas de responsabilidad (auditores, fiscales, asesores y secretarios), o bien de recibir y gestionar dinero (contadores, interventores, pagadores, tesoreros y colectores). Se trataba de un personal que, cabe suponer, era letrado y contaba con cualificación técnica. En un tercer nivel, se encuentra el oficial mayor, funcionario que, en ciertas ocasiones, podía dar curso a los trámites cuando no hubiese un ministro designado, seguido de una serie de oficiales primeros, segundos y terceros. Por su parte, los auxiliares ocuparían el cuarto nivel de este escalafón salarial, mientras que, en el último rango, suelen aparecer los ordenanzas, que desarrollaban tareas muy diversas al servicio de sus jefes inmediatos, así como los escribientes, cerrando el orden los porteros, que, en algunas oportunidades, podían ser también ordenanzas o mozos de diligencias.

Si tomamos el presupuesto general de gastos para 1838, elaborado con datos de fines del año previo, podemos ver que la suma total de esos empleados más especializados en “trabajo de oficina” alcanza a poco más de 200 personas, distribuidas en los ministerios de Gobierno, Relaciones Exteriores y Hacienda. Si tomamos como base los 1.378 empleados que tenían esas tres dependencias a fines de 1837, estaríamos hablando, entonces, de que un 15 % de ellos formaban parte de ese segmento, guarismo que baja a apenas un 2,3 % si incluimos al personal de Guerra y Marina que, como sabemos, por su elevado número, desbalancea cualquier ejercicio de esta naturaleza. No obstante, cabe suponer que este porcentaje se elevaría si incluyéramos los datos de este último departamento, en cuyas listas presupuestales de 1837, lamentablemente, no se detalla quiénes eran, por ejemplo, los oficiales pagadores de cada batallón, o los secretarios/escribientes de las planas mayores, que también deberían ser agregados a este universo de empleados que cumplían tareas de bureau.

Cuadro 10. Personal civil “de oficina” dentro de la administración central de la Provincia de Buenos Aires (1837)

Funciones/cargos	Gobierno	Hacienda	Relaciones Exteriores	Totales
Jefes de departamento/dependencias	17	10	2	29
Secretario/Pro-secretarios/interventores	8		1	9
Asesores/fiscales	4			4
Contadores/tesoreros/pagadores	1	7		8
Oficiales Mayores	2	6	1	9
Oficiales (1º, 2º y 3º, de Ministerio, de mesa)	9	15	3	27
Auxiliares	7	12	3	22
Escribientes	13	1	3	17
Ordenanzas	32	3	1	36
Otros	20	3	1	24
Porteros/mozos de diligencia	17	7	2	26
Totales generales	130	64	17	211

Fuente: Elaboración propia con base en el Presupuesto general de gastos para 1838. Archivo General de la Nación-Gobierno- Sección Contaduría. X-25-4-3.

Si dejamos de lado las cifras de este segmento específico para centrarnos en las dinámicas generales de la administración provincial, con el fin de tratar de identificar algunas de sus claves y lógicas de cooptación y “reproducción” social, y tomamos una perspectiva de mediano plazo, cabe suponer que estamos ante un período de transición donde todavía cumple funciones una generación de civiles y militares nacida en el Virreinato del Río de la Plata o en España durante el tramonto colonial. Muchos de los integrantes de esta generación iniciaron sus trayectorias a inicios del siglo XIX y concretaron una primera “especialización” técnica en sus respectivos ramos a partir de los espacios que abrió la “carrera de la revolución”. En un estudio señero sobre la historia de las burocracias rioplatenses, Garavaglia abordó las redes familiares que habían proveído a las administraciones del Antiguo Régimen de funcionarios civiles y militares, y que siguieron cumpliendo ese rol en la etapa posrevolucionaria hasta bien entrado el siglo XIX, como lo demuestra la frecuencia con que surgen en las listas de empleados los apellidos Argerich, Medrano, Pinedo, Saubidet, Peña o Lavalle.^[100]

Todavía no disponemos, salvo los avances parciales arriba citados, de una prosopografía de las administraciones públicas en la larga duración que informe de aspectos clave como son las procedencias sociales o las formas de cooptación y reproducción social de estos cuerpos de funcionarios. En todo caso, parece conveniente estudiar el montaje de la administración central de la Provincia de Buenos Aires no como un universo autónomo, sino como un circuito fuertemente imbricado dentro de una red mayor de funcionarios-empleados construida, en términos de “confianza política”, por Rosas y sus colaboradores más inmediatos desde el momento en que accedieron al poder, dimensión que ha estudiado en profundidad Andrea Reguera.^[101] En particular, dicha autora ha analizado el modo en que estas redes, basadas en lazos amicales, parentales o de negocios, tenían uno de sus epicentros en la Sala de Representantes. Una vez que Rosas se aseguró de contar con un grupo de diputados y funcionarios públicos fieles a la “causa federal” y estabilizó el número de participantes en el juego eleccionario, se estableció un trasiego donde, a menudo, un solo individuo ocupaba simultáneamente varios cargos, uno central y otros aledaños o complementarios, o bien alternaba roles a lo largo de los años.

El “armado” de las listas oficiales para las elecciones, las ternas de jueces de paz o las designaciones para ocupar cargos de confianza dentro de la administración provincial constituyeron, entonces, operaciones bastante ligadas entre sí a ese núcleo primigenio de confianza. Se trataría de la antigua lógica de un empleo y varias competencias, donde la novedad no radica tanto en el carácter polifuncional de los miembros de la administración, sino en que esta transversalidad volvía cada vez más problemática la separación de los ámbitos judicial, ejecutivo y legislativo dentro de un régimen republicano, donde, al menos en teoría, debía primar una división de atribuciones y jurisdicciones.

El historiador Julio Irazusta, en un repaso de la administración rosista a mediados de la década de 1840, ya había llamado la atención sobre esta “acumulación de funciones ejecutivas y judiciales”, destacando la presencia de “diputados funcionarios” que integraban la Sala de Representantes y ocupaban plazas como camaristas en tribunales, algo que tendía a difuminar las parcelaciones doctrinales entre poderes.^[102] Un repaso del Registro Oficial de la provincia de las décadas de 1830/1840 permite observar cómo, del cuerpo de legisladores, surgían cada año muchos de los titulares para encabezar o integrar órganos provinciales, como la Administración del Crédito Público, el Tribunal de Justicia, la Asesoría de Gobierno y Auditoría de Guerra, el Tribunal de recursos extraordinarios de nulidad e injusticia notoria, la Academia de Jurisprudencia, la Defensoría de Pobres y Menores o el Tribunal de Medicina. Así como comisiones, por ejemplo, la dedicada a la regulación del precio sumo de la carne, la administración de hospitales, la dirección de vías públicas o la revisión de comedias y sainetes y programas educativos.^[103]

Por citar solo algunos casos, Manuel Riglos, Francisco Piñeiro y Justo Villegas, todos ellos representantes electos por jurisdicciones de la campaña, fueron, en diversas oportunidades, miembros de la comisión reguladora del precio de la carne^[104], mientras que la Comisión administrativa del Hospital general de Hombres estuvo encabezada por el facultativo Justo García Valdés, a un tiempo diputado y presidente del Tribunal de Medicina, varios de cuyos miembros también participaron de esa misma gestión honoraria.^[105] Algunos jueces de paz de la ciudad de Buenos Aires, como Julián Virón, Saturnino Unzué, José Oromí, Manuel Gaete, José María Ezcurra o Eustaquio Giménez, solían ser, durante algún período y a veces de manera paralela, miembros de la Sala de Representantes, lo que Andrés Allende llamó “jueces-legisladores”.^[106]

Este tipo de circuitos funcionariales que tendían a replegarse sobre sí mismos no fueron exclusividad del rosismo, sino de gobiernos que tenían escasez de empleados que aunaran la condición de “letrados” y “hombres de confianza”. En el caso de la Buenos Aires federal, esa base exigua se vio todavía más estrechada por los estrictos criterios de fidelidad que, tal como vimos, desde 1835, establecieron, de forma pública y ostensible, un tamiz político-faccioso para la cooptación de personal, lo que tampoco implica que otras administraciones anteriores o posteriores no se rigieran por criterios análogos, aunque eventualmente más “subterráneos”. Pese a los avances historiográficos arriba señalados, resta completarse, para la administración provincial, un estudio monográfico que conecte las trayectorias de estos funcionarios y los vincule, a su vez, con otras redes de sociabilidad particulares, ya fuesen de negocios, familia o amistad, una vía que puede rendir muchos frutos, como lo prueban las investigaciones de Reguera. Profundizar en un análisis de esta naturaleza podría arrojar mucha luz acerca de la construcción social de ese segmento de “funcionarios públicos”, con sus lógicas de cooptación y dinámicas de recambio, que pueda establecer puentes con las perspectivas más cuantitativas.

Conclusión

Si seguimos una visión lineal del proceso abordado en las páginas previas, podríamos concluir que, tras un primer impulso modernizador signado por la creación o transformación de oficinas y funciones públicas en la primera mitad de la década de 1820, pronto, el Estado provincial frenó su expansión en términos de personal, salvo en los rubros de orden interno, justicia (si incluimos jueces de paz) y fuerzas de guerra que, con diverso ritmo, no cesarán de crecer a lo largo de las décadas siguientes. El estancamiento, en cambio, es más visible en los ramos de educación y sanidad, donde, para las décadas de 1830/1840, se aprecia una estabilidad de personal –en algunas etapas, muy similar al anquilosamiento– marcada, además, por una permanente penuria presupuestal que, en ocasiones, obligó a esas dependencias a apoyarse en redes de sostén material gestionadas por particulares.

En ese sentido, podemos hablar de una “matriz” o núcleo administrativo que se mantuvo sin demasiados cambios de estructura y organigrama entre Rivadavia y Rosas y a la que este último habría politizado de forma exacerbada y frenado en su desarrollo –exceptuando orden interno y guerra– a través de una política de contención y ahorro estricto. Sin embargo, esta lectura también puede ser muy limitada, dado que el líder federal y su círculo de colaboradores, en varias áreas, también cambiaron el modus operandi y, sin modificar la base del Estado provincial, lo adaptaron a un nuevo “estilo” de gobierno. A su vez, aunque Rosas, a primera vista, no desarrolló ninguna mudanza significativa en ese edificio, no debemos soslayar su impulso reformista en el área de Hacienda, que, en muchos aspectos, continuó la línea trazada por Juan Manuel García a comienzos de la década de 1820, reforzando, centralizando y modernizando prácticas que se habían ido desgastando en los años previos, lo que le permitió restaurar un “principio de autoridad” fundamental para cohesionar las diferentes reparticiones.

Aunque por el momento es difícil obtener conclusiones sólidas para períodos amplios, no es arriesgado suponer que la generación de empleados y funcionarios que realizó su carrera en la administración estatal de Buenos Aires entre inicios de la década de 1820 y 1860 llegó a constituir el primer cuerpo de servidores públicos que, finalizada la revolución, alcanzó cierta estabilidad e identidad grupal bajo el nuevo régimen de gobierno republicano. Esto no solo se debió a la perduración de muchos de ellos en sus cargos, sino a que, en ese extenso lapso, también se sancionaron normas fundamentales para definir lo que constituía ser un funcionario público como tal, como se constata con el caso de las leyes de retiro y jubilación, así como con el amplio corpus de disposiciones y reglamentos administrativos que fueron precisando atributos, jerarquías, responsabilidades y áreas de competencia dentro de cada oficina.

A lo largo de la dilatada y tormentosa etapa que transcurrió entre 1821 y 1852, solo registramos un año –el de 1835– marcado por una ruptura y recambio funcionarial profundo, en el momento que fueron removidos empleados civiles y militares situados en toda la pirámide de responsabilidades. Fuera de esa “purga” –y quizás de algún evento similar tras el pasaje de mando de Lavalle a Rosas en 1829–, la administración pública, en sus niveles medios y bajos, no parece haber sido demasiado afectada por la política facciosa, aunque sería necesario encaminar un estudio para cada departamento,^[107] ya que el personal de Guerra y Marina y el de algunas áreas concretas de Gobierno pudo haber tenido carreras un poco más ajetreadas.

Por lo pronto, en el ámbito de Hacienda, que no tenía una conexión política inmediata con la represión o el orden interno, la continuidad aparece como más evidente. Si repasamos el personal de las distintas oficinas de ese departamento en las listas nominales del presupuesto de 1837, encontramos empleados que continuaron luego de 1852 sin demasiada dificultad, e incluso llegaron a prestar servicios a nivel nacional durante la primera presidencia de Bartolomé Mitre. Si bien algunos, como el tesorero general Felipe Ezcurra, el contador interventor Victorino Fuentes y el contador liquidador Juan José Urquiza, se jubilaron en agosto de 1852 apelando a sus dilatados servicios, fueron reemplazados por otros antiguos funcionarios que también habían hecho carrera durante el rosismo, como Pedro C. Pereira, jubilado en 1867, Juan Pedro Aldama,^[108] que hizo lo propio en 1862, o Bartolomé Leloir, retirado en 1863. En la misma dirección, también continuaron hasta tramitar sus jubilaciones con plenos derechos León Basso, oficial de colecturía (1852); Santiago Calzadilla (1862); Pedro Bernal, colector de Aduana (1858); Marcos Saubidet, vista de Aduana (1858); Pedro Blanco, tesorero receptor (1859); y Bernabé Escobar, oficial mayor de colecturía (1862).^[109]

La trayectoria de José María Sagasta es ejemplar del encadenamiento recién expuesto. Luego de iniciar su carrera pública en 1822, en la secretaría de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, pasó a ser empleado de la secretaría de la Universidad en 1825, y del Banco de las Provincias Unidas en 1828, para retornar al Ministerio de Hacienda en 1831, ramo en el que continuaría escalando posiciones en los años siguientes. En julio de 1852, cuando todavía se desempeñaba como oficial 1° de ese departamento, fue nombrado inspector del Cuerpo de Resguardo de la Aduana de Buenos Aires, permaneciendo en esa dependencia hasta 1881, cuando tramitó su jubilación con 87 años de edad y 57 de servicios públicos.^[110] No es aventurado suponer que esta continuidad en Hacienda obedeció, en gran medida, a los requerimientos técnicos que exigían ciertos puestos del ramo, una experticia que se adquiría trabajando en las propias oficinas durante años y que no era conveniente dilapidar, excepto en circunstancias de una clara desafección hacia el gobierno de turno. Así, Sagasta nos muestra de forma prístina cómo, en muchísimos aspectos, el periodo analizado en este capítulo refleja enormes continuidades en el personal de la administración, a pesar de las guerras, el faccionalismo, la inestabilidad y todas las peripecias imaginables.

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