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2 Las dinámicas nacionales de la educación
superior privada en la región

Introducción. 1. La educación superior privada en Argentina. 2. La educación superior privada en Brasil. 3. La educación superior privada en Bolivia. 4. La educación superior privada en Colombia. 5. La educación superior privada en Costa Rica. 6. La educación superior privada en Chile. 7. La educación superior privada en Ecuador. 8. La educación superior privada en El Salvador. 9. La educación superior privada en Haití. 10. La educación superior privada en Honduras. 11. La educación superior privada en México. 12. La educación superior privada en Panamá. 13. La educación superior privada en Paraguay. 14. La educación superior privada en Perú. 15. La educación superior privada en República Dominicana. 16. La educación superior privada en Uruguay. 17. La educación superior privada en Venezuela.

Introducción

El análisis a continuación sobre la educación privada en distintos países de la región se concentra en apuntar a las lógicas de funcionamiento de este sector en los distintos mercados universitarios y a visualizar y registrar la reciente aparición de nuevas dinámicas y procesos de concentración. No son estudios acerca de la educación superior privada en cada país, sino análisis selectivos orientados a identificar tendencias históricas o nuevos componentes que muestren cambios en esas tendencias, por ella misma o como derivación de transformaciones en las dinámicas de la educación superior a nivel de los países o del cambio en las lógicas competitivas al interior de los distintos mercados universitarios. Más aun, no buscan explicar procesos locales exclusivamente sino que son recortes descriptivos y analíticos nacionales, pero sobre la base de constituirse en insumos de este estudio comparativo regional.

1. La educación superior privada en Argentina

El grado y las formas de la autonomía universitaria, así como su intensidad, constituyen históricamente una de las determinantes del nivel de desarrollo y de las características de la educación superior privada. La autonomía y el cogobierno de las universidades públicas, en tanto especificidad dominante de la universidad latinoamericana, se ha constituido en un eje de distancia entre el gobierno y las universidades, y esas separaciones muchas veces conflictivas han sido una de las causas que han promovido en la región la creación e impulso de la educación superior privada.

Las universidades partidizadas

Argentina, cuna de las banderas de la autonomía, muestra un bajo desarrollo de la educación privada, derivado de un modelo marcado por la gratuidad y el acceso libre, así como por una estrecha relación -y un manejo indirecto- entre el sistema político y las universidades que ha facilitado políticas restrictivas para la educación privada, entre las cuales se encuentra la ausencia de incentivos.

La lucha política entre los distintos partidos e ideologías se focalizó al interior de las universidades en una dinámica de poder históricamente de competencia entre radicales y peronistas que aún se mantiene y que ha establecido una dinámica partidista históricamente de las universidades públicas. En 1947, se aprobó la Ley 13031 derivada del cambio político promovido por Perón, ante la cual los sectores opositores más articulados a las capas medias se “abroquelaron en las universidades”, lo que fue respondido por el gobierno limitando fuertemente la autonomía universitaria, interviniendo las seis universidades nacionales, produciendo masivas cesantías de la mayor parte de los profesores opositores y también facilitando la creación de nuevas universidades bajo control directo.[1] El objetivo de la ley era lograr el manejo político de las universidades a través de regular la autonomía de las universidades públicas y someterlas al poder político, limitando y acotando su libertad a los aspectos más propiamente técnicos y estableciendo un sistema vertical de nombramiento de las autoridades de las universidades públicas por el Poder Ejecutivo, al tiempo que estableció un sistema de ingreso y de pagos, que aseguró la gratuidad y el acceso.[2] El eje de este modelo de regulación (gratuidad e intervención) era adquirir legitimidad estudiantil a través del acceso libre y la gratuidad, y anular la oposición académica reduciendo la autonomía o creando universidades bajo control directo. Durante el período de Perón se produjo una importante expansión de la educación superior con un incremento de la matrícula del orden del 187% en 19 años, al pasar de 47.000 en 1947 a 136.362 en 1955, que fue facilitada por la gratuidad y cubierta por universidades públicas sin autonomía y altamente controladas políticamente y en su funcionamiento administrativo. El marco político caracterizado por el control político de la gestión universitaria en función de formar base social y cuadros políticos en el marco de la democratización no era cónsone con la creación de universidades privadas.[3] Los objetivos de política universitaria expansiva se lograron a través de la intervención de las universidades existentes y no significativamente por la creación de muchas nuevas instituciones públicas. La más interesante expresión para la época fue la creación de la Universidad Obrera que luego devino en la Universidad Tecnológica Nacional, y cuyo control político era completo. Esa época muestra cómo una de las variables del control político es la creación de nuevas universidades a través de comisiones promotoras designadas de cuadros políticos y que determinarán el rumbo partidario de la universidad a futuro a través de la propia selección de profesores o la apertura de cargos efectivos que son los únicos que votan. Tal modelo se repetirá permanentemente por todo el sistema político, pero especialmente por el peronismo para controlar las universidades y darle un papel meramente formal o presupuestal a la autonomía.

La política en la génesis de la universidad privada

La educación superior privada nacerá recién a la caída del gobierno de Perón, como una respuesta de varios sectores sociales para la conformación de espacios libres. La ESP fue la reflexión y demanda de los propios académicos liberales marginados, más allá de que estos volvieron a las universidades, de sectores de la Iglesia que veían en el largo plazo la necesidad de consolidar nuevas formas de formación de las elites, así como desde el sector privado desarrollista que visualizó también las consecuencias de la masificación, de la partidización y del sectarismo centralista de aquel periodo.[4] El impulso determinante no fue de carácter legal sino político, ya que la Constitución Nacional de 1853 había consagrado la garantía sobre la libertad de enseñar y de aprender, pero el sistema político y las restrictivas interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia a lo largo del siglo XX recién permitieron que ella se hiciera efectiva para la educación superior universitaria a partir de 1958.[5] El período posterior a Perón en lo universitario estuvo caracterizado por la derogación de la Ley 13031 y por retrotraer en general el marco legal a la legislación anterior, recuperando la autonomía universitaria y al tiempo aprobando vía decretos ejecutivos la autorización para la creación de universidades privadas, y por abrir un nuevo camino en la educación: autonomía pública y universidades privadas. El nuevo escenario de la educación superior fue una derivación del cambio político de la Revolución Libertadora y del derrocamiento de Perón y se basó en la autonomía de las públicas por un lado, y universidades privadas por el otro. Posteriormente, durante la presidencia de Frondizi en 1958 se continuó este camino y se aprobó la Ley 14.557, en cuyo artículo 1 se consolidaba el marco normativo de creación de universidades privadas al expresar que

la iniciativa privada podrá crear universidades con capacidad de expedir títulos y diplomas académicos. La habilitación para el ejercicio profesional será otorgada por el Estado Nacional. Los exámenes que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones serán públicos y estarán a cargo de los organismos que designe el Estado Nacional.

La ley fijó los ejes centrales que se mantienen hasta hoy al establecer que las universidades privadas no podían recibir recursos públicos y que sus estatutos, programas y planes de estudio debían someterse a la aprobación previa de la autoridad. La aprobación de esta ley derivó en agitaciones multitudinarias de estudiantes que no estaban de acuerdo con la ley, y cuyas resistencias y tensiones con la ESP aún se mantienen.[6] El marco normativo reafirmaba un modelo que se estructuraba a partir de la separación de la formación académica, que era libre, y la certificación profesional, que era un rol público. A diferencia de esto, las universidades públicas otorgaban tanto el título académico como el título profesional.

A partir de dicho marco se inició en Argentina la historia contemporánea de la educación superior privada, cuya primera universidad fue la Pontificia Universidad Católica Argentina, hoy la más grande de las privadas y con seis campus en el país. Sin embargo su génesis es muy anterior: en 1910 el Episcopado Argentino había fundado la Universidad Católica de Buenos Aires, pero sus diplomas (ofrecía la carrera de Abogacía) no fueron reconocidos por el Estado por lo que tuvo que cerrar sus puertas en 1922. En el nuevo contexto en 1956 el Episcopado decide la creación de la Universidad Católica Argentina, que se materializa en 1958. También en aquel contexto se crearon las Universidades Católicas de Salta, de Córdoba, de La Plata, de Santa Fe y de Santiago del Estero. En esta fase es de destacar también la creación de la UADE en 1956, promovida por la Cámara Argentina de Sociedades Anónimas. En este período post peronista, entre 1956 y 1965, se crearon 17 universidades privadas en el país, casi el 40% de las existentes actualmente. Con los años se agregarían nuevas universidades católicas como las Universidades Austral y el Salvador en Buenos Aires, o las Universidades de Champagnat y FASA en la provincia de Mendoza, que colocarían con un peso muy elevado en el país a las universidades religiosas, en el marco de una república que tiene a la religión católica como la religión oficial del Estado.

Con el nuevo golpe de Estado antiperonista en 1966, se aprobó la Ley 17.604 de 1967 por la cual se ampliaron las atribuciones de la educación privada, al permitírseles otorgar no solo títulos académicos sino también títulos con habilitación profesional sin el contralor por parte del Estado y sin la realización de exámenes. Tal marco contribuyó levemente a igualar las condiciones de la oferta privada respecto a la pública, pero siempre manteniendo la prohibición de acceso a fondos públicos así como la supervisión previa de su oferta. Sin embargo, el eje central de la concepción para la educación privada era sobre la base del arquetipo de las universidades públicas, ya que la norma establecía que los programas debían ser semejantes a los de las universidades públicas, con lo cual restringían la oferta y la condicionaban a áreas donde no podían desarrollarse ampliamente al existir oferta pública. La única diferencia significativa se daba en el no establecimiento de criterios para determinar las calificaciones del personal docente, ni para su ingreso a la institución.[7]

El retorno a los tiempos del derecho fue breve y no se estructuró una nueva política significativa del peronismo respecto a la ESP. El regreso a la dictadura en 1976 tampoco supuso un cambio en este tema y las universidades privadas no tuvieron una expansión institucional durante la dictadura militar (1976-1983), que focalizó su accionar en un mayor control sobre el acceso a las públicas a través de cupos y una persecución y expulsión de profesores. El marco legal general no sufrió cambios significativos hasta 1995, bajo el gobierno democrático de Menem, cuando se establecieron las bases de una nueva regulación sistémica derivada de la relativa diferenciación institucional impulsada al terminar la dictadura. Más allá de la habilitación de nuevas universidades privadas, la política sobre el espacio de la educación superior pública fue el eje de la acción gubernamental para cubrir las nuevas demandas, en este caso a través de la desaparición de los cupos y la creación de nuevas universidades públicas en el conurbano de Buenos Aires bajo hegemonía peronista para detener la expansión de la macrocefálica Universidad de Buenos Aires, que estaba bajo el control de los radicales, y la creación de espacios de poder peronistas en el llamado primer cinturón de la Ciudad de Buenos Aires.

Ello como parte de una realidad que perdura de “partidización de la universidad”, como lo refiriera el ex rector de la Universidad de Buenos Aires, Jaim Etcheverry, para quien muchos de los vicios del clientelismo político o el sectarismo partidista distorsionan y ensombrecen tanto los ámbitos académicos como los controles burocrático-estatales del sistema.[8] Esta partidización de la universidad pública argentina para algunos estaría lentamente cambiando. Pablo Buchbinder sostiene esa prospectiva:

Con una perspectiva de largo plazo, creo que ha existido un período a partir del año 1943, con el golpe militar, hasta los años 80, donde los avatares políticos han incidido decisivamente en el funcionamiento de la universidad. Fue muy difícil desde 1945 hasta el final de la última dictadura mantener una vida universitaria relativamente autónoma o al margen de las cambiantes coyunturas políticas. Creo que esa situación se ha modificado con la democracia…

Sin embargo concluye afirmando que

… creo que el sistema universitario tiene algunos problemas de legitimidad política en su funcionamiento interno. Las universidades están gobernadas por un sector todavía muy pequeño de profesores, que son los profesores concursados, por lo cual el porcentaje de ellos sobre el total de quienes enseñan es muy pequeño. El gobierno de la universidad tiene un problema de representatividad, que se traslada a problemas de legitimidad política del sistema.[9]

En otra entrevista a raíz de su libro afirma que

la falta de renovación del cuerpo docente ha permitido que se perpetúe en el poder una elite que actúa en forma corporativa (…) La política en la universidad adolece de muchos de los problemas que tiene la política argentina en términos generales, problemas de trasgresión de normas y principios básicos de funcionamiento de la vida académica (…) la universidad (no) es solamente un conjunto de elites facciosas preocupadas por cómo se reparten los cargos, porque esa es una parte de la realidad universitaria [y] la universidad no es solo eso.[10]

En el año 2009, nuevamente se crearían ocho universidades nacionales, siete en manos del kirchnerismo, localizadas en provincias opositoras (San Luis) y en el segundo cinturón del conurbano de Buenos Aires, que es donde se resuelve parte de la puja electoral. Los rectores interventores o promotores han salido de las filas del oficialismo “irreductible” de estos años o son nuevos aliados que cambiaron de grupo, como la gobernadora de la provincia de Tierra del Fuego, donde la creación de una universidad nacional fue una concesión a ese nuevo apoyo. Las luchas partidarias conviven con una fuerte dinámica de convivencia, inclusive con claras muestras de repartición de poder bajo modelos de alternancia. En el Consejo Interuniversitario Nacional, cada cierto tiempo se produce una alternancia organizada y preacordada de la presidencia entre radicales y peronistas, o en la Universidad de Lomas de Zamora, donde también existe un relativo reparto concertado y permanente de los espacios de poder que permite alternar el acceso al rectorado. La partidización se da también en el organismo de evaluación CONEAU, de cuyos 12 miembros, 6 son nombrados por el Congreso Nacional distribuyéndose entre peronistas y radicales. El propio presidente del Directorio del Partido Radical ha sido por muchos años miembro de la CONEAU. El carácter partidista de la universidad pública le confiere un cierto carácter privado a estas universidades, y el poder se mantiene por un modelo de gestión cuasi privada, ya que no se abren cargos de profesores efectivos, que son los que votan, sino que la mayor parte son de profesores contratados que no votan a las autoridades. Dos tercios de los profesores de las universidades argentinas no votan, proporción que es mucho más fuerte en las universidades creadas desde los 90 que mantienen modelos de gestión caudillistas cuasi privados, con un rector designado por el Poder Ejecutivo en el inicio de la universidad, muy pocos profesores efectivos del entorno de la autoridad rectoral y una amplia cantidad de profesores contratados que no tienen voto ni estabilidad laboral. La apertura de los concursos es un proceso ya preestablecido al cual acceden los profesores de hecho preseleccionados.

Los ejes actuales de la regulación sobre la educación privada

Desde 1995, se estableció un nuevo escenario sistémico de regulación, que se basó en la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), que reforzaron un mayor control y supervisión, sobre todo en relación con la educación privada, estableciendo estándares y controles de autorización de programas e instituciones, y procesos de evaluación y acreditación, algunos obligatorios y otros voluntarios, fundamentalmente para las instituciones privadas dada la relativa autonomía de las públicas. Para Caillon, el nuevo sistema tendió al establecimiento de criterios homogéneos para todo el sistema de educación superior, en tanto que para Fernández, fue el mecanismo para limitar fuertemente la creación de universidades privadas, a través del artículo 64 de la Ley de Educación Superior de entonces, que estableció que las universidades privadas “serán autorizadas por decreto del Poder Ejecutivo que admitirá su funcionamiento provisorio por un lapso de seis años, previo informe favorable de la CONEAU”, más allá de “que la expansión del sector privado es más acentuada en cantidad de instituciones que en relación a la cantidad de alumnos”. [11]

En relación con esta nueva regulación de los 90, el Consejo de Rectores de las Universidades Privadas (CRUP) ha expresado que

“una observación comparativa entre las leyes 14.557 y 17.604 y la actual Ley 24.521 permite indicar que, mientras en los dos primeros textos los controles estatales se orientaban hacia aspectos administrativos vinculados a la verificación de los recaudos formales y sustanciales que debía satisfacer la iniciativa privada universitaria, en la actualidad ellos avanzan sobre los aspectos académicos y del diseño institucional”.[12]

Hay en este sentido un mayor nivel regulador y más supervisión.

La expansión de la educación superior privada en Argentina se asocia a un modelo que se orientó históricamente a una estrategia estatal de absorción de la demanda y a dinámicas políticas alrededor del control de las universidades públicas. Para algunos no se asocia al esquema desarrollado por Levy de las olas de la educación superior privada, ya que “el desarrollo de las universidades confesionales es simultáneo con las seculares en la fase desarrollista de expansión de la demanda por estudios universitarios”.[13] El país muestra un claro inicio de la educación superior privada asociada a los cambios políticos y un cambio en la política pública que permitió liberar una demanda de tipo ideológico represada en los 50 e inicios de los 60. Para García de Fanelli, ninguna de las definiciones clásicas de la conformación del sector privado, ni como educación privada de elites ni como orientación hacia la absorción de la demanda excedente, se ha dado en Argentina, al no cumplirse las características básicas de esas configuraciones ya que las universidades públicas no son selectivas y a la vez mantienen mayores niveles de calidad.[14] La complejidad del marco institucional configuraría bajo este enfoque una competencia entre segmentos sociales y entre tipos de instituciones focalizadas en ellos.

Sin embargo, más allá de la existencia de las instituciones universitarias privadas, su desarrollo ha sido en general de tipo restrictivo bajo las diferentes políticas públicas. Durante el período militar entre 1976 y 1983, solo se autorizaron con carácter definitivo cinco universidades.[15] Ello más allá inclusive del discurso ideológico del gobierno militar en materia de libertad de enseñanza universitaria. La matrícula en el sector privado creció sin embargo, aunque lentamente, fundamentalmente por restricciones al ingreso en el sector público, lo cual derivó parte de la demanda bajo el modelo selectivo hacia el sector privado.

En lo institucional el cambio vino recién con el Decreto Nº 2230, que restringía la fundación de universidades, el cual fue suprimido, de modo que se viabilizó la creación entre 1989 y fines de 1995 de 22 universidades privadas, en el marco del gobierno de Menem (1989-1999).[16] En la década de su presidencia se crearon 37 nuevas universidades entre privadas y estatales, alcanzando para el año 2000 41 universidades estatales y 49 privadas.[17]

El ingreso de nuevas instituciones incidió sobre la distribución de la matrícula y promovió la expansión de los nuevos actores que compitieron contribuyendo a la diferenciación, en tanto las nuevas instituciones se focalizaron en matrículas de menores costos, estructuradas con varias sedes y estructuras descentralizadas.[18] Sin embargo, con el restablecimiento del acceso libre en las instituciones públicas, se rearticuló la dinámica expansiva de la educación superior, al promover una fuerte expansión de la educación pública a través de un aumento de los inscritos significativo respecto a la educación superior privada.

La situación de las universidades privadas

Argentina tiene uno de los indicadores de universidades privadas por población más bajos de la región. Su presencia es baja relativamente frente al público en general, pero superior en los mercados de postgrados y de instituciones no universitarias. En todos los sectores muestra una mayor eficiencia terminal. De 100 alumnos que ingresan, egresan 33, casi el doble que en las estatales, que alcanza al 19%. En cantidad superan en número a las universidades estatales, y aunque solo tienen el 20% de los alumnos del país, producen el 24% de los egresados -unos 18.500 por año- y sus estudiantes tienden a recibirse más rápido que en las públicas. Las universidades privadas son en la Argentina un mundo heterogéneo en calidad, en tamaño, en las cuotas que cobran, en los sueldos que pagan a sus docentes, en la importancia que dan a la investigación y en la orientación que ofrecen en la enseñanza. Todas son asociaciones o fundaciones, y como tales instituciones sin fines de lucro, no reciben ningún subsidio para la docencia; si bien no pagan impuestos a la renta deben absorber el impuesto al valor agregado de sus compras, que alcanza al 21%, así como las contribuciones municipales, más allá de que estas pueden ser exoneradas anualmente. A diferencia de esto, en la prestación de servicios de educación no universitaria, las instituciones pueden ser sociedades mercantiles y recibir aportes públicos, tal como se da en la formación docente. El sector privado universitario para 2007 tenía una matrícula de 233.821 alumnos, derivado de un crecimiento durante los últimos diez años del 47%, con formas de organización más flexibles, mejores tasas de rendimiento académico y mejor proporción de docentes por alumno, alta concentración en carreras de bajo costo -las ciencias sociales y humanas- y un esquema de ingresos que dificulta hacer inversiones en el largo plazo, sobre un ingreso en general no selectivo, y dentro de un contexto de hiperregulación y de control estatal.

El sector está compuesto por 55 instituciones de educación superior privadas -41 universidades y 14 institutos universitarios- con 16.000 docentes, de los cuales el 90% tiene dedicación simple, y con una tasa de graduación muy superior a la correspondiente al área estatal. El análisis de la condición socioeconómica de los estudiantes de universidades privadas demuestra que el 80% de ellos proviene de los quintiles de más altos ingresos. Sin embargo, ese número es del 62% en las estatales. Los egresados de colegios privados tienden a elegir universidades privadas -el 63,9% hizo un secundario privado- y casi lo contrario se verifica en las sedes estatales.[19] Según los datos de la investigación de Del Bello, Barsky y Giménez, el 90% de los ingresos de las privadas proviene de aranceles; el 3%, de servicios de consultoría y capacitación, y el 4%, de donaciones. El arancel promedio es de $ 4930 por año -con gran dispersión- y en 2006 totalizaron ingresos por unos 300 millones de dólares. En general, son instituciones de tamaño pequeño: el número promedio de alumnos es 5000 y ninguna universidad supera el 10% de los alumnos del sector.

El ranking de ingresos económicos anuales lo encabezó en 2004 la UCA, con el 8,1%, seguida por la Universidad del Salvador (7,1%), la Universidad Austral (6,8%, sin contar el hospital) y la UADE (6,8%). Dichos ingresos se deben reinvertir, dado el marco normativo que establece el carácter no lucrativo de las asociaciones y fundaciones civiles titulares de las universidades privadas.

Estas cuatro son las únicas cuyos ingresos superaron los 45 millones de pesos cada una y agrupadas representan casi un tercio de los ingresos de todo el sector.[20]

Una parte de los estudiantes son extranjeros, ya que el país ha recibido desde los últimos años un creciente flujo de estudiantes extranjeros fundamentalmente por la relación calidad, costos y tipo de cambio. Las universidades privadas han sido las más beneficiadas por este fenómeno: de los casi 15 mil estudiantes en la capital del país más de la mitad eligió estas instituciones.[21]

Cuadro Nº 4. Matrícula de educación superior en Argentina

cuadro 4 (1)

Fuente: INDEC y SPU.

El cuadro muestra que la matrícula de las universidades privadas en Argentina ha estado creciendo anualmente casi 5 veces (4,83) más que la matrícula pública en el subsector universitario. Y tres veces más que la media, aumentando su participación en el subsector del 14,4% al 17,64% entre 2000 y 2006. A partir de 2003, que fue el pico con el 25,7% de participación, hay una caída de los estudiantes no universitarios que al tener más ingresos económicos, pudieran estarse pasando a las privadas. El significativo incremento salarial en las públicas no parece estar siendo acompañado por un aumento de la matrícula.

Cuadro Nº 5. Matrícula universitaria (grado) e incidencia del sector privado en Argentina
Año Matrícula total Público % Privado %
1998 1.100.784 931.010 84,6 % 169.774 15,4 %
1999 1.240.536 1,056.650 85,2 % 183.886 14,8 %
2000 1.339.740 1,138.503 85 % 201.237 15 %
2001 1.412.999 1,209.328 85,6 % 203.671 14,4 %
2002 1.462.319 1,209.328 82,7 % 203.671 17,3 %
2003 1.489.243 1,257.707 84,5 % 204.612 15,5 %
2004 1,536.653 1,299.564 84,6 % 237.089 15,4 %
2005 1.553.700 1,295.989 83,4 % 257.711 16,6 %
2006 1.586.520 1,306.548 82,4 % 279.972 17,6 %
2007 1.569.065 1,270.295 81 % 298.770 19 %
2008 1.600.522 1,283.482 80,2 % 317.040 19,8 %

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). Informe estadístico 2008.

El cuadro anterior no incluye la matrícula de postgrado ni la de educación terciaria. Incluye la matrícula de pregrado que algunas universidades públicas ofrecen. Los datos nos permiten visualizar cómo la tasa de crecimiento interanual de la matrícula universitaria fue del 3,81%, en tanto que el crecimiento anual promedio del sector público durante ese período de 10 años fue del 3,26% y el incremento anual del sector privado universitario fue de 6,44%. Como mostramos en el cuadro anterior, la matrícula no universitaria representa el 24,7% del total de la matrícula terciaria para el año 2005. El sector privado es relativamente mayor en este ámbito no universitario históricamente: para 2003, en términos de cobertura, la matrícula se distribuyó en un 42% para el sector privado y un 58% para el público.[22] La matrícula de postgrado para el año 2007, por su parte, alcanzó a 80.160 estudiantes y se distribuyó en un 75% en el sector público y 25% (19.196) en el privado, según datos del Anuario Estadístico de la SPU. La lógica del ámbito público es gratuidad en el grado y financiamiento arancelado en el postgrado. Más allá de las presiones estudiantiles ello fue reafirmado en el Congreso de Vaquerías en 2008 del Consejo Interuniversitario Nacional, que resolvió no extender la gratuidad al postgrado.

A partir de lo anterior, y manteniendo la tasa de crecimiento histórica de la educación terciaria no universitaria, podríamos sostener que para 2008, el sector terciario privado alcanzaría entre el 25,7% de la matrícula total terciaria de 2.263.074 estudiantes, y un porcentaje superior, dependiendo de cuantos estudiantes de educación media están insertos en liceos propiedad de universidades, como los que tiene la Universidad de Buenos Aires. El crecimiento, sin embargo, no ha sido sobre la base de la concentración, sino que al contrario esta parecería haberse reducido levemente. En 1998, diez grupos universitarios (entre los cuales se encontraban como uno de ellos las siete universidades católicas) cubrían el 76% de la matrícula total universitaria del sector privado. En el año 2008, tal porcentaje se había reducido al 68,6% del total de la matrícula. Las siete universidades católicas también mantuvieron su incidencia al pasar del 24,9% de la matrícula privada al 25,3% en 2008, fundamentalmente por el aumento de la oferta de educación a distancia de la Universidad Católica de Salta. Sin embargo, la media de matriculados de estas 16 universidades era de 8107 estudiantes en 1998, en tanto que en 2008, era de 13.584 estudiantes. Tal incremento del 68% de la escala ha sido uno de los factores que han contribuido al aumento de la calidad del sistema privado en el país junto a los propios sistemas de regulación públicos. El posicionamiento de la Universidad Católica de Salta y la Universidad del Siglo XXI en educación a distancia ha sido un elemento que ha incidido también en esa realidad.

La educación superior privada argentina se conformó en el marco de una dinámica de crecimiento positiva del mercado, una lógica sin fines de lucro de las instituciones privadas en mercados altamente competitivos frente a la gratuidad y la ausencia de barreras de acceso al sector público, la ausencia de financiamiento público a la educación privada, fuertes controles de calidad y ausencia de fuertes competidores internacionales ante la restricción al ingreso de proveedores internacionales presenciales. Ello ha conformado una dinámica de crecimiento lenta pero constante de la educación superior privada que debe basarse en la autofinanciación para su crecimiento. Es un crecimiento lento, estable y autosostenido internamente. A las universidades les resulta gravoso y muchas veces imposible obtener financiación ajena, ya que ellas no pueden emitir acciones, los miembros de la asociación o fundación no pueden aportar capital dada su condición de no propietarios y los bancos no se comprometen a otorgar fondos contra las garantías de los bienes inmuebles, ya que ellos no pueden liquidarse por problemas políticos, por lo cual solo tienden a aceptar dar créditos con garantías de la cobranza de las cuotas de los estudiantes por el sistema bancario. Además las instituciones de gestión privada no pueden aprovechar las deducciones de los intereses en el impuesto a las ganancias por ser entidades exentas de dicho impuesto.[23] Más aun, todas las compras que tienen IVA deben ser soportadas, con lo cual las instituciones universitarias tienen una estructura de costos superior a las empresas comerciales. Este modelo financiero impone un crecimiento lento asociado a los ingresos de las matrículas, y por ende una modalidad de infraestructura y calidad que se inicia con fuertes debilidades y que solo lentamente puede mejorar. Sin duda este modelo no ha podido, como en el resto de la región, tampoco beneficiarse de niveles de concentración, que en general se soportan en lógicas más de mercado.

2. La educación superior privada en Brasil

El país tiene un modelo de organización institucional del sector terciario de tipo dual articulado sobre la base de una educación pública de acceso gratuito, basada tradicionalmente en altos estándares de calidad derivados del carácter selectivo, de los salarios docentes, del peso de la postgraduación y de una orientación hacia la investigación. Algunos fijan desde la reforma de Getulio Vargas en 1938 un modelo del sector público orientado bajo el patrón de las universidades americanas de tipo pragmáticas y orientadas al mercado bajo un modelo de investigación de estilo alemán.[24] Tanto en el acceso a los estudios de grado como a los de postgrado existen altos niveles de selección académicos, reafirmados por la gratuidad y por los altos estándares de calidad, a su vez asociados a la estructura de las remuneraciones laborales. El acceso a la carrera docente en el sector federal y algunas universidades estaduales es también altamente competitivo y selectivo. El sector público tuvo históricamente una orientación hacia la investigación, articulado inclusive en una organización universitaria basada en departamentos desde la reforma universitaria de fines de los 60, que entre otros componentes sustituyó las cátedras por los departamentos.[25]

Las universidades del sector público nacieron recién a comienzos del siglo XX como resultado de la unificación de las facultades aisladas que habían sido creadas en el siglo XIX, a partir de la derivación de decisiones políticas de centralización de esas unidades académicas en el marco del modelo de elites y gratuito como en toda la región. Recién en el contexto de la década del 2000, en el marco del gobierno de izquierda, se ha pretendido encarar una política de expansión del sector público y de relativa deselitización diferenciada, y al tiempo, de restricción y control sobre el sector privado, aunque en general aún sin resultados (2008). Complementariamente, la educación superior privada en Brasil tiene su tradición desde inicios del siglo XX. Ya entre 1910 y 1918 se implantaron 56 nuevas escuelas privadas en el marco del mismo modelo de facultades aisladas que prevaleció en el sector público. Fue también posteriormente que se comenzaron a crear universidades propiamente tales, como en 1941 la Universidad Católica de Río de Janeiro. El sector privado nació en forma independiente, asociado a instituciones filantrópicas y religiosas, y se orientó a una formación de profesionales de elites, en el marco de un sistema público de elites también. Desde sus inicios ambos sectores se desarrollaron conjuntamente, y coincidieron en sus génesis, en parte por el retraso en la creación de universidades públicas y la autorización a la creación de universidades privadas. Ambos procesos se dieron recién significativamente en el siglo XX.

Esta dinámica integrada se verificaba para 1933 cuando la cobertura privada alcanzaba al 44% de los estudiantes terciarios y al 60% de las instituciones.[26] El crecimiento del sector privado en Brasil tiene componentes estructurales y ha sido derivado de una larga evolución. El peso del sector privado pasó de 42,3% en 1955, a 44,3% en 1960; 43,8% en 1965, 50,5% en 1970, 61,8% en 1975 y 63,3% en 1980. En este sentido, si bien la construcción de un sistema de enseñanza pública de educación ha sido una “conquista de este siglo”,[27] y no fue una característica estructural o de la génesis del sistema universitario, sin embargo, este tendió a tener un menor peso relativo a medida que la cobertura aumentaba. Así, a pesar de tener relativamente orígenes conjuntos históricamente, la expansión de ambas modalidades fue diferenciada. En tanto, el sector público se orientó hacia la calidad y hacia la formación de las elites con una muy temprana postgraduación en relación con el resto de América Latina, sobre la base de políticas públicas de incentivo y regulación articuladas crecientemente a través de CAPES, que se constituyó en uno de los ejes distintivos del sistema universitario de Brasil.[28] A diferencia de esto, el sector privado se orientó hacia la masificación de la cobertura. El sector público mantuvo su carácter de elite, en tanto que el sector privado, al tener que financiarse por el mercado en su totalidad, promovió la expansión del acceso asociado al propio aumento de las demandas y al carácter altamente selectivo del sector público.

Ello estructuró una dinámica que impulsó una alta participación del sector privado en la cobertura terciaria, con una fuerte tendencia hacia una absorción de la demanda para sectores de menores niveles de capital cultural y de menores ingresos, lo cual a su vez, más allá de una alta diferenciación de la educación superior privada en cuya cúspide se colocaban unas pocas universidades de calidad, aunque inferiores a algunas del sector público, en general facilitó una importante estratificación de instituciones altamente diferenciadas que en muchos casos, para cubrir las demandas de acceso de nuevos sectores sociales, no alcanzaban a cubrir los estándares de calidad que caracterizaban al sector público. Este tuvo históricamente una dinámica de crecimiento basada en la calidad de tipo selectivo, de acceso totalmente gratuito y que promovió un continuo proceso de incremento salarial de los docentes a partir de aumentos de la formación asociado a un incremento de los requisitos de acceso tanto para docentes como para estudiantes, en este caso a través de un examen que se llama “vestibular” que deben realizar las universidades. La educación pública ha derivado en una estructura de costos muy superior a la del sector privado.[29]

El modelo selectivo de acceso a las instituciones públicas superiores es una característica desde la primera ley de educación superior en el país a comienzos del siglo XX. Muchos de estos exámenes son realizados por fundaciones que agrupan a diferentes universidades.[30] En el sector privado no existen, salvo excepciones correspondientes al sector de acceso de elites, estos exámenes selectivos. Tal dinámica promovió un permanente aumento de la cobertura asociado a los ingresos de las familias que permitió colocar a sus hijos en la educación media privada y a su stock de capital cultural. Tal expansión fue siempre menor que el nivel de incremento del sector privado y fue conformando una dinámica creciente del sector privado.

El rol de CAPES creado en la década del 50 se constituyó en el instrumento fundamental de esta orientación de elites de calidad, siguiendo en general el modelo de universidades americanas de centros de investigación con financiamientos públicos competitivos externos adicionales. Esta dinámica facilitó durante mucho tiempo, y aún lo continúa haciendo, la conformación de modelos de investigación, y al mismo tiempo una alta resistencia a la masificación de la educación superior pública en Brasil por parte de las propias estructuras docentes que han visualizado claramente la relación entre salarios docentes elevados, calidad y selectividad.

El incremento de la educación privada ha tenido connotaciones ideológicas, en tanto que la educación pública, como en toda la región, se posicionó y se visualizó como el foco de resistencia social a las dictaduras y el espacio político de las luchas y las banderas de la democratización. Su carácter de elite fue un mecanismo por el cual también se reafirmó en Brasil la diferenciación entre los cuadros políticos intelectuales y los sectores populares. En cambio, la educación privada siempre tuvo un perfil gubernista, y dado el carácter regulado del mercado profesional, las licencias o autorizaciones de creación de instituciones siempre han tenido una alta dependencia del sistema político. Como en otros países de América Latina (Paraguay, por ejemplo), se verifica una alta participación de políticos de centro y de derecha en la propiedad de las instituciones universitarias, en tanto la autorización de su funcionamiento era una potestad y un acto administrativo del poder político.

El cambio constitucional y la derivación normativa en la Ley de Educación (LDB) de 1996 facilitó retomar e incrementar la tendencia histórica de expansión de la educación privada, al contribuir a un aumento de la diversificación y a un funcionamiento de la educación superior con fines de lucro, lo cual permitió niveles de flexibilidad y de gestión que facilitaron un nuevo ciclo expansivo. El sector privado tuvo en el largo plazo un crecimiento persistente desde el 43,7% de cobertura en 1933, al 69% en 2001 y 74,6% en 2007.[31] Salvo por una leve caída del sector privado entre 1980 y 1995, en el marco de fuertes presiones y luchas políticas, siempre hubo un decrecimiento relativo del sector público en relación con la cobertura en el grado frente al sector privado por tener componentes estructurales asociado al modelo de investigación de la universidad pública. Sin embargo, desde la LDB hay un cambio de dimensión significativo. Para algunos especialistas la característica más distintiva de la educación superior en el período 1995-2007 es “la expansión libre y de dudosa calidad del sector privado con fines de lucro” (Díaz Sobrinho, Regina F. de Brito, 2008).[32] Ello se dio en el marco de una creciente y nueva diferenciación institucional de fines de los 80 y 90, gracias a la cual el sector privado creció asociado a ofertas destinadas a sectores de menos ingresos, de estudios no universitarios (modelo de colegios americanos), así como de expansión de instituciones regionales, que eran tanto las demandas de los mercados laborales como las posibilidades de pago de los sectores de menores ingresos. Además, la LDB permitió una mayor diferenciación institucional a partir del desarrollo de los centros universitarios. La Constitución había establecido que la universidades estaban obligadas a realizar tareas indisociablemente de investigación, docencia y extensión. La LDB facilitó la diferenciación al habilitar estas nuevas formas de organizaciones institucionales, que tenían la posibilidad de ofrecer acceso a la educación superior privada a menores costos, al no requerirse la obligatoriedad de realizar investigación y extensión junto a la docencia de grado. Al mismo tiempo, solo las universidades pueden crear cursos directamente sin requerir la autorización previa, imponiéndose nuevas modalidades de regulación sobre las otras instituciones. Así, la tipología institucional se estructuró a partir de la existencia de universidades, centros universitarios, e instituciones no universitarias (facultades, facultades aisladas, instituciones superiores de educación, centros federales de educación técnica (públicos solo) y centros de educación tecnológicos). La LDB también habilitó una nueva diferenciación dada por la educación a distancia que ha permitido en el tiempo un aumento de este sector. Iniciada a fines del siglo XX, alcanzó al 7% de la matrícula total en 2007, al alcanzar a 369.766 estudiantes para ese año.

La nueva tipología establecida permitía la creación de instituciones de educación privadas que podían tener fines de lucro (pagando impuestos) e instituciones sin fines de lucro que podían ser comunitarias, filantrópicas o confesionales. El funcionamiento de la educación superior con fines de lucro permitió el ingreso de nuevos sectores oferentes, muy motivados por la búsqueda de beneficios económicos, lo cual facilitó el fuerte ciclo expansivo de instituciones a través de la incorporación de nuevas modalidades de gestión y del ingreso de importantes capitales nacionales y extranjeros. La gestión empresarial promovió altos niveles de flexibilidad en la gestión y en las dinámicas pedagógicas, a partir de la conformación de grupos cada vez más amplios en términos de su cobertura regional. El nuevo marco legal promovió la transición del sector desde una dinámica dominante basada en el paradigma del bien público y sin fines de lucro, de instituciones familiares, de pequeñas instituciones individuales, hacia uno nuevo marcado por la mercantilización, la búsqueda del lucro y de grandes grupos educativos a nivel nacional.[33]

El cambio constitucional a través del artículo 209 dispuso que “la enseñanza es libre a la iniciativa privada, atendiendo a las siguientes condiciones: I. cumplimiento de las normas generales de la educación nacional; II. autorización y evaluación de calidad por el Poder Público”.[34] Tal marco facilitó el establecimiento de la educación con fines de lucro así como también estableció un rol superior del Estado en la supervisión y control de la educación superior, que se aprobó en la Ley de Educación de 1996. Así, asociado a este proceso, se comenzó a producir un aumento del nivel de regulación público sobre el sistema de educación superior, y fundamentalmente sobre las instituciones privadas de educación superior. El aumento de la diferenciación que produjo la dinámica del lucro también promovió un incremento del nivel regulador, el cual a su vez incrementa las imperfecciones del mercado, y torna más complejo el funcionamiento de los mercados universitarios que se pueden volver más burocratizados y regulados. Así, por una parte se liberó el funcionamiento de los mercados sobre la base de lógicas mercantiles, tanto orientadas al lucro como sin fines de lucro, y por la otra se sentaron las bases de un aumento del nivel de regulación, que se ha dado en forma cada vez más centralizada y politizada. Así, la diferenciación y la incorporación de la modalidad del lucro en la gestión universitaria derivó en un aumento de la regulación, una de cuyas manifestaciones ha sido el establecimiento de mecanismos de aseguramiento de la calidad.

El cambio se dio a través de la nueva legislación aprobada en el año 1996 (Directiva y Bases de la Educación Nacional [LDB]), en concordancia con la aprobación de una nueva Constitución en el año 1988, que dispuso que la “educación es libre a la iniciativa privada” sujeta a las leyes y a la autorización y a la evaluación de la calidad, y de cuya concepción se aprobó la creación de sistemas de evaluación y de acreditación de la educación. Asociado a ese cambio, durante el periodo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) se produjo el fuerte proceso de expansión de instituciones y de la matrícula de la educación superior privada, lo cual impulsó a su vez un aumento de la matrícula de la educación superior en general. Sin duda, las fuertes demandas de acceso no se podían canalizar hacia el sector público, tradicionalmente muy selectivo, y donde además el financiamiento público era escaso para permitir esa absorción, lo cual reafirmó que el crecimiento de la cobertura se realizase dominantemente por la vía del sector privado.

Dimensión académica como instrumento de regulación

La LDB incrementó el proceso de diferenciación de la educación superior brasilera, no solo al desarrollar una nueva tipología institucional y al promover la existencia de instituciones universitarias sin la obligatoriedad de tener que ofertar postgraduación de stricto sensu y además no tener que realizar investigación, sino además al promover la existencia de instituciones privadas con fines de lucro. El nuevo escenario, al aumentar el nivel de diferenciación institucional, contribuyó a facilitar a su vez el crecimiento de las demandas al tiempo que un incremento de la oferta, así como también facilitó una mayor relación de la oferta con los mercados laborales desestructurando la tradicional separación entre mercado educativo y mercado laboral. El mayor impacto fue un avance hacia el desarrollo de currículos por competencia que promovió la propia LDB.

Esta, al tiempo que facilitó la oferta educativa al establecer la libertad de enseñar y aprender y la coexistencia en la prestación del servicio entre instituciones públicas y privadas (artículo 3), estableció una regulación permanente al disponer que “la autorización y el reconocimiento de cursos, así como el licenciamiento de instituciones de educación superior, tendrán plazos limitados, siendo renovados periódicamente después de un proceso regular de evaluación” (art. 46)

El nuevo marco de diferenciación legal facilitó entonces la canalización de la creciente presión de nuevos egresados de la educación media. Entre 1980 y 1995 la tasa de escolarización bruta de la educación media aumentó un 50% al pasar de 33,3% al 47%, y continuó trepando para alcanzar al 74,8% en 1999. La tasa de escolarización líquida por su parte pasó del 14,3% en 1980 al 32.6% en 1999.[35]

Uno de los ejes de la política del gobierno de Lula iniciado en 2003 se ha focalizado en un aumento de la regulación sobre el sector privado a partir de un enfoque de calidad. Para algunos autores, al mismo tiempo que los gobiernos han fomentado una cierta liberalización de los sistemas educativos –aunque con formas diferentes en los distintos países–, esta tendencia se contrabalancea con otra de control, generalmente curricular o evaluativa. Durante el periodo de Fernando Enrique Cardozo ello se inició tímidamente, sin embargo a partir de 2003 se produce un cambio de entonación respecto a la libertad de funcionamiento del sector privado propendiendo tal vez a la búsqueda de un reequilibrio de la relación entre la educación privada y la pública que desde la LDB de 1996 se alteró en un 10% porcentual, al pasar el sector privado de 60% a 70% entre 1996 y 2003. Ello promovió una búsqueda por acotar la expansión de la educación privada a través de regulaciones de tipo académicas. Como se afirma,

en su gobierno fue priorizada la evaluación de la educación superior, que era uno de los aspectos destacados en el Programa de Gobierno de la Coalición Lula presidente. La evaluación era considerada uno de los elementos relevantes tanto para garantizar la calidad del sistema como para promover la autonomía universitaria. (…) El Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES) fue la propuesta que finalmente con ajustes se aprobó como Ley 10.861 el 14 de abril de 2004 (…) La evaluación institucional está vinculada con la regulación porque sus resultados incidirían en los procesos de credenciamiento y recredenciamiento de las instituciones.

Muy rápidamente en 2004 se aprobó la ley de creación de la agencia de evaluación SINAES, que implicó un cambio en el modelo de evaluación de la educación superior en Brasil, que anteriormente promovía el ranking y la competitividad.[36]

La regulación de SINAES ha sido el objeto de numerosas protestas por parte de la educación superior privada en Brasil, que concibe que el instrumento no tenga como objetivo meramente la calidad sino el control sobre el sector privado. Los ejes de modelo de evaluación del SINAES son la articulación en el ámbito público centralizado de la autorización, la evaluación y la acreditación, en el marco de lo establecido en la Constitución que establece que la iniciativa privada está sujeta a la autorización y evaluación de la calidad por el poder público. Se conforma como un modelo de agencia monopólica, estatal y centralizada, con un enfoque basado en criterios académicos exclusivamente y donde los pares y actores que evalúan al sector privado son enteramente del sector público. Para algunos académicos como Simon Schwartzman,

nenhuma agência nacional tem condições de desenvolver um sistema de avaliação que possa cobrir, de forma adequada e não burocrática, todas as 2270 instituições e mais de 22 mil cursos superiores presencias que existem no Brasil, sem falar nas novas modalidades de cursos a distância, semipresenciais, etc. [37]

Cuadro Nº 6. Matrícula de la educación superior en Brasil e incidencia del sector privado

1

Nota: el dato de 2007 es matrícula presencial y de graduación. Fuente: IEP. Serie histórica de datos de SINAES. Disponible en http://sinaes.inep.gov.br/sinaes/. Cálculos propios.

Ejes políticos de la educación superior privada

El desarrollo de la educación superior en Brasil ha estado marcado por un escenario de tensión y conflictos entre lo público y lo privado sobre la base de modelos diferenciados. Mientras que la lucha entre la universidad pública y privada en la región es desde los 80, en Brasil ya desde los años 20 el conflicto entre lo público y lo privado estaba posicionado en el campo educacional brasilero (Lerche, 1997). Tales tensiones se han expresado en los marcos de las políticas, tanto a nivel constitucional y legal como en las múltiples normativas a nivel ejecutivo.

El equilibrio se dio en el reconocimiento de la libertad de enseñanza, pero sobre la base de la supeditación a la regulación pública, al incorporarse constitucionalmente la sujeción al control. Ello se asociaría a un modelo dual completo, al darse la gratuidad absoluta en el sector público, y a la posibilidad de una educación con fines de lucro en el sector privado. La dimensión política de la educación superior, marcada por una génesis con un fuerte peso de la educación superior privada sin fines de lucro, cimentó un sistema universitario fragmentado fundado en la autonomía pública sobre base académica y gratuita, y de autorregulación privada autónoma sobre base mercantil de acceso, que duró varias décadas. Sin embargo, un cambio político significativo se dio con la incorporación de los fines de lucro a la educación, y al mismo tiempo una menor libertad de gestión. Ello planteó la distinción respecto al desarrollo anterior de un modelo privado sin fines de lucro, menos diferenciado institucionalmente pero con más autonomía de gestión educativa.

Este modelo histórico de funcionamiento que desde 1996 acompañó la masificación de las demandas, ha comenzado a cambiar en los últimos años en el marco de la política del gobierno de Lula, que propende a alcanzar un 30% de cobertura para la población de 18 a 24 años, a partir de la expansión del sector público sobre la base de las siguientes políticas:

  1. Expansión de la educación a distancia del sector público a partir de la creación de una universidad a distancia que articula, regula, promueve y financia la oferta de educación superior a distancia pública. La educación privada virtual ha tenido una fuerte expansión en las instituciones privadas como en la universidad de Paraná, UNISUL, PUC-PR y actualmente se tiende a acotar.[38]
  2. Expansión de nuevas instituciones públicas con menos presupuestos por alumnos, localizadas en el interior de los Estados.
  3. Expansión de la cobertura de las instituciones públicas por la vía del aumento de la ofertas de cursos y plazas nocturnas, ajustado a la propia LDB de 1996 que establecía en el artículo 47 la obligatoriedad de la oferta de cursos nocturnos en las instituciones públicas, pero que recién se ha expandido en los últimos años, asociado a recursos financieros y a disposiciones específicas, tanto en las universidades federales como en las universidades estaduales.
  4. Aumento del acceso de sectores tradicionalmente excluidos en las instituciones públicas a partir del establecimiento en las instituciones públicas de políticas proactivas de cuotas fundamentalmente para estudiantes negros e indígenas.
  5. Aumento de los controles de calidad sobre la educación privada.[39] La regulación inclusive incorpora la clausura de instituciones.
  6. Creación de un sistema de becas dotadas de un acceso especial para los sectores de menos ingresos, como contraparte de la exoneración del pago de los impuestos de las instituciones privadas.

En ese contexto de cambio de la educación superior pública, se tiende a promover un cambio en el sistema terciario, al propender a un aumento de la oferta pública y por ende una disminución de la presión de ingreso sobre la educación privada.

Dimensión social de las universidades privadas

En los últimos años y particularmente desde 2003 con el nuevo gobierno, se ha iniciado una amplia discusión para aumentar la cobertura, que en el caso de Brasil se ha focalizado en política de cotas de las universidades, y por las cuales varias universidades estaduales y federales han establecido accesos preferenciales para población negra e indígena. Al mismo tiempo, la Cámara de Diputados aprobó un proyecto a fines de 2008 luego de una larga discusión que se inició en el Congreso en 1999, y el cual aún está en trámite en el Senado. El proyecto aprobado establece que

la mitad de las plazas de las universidades federales y de las escuelas técnicas federales sería reservada para alumnos oriundos de las escuela públicas. De ese conjunto a su vez la mitad se reservaría para estudiantes con renta familiar per cápita de hasta la mitad del salario mínimo. Las cotas raciales incidirían sobre las dos mitades: parte de las plazas serían reservadas para alumnos negros o indígenas de acuerdo con la representación de cada Estado.[40]

El proyecto inicial no incluía cotas raciales sino que se focalizaba en cupos para el acceso de estudiantes procedentes de las escuelas públicas y en la dinámica política se ha ido focalizando en la población negra. Esta transformación de los accesos al sector público brasilero tenderá a producir cambios significativos en el sector privado. Tal nueva estrategia educativa implicará a su vez un cambio en múltiples dimensiones. Además del reposicionamiento del sector público y del privado, implicaría cambios sociológicos enormes. Para algunos, se estaría solucionando el problema del acceso de sectores excluidos, pero creando un nuevo problema a partir de la “racialización” de Brasil y del derecho brasilero.[41] En el año 2009 la Suprema Corte del Estado de Río de Janeiro declaró inconstitucional la política de cotas que había desarrollado la Universidad del Estado de Río de Janeiro (UERJ), la cual había establecido un porcentaje del ingreso a la institución de los diversos sectores en función del porcentaje de la población del Estado. Esta declaración ha paralizado por lo pronto la discusión de la ley.

Dimensión económica de la educación superior

La expansión de la educación superior privada se hizo exclusivamente sobre las rentas de los estudiantes y de sus familias, al carecer de sistemas significativos de financiamiento. Ello ha marcado el propio perfil social de sus estudiantes. Apenas el 6,9% de los estudiantes brasileros de las universidades privadas cuentan con algún tipo de financiamiento para pagar sus mensualidades. De los 3,6 millones de alumnos, solamente cerca de 250.000 utilizan el financiamiento estudiantil (Fies) del gobierno federal, de préstamos de las instituciones financieras o de programas de las propias instituciones. Además los beneficiarios de tales financiamientos se están reduciendo. En 2005, alcanzaban al 8,1% de los universitarios de las instituciones privadas, en tanto que en 2006, fueron 7,4%.[42]

Según el Censo da Educação Superior de 2007, el sector privado es responsable del 89% de las IES existentes, del 72% de los cursos de graduación ofertados y del 75% de los alumnos matriculados en este nivel de educación en el país. Las instituciones de ES privadas empleaban en 2007 más de 218.000 profesores y 173.000 funcionarios del sector técnico-administrativo, que significa cerca de 65% del total de recursos humanos en la educación superior brasilera pública y privada. Sin embargo es de destacar la fuerte existencia de micro universidades, ya que actualmente, el 82% de las IES tienen menos de 2.000 alumnos matriculados, fundamentalmente en los municipios pequeños.

Tal escenario tiende a incidir en el actual enlentecimiento de la expansión de la educación superior privada, que ya ha alcanzado a los sectores con recursos. “Há uma enorme falta de linhas de financiamento adequadas para esses jovens”, afirma Hermes Figueiredo, presidente del SEMESP (Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior no Estado de São Paulo). Según él,

a maior dificuldade dos alunos está na obtenção do crédito, que exige fiador e tem juros considerados altos pelos estudantes. A taxa de inadimplência do Fies, por exemplo, está em 20%, índice semelhante à inadimplência nas mensalidades das faculdades particulares, que gira em torno de 23%. Ainda assim, o Fies responde por 67,6% dos 250 mil alunos com crédito. Outros 20% contam com programas das próprias instituições onde estudam.

El mercado parece estar creciendo a tasas menores, resultado de la ausencia de mecanismos de financiamiento a las matrículas y un cierto agotamiento de los mercados de altos ingresos. Ello podría estar incidiendo en la reducción en la tasa de creación de nuevas instituciones de educación superior particulares.[43] Este contexto de desaceleración se verifica en los números registrados por el Censo de Educación Superior 2007 del INEP, ya que de acuerdo con sus relevamientos, apenas once IES fueron creadas entre 2006 y 2007, diez de ellas privadas y solo una pública, lo que representa una expansión de apenas 0,48%, fuertemente diferenciado de la expansión del período de 1997 a 2007, cuando el crecimiento fue del 153,44%.

Cuadro Nº 7. Evolución del número de instituciones de ES en Brasil

General Creci­mien­to Públicas Creci­mien­to Privadas Creci­mien­to
1994 851 218 633
2000 1180 176 1004
2001 1391 17,88% 183 3,98% 1208 20,32%
2002 1637 17,69% 195 6,56% 1442 19,37%
2003 1859 13,56% 207 6,15% 1652 14,56%
2004 2013 8,28% 224 8,21% 1789 8,29%
2005 2165 7,55% 231 3,13% 1934 8,11%
2006 2270 4,85% 248 7,36% 2022 4,55%
2007 2281 0,48% 249 0,40% 2032 0,49%
Total 93,31% 41,48% 102,39%

A pesar de que las reglas de apertura de las instituciones fueron modificadas al término del período de Cardoso (1995-2002) y al inicio del gobierno de Lula, la reducción del ritmo de crecimiento especialmente del sector privado no solo era prevista sino que marca un nuevo contexto. Esta reducción ha tenido varios enfoques.[44] En opinión del secretario ejecutivo del Forum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular, Gabriel Mario Rodríguez, es diferente: para él la desaceleración no indica crisis sino una consolidación del sector privado en el sistema educativo, en tanto adecuación de la oferta a la demanda, en cuanto que la reducción del crecimiento es natural en cualquier sector económico en la medida que el desarrollo se enmarca en las necesidades y demandas del mercado. Rodríguez sostiene que la cantidad de estudiantes oriundos de las clases A y B disminuyó, lo que refleja a su vez la reducción de la demanda del sector privado. El mercado existe, pero carece de condiciones económicas, ya que está concentrado en las clases de menor poder adquisitivo. La saturación de la demanda de los sectores de altos ingresos, y la existencia de una demanda insatisfecha en sectores de menores ingresos y de menores stocks de capital cultural, no solo incide sobre la tendencia a la baja de los precios de las matrículas, sino que también presiona hacia la baja los niveles de calidad, y complejiza las escenarios de la gestión y de la calidad.

Uno de los claros problemas que atraviesa la dinámica de la alta cobertura privada en Brasil está asociado a los problemas que implica el ingreso de sectores sociales de menores ingresos. Según un informe de SEMESP, la tasa de deserción de las facultades privadas de la región metropolitana de San Pablo creció 40% y alcanzó a 20,21% en el año 2007, o sea un quinto de los alumnos matriculados en ese año. Según el análisis de SEMESP, el aumento de la inclusión de alumnos de las clases C y D, con más dificultades financieras para mantener los cursos, es lo que explica el aumento de la deserción.[45] Tal contexto aumenta la presión sobre la disminución de la tasa de incremento, y aumenta la presión para procesos de reformas en el sector privado y un mayor nivel de concentración como expresión de la búsqueda de más eficiencia para poder ofertar a menores costos. Para algunos especialistas muchas facultades no conseguirán sobrevivir a las plazas ociosas, al aumento de la competencia, a los altos costos de administración y a las crecientes disposiciones públicas de regulación de calidad, previéndose una retracción del número de IES. En opinión de Rodríguez, la consolidación del sector va a determinar que solo las instituciones que mantienen buena infraestructura, cuerpo docente calificado, tradición de mercado y equilibrio financiero van a sobrevivir en este proceso. Ello está derivando, en el marco de una economía mercantil y de modelos basados en fines de lucro, en un fuerte proceso de fusiones en tanto se constituyen como alternativas de crecimiento en la competencia. Las fusiones no se expresan en los datos, ya que ellas no eliminan la contabilidad de las instituciones en forma separada. La concentración tiene un fuerte impulso focalizado en la gestión de las universidades con fines de lucro promovidas desde 1996.

Para el año 2008 las IES con fines lucrativos presentaban una participación significativa según el documento base del Forum Nacional de Ensino Superior. A partir de sus datos, para 1999 el sector privado con fines de lucro representaba el 27,48% de la matrícula total y el 42,35% de la matrícula privada, en tanto que para el año 2006, el sector con fines de lucro era ya el 41,14% de la matrícula total y representaba el 55,49% del total de la matrícula privada. La concentración y las fusiones se conforman como los impulsores de la nueva fase del sector privado marcada por la expansión pública, las regulaciones de calidad, el agotamiento de los mercados de altos ingresos y la creciente lógica mercantil de centralización. La concentración es una derivación del mercado, que es a su vez incentivada por las propias políticas de control de calidad que van promoviendo una reducción del ingreso de nuevos proveedores y el aumento de los costos administrativos de gestión, facilitando a su vez gestiones más profesionales y por ende menos académicas o familiares. La respuesta a la expansión pública, y como derivación del propio desarrollo de la ESP, es también la constitución de grupos empresariales universitarios que se focalizan en el segmento medio, y que se basan en nuevos modelos de gestión con centralización de la inscripción, del pago, de los aspectos académicos, de la evaluación, de los procesos administrativos de egreso, al tiempo que solo el proceso educativo se descentraliza y se focaliza en las sedes institucionales. La concentración institucional se conforma como una dinámica del proceso educativo, que a la vez se articula en micro y en grandes universidades.

Cuadro Nº 8. Concentración universitaria en Brasil.
Las diez universidades con mayor matrícula del país
Nombre Estado Régimen Sector Matrícula Egreso
Universidade Paulista SP Privada 145.498 14.789
Universidade Estácio de Sá RJ Privada 116.959 17.093
Universidade Nove de Julho SP Privada 84.398 4.573
Universidade Bandeirante de São Paulo SP Privada 69.074 9.385
Universidade Presidente Antônio Carlos MG Privada 57.291 10.953
Universidade de São Paulo (UNESP) SP Pública Estadual 49.774 6.734
Universidade Salgado de Oliveira RJ Privada 47.853 9.469
Universidade Luterana do Brasil RS Privada Confe­sional 43.620 5.670
Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita SP Pública Estadual 32.204 5.803
Universidade Federal do Pará (UFPA) PA Pública Federal 32.094 4.557
Total de cobertura y egreso 678.765 89.026
% sobre el total nacional 13,9%

Fuente: Censo da Educação Superior 2007, MEC (Ministério da Educação). ANUP. Disponible en https://goo.gl/UyPU3Y.

La concentración de la educación superior brasilera es elevada y creciente desde 1996, y en el marco del agotamiento del modelo de crecimiento y del nuevo contexto político se tenderá a incrementar. Los datos no permiten visualizar claramente el fenómeno por la alta cantidad de micro universidades y la existencia de redes de propiedad común. Ya que el 82% de las instituciones tienen menos de 2000 alumnos. Para 1994 la media era de 1533 alumnos por institución en el sector privado, para 2000 alcanzó a 1800; en 2004, 1669 y en 2007, 1791. Ello muestra la gran diferenciación del sector privado. El sector público es en tanto más homogéneo, y la media de alumnos por institución, que era de 3167 alumnos en 1994, alcanzó a 5040 en 2000 y a 5047 en 2007.

La concentración en pocos grupos es una tendencia histórica desde 1996 y ha ganado fuerza desde 2007, cuando grupos privados importantes, como Anhanguera, con 110.000 alumnos, y Estácio de Sá, con 190.000, fueron a la Bolsa de valores, y emitieron acciones con el objeto de captar recursos para la adquisición de instituciones. Un estudio realizado por LatinLink concluyó que en el sector educacional brasilero el grado de concentración será tan grande que para 2015, los 20 mayores grupos estarán respondiendo por el 70% de los alumnos de la educación superior privada y el 30% restante estarán distribuidos en facultades de menor tamaño con actuación solo local o regional.[46] El estudio registra que las facultades u otras modalidades institucionales menores que tengan que competir con los grandes grupos serán absorbidas, o desaparecerán por incapacidad de operar en los contextos de restricción de la demanda. Es parte de un proceso de racionalización derivado de la proliferación de instituciones y del aumento de los niveles de competencia.

Fabio Reis, con las informaciones de The Chronicle (Almanac Issue 2010-2011), y del estudio referido de Hopper Educacional, coincide en el nivel de concentración con los siguientes datos.[47]

Cuadro Nº 9. Ranking de Matrículas na Educação Superior Brasileira
Companhias de Educação Superior do Brasil Estimativa de Matrículas 2008
Estácio Participações 207.000
Di Gênio (UNIP + holding de 41 faculdades) 197.000
Anhanguera Educacional 130.000
Universidade Nove de Julho – Uninove 92.000
Laureate International 73.000
Grupo UNIBAN (Universidade Bandeirantes) 70.000
Grupo UNIVERSO (Universidade Salgado de Oliveira) 53.000
IUNI EDUCACIONAL 46.000
Kroton 43.000
Grupo Anima 39.000
10 GRUPOS EMPRESARIALES 950.000

Fuente: http://www.fabiogarciareis.com/wp/.

Esta información permitiría sostener que apenas 10 grupos empresariales concentran el 26% de la matrícula privada. Incorporando los datos de educación a distancia donde la matrícula total alcanza a 5,8 millones de estudiantes, la concentración de estos grupos sería de alrededor del 16% de la matrícula total.

Las fusiones y adquisiciones van a ocurrir en los segmentos más populares con mensualidades de hasta 400 reales, pues la escala pasó a ser el eje articulador de la calidad y de la producción sustentable en función de las crecientes políticas de control. El nivel de concentración está aumentando por las fusiones y no por los crecimientos diferenciados como en el ciclo anterior. En 2008 hubo 55 adquisiciones, entre las cuales destaca la adquisición del grupo paranaense Campos Andrade, que asumió el control de la Universidade Ibirapuera (Unib), de San Pablo. Este proceso también se asocia a fondos de inversión que ya tienen participación en grupos educativos importantes.[48]

Otra de las particularidades del modelo de educación superior de Brasil, por su tamaño y su marco legal, ha sido el surgimiento de las universidades corporativas, que inclusive han creado la Associacao Brasileira de Educacao Corporativa.[49] La universidad corporativa es una expresión de la expansión de la educación superior privada así como de la propia lógica de la competencia en el mundo de los negocios que impulsa al interior de las empresas a una búsqueda por desarrollar mayores ventajas competitivas por la vía de un aumento de la formación de sus trabajadores en el marco de una pertinencia más ajustada a sus características de demandas de competencias de esas empresas. La universidad corporativa propende a una integración de la empresa con el trabajo y sus competencias de una forma más imbricada, y donde la propiedad de la institución educativa pasa a ser de la empresa productora y que demanda personal capacitado.

Finalmente es de destacar en los últimos años el ingreso de inversiones y grupos internacionales como el Grupo Laureate, que a la fecha ha adquirido 9 instituciones de educación superior. [50] El proceso de adquisición ha continuado.

3. La educación superior privada en Bolivia

El modelo de organización de la educación superior en Bolivia es un sistema dual público-privado. Este sistema está configurado por un sector público integrado por 9 universidades públicas autónomas y monopólicas en sus propios departamentos, que actúan junto a la Universidad Católica con varias sedes, y un sector privado también dual en creciente fiscalización gubernamental y caracterizado por su alta diferenciación en términos institucionales al separarse entre con y sin fines de lucro, y en términos de calidad. Sin embargo, más allá del modelo dual dominante, como en la región, existe un pequeño sector privado de tipo religioso de financiamiento privado pero articulado a la universidad pública.

La Constitución ha otorgado alta autonomía a las universidades públicas en el marco de un modelo de cogestión docente estudiantil y donde este sector representa el 50% del cogobierno, y por ende es el sector determinante en la gestión y las políticas universitarias. Tal dinámica ha estructurado una relativa debilidad del sistema público ya que los estudiantes al ser los actores claves en la gestión y por ende en la realización y renovación de los contratos de los docentes, la definición de la estructura curricular, las formas de remuneración docente, los mecanismos de ingreso y egreso, la designación de autoridades o los costos de las matrícula al igual que todos los restantes componentes de la gestión, han tendido a incidir negativamente sobre los temas de la calidad.

Estas dificultades de mantener capacidad de gestión y mínimos estándares de calidad han derivado hacia regulaciones sistémicas para lograr políticas estables y algunos estándares de calidad a partir de la conformación del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, que reúne a las universidades públicas de cada uno de los departamentos del país y a la Universidad Católica, y cuyos diversos Congresos han fijado sus políticas sistémicas autónomas. Tal dinámica no ha logrado sin embargo altos niveles de calidad o de exigencias externas, pero sí ha reforzado una dinámica de las universidades públicas sobre un modelo tendencialmente homogéneo y sin jerarquías, y donde finalmente han privado los estándares y criterios de las instituciones de menor nivel y la dominancia de las políticas estudiantiles.

Bolivia es el primer país de la región que alcanza una autonomía universitaria muy amplia a nivel constitucional, e inclusive derivada de un referéndum aprobado por voto mayoritario en 1931 y que al mismo tiempo instaura un nivel de cogestión estudiantil paritario y una casi total gratuidad de la matrícula.[51] Tal hecho fue a su vez derivado de la presión estudiantil que a través de la I Convención Nacional de Estudiantes de Bolivia impulsó la realización de un referéndum constitucional que instauró la autonomía. La cogestión estudiantil paritaria y la autonomía casi absoluta marcarán la dinámica de la educación en el país, al incidir sobre las variables de la gratuidad, el acceso y la calidad.

El alto peso estudiantil y la autonomía facilitaron una masificación muy elevada asociada a la cuasi gratuidad y la carencia de mecanismos selectivos tanto de ingreso, durante el proceso de aprendizaje y en el egreso, así como la fragilidad de los estándares de calidad. Es una compleja dinámica donde los estudiantes inciden en los currículos y el nombramiento y cese de los docentes.[52] Desde el ingreso hasta el egreso, salvo en el sector de medicina donde en general se mantienen relativos controles y cupos, el sistema no tiene casi barreras. Las universidades públicas tienen 14 mecanismos de acceso que casi son normas casuísticas para facilitar el ingreso de todos los postulantes.[53] Igualmente acontece con el egreso, con multiplicidad de sistemas de graduación.

Las características de baja urbanización, de estructural dinámica política descentralizada con fuertes poderes regionales y crecientes demandas por el acceso a la educación superior, se expresó en la creación de universidades de cuasi acceso libre en cada uno de los nueve departamentos del país. A su vez, la dinámica política nacional de carácter histórico de tensos equilibrios entre los departamentos derivó en desarrollos regionales universitarios independientes y no competitivos, así como en un acceso igualitario a los fondos públicos en función de la cantidad de estudiantes, que permitió una mayor interacción de las universidades públicas de cada departamento y que derivó en la creación de un ámbito de coordinación entre ellas en 1978, con ocasión del V Congreso de las Universidades Públicas y Autónomas. Así, la lógica de la educación superior está marcada por el fuerte peso del sector público, acceso muy flexible, una casi absoluta gratuidad, carencia de competencia dada la existencia de monopolios públicos universitarios a nivel de cada departamento, así como una fuerte presencia local de cada una de las universidades en sus respectivos departamentos. Ello construyó una dinámica de universidad pública en red y donde, aun a pesar de una fuerte autonomía constitucional, las decisiones son consensuadas, lo cual ha ido conformando una lógica sistémica de política, más allá de la ausencia de una regulación pública.[54]

Tal modelo de autorregulación sobre el acceso gratuito y local se estructuró en el grado, en tanto que en el postgrado, estos tienen que autofinanciarse obligatoriamente, por lo cual la competencia con el sector privado asumió otras modalidades.

Génesis y características de la educación superior privada

La primera universidad privada fue la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”, promovida por la Conferencia Episcopal, que inició sus actividades en 1966 como resultado de presiones de la Iglesia y un momento político especial de aumento de las libertades. La creación de la universidad fue aprobada por el Congreso en medio de fuertes protestas estudiantiles. A pesar de estar orientada a un perfil de elites y asociada al deterioro de las universidades públicas, cuando se inició la expansión de instituciones privadas desde los 80, optó por reafirmar su enfoque público y por integrarse en 1992 al Sistema Universitario Boliviano público, más allá de que su financiamiento fuera privado. Esta particularidad es también una característica dominante en América Latina, donde al interior del sector privado se da una diferencia entre instituciones con un mayor perfil público, como las universidades religiosas, y especialmente las católicas, y que mantienen relativas alianzas o articulaciones con las universidades públicas. En el caso de Bolivia este sector está compuesto por la Universidad Católica San Pablo, que en virtud de la Ley de la República Nº 1545 del 21 de marzo de 1992, se constituye como una institución de derecho público que goza de autonomía académica y económica, forma parte del Sistema Universitario Boliviano para la coordinación de sus actividades y está plenamente facultada para extender certificados de notas, egresos, diplomas académicos y títulos en provisión nacional, sin restricción ni limitación alguna.[55] La Universidad Católica creó a su vez un sistema regional a través de sedes universitarias regionales, que la conformaron como una universidad nacional, y tal vez como la primera universidad nacional en términos de su presencia en las diversas regiones, con unidades académicas en La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y Tarijas, que representan las ciudades más importantes, y siendo durante décadas la universidad privada con mayor matrícula. Es además una de las instituciones más grandes del país y, entre las 250 empresas más grandes, ocupa el puesto 69. Por clasificación de servicios ostenta el puesto 3, el Nº 2 por número de empleados, el 23 por ingresos y el 33 por patrimonio.[56] Tal peso fue el resultado de que la demanda de elite y de calidad se derivó desde el comienzo hacia esta institución, que además funcionaba como un sistema nacional privado sin fines de lucro pero de gestión privada y con el pago de la matrícula elevada como eje de su financiamiento.

La real historia de la universidad privada boliviana comenzará recién en 1982 con la autorización de la creación de la Universidad Evangélica Boliviana (UEB) y con el inicio de la autorización de funcionamiento a más de treinta instituciones privadas, de tipo de absorción de demanda para diversos sectores, y en general con fines de lucro. Tal proceso ha sido analizado como parte del programa de privatización impulsado por Paz Estensoro en el marco del Decreto Superior 21060, que impulsó la privatización para fortalecer la competitividad estimulando al sector privado en todos los sectores a partir de abrir oportunidades de inversión con miras a promover las exportaciones, al tiempo que se proponía reducir el gasto público y el déficit fiscal.[57] En dicho contexto se estructuró una sólida relación conceptual entre la promoción de las exportaciones y la expansión de la educación privada, que derivó en la introducción de debates alrededor de diferenciados modelos económicos y dinámicas educativas. Tal expansión privada fue sin embargo altamente diferenciada, expresada por ejemplo en los costos mensuales de las matrículas que varían entre 23 y 300 dólares.

La regulación pública de la educación superior privada

La Constitución Política del Estado en su artículo 188 establece el marco de relación con las universidades privadas, al establecer que ellas “están autorizadas para expedir diplomas académicos. Los títulos en Provisión Nacional serán otorgados por el Estado”, y que “el Estado no subvencionará a las universidades privadas [y] el funcionamiento de estas, sus estatutos, programas y planes de estudio requerirán la aprobación previa del Poder Ejecutivo”. La Carta Magna restringe y supedita su rol al disponer que

no se otorgará autorización a las universidades privadas cuyos planes de estudio no aseguren una capacitación técnica, científica y cultural al servicio de la Nación y del pueblo y no estén dentro del espíritu que informa la presente Constitución,

habilitando los procesos de fiscalización de calidad y finalmente disponiendo que “para el otorgamiento de los diplomas académicos de las universidades privadas, los tribunales examinadores, en los exámenes de grado, serán integrados por delegados de las universidades estatales, de acuerdo a la ley”, con lo cual dispone una especial supervisión del actor público sobre el actor privado en la educación superior.

Más adelante, al artículo 190 de la Constitución expresa que “la educación, en todos sus grados, se halla sujeta a la tuición del Estado ejercida por intermedio del Ministerio del ramo”. Así, en tanto el sector público es autónomo constitucionalmente, la educación superior privada está acotada a una regulación pública dispuesta desde el Ministerio de Educación a través del Vice Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, que se constituyó con el objeto de fiscalizar y regular el funcionamiento de estas universidades. El marco de desarrollo de las universidades privadas se dio recién con el Reglamento General de Universidades Privadas del año 2001, que ha marcado el funcionamiento de este sector hasta el presente, y que ha definido un escenario de creciente regulación y restricción.[58] La carencia de una ley como eje de la regulación y que el control descanse en un Reglamento le ha conferido una alta casuística y arbitrariedad a la política pública del Ministerio en la regulación del sector. La inestabilidad, la corrupción y la arbitrariedad en el manejo decisional está dado por el grado de la norma. En tanto ella es de carácter reglamentario y por ende cambiable fácilmente a nivel de la administración, ha dado a la política regulatoria una fuerte casuística y volatilidad. Además, el decreto establece que todo programa o cambio curricular del sector privado debe ser autorizado expresamente por el Ministerio. Históricamente ello se ha expresado en actos de corrupción a nivel de funcionarios de la estructura. Actualmente parece haberse pasado de decisiones en función de intereses económicos a decisiones en función de intereses partidarios.[59]

La norma reconoce dos categorías de universidades privadas, las iniciales y las plenas (art. 6). Mientras que las iniciales deben demostrar en un periodo de prueba de cinco años su capacidad para desarrollar funciones académicas, administrativas y de gestión universitaria, las plenas se refieren a aquellas que ya han cumplido con todos los requisitos y aprobado en forma satisfactoria la evaluación institucional realizada a los cinco años de su creación por el Ministerio de Educación. Sin embargo, el carácter pleno es muy relativo ya que solo pueden ofrecer nuevos programas de grado y postgrados así como crear sedes, pero siempre sujetas a una autorización específica del Ministerio.[60] El carácter de universidad plena es transitorio ya que la evaluación tiene una vigencia de cinco años posterior a los cuales debe realizarse una nueva evaluación y autorización de funcionamiento para mantener ese estatus. El artículo 77 establece que aquellas universidades privadas certificadas como plenas están en condición, de acuerdo con su planificación y capacidad institucional, de solicitar autorización para la apertura de nuevas carreras o programas de pregrado, en las modalidades presencial, semipresencial y a distancia, y en los programas de postgrado, en las modalidades presencial, semipresencial, a distancia y virtual. El eje de la norma se basa en el concepto de que la libertad o la autonomía es algo a lo cual se accede sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos durante determinado tiempo. Las instituciones iniciales no están en condiciones de solicitar la prestación de estas ofertas educativas.

En relación con su naturaleza, la norma faculta la existencia de universidades privadas con o sin fines de lucro, permitiendo así que las instituciones funcionen bajo ambos ejes políticos y económicos. El reglamento dispone que “las universidades privadas podrán organizarse de acuerdo a la Legislación Civil, como Fundación o Asociación Civil, o de acuerdo a la Legislación Comercial, como Sociedad Anónima”.[61] Sin embargo, más allá de la norma, el sistema es altamente flexible a la intensidad de la gestión gubernamental. Actualmente el eje de la acción política se articula sobre la base de que “las universidades privadas tienen que ser normadas, reguladas y evaluadas por el Estado y que en ese contexto no pueden tener autonomía”.[62] Hay de hecho una clara orientación a reducir la autonomía o libertad de las universidades privadas, y fundamentalmente de las que tienen jurídicamente fines de lucro.

Es parte de un nuevo escenario regulador que ha tendido a aumentar en el nuevo contexto político desde la instalación del gobierno de Evo Morales. En esa línea, en enero de 2009 se aprobó una reforma constitucional que incluyó un capítulo específico sobre la educación superior, y en el cual aunque se mantienen los artículos anteriores constitucionales, sin embargo se avanza hacia una mayor regulación y centralización de la política educativa, al poner en la cabeza del Poder Ejecutivo la autorización de creación de nuevas instituciones.[63] La nueva Constitución dispone también un aumento de la imposición de la autonomía responsable sobre las universidades públicas al incorporar la obligación de la rendición de cuentas. En la Constitución de 2004 había garantizado la libertad de enseñanza bajo la tuición del Estado, pero en el nuevo marco constitucional, tal libertad no se establece tan claramente.[64] La nueva Constitución establece (art. 94) que “las Universidades privadas se regirán por las políticas, planes, programas y autoridades del sistema educativo. Su funcionamiento será autorizado por Decreto Supremo, previa verificación del cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos por la Ley”. El cambio es que ahora se requiere no meramente una disposición de rango ministerial, sino un decreto de rango presidencial. En el nuevo marco, al igual que en el anterior, se dispone que “las Universidades privadas estarán autorizadas para expedir diplomas académicos. Los títulos profesionales con validez en todo el país serán otorgados por el Estado”, manteniendo la tuición del Estado en la regulación de las profesiones y solo facultando la libertad de oferta en las carreras llamadas no profesionales. Sin embargo, la determinación de cuales son títulos académicos y cuales profesionales es también una decisión gubernamental. En el caso de las universidades privadas la propia Constitución establece que “para la obtención de diplomas académicos en todas las modalidades de titulación, se conformarán tribunales examinadores, que serán integrados por docentes titulares nombrados por las Universidades públicas”.

La Constitución de 2004 acotaba esta disposición a los grados. La nueva lo amplía a todos los niveles y modalidades, imponiendo una mayor regulación de la educación privada ahora por parte de las universidades públicas, que comienzan a actuar como juez y parte. En este sentido, las universidades privadas tienen una doble supervisión: desde el gobierno que establece la fiscalización y el control previo y expide además los títulos profesionales, y desde las universidades públicas que inciden en los jurados y en el otorgamiento de los grados académicos.

El elemento que se refiere al cambio en relación con el ámbito de decisión respecto a la creación de nuevas universidades reafirma el carácter político de las decisiones. En tanto la normativa anterior disponía que la creación de universidades era producto de una resolución del Ministerio y por ende solo estaba a cargo del Ministro, en la Constitución del año 2009 se establece que la creación de universidades será por decreto del Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, lo cual implica un rango jerárquico superior y remite ese acto, no a un nivel político-administrativo ministerial, sino al mayor nivel jerárquico del gobierno al localizarlo en el Poder Ejecutivo bajo decisión del presidente de la República.

En un plano más práctico, la regulación de la educación superior se ha desarrollado con la finalidad de limitar el funcionamiento de la educación superior privada. Los ejes de este control se posicionan en la necesidad de realizar el trámite de provisión nacional de los títulos privados (trámite costoso que se hace en La Paz); la realización de jurados con representación del Ministerio de Educación (que ha delegado en los colegios profesionales) y de las universidades privadas lo cual implica un pago adicional y una complejidad de gestión; la evaluación permanente para mantener el estatus de universidad plena y por ende con capacidad de abrir nuevos programas o sedes; y la necesidad de solicitar autorización al Ministerio para creación de esas sedes y programas adicionales o modificados.

La educación superior privada en el nuevo proyecto de ley

Como resultado de una Comisión Nacional de la nueva Ley de la Educación Superior, el gobierno formuló un Proyecto de Ley de Educación Boliviana llamado proyecto “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, en septiembre de 2006, que estuvo varios años en el Parlamento hasta su aprobatoria el 20 de diciembre de 2010 como Ley 070.[65] El proyecto de ley expresa la visión desde el enfoque de la nueva Constitución del “Estado pluricultural de Bolivia”. En el ámbito de la educación superior privada, la ley dispuso diversos cambios que restringieron la educación privada.

A través de los artículos 31 al 40 se reguló la formación de maestras y maestros y se dispuso que fuera un sistema fiscal y gratuito, que ya lo era, pero que actualmente solo podrá ser brindado por Escuelas Superiores de Formación de Maestros y Maestras, dependientes del Ministerio de Educación. Anteriormente, podía ser gestionado por instituciones privadas en convenio con el Ministerio de Educación. Con ello, desaparece la gestión de instituciones religiosas en la formación. Tales son los casos del Instituto Normal Superior Adventista y del Instituto Normal Superior Católico, para los que la ley dispone su futuro cierre al graduarse la última promoción de sus actuales estudiantes. El sistema estatal de formación pedagógica se amplía, en tanto que también se dispone la creación de una Universidad Pedagógica, con dependencia del Ministerio de Educación, y por ende sin autonomía, que tendrá a su cargo en forma monopólica la formación postgradual de los maestros y maestras.

Los aportes centrales de la ley se focalizan en que el currículo de las universidades privadas está sujeto al Estado, que se crea nuevamente un nuevo sistema de evaluación y a la vez de fiscalización, el cual reposa completamente en una Comisión que cumple el rol de evaluación y fiscalización, fuera del ámbito del Poder Ejecutivo, pero donde este es dominante. El modelo concibe que la educación privada solo tenga vigencia si se acopla a los objetivos del Estado, en tanto ella es vista como una educación subsidiaria y necesaria de control.

La ley, sin embargo, no imposibilitó la educación privada ni su funcionamiento con fines de lucro, sino que mantiene y amplía su fiscalización, limita sus áreas de expansión y propende a una estructuración curricular con mayor control del Ministerio y con relativa disposición a una cierta homogenización curricular.

La dimensión política de la educación privada superior

En Bolivia las universidades privadas nacieron en los intersticios de espacios de libertad que se crearon y se desarrollaron cuando la democracia se consolidó, en tanto las sucesivas dictaduras no promovieron la creación de universidades privadas para no perder el control que tenían sobre la educación superior.[66] Ello determinó como ejes del accionar de estas instituciones privadas una permanente búsqueda de autonomía y su lucha contra las regulaciones, al tiempo también que se constituyeron como expresión de procesos democratizadores de la sociedad, al desarrollar la prestación de servicios por parte de instituciones no estatales. La universidad privada cumplió el rol de facilitar una ampliación de los accesos y una diferenciación de la oferta, tanto en la producción para sectores de elites o que se autoexcluían de la educación pública por calidad, a través de un modelo dado por instituciones de elite, de calidad, sin fines de lucro, por un lado, y también por instituciones altamente flexibles, de bajos costos y con lógicas mercantiles y en muchos casos con fines de lucro, por el otro, en tanto el marco normativo permitió desde los 90 tal diversidad.

La ausencia de mecanismos selectivos reales en el sector público, y por lo tanto su acceso masivo, determinó a su vez que el sector privado no se desarrollase bajo un modelo de absorción de demanda, sino que tendiese hacia una mayor calidad en su oferta, cumpliendo el servicio hacia una oferta de mejor calidad y mayor eficiencia de graduación.

Con el gobierno de Evo Morales desde las elecciones de 2005, la política desde el Estado comenzó a basarse en un nuevo enfoque político que se orienta a promover la masificación de los accesos en el sector público pero asociado a una mayor deselitización de las universidades públicas a partir de un aumento de la interculturalidad y de la presencia de sectores indígenas. Tradicionalmente las universidades públicas no tuvieron altos mecanismos selectivos de acceso, derivados de la representación estudiantil en los Consejos Universitarios públicos y de la existencia de mecanismos de distribución igualitarios de los fondos presupuestales en función de la cantidad de alumnos. Tal mecanismo ha facilitado la amplia cobertura relativa de Bolivia a pesar de los bajos ingresos per cápita y la baja terminación del ciclo de educación media. La política de indigenización está pretendiendo aumentar aun más la cobertura en las instituciones públicas sobre modelos con bajos niveles de controles de acceso, permanencia y egreso. Tal proceso está incrementando la dinámica en curso desde los 90 de relativa fuga de estudiantes de los sectores medios e inclusive bajos hacia la educación superior privada, lo cual ha reafirmado el complejo escenario dual caracterizado por una presencia de sectores medios en el sector privado y de sectores de ingresos menores y procedentes de establecimientos medios fiscales en las universidades públicas, con un creciente peso de estudiantes del medio rural y de grupos indígenas.

El aumento de la cobertura en el marco de diferentes instituciones facilitó una creciente diferenciación curricular de las instituciones. Las universidades más orientadas a la absorción de demanda de estudiantes de bajo ingresos han debido incorporar en el currículo materias remediales de los ciclos anteriores. En el marco de la diversidad cultural de Bolivia, ello se ha expresado en reafirmar las materias de Lenguaje (Gramática y Ortografía) en esas universidades, en tanto que dichos contenidos no se incluyen en las universidades orientadas a sectores de mayor capital cultural. En este sentido, las universidades no funcionan como mecanismos de igualación de oportunidades, sino como mecanismos de aumentos diferenciados de las competencias preexistentes.[67]

La expansión del sector privado en el nuevo contexto político parece estar buscando ser acotada en términos de tipología y nivel de diferenciación institucional. El gobierno de Evo Morales está buscando, afirmaba el viceministro de Educación Superior,

que las instituciones privadas, si bien son empresas, no tengan como fin último el lucro, la ganancia, sino que cumplan un rol social, porque la educación no puede ser como cualquier mercancía. Ahora si para este propósito es necesario convertir su naturaleza jurídica y de constitución en fundación, en asociación civil o en sociedad anónima, eso está en debate.[68]

En este sentido el eje de la política focaliza el lucro como algo negativo disociado de la calidad. La existencia de instituciones con fines de lucro se constituye en Bolivia, como en otros países, en uno de los factores más fuertes de tensión y en un argumento legitimador para el aumento de la regulación pública. Sin embargo, en este nuevo contexto político parecen haberse mantenido las mismas prácticas de autorización en la creación de instituciones: entre 2006 y 2009 se han creado siete universidades privadas, estando varias de ellas orientadas y dirigidas por indígenas y el resto de corte empresarial.[69] Inclusive algunas de estas instituciones no habían sido autorizadas en períodos anteriores por carecer de los requisitos.[70] Actualmente la autorización de apertura externa de programas y la creación de universidades están bastante restringidas, y solo parecen habilitarse cambios curriculares en función de decisiones políticas y a instituciones cercanas al partido de gobierno. En general las autorizaciones de nuevos programas están asociadas a cambio de favores políticos, fundamentalmente de becas para indígenas del partido del gobierno. Si bien existe una disposición anterior de otorgamiento de becas para estudiantes de bajos ingresos, ello no se ha reglamentado y la entrega de las becas es decisión de resortes partidarios. A diferencia de esto, anteriormente algunas de las decisiones administrativas tenían muchas veces la contraprestación de pagos monetarios.[71]

La dimensión económica y la expansión de las universidades privadas

El marco económico de la educación superior en Bolivia se articula sobre la base de un modelo dual bajo amplia mayoría pública dado por acceso abierto, financiamiento público y gratuidad en un sector absolutamente autónomo, y un sector privado de mercado, con tendencia a un aumento de calidad dentro de una sociedad muy desigual y con un bajo nivel de ingreso per cápita. También se agrega una baja urbanización y tasas de egreso de la educación media baja. Este modelo dual se da en el grado, ya que en el sector público los postgrados deben autofinanciarse, por lo que se producen formas diferenciadas de competencia asociada al mercado (calidad-precios) en este nivel, que han mostrado una presencia creciente del postgrado privado, del orden de la cobertura que tiene en el grado.

El nuevo marco legal incorpora algunas leves variaciones. En la Constitución de 2004 (art. 177) se disponía que “la educación fiscal es gratuita y se la imparte sobre la base de la escuela unificada y democrática. En el ciclo primario es obligatoria”. La nueva Constitución modifica el esquema financiero el disponer que “la educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior”, dando un paso más en el camino a la gratuidad total jurídica, más allá de que en el nivel superior, la educación fiscal puede ser paga. Se establece asociado a ello que “las Universidades públicas serán obligatoriamente y suficientemente subvencionadas por el Estado, independientemente de sus recursos departamentales, municipales y propios creados o por crearse”. Los montos que se paga por concepto de matrícula son prácticamente inexistentes. Igualmente se establece que “el Estado no subvencionará a las universidades privadas”.

El aumento de instituciones universitarias privadas desde los 80 fue el eje que permitió el aumento de la incidencia de la cobertura privada en el total de la matrícula, que saltó desde 1987 cuando aportaba apenas el 2% de la cobertura terciaria, para alcanzar el 23,75% en 2005. A principios de los 90 el ingreso estaba focalizado en estudiantes de clase media, pero para mediados de esta década, la caída de los precios de algunas matrículas privadas en el marco de la fuerte competencia privada por sobreoferta institucional y la incorporación de estrategias de marketing de “becas”, “prestamos” y “anticréticos”, permitió incorporar lentamente sectores de menores ingresos.[72] La alta diferenciación institucional y la ausencia de estándares de calidad llevó a un aumento de la oferta a través de estrategias de precios que permitieron una matrícula de muy bajos costos. La información estadística en general es poco confiable dada la falencia de los sistemas de recolección, pero permite ver ciertas dimensiones de la evolución.

Cuadro Nº 10. Matrícula de la educación privada universitaria en Bolivia
Año Matrícula privada Incremento % del total Nuevas IES privadas Total IES privadas
1990 3907 1 4
1991 5717 46,33% 3 7
1992 7239 26,62% 2 9
1993 8790 21,43% 4 13
1994 13.042 48,37% 0 13
1995 21.625 65,81% 15% 3 18
1996 26.091 20,65% 15,1% 4 22
1997 28.484 9,17% 2 24
1998 32.253 13,23% 2 26
1999 42.626 32,16% 4 30
2000 43.761 2,66% 17,5% 3 33
2001 55.627 27,12% 1 34
2002 59794 7,49% 4 38
2003 56.738 – 5,02% 18,1% 4 42
2005 23,7%
2008 * 84.000 24,84%

Fuente: Ramón Daza (2006), Informe sobre la Educación Superior en Bolivia, CNDA. Silverio Márquez (2004), La educación superior privada universitaria en Bolivia, IESALC. Arellano Morales, Gilka (2009), “Estudios superiores en Bolivia” (inédito), trabajo presentado en el Doctorado de Educación. Universidad Militar de Bolivia.

La expansión de la educación privada contribuyó al aumento global de la cobertura, que pasó del 22,8% en 1994, medida sobre la población de 20 a 24 años, al 38,6% en 2003, en un proceso general de expansión facilitado a su vez por la democratización política.[73] Para 2007, la proyección era de 42,5%, siendo una de las más altas de la región, a pesar del bajo ingreso per cápita del país y del bajo gasto por estudiante. La expansión ha sido particularmente significativa en un contexto donde de hecho no existen sistemas selectivos en el acceso a las universidades públicas. Otras informaciones registran que entre 1978 y 1995, el sector privado pasó del 3,16% de la matrícula que tenía reducido al sistema de la Universidad Católica de Bolivia, al 8,88%.[74] La ausencia de selectividad permite inferir que la expansión se asocia a una migración de las capas medias desde las universidades públicas a las privadas, que inclusive ha sido definida como una “huida” por motivos políticos, sociales o económicos. Otros datos refieren que para el año 2009 la matrícula alcanzó a 303.191 estudiantes, repartidos entre universidades públicas (el 86%) y privadas (el 14%), lo cual da un índice de matriculación en educación terciaria universitaria de 40,62, y un peso menor del sector privado.[75] Ello en general se diferencia por la incorporación del sector no universitario terciario, y fundamentalmente de los centros de formación docentes. Más allá de los datos primarios parecería estar continuando la relativa transferencia de sectores sociales hacia las universidades privadas en los últimos años y al tiempo un aumento de la cobertura en el grado en el sector público derivada de una mayor indigenización de las universidades y criterios más flexibles de ingreso.

Al tiempo parece haberse producido una tendencia a la caída de la rentabilidad de las privadas ante la sobreoferta de instituciones. Esta presencia elevada de microuniversidades impulsa tanto hacia una baja calidad como hacia una jerarquización de los mercados universitarios con ofertas institucionales altamente diferenciadas, tanto de baja como de alta calidad. El sistema está compuesto por 53 universidades, de las cuales 38 son privadas y 12 están afiliadas el Sistema Universitario Boliviano (CEUB). Tres son de régimen especial, entre las cuales se cuenta la Universidad Militar. Además de existir una amplia cantidad de microuniversidades, ha habido una fuerte expansión de subsedes, que se han constituido en la forma que asume el crecimiento de la educación superior. La alta proliferación de instituciones se está reduciendo como consecuencia de las regulaciones públicas, y varias universidades privadas han sido cerradas en los últimos años como resultado de las evaluaciones que realiza el VMESCyT.[76]

La forma de expansión de las universidades privadas ha estado asociada a la creación de múltiples sedes en los diversos departamentos, así como al nivel de concentración de la matrícula, en un escenario de sobreoferta institucional. La estructura demográfica y política del país, con tres ciudades importantes en términos de escala población como La Paz (1,5 millones), Cochabamba (0,8 millones), Santa Cruz (1,6 millones), y ciudades secundarias como Tarijas, Oruro, Sucre y El Alto, han contribuido a facilitar la regionalización y la expansión del sector, donde las universidades más importantes han instalado subsedes, inclusive de la misma dimensión o magnitud que donde fueron creadas. Las instituciones con fines de lucro han podido aprovechar esas oportunidades que han requerido inversiones físicas importantes. Esta expansión y concentración favorecida por la regionalización ha permitido que varias de las universidades privadas en Bolivia como la NUR, Univalle, UDABOL, Franz Tamayo, UNIOR, presenten campus o unidades académicas en varios distritos del país. La regionalización ha sido compleja y ha estado sujeta a trámites y difíciles autorizaciones. Muy pocas instituciones han podido regionalizarse, y se mantiene en general la base local departamental en el funcionamiento del sector, al tiempo que las instituciones regionalizadas están entre aquellas que alcanzan los mayores estándares de escalas, estudiantes y también de calidad.

Cuadro Nº 11. Regionalización universitaria
Universidad Sedes Estructura
Domingo Savio 3 Familiar
Univalle 4 Familiar
Católica 5 Religiosa
Salesiano 2 Religiosa
UBABOL 4 Familiar
NUR 2 Familiar
20

Del total de las universidades, 6 de ellas con 20 sedes concentran alrededor del 60-70% de la matrícula. Existen también universidades grandes concentradas en una sola ciudad, como UTEPSA en Santa Cruz. Para 2003 la matrícula total alcanzó a 312.769 estudiantes, de los cuales, al parecer, 116.530 están en el sector privado y 66.833 están matriculados en cuatro universidades, lo que muestra el elevado nivel de concentración. La sobreoferta institucional que promueve una tendencia a la caída de los precios de las matrículas parece ser parte de la propia tendencia a la concentración de la matrícula en algunas instituciones, y sobre todo en las de mayor calidad, amplitud de oferta, mayor inversión física y publicitaria o de grado de regionalización. Sin embargo, al mismo tiempo se ha producido un aumento vertiginoso en el peso del sector privado con fines de lucro que es calculado en alrededor del 30% de la cobertura privada.[77] Las instituciones sin fines de lucro organizadas como fundaciones o asociaciones a su vez no pueden tener propiedad de sociedades comerciales, lo cual les limita la posibilidad del ofrecimiento de otros servicios con contenido como consultorías a través de la competencia en las licitaciones. La concentración y la proliferación institucional parecen haberse desarrollado conjuntamente, en un proceso que facilita a su vez la dinámica mercantil de gestión de algunas instituciones privadas. Ello es parte de un proceso donde la expansión se ha focalizado primero en instituciones religiosas y luego en empresas familiares, las cuales se gestionan con dinámicas universitarias de tipo más empresarial, entre las que encontramos la Universidad Cosmos y la Universidad Privada de Bolivia, que corresponden a un grupo empresarial del sector de transporte carretero; la Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra (UPSA), promovida por los Empresarios de Santa Cruz; y la Universidad Privada de Bolivia, que fue creada por la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, estas dos últimas como instituciones de elite y de alta calidad orientadas a la formación de los cuadros para las empresas.

La universidad privada como ámbito para la política social pública

En el nuevo contexto político, se constata una dinámica de la política pública que tiende a promover lógicas más inclusivas. En esta línea, el Ministerio de Educación y Culturas, a través del viceministerio de Educación Superior, puso en vigencia el Decreto Supremo Nº 23425 (15-III-1993), que establece que el 10% de la población estudiantil de las universidades privadas debe ser beneficiado con becas de estudio, y el Reglamento General de Universidades Privadas (2005), que señala en el inciso d del art. 16 el otorgamiento de becas en observancia del DS Nº 23425. Las autoridades del Ministerio de Educación y Culturas y de las universidades privadas de Bolivia acordaron en 2007 la elaboración de un reglamento que permitiese el acceso de los bachilleres procedentes del área rural a las becas “Solidaridad por la igualdad” en las 40 casas superiores de estudio privadas a partir de 2008. El reglamento fue elaborado entre el gobierno, las universidades y las organizaciones sociales del país. Este reglamento estableció que deberá mencionarse la forma de acceso a la beca, así como también la realización de cursos de nivelación, en el último trimestre del presente año, a favor de los bachilleres beneficiarios. El otorgamiento de becas de estudio llamadas Solidarias, en favor de bachilleres de pueblos indígenas originarios, fue reforzado en el encuentro entre el MEC y la Asociación Nacional de Universidades Privadas (ANUP), denominado “Compromiso Social de la Educación Superior Privada”, realizado en Santa Cruz en octubre de 2007. Como derivación de ello, en noviembre de 2007, el Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología emitió una convocatoria para que las organizaciones de pueblos indígena-originarios y sociales de todo el país presenten postulantes para acceder a una beca. Se han establecido 10.000 becas para estudiar en las 40 universidades privadas del país, derivadas de un proceso de sistematización de solicitudes realizado por dicho Ministerio; tal modelo se articula a la exoneración de impuestos. Las carreras son aquellas que seleccionan los jóvenes. Las solicitudes provienen de más de 40 organizaciones de pueblos indígena-originarios y sociales de todo el país, además de personas particulares de escasos recursos dentro del Proyecto “Becas de solidaridad por la igualdad”, que es derivado de la instrumentación del Decreto Supremo Nº 23425 (15-3-1993) que establecía que el 10% de la población estudiantil de las universidades privadas debe ser beneficiada con becas de estudio y que no había sido instrumentado. El proyecto sin embargo no prosperó para todas las universidades, pero articuló con las universidades con fines de lucro una relación política diferenciada de becas asociada a exoneraciones puntuales.

En la medida que el gobierno no ha podido imponer fácilmente sus políticas en las universidades públicas dada su autonomía, por una parte ha promovido la creación de nuevas instituciones de perfil indígena bajo control directo del Ministerio de Educación, pero también ha establecido diversas alianzas con parte del sector privado que tiene menos libertad de gestión, y dentro de este con el sector con fines de lucro que tiene menos intereses políticos, y que se ha constituido en un ámbito expedito para canalizar sus políticas. En este camino, también ha continuado la política de etapas anteriores, de autorizar universidades privadas a sus entornos políticos.

4. La educación superior privada en Colombia

Históricamente Colombia ha tenido una educación superior caracterizada tanto por un sector público como por un sector privado, ya que desde sus inicios en el siglo XIX hubo una presencia de universidades religiosas y también de universidades laicas que convivieron con la universidad pública, con un peso central de la Universidad Nacional creada en 1826 como derivación de su estatización en la República por decreto de Simón Bolívar. Se estructuró un modelo tripartito donde a la par del sector público se presentaban universidades confesionales católicas y universidades no confesionales. La segunda universidad laica, la Universidad Libre, fue creada en 1923, inclusive con un fuerte acento liberal y anticlerical.[78] Existieron además universidades femeninas y universidades de origen masón, como la Universidad Republicana, que expresaban cómo el perfil liberal y radical se focalizaba en propio sector privado. Así, el modelo fue público y privado desde el comienzo, con una alta diferenciación institucional en ambos sectores. La Universidad Nacional de Colombia, además, desde 1935 tuvo un régimen normativo especial que la diferenció de las diversas universidades estatales existentes, que se fueron creando al calor de la presión de las diversas regiones del país a medida que se expandió la demanda de educación superior.

Como en el resto de América Latina, la autonomía fue una conquista resultado de luchas políticas y de los estudiantes, que atravesó una larga confrontación entre los diversos gobiernos y la universidad pública. El alcance de la autonomía fue también un proceso de avances y retrocesos: tuvo algunos avances en el siglo XIX, fue obtenida recién en 1936, y derogada en 1952 durante el gobierno militar con la intervención y la expulsión de profesores y estudiantes. Estas luchas políticas de la universidad pública para alcanzar su autonomía, como en muchas partes de la región, derivaron en una política pública que en algunos tiempos se orientó a promover la expansión de la educación privada. A su vez, también los propios conflictos de estas luchas contribuyeron a la creación y expansión de las instituciones privadas por parte de diversos grupos sociales que ante la radicalización de las instituciones públicas producían una fuga de las capas medias hacia las universidades privadas. Sucesivamente, a medida que se expandía la educación privada, a las tradicionales luchas por la autonomía y el presupuesto se fue agregando el objetivo de impulsar un control por el Estado sobre las universidades privadas, cuyo crecimiento en general fue visto por las propias instituciones públicas como un elemento irritante, en tanto implicaba la posibilidad de reducirles su presupuesto en el marco de un modelo basado en el financiamiento público. Este modelo fue reforzado ya que a más radicalización de las instituciones públicas se producía una mayor participación estudiantil en su dinámica política y por ende una propensión a una mayor gratuidad en el acceso.

Este ciclo político universitario se constituyó en la dinámica dominante en casi toda la región: radicalización, expansión de la educación privada, fuga estudiantil, expansión privada y a su vez mayor radicalización, en un proceso incentivado al mismo tiempo por las mayores demandas de acceso, menores recursos fiscales o cambios en las demandas de los aparatos productivos. En los 70 cuando la dinámica política se radicalizó, se avanzó hacia la creación de otras universidades públicas, pero también el enfoque en la liberalización de los mercados y una expansión acelerada de la demanda derivó con mayor intensidad en un proceso de creación de universidades privadas superior al de las públicas. Tal contexto se aceleró cuando el paradigma económico dejó de basarse en la regulación y la gestión pública para comenzar a incorporar procesos de apertura y de flexibilización administrativa en el funcionamiento de los distintos mercados, incluido el educativo. Ello amplió la oferta privada que a su vez aumentó la flexibilidad y diferenciación de su oferta. Esto ha permitido en Colombia un crecimiento constante de la demanda cubierta de acceso del 7% anual durante 50 años, mientras que la tasa de crecimiento de la población osciló entre 3% y 1,8%, en una dinámica donde dicha demanda se cubrió crecientemente por la educación superior privada. Estas universidades además deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria, y cuyo reconocimiento de su personería jurídica corresponde exclusivamente al Ministerio de Educación Nacional.

Sin embargo, la expansión de la educación privada estuvo acotada por el modelo de casi gratuidad universitaria pública, lo cual como en toda la región determinó que el crecimiento de la educación privada no se basase en una dinámica de efectiva competencia en mercados libres, sino en la falta de cupos en las universidades públicas, derivado de que los recursos destinados a estas universidades no alcancen para cubrir todas las demandas de acceso, lo cual más allá de las determinantes ideológicas o políticas, dio lugar a la enorme diferencia entre el aumento de las demandas de recursos, el costo de la educación y la propia dotación de recursos públicos.

Este ciclo universitario se reafirmó sobre un perfil de relativa calidad y alta selectividad en ambos sectores, que finalmente dieron una decreciente cobertura de la educación superior pública para las demandas de desarrollo, e impulsaron un peso destacado de la educación superior privada que alcanzó su punto más alto con el 68,4% del total de la cobertura en 1996, en ese momento del 18,6 %, y que correspondía al décimo lugar en la región, por debajo de la media regional que para entonces era del 19,3%. Era una situación bloqueada que no permitía una mayor expansión ante la distribución del ingreso familiar nacional.

En 1991 se aprueba un nuevo marco constitucional que determina un escenario más regulador sobre la educación superior privada, y si bien establece la libertad de enseñanza y de cátedra como derechos fundamentales, la garantía de la autonomía universitaria, la posibilidad de que los particulares fundasen establecimientos de educación, al mismo tiempo le otorga facultades de inspección y vigilancia al presidente sobre la educación superior, inclusive por sobre la autonomía.[79] Ello derivará en la aprobación de la Ley 30 de 1992, que cambió la relación que existía entre el Estado y las instituciones de educación superior, dándole al Estado una mayor fuerza orientadora y reguladora, sentando las bases de una nueva fase de la dinámica de la educación privada con su posterior decrecimiento relativo.

En ese contexto, desde 2000, se comienza a conformar un nuevo escenario en la dinámica de la educación superior en Colombia, expresado en un aumento del rol regulador del Estado sobre el eje de la calidad y que derivó en un continuo aumento de la matrícula superior pública respecto de la matrícula privada, al encarecerse la educación, reducirse la diferenciación y restringirse la oferta. El control ha venido desde los estándares mínimos en un modelo que asigna a los pares esos mínimos, y que por su dinámica tiende a crecer rápidamente y perfilarse hacia un modelo de sustitución de esos mínimos por estándares de alta calidad. Este sector inclusive ha crecido muy poco en términos absolutos a pesar del incremento sostenido de la economía nacional y de los ingresos familiares, aunque sí ha tenido mejores resultados desde el punto de vista de la calidad de sus procesos, medido por la acreditación de sus programas, diversos indicadores de calidad y de los niveles de investigación a través de grupos reconocidos por Colciencia.

El cambio de la cobertura por sectores ha sido de una dimensión enorme, es apenas una expresión de los nuevos ejes de la educación superior: para 2009 la matrícula privada en Colombia cubría apenas el 43,8%, que significaba una reducción del 31% respecto al 63,5% que alcanzó en 2000, como derivación del incremento de la matrícula pública de grado y del estancamiento absoluto de la matrícula privada en el postgrado durante 9 años. En la última década se ha estructurado un modelo de alta exigencia de estándares de calidad en la educación superior sin especiales diferenciaciones entre sectores, más allá de mayores ofertas públicas, tanto presenciales ‒fundamentalmente a través de la educación técnica y tecnológica, que pasaron del 18,3% de la matrícula superior en 2002 al 32,3% en 2009 y que tienen una dominancia del sector público‒, como a distancia, donde tiene un peso destacado la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) y los Centros Regionales de Educación Superior (CERES). Es un contexto donde más allá de que los nuevos estudiantes tienden a ser absorbidos con más fuerza por el sector público a través de programas de becas y nuevos cupos, se ha incentivado una diferenciación para atender demandas no propiamente universitarias. Es así que los datos permiten visualizar el cambio significativo en la matrícula entre el sector público y privado año a año. Inclusive por la creciente articulación bajo lógicas sistémicas, se constata cómo todos los años la matrícula en el segundo semestre cae en el sector privado, al tiempo que en el segundo semestre aumenta en el sector público, mostrando claramente un drenaje y transferencia desde el sector privado hacia el sector en ese período, en parte asociado a aumento de cupos por la deserción del primer semestre y de aumento de costos de las matrícula privadas. Este encarecimiento de los costos de la oferta privada y del aumento de los cupos públicos ha promovido que la tasa de incremento interanual (2000-2009) de la educación pública sea 11,2%, mientras que la tasa de incremento interanual total sea en el período 6%, como derivación de un relativo estancamiento de la educación privada que apenas creció a una tasa de 1,7% anual en ese período. El estancamiento relativo de la educación privada se dio en el contexto de expansión de la educación pública, que aumentó en 2,6 veces en términos absolutos su matrícula en 9 años, con lo cual su porcentaje de cobertura respecto a la educación total terciaria pasó del 36% al 54% en lo que se ha dado en llamar por el gobierno de Colombia “la Revolución Educativa”, y que inversamente redujo el sector privado del 63,5% al 43,8%.

Estos cambios que referimos contribuyeron a la diferenciación pero no redujeron la elitización del sistema, más bien aumentaron su estratificación social en tanto que todo el sector privado aumentó sus costos y redujo su cobertura en los sectores de menos ingresos. La regulación sobre la educación superior en Colombia desde la Ley 30 ha sido creciente y homogeneizadora, lo cual ha permitido la conformación de un sector de alta calidad y por ende de elite tanto en el sector público como en el privado sobre la base de instituciones sin fines de lucro. Este modelo de calidad se ha reforzado en esta década a través del establecimiento de los Exámenes de Estado para el Ingreso a la Educación Superior y las Pruebas del Examen de Estado de Calidad de la Educación Superior (ECAES), que miden el grado de adquisición de las competencias de los estudiantes próximos a culminar los programas académicos de pregrado que ofrecen las instituciones de educación superior, de los programas de registro calificado obligatorios de los programas ofrecidos, de los programas acreditados de alta calidad (donde hay más universidades privadas que públicas) y de los grupos de investigación registrados y reconocidos por Conciencias. Sin embargo, esta política de calidad ha buscado convivir relativamente con una masificación gracias a la diferenciación institucional con expansión de la educación técnica profesional y tecnológica, con relativo menos peso privado y que cubre demandas de sectores de menos recursos económicos, estudios más cortos y de mayor y más rápida empleabilidad en escenarios de remuneración inferiores. Lo significativo de Colombia es que a diferencia de parte de la región, la incidencia del sector privado en la oferta no universitaria es menos que la oferta privada en la educación universitaria.

La regulación de la educación privada alcanza desde 1993 los propios precios de las matrículas, que ven limitados sus incrementos por encima del índice de precios al consumidor. Esto impacta en políticas de incremento de la calidad que siempre se asocian a mayores inversiones y su traslado al precio de las matrículas. Ello, si bien ha pretendido preservar altas rentabilidades, ha facilitado la expansión de las instituciones privadas eficientes y con mayor porte. Como lo analizó El Observatorio, aunque en 2008 el IPC subió 5,69%, de un

total de 296 valores de matrícula de más de 40 IES en 17 programas de pregrado, se encontró que el 64% aumentaron la matrícula por encima de un 7%, un 21% lo hizo por encima de 15% y solamente un 14% de los pregrados subió por debajo del 14%.[80]

El informe muestra la diferenciación de matrículas del propio sector y concluye que

la proyección socioeconómica de la población universitaria muestra que con ligeros aumentos del IPC cada año, un buen número de instituciones de educación superior van descolgando de la posibilidad de acceder a la educación superior privada a más colombianos,

cuyos ingresos solo aumentan asociados a la media de precios. Medido como multiplicador del salario mínimo legal, todas las carreras universitarias aumentaron en 2008 respecto a 2007, resultado de una política de calidad y de la alta fiscalización y control sobre las universidades privadas en los últimos años en forma más intensa, lo cual aumentó la elitización de su cobertura, que incidió en su relativo estancamiento en términos absolutos y de su decrecimiento relativo.

Esta estrategia buscó y alcanzó un aumento significativo del nivel de profesionalización de la gestión universitaria, en el cual las instituciones cada vez dependen menos de las familias y grupos fundadores, y se han ido transformando en verdaderos grupos empresariales profesionales sin fines de lucro y sobre ejes académicos y de mercado, en el marco de un proceso de concentración de la matrícula en algunas pocas instituciones. Ello más allá de un cierto peso religioso de universidades de calidad donde se constata que estas instituciones transfieren recursos a sus órdenes y congregaciones fundadoras.

Cuadro Nº 12. Matrícula de la educación superior en Colombia y participación privada
Año Total matrícula Índice Pública % Índice Privada % Índice
2000 928.795 100 339.334 36,5 100 590.461 63,5 100
2001 972.715 369.498 37,9 603.217 62
2002 100.014 416.722 41,7 583.426 58,3
2003 1.050.032 474.145 45,2 57.587 54,8
2004 1.113.726 545.185 49 568.541 51
2005 1.196.690 588.051 49,1 608.839 50,9
2006 1.281.681 659.228 51,4 622.453 48,6
2007 1.363.185 737.780 54,1 625.405 45,9
2008 1.487.186 822.770 55,3 664.416 44,7
2009 1.570.447 169 883.067 56,23 260 687.380 43,8 116

Nota: datos de 2000 y 2001 de El Observatorio de la Educación Superior. 2002 a 2009. Ministerio de Educación Nacional. Disponible en https://goo.gl/kSusw.

La expansión institucional también ha sido muy reducida en los últimos años, y su relativo estancamiento ha contribuido a un mayor proceso de concentración de la matrícula. La Ley 30 de 1992 ya había restringido la expansión institucional al establecer en su artículo 102 que para crear una institución se requería que “la institución tenga recursos diferentes a los que se puedan obtener por concepto de matrículas, al menos por un tiempo no menor a la mitad de la terminación de su primera promoción”. Ello hace altamente dificultosa la fundación de nuevas instituciones sin la existencia de grupos empresariales que contribuyan a ello. Esta restricción ha contribuido a la regionalización de las instituciones universitarias, a la verdadera conformación de redes nacionales, y a una dinámica mayor de las universidades privadas en Colombia de gestión profesional. De hecho aunque ellas se configuran como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria, donde las corporaciones están fundamentadas en la voluntad de las personas y su interés en desarrollar la institución, en tanto que las fundaciones duran mientras dure el patrimonio administrado y se cumpla la voluntad del fundador, en la práctica Yarce afirma que las diferencias no son notorias.

En general la dinámica de la educación superior ha conformado una educación superior privada altamente mercantil y de gestión profesional en empresas de mercado sin fines de lucro y de rol social, orientadas a la calidad, a partir de instituciones de larga data, sobre la base de una lógica sistémica con pocas diferenciaciones de calidad frente al sector público, que en menor proporción ha ido consolidando un sector de acceso selectivo y pagante apoyado en becas y sistemas de créditos públicos educativos. [81] Aunque esta dinámica se desarrolló sin presencia de instituciones extranjeras, ya se ha constatado el ingreso de instituciones internacionales con fines de lucro a través de la compra de la infraestructura. Es ésta además una derivación de estrategias de apertura y de firma de Tratados de Libre Comercio que dificulta restringir el mercado interno de educación superior solo a los capitales locales

5. La educación superior privada en Chile

Históricamente Chile se ha caracterizado por un modelo dual público-privado sin fines de lucro desde el siglo XIX. La Universidad de Chile fundada en 1842 muy rápidamente perdió su peso monopólico con el nacimiento de la Universidad de Santiago de Chile en 1849, y ambas perdieron el carácter de exclusividad en la educación pública con el nacimiento en 1888 de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Esto marcó el escenario diferenciado y para 1925, la Constitución ya establecía la libertad de enseñanza para todo habitante de la república.[82] Tal modelo consolidó concepciones por las cuales lo privado podía realizar fines públicos, lo que derivó en un sistema de financiamiento público a todas las instituciones privadas o públicas. Se asumía que la gestión privada, fuertemente asociada a instituciones religiosas, no implicaba fines de lucro y cumplía un rol público. Tal enfoque terminó consolidando que las instituciones recibieran fondos públicos por su rol de instituciones sociales, y por el otro lado, tuvieran libertad para obtener fondos adicionales de fuentes de mercado, fundamentalmente de la matrícula. Desde la Constitución Política de 1980 ese sistema se consolidó, afirmándose claramente que “los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos”, correspondiéndole al Estado el deber de proteger este derecho.[83] Libertad de enseñanza más deber de los padres en la educación se complementan, y son la base de la expansión de la educación privada, y un rol del Estado acotado a los intereses particulares.

Este marco normativo facilitó un aumento del grado de diferenciación de los sistemas educativos al introducir la libertad de ofrecimiento de servicios educativos, sin fines de lucro formalmente, pero sobre ejes de gestión mercantil que no restringían las lógicas del beneficio y la rentabilidad de las inversiones educativas. Ello consolidó un sector dual diferenciado. Por una parte, un sector público compuesto por un sector estatal y un sector privado dependiente que participan en el Consejo de Rectores y reciben fondos públicos en igual proporción, y un sector privado, nuevo, de tipo más empresarial, más allá de algunas instituciones nuevas confesionales y de elite, el cual a su vez está inmerso en un rápido proceso de apertura al sector externo y a la modernización. El Consejo de Rectores de Universidades Chilenas fue creado en los años 60, cuando había ocho universidades en Chile que se financiaban casi íntegramente con aportes estatales y reducidos ingresos por aranceles. Actualmente el Consejo de Rectores agrupa a 25 universidades (16 universidades estatales y 9 privadas dependientes) y distribuye el Aporte Fiscal Directo a cada una de las universidades miembros -privadas y estatales-, sobre bases competitivas fundadas en un Sistema de Selección y Admisión común.[84] Este mecanismo dual de financiamiento obliga a estas universidades a emplear una mezcla de financiamiento privado y financiamiento público, para encontrar un óptimo de calidad y de equidad.[85] De hecho son las instituciones que en todos los indicadores tienen mejor performance de calidad gracias a una inversión adicional a los fondos de mercado.

Tal dualidad entre un sector privado con recursos públicos y otro que carece de esos recursos ha sido, y es, un factor de permanente distorsión del mercado educativo, pero que sin embargo no ha facilitado una tendencia hacia un sector más mercantil y otra hacia uno más académico en forma dominante, ya que el sector público debe financiarse a partir del mercado, donde los fondos públicos son minoritarios. A pesar de esto, por cupos, el sector de las universidades públicas de financiamiento mixto de mercado y estatal ha ido reduciendo su peso en el sector universitario en términos de matrícula. En 2004 las universidades del Consejo de Rectores y las universidades no autónomas (militar) han pasado de un 46% de la matrícula total a un 34% para 2009 frente a las universidades llamadas autónomas, que son las universidades solo privadas que no acceden al aporte fiscal directo.[86] Si uniéramos estas universidades junto a las 9 privadas miembros del Consejo de Rectores, la matrícula privada sería muy superior a este 66%. Si agregamos la matrícula del ámbito llamado autónomo, que corresponde al sector privado que no recibe fondos públicos a través del aporte fiscal directo, el peso del sector privado en la educación superior en Chile es muy superior y es el mayor de la región; muestra que en condiciones de mayor igualdad competitiva los modelos de gestión privada son más eficientes.

Los indicadores de la educación privada

La matrícula total privada autónoma terciaria de Chile en 1983 era el 30,5% del total de la educación superior que tenía una matrícula de 175.250 compuesta en un 70% por el sector llamado público. Para 2008, este sector representaba el 71,65% de la matrícula terciaria con 576.790 estudiantes frente a los 804.981 del total superior. Ello implicó una tasa anual de 20,6% de crecimiento durante 25 años. Durante ese período, o sea el período democrático post Pinochet, el sector llamado público tuvo un crecimiento interanual de la matrícula del 2,5%, o sea ocho veces menos.[87]

El marco constitucional les reserva a las universidades un estatus de plena autonomía en materia académica, económica y administrativa. Inclusive la autonomía permite a las universidades públicas endeudarse libremente.[88] Sin embargo, dispone una clara separación entre autonomía y cogobierno que caracteriza a toda la región, y reafirma el modelo de gratuidad. La Ley Orgánica de Educación (LOE) excluyó desde 1980 en las nuevas instituciones el cogobierno universitario al establecer que no podrán tener derecho al voto ni los estudiantes ni los funcionarios administrativos.[89] Ello facilitó el financiamiento mercantil y estructuró una lógica de poder focalizada en la academia y en el mercado en tanto factor de regulación, y modificó el rol estudiantil en la dinámica política al excluirlos de la gestión. De hecho Chile es el único país de América Latina donde no hay cogestión estudiantil.

Sobre esta lógica donde hay una mayor competencia en tanto una parte del financiamiento público viene del mercado, el llamado sector privado-privado se expandió significativamente en el país. El conjunto de las instituciones de educación superior atendió para el año 2006 un total de cerca de 656.000 estudiantes, y un 78% se concentró en instituciones privadas, sumando ambos sectores privados.[90] Para el año 2009, la matrícula había alcanzado a 809.417 con un sector privado de 639.620 estudiantes que representaban el 79%. La particularidad chilena es que las universidades del Consejo de Rectores reciben financiamiento en iguales condiciones, ya sean universidades estatales o universidades no estatales. En los casos en los cuales en la región hay financiamiento público a instituciones privadas no estatales, estos son diferenciados a los de las estatales. Las universidades del Consejo de Rectores representaron en 2009 el 32% de la matrícula total, que corresponden el 58,3% al sector estatal y el restante 41,7% al sector público de gestión y propiedad privada.[91] La matrícula entre 2006 y 2010 creció al 4,7% anual pero mantiene las tasas estabilizadas de crecimiento del sector estatal y privado.

En términos de instituciones, Brunner afirma que el 88% del total que alcanzó a 209 instituciones en el año 2006 pertenece a la categoría de instituciones privadas independientes, o sea no incluyendo las de financiamiento público. La dinámica de las 40 universidades privadas (2001) incentivó un mercado dinámico, diverso y fuertemente competitivo, lo cual facilitó un proceso de concentración donde algunos grupos se han ido configurando como verdaderos holdings que agrupan universidades, institutos y colegios, en ese mercado fuertemente competitivo. Los grupos han sido tanto laicos como religiosos y se constituyen en una forma de organización de la gestión educativa privada.[92] Como referimos, los grupos no son solo laicos, sino también religiosos. Tales son los casos por ejemplo de los jesuitas, quienes crearon la Universidad Alberto Hurtado, y poseen escuelas rurales, siete colegios (San Luis de Antofagasta, San Ignacio de Concepción, San Mateo de Osorno, San Javier en Puerto Montt, y San Ignacio Alonso Ovalle y El Bosque, en Santiago) y el Infocap, instituto orientado a dar asistencia y capacitación a los trabajadores. El Opus Dei, por su parte, está estrechamente vinculado a la Universidad de los Andes: tiene los colegios Los Andes, Tabancura y Cordillera. Los Legionarios de Cristo compraron la Universidad Alonso Ovalle, la que pasó a llamarse Francisco de Vittoria. Esta última se fusionó posteriormente con la Finis Terrae. Esta congregación también está vinculada al Colegio Cumbres. Finalmente, la Orden de Shoenstat está vinculada a los colegios Nazareth y Monte Tabor, ambos en La Dehesa. Los grupos no son solo locales, sino que son parte de grupos internacionales. Tal es el caso del Grupo Laureate, inicialmente Sylan, que compró diversas instituciones.

La dimensión académica de la educación superior privada

La concentración ha sido también acompañada por una importante diferenciación institucional. Múltiples universidades, como la Gabriela Mistral, Diego Portales, Andrés Bello y Finis Térrea, que solo tienen financiamiento de mercado, se han focalizado en el pregrado, o apenas en algunos postgrados profesionales sin investigación, privilegiando contrataciones de media jornada de profesionales.[93] Tal diferenciación se articula a posicionamientos diferenciados en nichos de mercado. Desde las universidades tradicionales tanto públicas como privadas, se visualiza la existencia de dos mercados notoriamente diferenciados, al afirmar que “no tenemos la competencia de las privadas pues la gran mayoría carecen de un elenco estable de académicos doctorados trabajando a jornada completa. Nuestra competencia son las universidades de excelencia que hacen investigación”.[94] Las cifras muestran que los mejores alumnos prefieren las universidades tradicionales, entre ellas la Universidad de Chile (pública) y la Universidad Católica (privada), por la formación de sus equipos académicos, sus niveles de investigación y su carácter de elite dado por la selectividad de acceso. Se constituyen como universidades de elite en un mercado reputacional y tienden a educar a las diversas elites sociales.[95] Sin embargo, tal diferenciación no parece haber entrado en contradicción con los niveles de calidad, más allá de las diferencias de recursos financieros. De las 63 instituciones de educación existentes, 47 se han sometido a procesos de acreditación en forma voluntaria, para 2007, en el marco del poder de acceso al impuesto fiscal indirecto que constituye un fondo que se distribuye a todas las instituciones en función de la selección de acceso estudiantil.[96]

La concentración se visualiza también en que el sistema chileno ha crecido en los últimos años en el número de matriculados, pero no en el número de instituciones educativas. En 1990 había 300, hoy son 179 instituciones entre universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica. Dentro de este escenario un grupo pequeño de instituciones se ha masificado, concentrando la matrícula, de modo que 10 instituciones, de las 179 que forman parte del sistema de educación superior, captaban para 2008 el 34% de la matrícula.[97] La concentración de la matrícula también es una derivación de la expansión geográfica con distintas sedes a través del territorio de las instituciones privadas, como es el caso de la Corporación Santo Tomás, Universidad de Las Américas, la Universidad del Mar y Arcis. El sector de financiamiento público ha tenido una baja regionalización dada la implantación de sus propias instituciones del Consejo de Rectores.

Se sostiene que la concentración se ha dado en torno a las instituciones más selectivas, a los segmentos menos populosos de los quintiles más ricos y a las carreras universitarias.[98] Ello permitiría referir tal vez la existencia de diversas oleadas en el proceso de concentración, con un primer movimiento focalizado en estos sectores y un segundo movimiento o proceso continuo de expansión de la concentración hacia los sectores de los quintiles más pobres y en las instituciones que ofertan carreras técnicas, que aún, en general, muestran una baja concentración y un mercado altamente fragmentado. Esta dinámica del proceso de concentración mostraría su génesis en los sectores de elite con mayor elasticidad en el precio de sus ofertas y por ende de niveles de renta y, posteriormente, a medida que alcanza niveles de escala, una continuación de la concentración en otros nichos de mercado con menos rentabilidad.

Los números del negocio universitario privado

En Chile los montos de los aranceles son relativamente elevados respecto a los de la región, lo cual, junto a los aportes fiscales, ha permitido una alta rentabilidad de las instituciones y por ende procesos de mejoramiento de la calidad. Ello ha permitido que las universidades privadas suelan estar bien administradas, con plantas centrales altamente profesionales relativamente pequeñas, con un perfil hacia la calidad, derivado de la elevada la composición social de sus estudiantes, los estándares de calidad sistémicos y las variables de la competencia impuestas por las instituciones públicas. Sin embargo, la diferenciación está dada en los costos de las matrículas, más allá de que el sistema tiende a la masificación apoyado por becas y préstamos, tanto en el sector público como en el privado, a través de un marco normativo de garantía pública de los préstamos que ha contribuido a su expansión.[99]

El marco legal de apertura, la política orientada a la internacionalización buscando atraer estudiantes extranjeros, los altos aranceles de las matrículas, el ser un sistema en general tanto público como privado basado en lógicas de mercado han favorecido el ingreso de capitales, tanto de grandes fondos externos como inversores locales de otros sectores. Dentro de las inversiones externas, cabe referir el Grupo Laureate con varias universidades e instituciones superiores adquiridas (como AIEP, Instituto Profesional; Escuela Moderna de Música [EMM], Institute for Executive Development [IEDE]; Universidad Andrés Bello [UNAB]; Universidad de Las Américas y Universidad Viña del Mar [UVM]), con inversiones superiores a 80 millones de dólares en adquisiciones, así como el Apollo Group que compró la UNIACC por US$ 44,5 millones. Todo ello ha consolidado un mercado privado que se calcula que mueve más de US$ 3.300 millones al año. Estas inversiones en el sector se apoyarían en los siguientes aspectos:

1. El alto crecimiento del mercado. La matrícula ha pasado de 175.250 alumnos totales en 1983, a 804.981 en el año 2008.[100] El sector privado ha sido el que más ha crecido: entre 1990 y 2008, su matrícula aumentó 1.131%. En 2008, 240.172 alumnos se matricularon en universidades privadas no pertenecientes al Consejo de Rectores y estimando un arancel anual de US$ 3.000, se puede suponer un mercado de US$ 720 millones.[101] Junto al sector público, Brunner calcula que la educación superior mueve en Chile aproximadamente 2,5% del PIB, lo que equivaldría a US$ 3.394 millones en 2008. En el sector de postgrado el sector privado autónomo recién comenzó a ofrecerlo en 1995, y para ese momento aportó el 3,7% de la matrícula de ese nivel. Para 2008 aportaba el 29% del total de postgrados.

2. Los altos aranceles de las matrículas. Según un informe de la OCDE, Chile tiene uno de los mayores costos de educación superior del mundo, pues el arancel promedio en las universidades públicas es de US$ 3.140, lo que equivale al 39% del PIB per cápita estimado para 2009 por el FMI. Ello ha permitido altos retornos económicos para las universidades: en 2007, los ingresos por sus operaciones en Chile del grupo Laureate, con tres universidades, para entonces superaron los US$ 19,5 millones. Como derivación de estos procesos, ha habido un largo y continuo proceso de pérdida de supremacía de las universidades tradicionales (públicas y privadas con financiamiento público) sobre las llamadas privadas que se financian dominantemente del mercado. La principal causa a la que se le atribuye este fenómeno es la fuerte competencia y eficiencia competitiva de las universidades privadas gracias a una mayor capacidad de gestión a partir de los instrumentos de mercados abiertos y el ingreso de capitales privados externos al sector que han permitido niveles de infraestructura muy importantes y por ende niveles de calidad competitivos.

En el círculo universitario se reconoce también que la fuerte campaña publicitaria de las privadas ha afectado el poder de captación de las tradicionales, que no compiten con base en una oferta gratuita y que no logran moverse tan libremente dentro de las lógicas de mercados competitivos.[102] También el sector privado de mercado se ha ido posicionando en el sector de menores ingresos a través del establecimiento de puntos de corte menores en la prueba del PSU.[103] Cada año aumenta en forma sostenida el número de postulantes a ingresar en las universidades privadas tanto en términos de cantidad como de diversidad social y origen de procedencia escolar. Los sectores de acceso reciente, que tienen menores niveles de stock de capital cultural, tienden a localizarse en algunas de las instituciones con mejor relación calidad-precio, como por ejemplo la Universidad Andrés Bello y la Universidad de las Américas, ambas del Grupo Laureate, lo cual ha reforzado la concentración de la matrícula en algunas privadas. El ingreso de estos grupos a través de la adquisición de los activos de las universidades muestra además claramente cómo la existencia de un marco normativo que establece que la educación superior privada debe ser sin fines de lucro, no ha sido un factor inhibidor a la adquisición de universidades y a la obtención de rentabilidad por la inversión realizada. Como siempre, la propiedad no siempre es sinónimo de apropiación. El grupo Laureate concentra la mayor matrícula del país a través de seis instituciones, tres de ellas universidades: la Andrés Bello, la de las Américas y la de Viña del Mar, y tres institutos: Moderna de Música, Profesional y Desarrollo Ejecutivo.

En el escenario de mercado competitivo, se ha producido además un importante proceso de flexibilización, como son inclusive los procesos de preinscripción previos a la terminación de la enseñanza media o a rendir las pruebas de admisión (PSU). La flexibilidad del sector privado y la ausencia de un marco respecto a la PSU facilitan que solo unas pocas universidades privadas utilicen los resultados de la PSU para establecer los parámetros de ingreso. En general la mayoría no exige puntaje mínimo. La PSU no se usa, en tal caso, sino para obtener el aporte fiscal indirecto (AFI) que se distribuye en función de la selección final de los 27.500 primeros estudiantes de las pruebas PSU. La distribución de los fondos del AFI muestra el crecimiento del sector privado. En 2008 se distribuyeron $ 19.656 millones en 84 instituciones del sistema, y aumentó el peso del sector privado.[104] Entre las 25 primeras instituciones que recibieron fondos, donde tradicionalmente casi no había privadas, hoy se cuenta con 7 universidades.

Tal aumento de la lógica competitiva general, que ha derivado en aumentos de cobertura y de calidad, se expresa también en el país en un fuerte gasto publicitario. Entre enero y marzo de 2003 -período en el que los alumnos se matriculan-, las universidades gastaron más en publicidad que los bancos, las bebidas, los automóviles o los supermercados; según la firma de publicidad y mercadotecnia Penta/Mac Gready, son, como rubro, el tercero en tamaño, con un gasto en dicho trimestre de casi 15 millones de dólares.[105] Se ha estimado que las universidades privadas tienen un gasto más de 25 millones de dólares anuales en publicidad.[106] El aumento del gasto publicitario es una derivación de dinámicas competitivas de mercado y aumenta con la diferenciación institucional. En la región muestra un crecimiento sostenido alcanzando dimensiones cada vez más significativas.[107] Muchas universidades han creado radios y canales para apoyar sus ofertas académicas.

La internacionalización de la educación superior privada

El aumento del mercado ha permitido aumentos de las matrículas y también de la calidad de los procesos, lo cual ha contribuido a la creciente atracción y la movilidad de estudiantes extranjeros. La lógica mercantil en Chile ha sido, sin embargo, tanto un factor de atracción como de expulsión. Sin duda la mejor relación precios-calidad para muchos está fuera del país, mientras que en la región hay fuerte gratuidad en las universidades públicas. Así, más de 800 chilenos se matricularon en universidades de Latinoamérica en 2008. La mayoría lo hace en Argentina, atraída por los aranceles gratuitos. El número de estudiantes extranjeros en Argentina ha crecido 6 veces en los últimos 4 años. Argentina por la gratuidad concentra las preferencias de los chilenos: siete de cada diez que emigran al resto del continente lo hace a Argentina, que ha vivido desde la devaluación de 2002 un boom en capturar el interés de estudiantes de Chile. En 2004 110 jóvenes chilenos se inscribieron en las universidades y en 2007 el número de chilenos que ingresaron a las universidades argentinas se elevó a 650. Las instituciones con más demanda son la Universidad de Buenos Aires y el Instituto Universitario Nacional de Artes. De acuerdo con datos de la UBA, los chilenos se inclinan principalmente por Medicina. Según sus registros, 350 jóvenes intentaron obtener uno de los cinco cupos que entregó la universidad para 2008. La motivación de estos estudiantes es el alto costo arancelario en Chile, más que las vallas que impone la PSU, ya que la propia UBA, aunque no tiene prueba de ingreso, impone un examen del Ciclo Común, que se rinde al final del primer año, y así permite definir quiénes entrarán a la carrera definitiva, con lo que la prueba se constituye en un verdadero colador. Más allá de los niveles selectivos, con el costo del arancel en Chile, una persona puede vivir en Buenos Aires como estudiante de dedicación exclusiva.

6. La educación superior privada en Costa Rica

La dinámica de la educación superior en Costa Rica está caracterizada por un modelo de tipo dual de diferenciación reducida. Por un lado, un sector público de calidad y fuertemente homogéneo sobre la base de un modelo de acceso doblemente restringido, en tanto existen exámenes selectivos de acceso y pago aunque reducido de sus matrículas. El sector público ha estado constituido por tres universidades presenciales de acceso doblemente selectivo, cupos y matrículas, y una universidad a distancia con selectividad inclusive de cupos y pago también pero menor, con voluntad de especialización diferenciada, ciclo básico común, estándares compartidos y una orientación hacia la calidad.[108] En mayo de 2008 por mandato de la Ley Orgánica Nº 8638 se ha creado la Universidad Técnica Nacional, que unifica a diversos institutos terciarios públicos orientados a la oferta técnica y los conforma como nivel universitario. La diferenciación del sector público es con base en cierta especialización y costos donde la Universidad de Costa Rica (UCR), la primera universidad del país pública creada en 1940, mediante la Ley Nº 362, tiene los costos más elevados.[109]

Este doble sistema, cupos y matrícula en función de las demandas crecientes de acceso, ha sido el motor de la expansión privada que inicialmente se ha desarrollado sobre la base de una relativa flexibilidad de los estándares de calidad. La expansión de la educación superior se ha fundado en una competencia desigual. Mientras que las instituciones públicas matriculan el 31,11% del total de la población universitaria, ellas reciben el 100% de los fondos públicos disponibles para educación superior. Estos fondos subsidian la educación de cada uno de los estudiantes que se matriculan en las instituciones públicas por medio del cobro de bajas tarifas de colegiatura, equivalentes a un 8% del costo real de su educación. Sin embargo, el 51,44% de estos estudiantes tenían suficientes recursos para poder pagar la colegiatura de colegios privados.[110] El sector privado, inicialmente desregulado y hoy con creciente regulación, incluye instituciones con y sin fines de lucro, sobre la base del marco constitucional de 1949 en cuyo artículo 79 se dispone que “se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante todo centro privado estará bajo la inspección del Estado”.[111] El artículo 80 por su parte dispuso que “la iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley”.[112] Las instituciones privadas alcanzaron a 50 universidades en un país de apenas 3,5 millones de habitantes, inicialmente como referimos con amplia libertad de gestión y aún en un escenario en el cual se carece de datos fidedignos de la matrícula privada en tanto no están obligadas estas instituciones a entregar información.[113]

La dimensión institucional de la educación superior

El modelo dual funciona sobre la base de mecanismos diferenciados de regulación. Desde el lado del sector público, las universidades están integradas en el CONARE (Consejo Nacional de Rectores), en tanto que en el sector privado se regulan y supervisan a través del CONESUP (Consejo Nacional de Educación Superior), en el cual, si bien tienen representación las universidades privadas, los colegios profesionales y el CONARE, el órgano funciona como un instrumento del Ministerio de Educación. Este Consejo Nacional de la Educación Superior Privada -CONESUP-, creado mediante la Ley N° 6693, en diciembre de 1981, funciona adscrito al Ministerio de Educación Pública -MEP-, con el propósito de autorizar la creación de las universidades privadas y regular su funcionamiento, según los requisitos establecidos por ley y el respectivo reglamento. Es el organismo encargado de la autorización para el funcionamiento de las instituciones, de las escuelas y carreras (previo estudio de OPES), la nomenclatura de grados y títulos así como sus modificaciones. Inclusive actúa sobre la fijación de las tarifas de matrícula y costos de los cursos. Es el ente encargado de dar seguimiento a lo autorizado y de estimular la autoevaluación, el mejoramiento y la acreditación de las carreras ante los sistemas nacionales de acreditación. Sin embargo, su estructuración ha determinado una fuerte laxitud a sus políticas en términos de una tendencia a la libertad de oferta en términos de programas e instituciones.[114] En los últimos años por la vía de una nueva reglamentación y de la propia gestión, se ha vuelto un ámbito de alta y creciente regulación y de restricción a los espacios autónomos de la iniciativa privada. Actualmente el CONESUP autoriza el funcionamiento de las universidades privadas, avala las sedes regionales que esos centros de educación quieran abrir, al igual que autoriza las carreras que se imparten. El sistema se basa en el establecimiento de parámetros específicos mínimos de estándares de funcionamiento para las ofertas del sector privado.[115] Su baja capacidad institucional, su rigidez y dificultades de un funcionamiento eficiente y la necesidad de un control externo más laxo, así como su rol variable asociado a los diversos gobiernos, han llevado a que desde 2008 se haya planteado un cambio en el rol de evaluación y autorización de la oferta de programas al CONARE.

Actualmente el sector privado se compone de 50 universidades autorizadas por CONESUP, que imparten un total de 1794 carreras con grados académicos de bachillerato, licenciatura y maestrías, así como de otras 34 instituciones privadas llamadas parauniversitarias y seis instituciones universitarias internacionales.[116] Está organizado mayoritariamente en la Unión de Rectores de Universidades Privadas (UNIRE), que nuclea a 38 de esas instituciones.[117] El sistema de educación superior en Costa Rica se tiende a fragmentar entre calidad en el sector público asociado a cupos y precios de matrícula junto a un alto financiamiento público; un sector de privado cada vez más concentrado de estándares crecientes de calidad y con una matrícula en aumento, y finalmente un tercer sector privado de muchas y pequeñas instituciones de relativos bajos estándares y en relativo proceso de decrecimiento. Este sector está siendo sujeto de mayores controles y presiones públicas y puede ser visualizado en una situación de obligatoria venta o fusión, y continuación de decrecimiento y cierre.

El control de calidad se daba desde los estándares mínimos, pero está avanzando un sistema de regulación también en la acreditación de calidad. Siguiendo la lógica de la mayor parte de la región y de que se ha definido como la primera fase de la evaluación, la acreditación es voluntaria.[118] solo el 4% de las carreras universitarias estaban acreditadas para inicios de 2008: de las 1.200 carreras en funcionamiento en el país, solo 46 tenían acreditación, en tanto apenas otras 14 estaban en proceso de obtener ese reconocimiento.[119] Para 2010 los programas acreditados habían alcanzado a 68, de los cuales 18 habían sido reacreditados, siendo su alta mayoría en el sector público. Ello asociado, en parte, también al alto costo de los procesos de evaluación y acreditación y a enfoques académicos de los criterios de calidad. Los entes que certifican la calidad de las carreras en Costa Rica son el Sistema Nacional de Acreditación Superior (SINAES) y el Sistema de Acreditación de Carreras de la Educación Superior Universitaria Privada Costarricense (SUPRICORI), siguiendo el modelo dual referido. Sin embargo en los últimos años, en el marco de la construcción de una lógica sistémica, el sector privado abandonó la agencia de acreditación y ha comenzado a plegarse al proceso de acreditación en el SINAES, derivado de la Ley de Fortalecimiento del SINAES de 2009, que dispuso que el Estado y sus instituciones deben dar prioridad a los profesionales graduados de carreras acreditadas en sus procesos de selección y contratación.[120] Este marco legal impulsó procesos de acreditación pero también fue visualizado como un cambio en la dinámica a favor de una mayor diferenciación institucional e inclusive contribuyó a la propia extranjerización de las universidades privadas, ya que una de ellas se vendió casi asociada a este proceso.[121]

El modelo dual de supervisión diferenciado parece estar derivando hacia un modelo unificado de regulación bajo supervisión sistémica indirecta de las universidades públicas autónomas en el marco de una creciente concentración de la matrícula privada en pocas instituciones. Inicialmente se planteó un acuerdo en el año 2008 entre el Ministerio de Educación y el CONARE, que establecía que este órgano de las universidades públicas tuviera a su cargo el análisis de las propuestas curriculares que presenten las universidades privadas para la apertura o modificación de carreras. Según el acuerdo, el CONARE tendría a su cargo revisar la estructura del plan de estudios para determinar la congruencia del enfoque curricular con respecto al plan, vería el grado de coherencia del contenido de los programas, analizaría los objetivos y revisaría si la carga académica (número de créditos) era la correcta. Igualmente el CONARE debería analizar los criterios sobre los requisitos de graduación y que el título de la carrera sea coherente con todo el plan de estudios propuesto y la fundamentación técnica de la oferta académica. Además, valoraría el análisis comparativo que haga una universidad con respecto a otra, cuando abra una carrera.[122] Aunque al momento ello no se ha instrumentado, este es un objetivo de las universidades privadas reunidas en UNIRE, lo cual ha abierto un camino hacia la regulación sistémica derivada de la incapacidad técnica, la lentitud y hasta la arbitrariedad de los procedimientos en el ámbito ministerial.[123] La estrategia de regulación busca superar el modelo dual y propende a que el nivel de las carreras de las universidades privadas sea al menos similar al de las públicas, al tiempo que jerarquiza claramente el sistema universitario en forma cogestionada entre las universidades públicas y privadas como articuladoras de la supervisión y control, con un peso destacado del sistema público. Este relacionamiento inició un camino, inexistente previamente, de articulación sobre estándares mínimos de calidad e información transparente entre las universidades públicas y las privadas, en el marco de la construcción de sistemas universitarios más articulados y con estándares sistémicos, y sobre lógicas fuera de la dinámica estatal de regulación.

La expansión del sector privado

La expansión del sector privado tanto en términos institucionales como de la matrícula ha sido muy marcada y reciente. Las universidades privadas apenas se iniciaron en 1975, posteriormente a un proceso de diferenciación del sector universitario público con la creación de varias universidades que superaron el modelo monopólico de la Universidad de Costa Rica. La primera fue la Universidad Autónoma de Centro América (UACA) por Decreto N° 5622-E del 23 de diciembre de 1975. Dicha universidad inició sus funciones descentralizadas en 1976 a través de colegios afiliados que la conformaron y hasta 1988 estuvo integrada por 18 colegios afiliados, de los cuales posteriormente varios se transformaron en universidades independientes.[124] La UACA mantuvo su hegemonía como universidad privada hasta 1986 siendo la única que graduaba profesionales. A partir de 1988, se empezaron a graduar los primeros profesionales egresados de otras universidades privadas.

El eje del crecimiento del sector privado ha estado asociado al desequilibrio entre los cupos del sector público y las demandas de acceso, a una dinámica competitiva dado el modelo no gratuito y su orientación a la selección de acceso, a la calidad y mayor disposición a la investigación y enfoques académicos en el sector público. Debe agregarse igualmente la existencia de un sistema de facilidades para el pago de los estudios en el sector privado a través de préstamos blandos otorgados por el Consejo Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE). En 2007, las cuatro universidades públicas rechazaron 48.000 solicitudes de ingreso por falta de espacio. La demanda por la educación superior y la imposibilidad de las instituciones públicas por atender esta solicitud, unido a algunas de las características de las universidades privadas (ausencia de requisitos de admisión, periodos académicos y ciclos cortos, mayor diferenciación de niveles de calidad, costos menores), fue lo que expandió la educación superior privada. Durante un tiempo, también contribuyeron a esa explosión las limitaciones de CONESUP para dar seguimiento al funcionamiento de las universidades privadas.

Además los niveles de flexibilidad del sector privado son muy superiores y sus cursos son por cuatrimestres y no por semestre, como en las públicas, así como también tienen horarios flexibles que facilitan compatibilizar el trabajo y el estudio.[125] Desde 2007 el CONESUP ha realizado un acuerdo de incorporación de la educación virtual en las universidades privadas como una forma de autorizar las propuestas en esta modalidad y permitir mayor flexibilidad a estas iniciativas de las instituciones.[126]

Todas las instituciones universitarias privadas, salvo una, fueron creadas entre 1985 y 2000: 47 en apenas 15 años.[127] A partir de esta década se concentra el otorgamiento de los títulos universitarios por parte de la educación privada.[128] A modo de ejemplo solo en el año 2006 se emiten el 62,3% de los títulos por parte de las universidades privadas y el 37,7% por parte de las estatales. Para 2010 el otorgamiento de títulos del sector público se había reducido al 31,1 %. En el informe del Estado de la Educación, del proyecto Estado de la Nación, se indica que en 2008, 83.200 personas estudian en una universidad privada, lo que representa el 53% del total de los estudiantes universitarios.[129] El proceso ha continuado. De acuerdo con un análisis realizado por UNIRE y según datos de 2009, la población activa que está en la universidad en el país es de alrededor de 188.500 estudiantes, de los cuales el 44% está en universidades públicas y el 56% en universidades privadas.[130]

Adicional a la existencia de 50 universidades, es necesario resaltar la característica de la existencia de una alta cantidad de sedes. Las subsedes y recintos de las cuatro universidades públicas pasaron de 15 en 1976 a 61 en 2006, en tanto que los centros educativos terciarios privados contabilizan 146 sedes en diferentes partes del territorio nacional.[131] Esta fuerte expansión regional ha contribuido a mayores aumentos de cobertura.

Cuadro Nº 13. Evolución de la matrícula del sector privado
1985 1990 2000 2003 2005 2009
Total matrícula de educación superior 63.771 74.726 141.629 168.989 186.208 188.500
Privada 18,5% 23,6% 53 % 53,55% 53% 56%

Fuente: “La educación superior universitaria en Costa Rica: CONARE, 2004”. Disponible en https://goo.gl/qp1jfK. Informe del Estado de la Educación para el 2009. UNIRE.

Dada la ausencia de información confiable de la matrícula privada, el indicador que se suele utilizar es el de los diplomas otorgados. Desde 1998 los diplomas otorgados por las instituciones de educación superior privadas han superado a los certificados entregados por las públicas.

Cuadro Nº 14. Participación del sector privado en el egreso
Universidades 1997 1998 2007
Estatales 8930 9313 11.370
Privadas 8584 12111 19.876
Total 17.514 21.424 31.249
% privado 49% 56,5% 63,6%

La expansión de la educación superior privada ha estado asociada también a un marco económico que facilitó tal proceso a partir de su diferenciación entre con o sin fines de lucro, al permitirse que las instituciones puedan ser sociedades anónimas. Para esas instituciones en el año 2001 se aprobó la Ley No 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, que gravó a las entidades de educación superior privada con el impuesto de renta. Hubo iniciativas de exoneración pero no prosperaron y se consolidó un esquema de instituciones privadas con fines de lucro y pago de impuestos a la renta.[132] Al disponerse que las fundaciones pasaran a pagar impuestos se habilitó que ellas se consideraran igual que las sociedades anónimas. Este camino habilitó que la mayor parte de las instituciones de educación superior privadas pasaran de estar en funcionamiento bajo asociaciones civiles para transformarse en sociedades anónimas. Esta estructuración facilitó la expansión de las instituciones con fines de lucro y la libertad de ofrecimiento del servicio, más allá de la fuerte regulación. La libertad económica sin embargo no es total y el propio lucro es también controlado ya que se regulan las tarifas de las matrículas, las cuales deben ser aprobadas por el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) y se calculan por el índice de precios al consumidor (IPC). Las universidades pueden solicitar aumentos en sus tarifas dos veces al año y deben demostrar que el incremento es necesario para su adecuado funcionamiento.[133] En este proceso la regulación comienza a ser también de su capacidad de autofinanciamiento. En este contexto, en febrero de 2011, el Poder Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto de ley llamado de “Solidaridad tributaria” que plantea gravar los servicios de educación en general con un impuesto al valor agregado (IVA) del 10%, en contraste con el 14% de la tarifa general del impuesto propuesto. La reforma propone incrementar el impuesto a la educación privada en 10%, porcentaje que, de acuerdo con el proyecto, solamente se aplicará a carreras acreditadas por el Sistema Nacional de Educación Superior (SINAES). En el caso de las carreras no acreditadas, el impuesto sería de 14%. Actualmente la educación estaba exonerada del impuesto al valor agregado, tal política en caso de prosperar contribuirá a aumentar el proceso de concentración, más allá de que reducirá el nivel de cobertura de la educación privada al aumentar sus costos.

Concentración e internacionalización de la educación superior privada

El marco de instituciones con fines de lucro ha favorecido el proceso de internacionalización de la educación privada con la presencia de cinco universidades extranjeras que representan el 10% del total de las instituciones y cuya expansión ha sido a su vez acompañada con una creciente regulación de la educación privada. Hay en este sentido una correlación estrecha entre regulación y expansión privada transnacional y concentración de la matrícula. El ingreso de instituciones internacionales se ha realizado exclusivamente a través de la compra de instituciones existentes. El grupo Laureate Education Inc. de Estados Unidos adquirió dos populares centros privados de educación superior en el país y un instituto de formación.[134] Ellos son la Universidad Latina y la Universidad Americana (UAM), así como el Instituto Latino de Formación Integral (Ilafori), pertenecientes al Consorcio Pro-Educación, de capital mexicano.[135] Con esta transacción, adquirieron la facturación de más de 20.000 estudiantes. Tal adquisición por su parte fue una derivación de la que llevó a cabo el Grupo Laureate de la Universidad Tecnológica de México (Unitec), ya que Pro-Educación era propietario de esas tres instituciones.

La concentración de la educación superior privada se constituye en una tendencia muy marcada, que ha acompañado el aumento de la cobertura privada y se verifica en el grado de descentralización de sus sedes además de en el aumento del porcentaje de egresados por parte de algunas instituciones. Este proceso de concentración tiene varios factores impulsores. Entre ellos la propia articulación histórica entre el sector universitario y parauniversitario privado, que ha construido múltiples alianzas estratégicas en el sector privado, derivado de que muchas universidades privadas se originaron en instituciones parauniversitarias, o de que algunas universidades son tuteladas por organizaciones o fundaciones que también administran una o más instituciones parauniversitarias. También en este sector, más allá de ser reducido, la matrícula privada es muy superior a la del sector público paraestatal.

La concentración ha sido impulsada por la lógica de mercado en el marco de la proliferación de instituciones, el ingreso de instituciones internacionales, y una creciente demanda –y exigencia- de calidad por el mercado, que requiere la existencia de mayores escalas de tamaño de las instituciones para poder acometer las inversiones en infraestructura y en el propio funcionamiento académico de acuerdo con los estándares públicos requeridos. En este sentido, el aumento de la escala de algunas instituciones privadas y su alto nivel de concentración parecen ser también una derivación del aumento regulador del sector público, más allá de la lógica competitiva del mercado.

La velocidad de expansión de la educación privada de los 90, en términos de matrícula, instituciones y egreso, se ha reducido en la década del 2000, caracterizado por el estancamiento en la creación de nuevas instituciones privadas, el ingreso de grupos extranjeros más sólidos de gestión, una acentuación del carácter mercantil y profesional en la gestión de las instituciones privadas, un aumento de la diferenciación entre ellas, lo cual ha contribuido a un proceso de concentración, fusión y achicamiento de algunas instituciones. Mientras que en el año 1998, siete instituciones que representaban el 14% de las existentes tenían un egreso de más de 300 profesionales por año que representaban el 52% del total de graduados del sector privado; en 2007, una sola institución privada, la Universidad Latina, representó el 18% de los egresados del sector privado.

7. La educación superior privada en Ecuador

Las primeras universidades de Ecuador fueron establecidas por las comunidades religiosas de los dominicos, los jesuitas y los agustinos en la época colonial. Posteriormente con la expulsión de la Compañía de Jesús en 1776, tales instituciones se unieron para crear la Universidad Santo Tomás de Aquino como universidad de la Corona española en 1787. Tal modelo privado se mantuvo monopólico hasta el Decreto de Simón Bolívar del 18 de marzo de 1826, que crea la Universidad Central de Quito a partir de la estatización de la Universidad Santo Tomás. Posteriormente, en 1867 por decreto legislativo se crean las universidades de Guayaquil y la de Cuenca, con lo cual se conforma un modelo universitario descentralizado regionalmente de carácter público y no monopólico.

Las reformas liberales del siglo XIX, con la toma del poder por Eloy Alfaro, marcan un amplio esfuerzo de renovación y modernización de la sociedad ecuatoriana y del sistema educativo. El programa de la reforma liberal de 1895 declara que se trata de una revolución de carácter laico y con fuerte acento anticlerical, que separa al Estado de la Iglesia, frena toda intromisión clerical en la política, nacionaliza y seculariza al clero, nacionaliza los bienes de manos de las órdenes religiosas y se institucionaliza la “educación pública laica y obligatoria” como mecanismo para limitar la influencia ideológica de la Iglesia y los sectores conservadores.[136]

En ese espíritu en octubre de 1922 las luchas estudiantiles conquistan la cogestión estudiantil, cuya representación alcanza a un tercio de los votos de los profesores en las Juntas Administrativas y en las Juntas de las Facultades de las Universidades y en 1925, la Junta de Gobierno Provisional promulga la Ley de Educación Superior, que reconoce la autonomía universitaria, en lo que se refiere a su funcionamiento académico y administrativo. El número de estudiantes con derecho a voto oscila entre el 10% y el 50% del total del personal académico, con la condición de que cumplan con asistencia regular y hayan aprobado el primer año o ciclos equivalentes. Los empleados y trabajadores titulares con derecho a voto son aquellos que tienen esta calidad por más de un año en la institución y su representación equivale al 10% del total del personal académico.

Ya para 1943 cuando se realiza la primera reforma universitaria las universidades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja, conformaban un sistema universitario autónomo, independiente y cogestionado, que recibía recursos públicos pero que también se basaba en los ingresos de las matrículas, por la Constitución de 1945 que declaraba que las universidades eran autónomas. En este escenario, en 1946 Velasco Ibarra, en el marco de la reconstrucción de la relación con la Iglesia, mediante Decreto 1228 de ese año, autoriza la creación de universidades particulares, con el propósito de permitir ese mismo año la fundación de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE).[137] En el año 1952 la esta universidad recibió el primer aporte público decretado por el Congreso con lo cual se instituyó la financiación pública a la educación privada sobre el eje de la cofinanciación.[138] El financiamiento público a la educación privada será complementado años después a partir de la creación de un sistema de donaciones a partir de la exoneración del 25% del Impuesto a la Renta.

La temprana diferenciación institucional lleva en 1964 a la promulgación de la Ley de Educación Superior, sobre la cual se inicia un camino sistémico de regulación de la educación superior. Inicialmente, en 1966 se funda el Consejo Nacional de Educación Superior (CNES), con el propósito de coordinar el funcionamiento de las universidades y escuelas politécnicas del país que se habían ido creando. Con el retorno a la vida democrática, el 10 de agosto de 1979 se expide una nueva Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas, que permite la creación del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) conformado por los rectores de la universidades y escuelas politécnicas oficiales y particulares, uno de los cuales lo preside, por un representante del Ministerio de Educación y Cultura, quien debe ser profesor universitario o politécnico, por un miembro del Consejo Nacional de Desarrollo, por los representantes de los profesores universitarios y escuelas politécnicas oficiales y particulares, por los presidentes de las federaciones de estudiantes, y por un representante de los trabajadores de la universidades y escuelas politécnicas.

Para finales de los 90, se produjo la explosión de la matrícula estudiantil que creó un desajuste estructural y funcional puesto que no se contaba con la infraestructura ni los recursos económicos para cubrir las crecientes demandas. Fue el detonante para la gestación de una serie de universidades e institutos particulares sin el aval técnico y académico requerido, y al tiempo para una nueva organización sistémica de regulación a partir de las disposiciones de la nueva Constitución, expresadas en la Ley de Educación Superior de mayo de 2000, que crea un Sistema Nacional de Educación Superior y una regulación y arquitectura regulacionista a través del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) y el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), ambos a su vez con amplia participación de todos los sectores universitarios, incluyendo las universidades particulares, los colegios profesionales y el Congreso Nacional. Sin embargo, el marco normativo que dispone que todas las universidades ecuatorianas deban ser sin fines de lucro se mantiene, a pesar de que desaparece el marco de financiamiento público en las nuevas universidades que se crean. Las universidades particulares cofinanciadas que se inician con la Universidad Católica en 1946 se mantienen hasta 1993 cuando se alcanza a las siete. Desde ese momento, cuando se crea la primera universidad autofinanciada, todas las 31 siguientes serán fundaciones sin fines de lucro pero de financiación de mercado.

La dimensión institucional de la educación superior privada

La expansión y diferenciación institucional, en el marco del enfoque sistémico, se dio tanto a través de la expansión de instituciones públicas como de universidades privadas cofinanciadas desde la década de los 60 hasta mediados de la década del 90 cuando se alcanzó a un total de 9 instituciones, con excepción de la Universidad Católica que fue creada anteriormente. A partir de entonces, el enfoque se centra en la apertura de instituciones de educación superior autofinanciadas, que superan por tres veces el número de las cofinanciadas.

La Constitución de la República del Ecuador estableció que las universidades y escuelas politécnicas fuesen personas jurídicas sin fines de lucro, y el Estado reconoce y garantiza su autonomía académica y de gestión y autogestión económica y administrativa. En el caso de las instituciones públicas el marco normativo reconocía, y promovía, que estas instituciones creasen fuentes complementarias de ingreso y contribuciones: de hecho no existía ninguna universidad o escuela politécnica pública o privada que se administrase únicamente con fondos públicos.

La estructura del sistema de educación del sector superior comprende instituciones públicas (estatales) e instituciones privadas dependientes e independientes, según la clasificación internacional de las instituciones educacionales de la OECD. Las instituciones privadas dependientes se definen como universidades particulares cofinanciadas.

A las Universidades y Escuelas Politécnicas se las clasifica en públicas y particulares; las primeras son aquellas que financia en su totalidad el Estado, en tanto que las particulares se clasifican a su vez en “cofinanciadas por el Estado” y “autofinanciadas”. Las cofinanciadas, sin perder su calidad de privadas, reciben fondos del Estado y por tales fondos deben responder ante los organismos de control del Estado ecuatoriano. Las autofinanciadas funcionan por sus propios esfuerzos, sin recibir ayuda directa alguna del Estado.[139]

El financiamiento de las universidades cofinanciadas es el 10% del financiamiento total del Estado a las universidades públicas en función de un reglamento muy específico de distribución.[140] Las instituciones públicas y las cofinanciadas reciben las asignaciones del Estado mediante un fondo denominado FOPEDEUPO, que se distribuye en un 34% en partes iguales y el restante 66% a través de una distribución mediante criterios relacionados con diversos indicadores, entre ellos el número de alumnos, de facultades, de docentes, etc.

La expansión de las universidades privadas se asocia a una demanda creciente de acceso, y a ciertas características estructurales del modelo autonómico, que introducía cierta incapacidad de introducir mecanismos de selectividad así como de aumento generalizado del precio de las matrículas. El sistema carecía de sistemas selectivos de acceso al sector público, cuyos requisitos de admisión se establecían en cada centro de educación superior, pero que eran muy débiles dada la presencia estudiantil en los Consejos Universitarios. De hecho funcionaba un sistema mixto donde convivían programas casi gratuitos junto con programas que se autofinanciaban, donde los primeros eran de acceso selectivos y los segundos de acceso abierto, en una dinámica que crea fuertes tensiones políticas al interior de las instituciones públicas.

La expansión de la educación privada estaba acotada a esta compleja realidad del sector público, y su crecimiento estuvo acotado tanto a la capacidad del sector público de incrementar su presupuesto público como por la vía del cobro de matrículas. Una forma de su crecimiento estuvo dada por una relativa regionalización de las instituciones privadas.[141] En el período 1998-2002 el Congreso Nacional creó 12 universidades, buscando aumentar el nivel de cobertura. Según el censo de 2001, solo el 9,9% de la población tenía educación superior, siendo en el área urbana el 14,1% y en la rural el 3,1%, en tanto que en la población económicamente activa (PEA) solo el 1,6% tenía educación superior. Sin embargo con el nuevo marco normativo, se restringió la expansión de nuevas instituciones. A partir de la Ley de Universidades del año 2000 se establecieron modificaciones en el proceso de creación de las universidades.

Para el caso de universidades privadas, se debe presentar escritura pública de transferencia de dominio de bienes y recursos sustentatorios a favor del centro a crearse. En el caso de universidades públicas o privadas cofinanciadas por el Estado, debe el Ministerio de Finanzas y Crédito Público certificar que existe la partida presupuestaria correspondiente, y que la misma no menoscaba los ingresos de universidades o politécnicas ya creadas.

Una vez creada la nueva entidad, en no más de sesenta días los patrocinadores transferirán de manera efectiva el dominio de los bienes comprometidos, los mismos que pasarán a ser parte del patrimonio de la institución creada.[142] La restricción también alcanzó a la presencia de instituciones extranjeras, en tanto la Ley Orgánica de Educación Superior regulaba la situación de las entidades extranjeras, las cuales solo podían desarrollar programas académicos en el Ecuador a través de convenios con una universidad o escuela politécnica legalmente establecida del país, y cuyo convenio debía ser autorizado por el CONESUP, con lo cual la incidencia de entidades extranjeras ha sido poco relevante, tanto en el sector público como en el privado sobre todo.

Para el año 2003, el 73,94% de la matrícula superior en el país correspondía a las universidades estatales; y el 26,06%, a las particulares, incluidas en ellas las cofinanciadas. Para el año 2006 existían 70 universidades y escuelas politécnicas, y 352 institutos superiores tecnológicos. Del total de universidades y escuelas politécnicas, 26 eran universidades públicas, 41 particulares, de las cuales 32 son particulares autofinanciadas, 9 son universidades particulares cofinanciadas, y 3 son instituciones universitarias públicas de postgrado, de las cuales 2 tienen carácter internacional. Desde la perspectiva del régimen de las universidades y escuelas politécnicas, mencionando el total de programas ofertados, el 24,72% corresponde a las instituciones autofinanciadas; el 26,86% a las cofinanciadas; y el 48,42% a las instituciones fiscales. A su vez de acuerdo con la modalidad, el sistema presencial mantiene una preferencia mayoritaria con el 80,66%; seguido por la modalidad semipresencial con el 13,52%; y la modalidad a distancia con el 5,82%. Las universidades públicas ofrecen el 68,84% de los postgrados; las particulares cofinanciadas el 18,14% y las particulares autofinanciadas el 13,02%. Como en el caso del pregrado, la mayor oferta está en la universidad pública.[143]

Durante los últimos años, la universidad pública se expandió significativamente a partir de un ingreso bastante abierto, acompañado por una mercantilización creciente por la vía del aumento de ofertas académicas pagantes. Para el año 2006 el presupuesto público de educación superior era 334 millones de dólares (299 a las públicas y 32 a las cofinanciadas), al tiempo que las universidades públicas percibían en forma directa a través del cobro de los cursos la cantidad de 180 millones de dólares.[144] Tal distribución de fondos de un 44% procedente de la matrícula frente a un 66% de aporte público directo era el más elevado de toda la región.

La matrícula total se calculaba en 455.840 para el año 2006 consistente en unos 60.316 alumnos aproximadamente del sector privado independiente (particular); 312.208 del sector público estatal y 82.715 de instituciones privadas dependientes (cofinanciadas).[145] Ello significaría que el sector privado tuvo una matrícula total de 143.031, lo cual indicaría que la matrícula de gestión privada representaba el 31,4%. En 2007, el sector privado habría alcanzado al 36,9 %. Para ese año había 41 universidades privadas, de las cuales 9 eran cofinanciadas por el Estado y 32 autofinanciadas, siendo las universidades públicas 29 para un total de 70. Entre 2006 y 2008 se crearon dos nuevas universidades de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, con lo cual se alcanzó a 72 universidades y 363 institutos superiores y tecnológicos. Sin embargo, la diferenciación tiene una variable de restricción dado por la existencia de un sistema diferenciado de los precios de las matrículas de las universidades privadas, a través de cinco franjas de precios establecidas por los ingresos de las familias que permiten a las instituciones cubrir demandas diferenciadas, constituyéndose en una modalidad que limita la diferenciación institucional en función de grupos sociales cubiertos.

La pelea entre selección y matrícula en las universidades públicas

La dinámica de la expansión de la educación privada ha estado asociada a la expansión de las demandas sociales, como en toda la región, y a los cupos y niveles del sector público. Este sector tradicionalmente ha mantenido en Ecuador exámenes de ingreso, hasta que se produjo la expansión de la demanda, y desde 1969, derivado de enfrentamientos entre bachilleres aspirantes a ingresar a las universidades y la fuerza pública, se suprimieron dichas pruebas y las universidades públicas de hecho decretaron el “libre ingreso” a sus aulas. A partir de allí se amplió la matrícula de las universidades públicas, y al tiempo que se plantearon problemas de calidad, permanentemente ha estado en discusión el restablecimiento de restricciones de acceso. Aunque las universidades fueron estableciendo individualmente algunos mecanismos selectivos de exámenes, el permanente conflicto con los estudiantes los fue derogando en términos prácticos. La modalidad de regulación del ingreso comenzó a ser el establecimiento de matrículas estudiantiles, con tendencia a su diferenciación de precios por estratos sociales, que al tiempo que establecían algunas limitaciones, contribuían a permitir el aumento de los cupos y de los ingresos adicionales a los docentes. En esa dinámica un poco pendular de la educación en Ecuador, la Ley de Educación emitida en 1999 dispuso la creación de un sistema de “nivelación” de los bachilleres que por diferentes circunstancias no estuvieran debidamente preparados para iniciar una carrera universitaria.

Sin embargo, dicho sistema no se instrumentó por parte del CONESUP, aunque algunas instituciones, como la Universidad de Guayaquil, comenzaron a tratar de implantar “cursos preuniversitarios”, como requisitos para la matriculación. Tal criterio selectivo en 2006 se estableció para las universidades públicas, de modo que solo los estudiantes que aprobasen pudieran ingresar. La reforma constitucional de 2008 alteró este debate y este marco de articulación diferenciado de los accesos, al establecer un nuevo modelo que sanciona la gratuidad de la educación superior y al tiempo dispone la creación de un sistema de ingreso nacional. Mediante esta disposición constitucional, el sistema de educación superior reafirmó el modelo tradicional latinoamericano de gratuidad del acceso y una selectividad a través de evaluaciones como eje del funcionamiento del sector público, y por ende de las lógicas de la expansión futura del sector privado, que se articulará como servicio para cubrir las demandas excedentes del acceso a la educación superior pública en términos de alta calidad y de sectores de bajos stocks de capital cultural.

La nueva dinámica de la educación superior privada

La Constitución de 2007 es el punto de inflexión de la dinámica tradicional de la educación en Ecuador, al establecer la gratuidad pública hasta el tercer nivel de educación superior inclusive, en el marco de un sistema debidamente acreditado y evaluado, y sin fines de lucro:

Art. 28. La educación pública será universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive.

Art. 47. Los establecimientos educativos cumplirán normas de accesibilidad para personas con discapacidad e implementarán un sistema de becas que responda a las condiciones económicas de este grupo.

Art. 345. La educación como servicio público se prestará a través de instituciones públicas, fiscomisionales y particulares.

Art. 346. Existirá una institución pública, con autonomía, de evaluación integral interna y externa, que promueva la calidad de la educación.

Art. 351. El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación y al Plan Nacional de Desarrollo; la ley establecerá los mecanismos de coordinación del sistema de educación superior con la Función Ejecutiva. Este sistema se regirá por los principios de autonomía responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad, autodeterminación para la producción del pensamiento y conocimiento, en el marco del diálogo de saberes, pensamiento universal y producción científica tecnológica global.

Art. 352. El sistema de educación superior estará integrado por universidades y escuelas politécnicas; institutos superiores técnicos, tecnológicos y pedagógicos; y conservatorios de música y artes, debidamente acreditados y evaluados. Estas instituciones, sean públicas o particulares, no tendrán fines de lucro.

Art. 353. El sistema de educación superior se regirá por: 1. Un organismo público de planificación, regulación y coordinación interna del sistema y de la relación entre sus distintos actores con la Función Ejecutiva. 2. Un organismo público técnico de acreditación y aseguramiento de la calidad de instituciones, carreras y programas, que no podrá conformarse por representantes de las instituciones objeto de regulación.

Art. 354. El organismo encargado de la planificación, regulación y coordinación del sistema y el organismo encargado para la acreditación y aseguramiento de la calidad podrán suspender, de acuerdo con la ley, a las universidades, escuelas politécnicas, institutos superiores, tecnológicos y pedagógicos, y conservatorios, así como solicitar la derogatoria de aquellas que se creen por ley.

Art. 355. Se reconoce a las universidades y escuelas politécnicas el derecho a la autonomía, ejercida y comprendida de manera solidaria y responsable. Dicha autonomía garantiza el ejercicio de la libertad académica y el derecho a la búsqueda de la verdad, sin restricciones; el gobierno y gestión de sí mismas, en consonancia con los principios de alternancia, transparencia y los derechos políticos; y la producción de ciencia, tecnología, cultura y arte. Sus recintos son inviolables, no podrán ser allanados sino en los casos y términos en que pueda serlo el domicilio de una persona. La garantía del orden interno será competencia y responsabilidad de sus autoridades. Cuando se necesite el resguardo de la fuerza pública, la máxima autoridad de la entidad solicitará la asistencia pertinente. La autonomía no exime a las instituciones del sistema de ser fiscalizadas, de la responsabilidad social, rendición de cuentas y participación en la planificación nacional.

Art. 356. La educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel.

El ingreso a las instituciones públicas de educación superior se regulará a través de un sistema de nivelación y admisión, definido en la ley. La gratuidad se vinculará a la responsabilidad académica de las estudiantes y los estudiantes.

Con independencia de su carácter público o particular, se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso, en la permanencia, y en la movilidad y en el egreso, con excepción del cobro de aranceles en la educación particular. El cobro de aranceles en la educación superior particular contará con mecanismos tales como becas, créditos, cuotas de ingreso u otros que permitan la integración y equidad social en sus múltiples dimensiones.

Art. 357. (…) Las universidades y escuelas politécnicas públicas podrán crear fuentes complementarias de ingresos para mejorar su capacidad académica, invertir en la investigación y en el otorgamiento de becas y créditos, que no implicarán costo o gravamen alguno para quienes estudian en el tercer nivel.

Este cambio constitucional implicará un cambio fundamental en el modelo universitario y abrirá una nueva fase en la educación superior pública y por ende en la educación superior privada también. El aporte presupuestal a las universidades públicas fue de unos 380 millones en 2008, de los cuales unos 30 millones fueron para las 9 universidades cofinanciadas (Católica, FLACSO, Técnica de Loja, etc.). Además las universidades públicas facturaron directamente por concepto de matrícula unos 140 millones de extra presupuestales en ese año. El gobierno ha incrementado sus montos de transferencia con restricciones por las cuentas fiscales intentando cubrir parte de los recursos que antes generaban las universidades, ante la incapacidad normativa de estas de cobrar por sus servicios educativos. Más allá de la regulación que se hará por una futura Ley de Universidades de cuáles son las actividades que serán gratuitas, hay decenas de cursos y carreras que anteriormente se autofinanciaban con decenas de profesores externos, que han tenido dificultades de continuar. En este contexto es también posible que a mediano plazo se restrinjan los recursos a las universidades cofinanciadas, que aumenten su grado de dependencia a través de la contraprestación en becas de los aportes financieros, o que dependan más de lógicas de mercado.

El nuevo escenario financiero estará asociado a un sistema de selección y de acceso, llamado sistema de nivelación y admisión, el cual contribuirá a acotar los cupos públicos a los recursos financieros públicos al haber incapacidad de cobrar por concepto de matrícula, y que más allá de sus criterios de amplitud o restricción, generará una demanda excedente que tenderá a ser cubierta por el sector privado. Este tendrá una mayor ventana de oportunidades y será sometido a un mayor control sobre sus ingresos garantizando que las universidades particulares no tengan fines de lucro, así como en general una mayor regulación y supervisión pública sobre la calidad de las instituciones privadas. En este sentido, la gratuidad en el largo plazo en el sector público podría derivar en una mayor selectividad de acceso y por ende en una expansión mayor de la educación superior privada. El cambio constitucional y de la Ley de Educación Superior (LES) al colocar la gratuidad en el sector público y su acceso electivo es a la vez la puerta de la expansión de la educación superior privada en Ecuador, que ya es el 36% de la matrícula. Con ello, Ecuador se sincroniza con el modelo dominante universitario en América Latina de tipo binario basado en una relativa gratuidad pública con acceso restringido, y un acceso arancelado en el sector privado con un acceso libre. Ello al tiempo se asocia a una fuerte regulación pública sobre las instituciones privadas, que inclusive restringe la presencia de instituciones extranjeras y los beneficios económicos.[146]

En el marco de las nuevas dinámicas políticas se han evaluado 68 universidades y escuelas politécnicas (39 privados) y más de 249 institutos superiores, en un sistema que ha categorizado a las instituciones en 5 escalas de niveles, donde las universidades que han sido colocadas en los estándares más inferiores, D y E, tienen determinado plazo para ajustarse a los criterios mínimos para continuar brindando el servicio educativo, dado por la disposición transitoria constitucional vigésima, que establece que en el plazo de cinco años a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, todas las instituciones de educación superior, así como sus carreras, programas y postgrados deberán ser evaluados y acreditados conforme a la ley, y que en caso de no superar la evaluación y acreditación, quedarán fuera del sistema de educación superior. La evaluación realizada por el CONEA

permitió identificar un grupo de 26 instituciones (categoría E) cuyo nivel de desempeño se ubica muy por debajo de la media nacional y separadas por una considerable brecha del desempeño de un conjunto de universidades, cuyos niveles, sin que signifique que han alcanzado estándares internacionales de excelencia, han servido como referentes para la evaluación. De estas universidades 24 son particulares, una es particular cofinanciada, la Escuela Politécnica Ecológica Amazónica, y una es una universidad pública, la Universidad Politécnica Estatal del Carchi. Las universidades particulares que constan en esta lista, incluida la universidad particular cofinanciada mencionada, representan al sector de mayor expansión de la educación universitaria del Ecuador en los últimos años con una marcada orientación a explotar comercialmente los nichos y oportunidades que ofrecía un “mercado educativo”, en plena expansión sin ningún miramiento por la calidad.[147]

Inversamente en el nivel de mayor calidad y donde están 11 universidades, 3 son privadas cofinanciadas.

En el marco del proceso de reformas que está implicando un cambio en la arquitectura y políticas en la educación superior del país, se avanza hacia un mayor nivel de injerencia y regulación ejecutiva con un mayor peso en los organismos de regulación, la desaparición de las universidades cofinanciadas al terminarse el financiamiento público, un mayor control sobre las universidades privadas, el control de los recursos propios de las universidades, el establecimiento de un sistema que incorpora la evaluación estudiantil del aprendizaje, el establecimiento de una habilitación que funciona como estándar mínimo de ofrecimiento de programas e instituciones, y el aumento de la representación de los estudiantes en los Consejos Universitarios.

El escenario refuerza las transformaciones ya establecidas en la nueva Constitución, reafirmando la tendencia al modelo binario público-privado tradicional latinoamericano de financiamiento público, de acceso selectivo y gratuito, con un mayor peso estudiantil y menos autonomía en el manejo de los fondos y en la aprobación de programas, y un sector privado fuertemente regulado, sin financiamiento público, sin fines de lucro y con fuertes regulaciones a calidad.

8. La educación superior privada en El Salvador

Desde los comienzos de la Universidad de El Salvador (UES) se produjeron procesos de confrontación entre el gobierno y el mundo universitario que generaron una alternancia de 68 años de goce de autonomía y 93 años en los que se ha carecido de ella, en varios casos abruptamente suprimida, y acompañada a veces de procesos violentos y cruentas intervenciones militares. Tal dinámica de confrontación entre la única universidad pública y los gobiernos fue una de las bases que dio lugar a la creación de la primera universidad privada en 1965, tres más en 1970 y más de 40 universidades entre 1980 y 1990.[148] La intervención militar entre 1973 y 1991, con varios años de cierre de la universidad, y la década del 80 marcada por la Guerra Civil, radicalizaron la vida nacional y tornaron a la universidad pública en un actor del debate político nacional que dio el sustrato local a dicha creación de universidades privadas.[149] Tal proceso se dio hasta prácticamente los Acuerdos de Paz de Tlatelolco en 1993, que marcaron el reinicio de una senda democrática.

La educación privada nace en 1965 en el marco de la Ley de Educación Privada que se aprobó entonces para habilitar el marco normativo de la creación de la primera universidad privada, la Universidad Centro Americana (UCA) promovida por la Compañía de Jesús. Años después, diversos grupos académicos y sociales, en el marco de la radicalización hacia la izquierda y hacia la derecha de la Universidad de El Salvador, comenzaron a promover la creación de universidades privadas. Sin embargo no fue sino hasta la guerra de la década de los 80 que efectivamente se consolidó un nuevo modelo de educación superior con un peso destacado de la iniciativa privada. El 26 de junio de 1980, la universidad fue ocupada nuevamente por la Fuerza Armada, parte de su cuerpo académico sufrió el exilio, y la institución entró en una fuerte decadencia académica junto a una restricción en su acceso. El intempestivo cierre dio paso automático a la creación de universidades privadas, muchas de las cuales se llamaron “universidades garaje”, ya que como resultado del cierre de la universidad pública, los propios docentes continuaron sus clases, que se trasladaron a sus garajes particulares. Fue una forma de resistencia política y una continuación del servicio educativo, que fue derivando en la rápida construcción por esos años de un sector privado que se gestó sin estándares ni regulaciones y que fue resultado de esa dinámica política referida. Así, en 1980 se crea una universidad; en 1981 serán 7 universidades, otras 12 en el año 1982, y así sucesivamente para terminar con la creación de 27 universidades en la década del 80.

En la década del 90, hasta la aprobación de la Ley de Educación Superior de 1995 se habían creado en total 50, y varias inclusive quedaron en trámites inconclusos a la fecha de la aprobación de dicha ley, que endureció las condiciones de creación y funcionamiento. Entre universidades y otros centros de educación superior, para ese entonces el país tenía 112 instituciones legales, que iniciaron un rápido proceso de reducción y de reestructuración a partir de la instrumentación de la ley. Su basamento normativo estuvo dado por la Constitución de la República aprobada en 1983, en cuyo articulado establece que se garantizará a las personas naturales y jurídicas la libertad de establecer centros privados de enseñanza, al tiempo que también se dispuso que estos centros están sujetos a reglamentación e inspección del Estado, y en el caso de los centros de educación superior, el artículo 61 dispuso que “la ley especial regulará también la creación y funcionamiento de universidades privadas, respetando la libertad de cátedra. Estas universidades prestarán un servicio social y no perseguirán fines de lucro”.[150]

Sobre estas determinantes en 1995 finalmente se aprobó la Ley de Educación Superior dispuesta en la Constitución de 1983, como derivación a su vez del cambio político y la reinstauración de la democracia.[151] La nueva ley detuvo radicalmente la creación de universidades y la propia expansión caótica y sin regulación de la educación superior, y marca el inicio de una nueva fase de la dinámica de la educación superior privada en el país. La instrumentación de la ley impuso el cierre de 21 instituciones que no cumplían los nuevos requisitos establecidos por esta, y mayoritariamente las condujo a fusiones y compras.[152]

La regulación de la educación superior privada

La ley establece más claramente los principios determinados en la Constitución y sienta las bases de restricciones y regulación a la educación superior privada que contribuyeron a mejorar sus niveles de calidad, a racionalizar su oferta y a iniciar una etapa de concentración de las instituciones y de la matrícula terciaria. En su artículo 28 reafirmó que las instituciones privadas de educación superior son corporaciones de utilidad pública, de carácter y sin fines de lucro, y que deben disponer del patrimonio necesario para la realización de los objetivos para los cuales han sido creadas. Dispuso acorde con ello que los excedentes que obtengan deberán invertirlos en la investigación, calidad de la docencia, infraestructura y la proyección social. Los mecanismos utilizados para detener la expansión institucional fueron varios. Entre esos requisitos destaca el requerimiento de que

el capital inicial para autorizar una institución de educación superior o un centro regional, no podrá ser inferior al cien por ciento del capital de trabajo que según los estudios de factibilidad sea necesario para operar anualmente y garantizar su sostenimiento durante los primeros cinco años (art. 30),

marcando con ello lógicas más empresariales de gestión e inversiones. La norma promovía un proceso de racionalización y depuración institucional sobre la base de la calidad, otorgando relativa libertad de gestión asociada a la calidad que impuso la ley a través de un sistema de evaluación obligatorio y periódico a cargo del Ministerio de Educación y una posterior posible acreditación a cargo de un consejo relativamente autónomo. El artículo 48 estableció que las instituciones de educación superior, mientras mantengan la condición de acreditadas, gozarán de los incentivos de crear nuevas carreras o programas de estudio, sin la autorización previa del Ministerio de Educación, con excepción de maestrías, doctorados, especialidades, y solo deberán remitir los planes de estudio al Ministerio de Educación para efecto de registro previo a su implementación; así como podrán recibir prioritariamente subsidio o apoyos de programas estatales, especialmente dirigidos a la investigación científica, o ser eximidas de los procesos de evaluación obligatorios.

Este marco de política facilitó un proceso de racionalización, simplificación y concentración institucional y de la matrícula privada de la educación superior, más allá de que uno de sus mayores desafíos y tensiones ha estado dado por la imposición de instituciones privadas pero sin fines de lucro, lo cual implicó un cambio de algunas instituciones de su régimen legal. Este marco normativo y político impulsado con la democratización del país configuró un sector privado con alta fiscalización y control gubernamental, articulado a un sistema de aseguramiento de la calidad. Ello impulsó una significativa reducción de la cantidad de universidades privadas que de 56 en su punto más alto, a la fecha se han reducido a 21, todas nacionales, dentro de las cuales 8 están acreditadas internamente y varias otras en los sistemas de acreditación internacionales.

La educación superior se conforma como un modelo dual, con un sector público de tipo monopólico con la Universidad de El Salvador, totalmente autónomo, cuya única regulación está dada por el financiamiento público, y cuya matrícula y presupuesto han ido aumentando hasta alcanzar a 170 millones de dólares con significativos aumentos de salarios y de alumnos. Con la democratización la Universidad de El Salvador (UES), basada en la gratuidad relativa, pasó de un sistema selectivo de acceso, a nuevamente una política de puertas abiertas asociada al tradicional mecanismo político de presión estudiantil por presupuesto. La UES desarrolló una nueva dinámica política focalizada en reconstruir su peso nacional a través de un aumento de la matrícula, en parte asociado a la acción partidaria nacional. Ello tensionó entre un modelo de calidad y uno de cobertura que fue posible ya que, aunque la ley la obliga, por su propia autonomía no se sometió a los procesos de evaluación y acreditación.

En 2002, la matrícula pública superior era de 40.108 alumnos de los cuales en el sector universitario en la UES había 30.597 alumnos. A partir de entonces, pasó a una tasa de incremento en la misma proporción que el sector privado de 2,4% anual, con lo cual entre 2004 y 2008 mantuvo su proporción de participación respecto al sector privado en la educación terciaria en 66,5%.[153] En 2004 era el 33,3% y en 2008 el 33,43%, más allá de un incremento del presupuesto por alumno que pasó de US$1046 en 2004 a US$ 1399 en 2008.

Así, se ha constatado un estancamiento de la educación superior privada como resultado del aumento de la matrícula de la educación pública, un decrecimiento de la tasa de incremento de la población de 20-24 años como derivación del aumento de la emigración y mayores controles de calidad. En el año 2008 la matrícula terciaria alcanzó a 138.615 con un sector privado de 99.270 que representaba el 66,6%, con una mayor presencia privada en la educación no universitaria, constituido por 25 universidades, 4 institutos especializados y tres institutos tecnológicos. El postgrado era el 1,68% del total con más peso del sector privado que ofrecía una mayor variedad de postgrados profesionales. Los estudiantes extranjeros en 2008, fundamentalmente procedentes de Guatemala y Nicaragua, alcanzaron a 870 y el 93% estudiaba en instituciones privadas.

En los últimos años el lento crecimiento privado ha contribuido a un aumento de la oferta de cursos tanto de pregrado como de postgrado por parte del sector privado así como a un aumento de la concentración como modalidad competitiva. En el país las universidades tienen 461 carreras activas, y de ellas, el 87,2% son dictadas en las universidades privadas, mostrando una mayor diferenciación de ofertas en la búsqueda de mayor captación de estudiantes. Esta se constituye como una fuerte referencia a nivel regional del sector privado: la capacidad de aumentar la oferta, más allá de las restricciones gubernamentales, en el marco de una dinámica más competitiva y eficiente. La eficiencia del sector en este sentido está dada por su capacidad de diversificarse más rápido y ampliamente que el sector público en áreas de carreras de menos costos de infraestructura, más allá de las múltiples restricciones de la regulación pública. Estos controles públicos, sin embargo, y el propio estancamiento de la histórica tasa de expansión del mercado de la educación superior privada han incrementado el nivel de concentración del sector. En 2007 se han cerrado dos universidades y en 2009 solo había 21 universidades privadas. Para 2008, de las 25 universidades privadas, 4 de ellas, o sea el 16%, la Universidad Andrés Bello, la Universidad Matías Delgado, la Universidad Francisco Gaviria y la Universidad Tecnológica, concentraban el 45% de la matrícula del sector privado con una media de 9.932 estudiantes. La media del sector privado de las 21 instituciones privadas era de 3.838 estudiantes. El proceso de concentración ha sido continuo, en un contexto de baja expansión de la cobertura: en tanto en 2000 la cobertura fue del 21,66%, para 2005 apenas había aumentado a 22,87% y alcanzaba al 24,48% en 2008, con un incremento interanual de 1,63% de la tasa de cobertura. Para 2009, 3 universidades de 23 concentraban el 41,43% de la matrícula del sector privado.[154]

A nivel de la calidad, el nuevo escenario está marcado por mayores indicadores de calidad del sector privado en relación con el pasado. De las 25 universidades del país, 8 están acreditadas ante el Consejo Nacional de Acreditación. Faltan acreditarse 18 universidades, y entre ellas la Universidad de El Salvador. Inclusive una de las privadas ya ha sido reacreditada. Prácticamente todos los años dos universidades son acreditadas, en un proceso que está lentamente contribuyendo a un mejoramiento de la calidad. Además, varias universidades locales son miembros de AUPRICA, la Asociación de Universidades Privadas de Centroamérica, que desde 1993 viene promoviendo la acreditación y que en el proceso abierto de 2003-2004 acreditó a 12 universidades a partir de modelos y procedimientos de alta rigurosidad.

9. La educación superior privada en Haití

La Universidad de Haití, creada como aparato de gobierno en 1901 y transformada como Universidad Estatal de Haití (UEH) en 1960 por el dictador Duvalier, recién accedió a su autonomía en 1987, posterior a la Constitución de Haití de 1983, siguiendo el tipo latinoamericano de cogestión, gratuidad y autonomía, en el marco de un modelo de elite asociado a muy bajos recursos públicos a la educación. La única universidad pública del país, con 20.000 alumnos, es además una institución totalmente fragmentada en sus 11 entidades (facultades, escuelas e institutos), que funcionan totalmente autónomas, en términos de creación de programas, sedes, acceso, calidad, inclusive reglamentos de elección, etc., lo que implica además un uso poco eficiente de los muy escasos recursos. Es parte de una estructura de poder basada en una federación de facultades casi sin un poder central real y reducido a meros intentos de coordinación, que ha facilitado los bajos niveles de calidad, y la carencia de políticas comunes y coherentes que requiere toda institución. Se basa además en un modelo gratuito y de altas restricciones al ingreso a través de sus entidades, y un presupuesto público que cubre la casi totalidad de los gastos. Postulan cerca de 30.000 candidatos anualmente, ingresan 3000 y egresan cerca de 2200 por año en su mayoría sin tesis. La matrícula se calcula en 30.000 estudiantes.

La alta fragmentación de la Universidad del Estado de Haití está dada por el modelo de típico corte napoleónico, según el cual el foco son las facultades y se carece de un centro de poder significativo. Francia ha servido de inspiración y de modelo para la formación profesional durante muchas décadas a través de unidades descentralizadas de facultades y escuela, que muy tardíamente se han comenzado a articular integradamente. De hecho, es una institución fragmentada y mera sumatoria de sus 13 facultades y escuelas que funcionan totalmente autónomas. El Consejo Universitario está compuesto por tres representantes de cada facultad más las autoridades centrales y es de hecho una federación de facultades casi sin poder central. Las facultades fijan los exámenes de ingreso y cupos por cada una, y sus ingresos, muy bajos de matrícula y de los exámenes, son establecidos por ellas, como parte de un modelo con fuerte manejo por parte de las facultades y bajo nivel de regulación central. Este modelo políticamente fue un sistema incapaz de establecer fuertes estándares de calidad o lógicas sistémicas de la institución, como resultado de una estructura histórica que pervive donde las facultades fueron previas a la existencia de la propia universidad y del mantenimiento del modelo fragmentado napoleónico. La universidad carece de postgrados, de un sistema de carrera académico al interior de la universidad y casi de profesores de tiempo completo. Es un modelo con ausencia de estándares de calidad, bajo nivel de formación docente, carente de postgrados, de un sistema de carrera académica al interior de la universidad y donde los profesores de tiempo completo son apenas el 10% de la plantilla docente. Su presupuesto es el más bajo de la región y su gasto por alumno es menos de 400 dólares anuales. La balcanización del funcionamiento de la Universidad del Estado de Haití (UEH) la incapacitó para el establecimiento de estándares de calidad nacionales, que se carecían en la propia institución. Ello contribuyó a que la proporción de las personas que tienen una formación universitaria en la población sea solo de 1,1% (1,4% de hombres contra 0,7% de mujeres), la más baja de la región.

En este contexto, la educación superior privada se ha expandido asociada a bajos recursos públicos, baja calidad y alta selectividad. Tal expansión se dio además de modo acelerado ya que no existen regulaciones ni estándares mínimos, más allá de las limitaciones de expansión derivadas de los bajos niveles de ingresos per cápita. En el país existen 155 universidades oficializadas y 175 universidades no oficializadas, que cubren una matrícula de alrededor de 60.000 estudiantes. La matrícula pública localizada en la Universidad del Estado de Haití es del 50% aproximadamente. El sector privado, más allá de una presencia dominante de la Universidad Quiskeya, que con 8000 estudiantes se constituye en la institución privada de elite más importante, y la Universidad de Notre Dame como universidad de elite, la mayoría de las instituciones se consideran negocios y se las denomina borlettes.[155] Más allá de los estudiantes locales, se calcula en 6000 los estudiantes haitianos en República Dominicana para el año 2009, la mayor parte, unos 3500, en la universidad UTESA.

La Constitución Nacional de 1983 dispuso que “la enseñanza superior es libre, y que es dispensada por la Universidad del Estado de Haití, que es autónoma, y por las Escuelas Superiores Públicas y las Escuelas Superiores Privadas autorizadas por el Estado” (artículo 208). La Constitución establece que la autorización de funcionamiento de las universidades y escuelas superiores privadas está subordinada a la aprobación técnica del Consejo de la Universidad del Estado, a una participación mayoritaria haitiana a nivel del capital y del cuerpo docente, así como a la obligación de enseñar sobre todo en la lengua especial del país (artículo 210). Tal marco hace un sistema educativo exclusivamente nacional, dada la restricción constitucional a la existencia de instituciones extranjeras así como de profesores, a pesar de la enorme carencia de una mayor oferta.

La Constitución dispuso que una ley orgánica debía reglamentar la creación, la localización y el funcionamiento de las universidades y las escuelas superiores públicas y privadas del país (artículo 212). La ley nunca fue promulgada y las universidades privadas y la universidad pública funcionan sobre sus propias reglas de funcionamiento.

En el marco de este modelo universitario nacional público de baja calidad, alta selectividad y carencia de estadísticas e información, se expandió recientemente una educación privada, diferenciada, entre un sector de elites y uno de “garaje”, aun con menores estándares de calidad sobre la base de la carencia de regulaciones.

Los intentos de avanzar en marcos normativos de regulación han sido bloqueados, dado el propio sistema político que se construyó para superar a la dictadura, que es aún muy débil, sin recursos, ni claros conocimientos de alternativas, y con fuertes contrapesos y tensiones políticas que dificultan consensos y la creación de ámbitos de regulación nacionales. La propia balcanización de la UEH también le ha restringido su capacidad de incidir en la regulación nacional y el establecimiento de estándares de calidad para ella misma, y con ello también incidir en el país, dado que casi la totalidad de sus profesores son de tiempo parcial, casi todos trabajan de taxi en varias universidades. Los niveles de formación son casi en totalidad de licenciados, con muy poca presencia de profesores con postgrados.

Existen algunas universidades privadas de elite como la Universidad Notre Dame (católica) o la Universidad Quiskeya, pero en general la mayoría son universidades de bajos costos y calidad. El bajo nivel de gasto público en educación ha compelido a las familias a invertir privadamente en educación. Globalmente las familias gastaban 12,5% del producto bruto nacional para la educación mientras que la contribución del gobierno representaba solo 2,5%.[156] El 92% de las escuelas pertenecen al sector privado, que recibe al 85% de la población escolarizada. Ello incide en una compleja dinámica de fuerte selectividad y carácter de elites en el acceso a la educación superior tanto pública como privada.

En tanto los docentes de la UEH son a tiempo parcial, ellos dictan clases también por horas en las universidades privadas. Los bajos niveles de formación de los docentes de la UEH que carecen de estudios de postgrado y carrera académica inciden sobre el sistema.

La carencia de calidad no es sentida por el sistema laboral completamente ya que una porción significativa de los egresados emigra. Según datos de un relevamiento, el 80% de los egresados de medicina durante un periodo de 10 años se fue al extranjero. Inclusive los médicos que estudiaron en Cuba y que tienen un modelo de educación práctica, en un 48% se fueron de Haití al regresar al país.

El sistema selectivo de acceso es generalizado y existen exámenes de ingreso selectivos anuales para los candidatos a la Escuela Normal de los profesores (Eni) y para los candidatos del bachillerato tanto en la primera como en la segunda parte, que son organizados por el Buró Nacional de Exámenes de Estado (Bunexe) del Ministerio de Educación. La selectividad del acceso y los bajos recursos son ejes de permanentes conflictos estudiantiles. Son parte de la incapacidad de mantener el modelo de elites. Entre ellos se agregan otras especificidades de la crisis del modelo de financiamiento y de elites. Por ejemplo, los estudiantes de la Escuela Normal Superior de profesores exigieron la aplicación del Decreto de 1947 que obliga a los responsables del Ministerio a integrar a los estudiantes que terminan en el cuerpo de profesores de los colegios, lo cual no se está realizando. La crisis también se ha expresado en la Facultad de Medicina, que ha debido restringir determinados cursos para ajustar la demanda a los recursos. Todo este contexto está promoviendo la realización de una reforma de la universidad de Haití. El modelo del país nos muestra cómo los bajos estándares y gobernabilidad de la universidad pública inciden en la carencia de regulaciones nacionales y por ende en mayores niveles de expansión y diferenciación de la educación privada, que es minoritaria, dividida entre un sector de elites sin fines de lucro, en general religioso, y un sector mercantil.

Las diversas restricciones de calidad y precios universitarios han facilitado la emigración estudiantil, fundamentalmente a República Dominicana, donde en el año 2005 había 1.915 estudiantes haitianos que representaban el 40,78% del total de estudiantes extranjeros en el país, la mayor parte localizada en universidades privadas.

La destrucción del sistema universitario

Con el terremoto, la ya débil y frágil dinámica universitaria fue arrasada. Seis universidades privadas fueron totalmente destruidas, entre ellas la Universidad Adventista, que había inaugurado un campus universitario apenas un mes antes del terremoto. Casi todas las universidades privadas fueron damnificadas, los registros de muchas universidades desaparecieron, así como también fallecieron profesores y alumnos. Ello ha posicionado un nuevo escenario de colaboración internacional, de reconstrucción y de incentivo al establecimiento de un nuevo marco normativo, en el contexto a su vez de una fuerte tensión entre la universidad pública y las privadas, básicamente con la Universidad Quisqueya, por las estrategias de conformación de una ley de educación superior.

10. La educación superior privada en Honduras

Tradicionalmente la educación superior en Honduras había sido atendida desde el siglo XIX por el Estado a través de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), pero a partir de la década del 70 se inicia un proceso de diferenciación institucional con la terminación del monopolio público y el inicio de la existencia de instituciones privadas. En 1978 con la aprobación de la Ley de Universidades Privadas, la matrícula comenzó a ser cubierta parcialmente por nuevas instituciones privadas. Entre ese año y 1989 el proceso de diversificación se inicia con la creación de cuatro universidades privadas. La ley y la primera universidad creada se considera que fueron una presión e iniciativa de sectores empresariales, en el marco de la radicalización política en que para entonces estaba inmersa la UNAH.[157] Previamente, se había creado en 1942 por ley específica del Congreso Nacional, la fundación de la Escuela Agrícola Panamericana, de carácter privado y con apoyo internacional, focalizada en la formación de profesionales de ese campo, y que hasta 1988 funcionó como centro universitario hasta la aprobación de la ley referida.[158] Esta situación no se volvió a repetir hasta la aprobación del marco genérico de regulación de las universidades privadas.

En este contexto de la diferenciación institucional, y en el marco de un nuevo momento político, posteriormente se le asigna en la Constitución de la República aprobada en 1982, un rol de actor regulador y supervisor del incipiente sistema de educación superior a la UNAH. Los artículos 160 y 161 de la Constitución sientan las bases de la organización y regulación del sistema universitario:

Artículo 160. La Universidad Nacional Autónoma de Honduras es una Institución Autónoma del Estado, con personalidad jurídica, goza de la exclusividad de organizar, dirigir y desarrollar la educación superior y profesional. (…) Para la creación y funcionamiento de Universidades Privadas, se emitirá una ley especial de conformidad con los principios que esta Constitución establece. (…) solo tendrán validez oficialmente los títulos de carácter académico otorgados por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras así como los otorgados por las Universidades Privadas y extranjeras, reconocidos todos ellos por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras.

La Universidad Nacional Autónoma de Honduras es la única facultada para resolver sobre las incorporaciones de profesionales egresados de universidades extranjeras.

Artículo 161. El Estado contribuirá al sostenimiento, desarrollo y engrandecimiento de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, con una asignación privativa anual no menor del seis por ciento del Presupuesto de Ingresos netos de la República, excluidos los préstamos y donaciones. La Universidad Nacional Autónoma está exonerada de toda clase de impuestos y contribuciones.

A partir de 1989, en el marco de la voluntad del Congreso Nacional de diversificar el sistema superior público, se transforma la Escuela Superior del Profesorado en Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán, al tiempo que se aprueba una Ley de Educación Superior, por medio de la cual se estructuran diversos órganos del Sistema de Educación Superior bajo la responsabilidad de la UNAH, pero en participación con los nuevos actores públicos y privados.

Con base en lo dispuesto en la Constitución, el 17 de septiembre de 1989 el Congreso Nacional aprobó la Ley de Educación Superior mediante el Decreto Nº 142-89, que regula la organización y funcionamiento del subsistema de educación superior, reafirmando los alcances constitucionales otorgados a la UNAH y dando lugar así al marco institucional ante la eventual creación de otras universidades estatales y privadas. Este contexto normativo global y la Ley Orgánica de la UNAH aprobada en 2004 por el Congreso Nacional disponen que la entidad rectora constitucional del sistema cumpla su misión de “organizar, dirigir y desarrollar la educación superior” a través de una estructura conformada por su propio Consejo Universitario, el Consejo de Educación Superior, el Consejo Técnico Consultivo y la Dirección de Educación Superior.

El nivel de regulación de la UNAH sobre el sector privado y sobre el resto del sector público, más allá de estos ámbitos, es muy fuerte dado al mandato constitucional, a partir del cual regula el sistema de educación terciario a través del Consejo de Educación Superior (CES), en el cual la UNAH es mayoría. Este Consejo aprueba los programas, la creación y supresión de instituciones y establece los estándares de calidad. Bajo este esquema, las universidades privadas están permanentemente acotadas a disposiciones de la UNAH y su propio desarrollo está sujeto a los criterios de la universidad, ya que en general la aprobación de sus programas se realiza con base en los dictámenes e informes de la propia UNAH. Ello en muchos casos ha derivado en diversas tensiones o en retrasos de varios años en la aprobación de los programas hasta que la propia UNAH no desarrolla esas ofertas o impone los cambios que considera.[159]

Esta dinámica de juez y parte ha tendido a conformar una compleja dinámica regulatoria de una universidad sobre el resto del sistema, reduciendo la diversidad y propendiendo a estándares similares sobre el enfoque de la UNAH, más allá de las tensiones entre las instituciones y sus académicos.

El sistema de educación superior en Honduras y el sector privado

Para 2009, el nivel de educación superior en Honduras está conformado por 20 centros de educación superior, seis públicos y 14 privados, como derivación de una limitada creación de universidades privadas y al tiempo de una diferenciación pública producida en todos los casos por el Congreso Nacional, que desde el año 2000, ha promovido la creación de universidades en el interior del país, derivadas de la transformación de instituciones que funcionaban anteriormente como institutos terciarios. Ello ha implicado la creación de la Universidad de Agricultura, la Universidad del Ejército, la Universidad de la Policía y la Universidad de Ciencias Forestales, que se agregaron a la UNFM, nacida como conversión de la Escuela Superior del Profesorado Francisco Morazán. Adicionalmente existen un seminario, dos escuelas superiores, un instituto y un centro, todos ellos con reconocimiento como instituciones de educación superior, por parte del Consejo de Educación Superior.

El Reglamento de Educación Superior (1989) diferencia entre centros de educación universitaria y centros de educación superior no universitaria, refiriéndose con ello a diferentes clases de centros (universidades, escuelas, institutos, academias y centros especializados) con la potestad de ofrecer carreras y conferir grados en los diferentes estadios académicos (grado asociado, licenciatura, maestría y doctorado), siempre y cuando cuenten con la autorización del Consejo de Educación Superior.[160]

El marco normativo permite que las instituciones oferentes de educación superior puedan ser tanto fundaciones sin fines de lucro como sociedades anónimas. La mayoría de las universidades privadas son sociedades anónimas sujetas al impuesto sobre la renta con dinámicas de gestión más gerenciales y con recursos financieros externos. En este contexto, el Grupo Laureate ha ingresado en el país adquiriendo a UNITEC, al tiempo que la Universidad Tecnológica de Honduras es propiedad de un grupo financiero y que la asociación de empresarios del país ha adquirido otra universidad.

En la última década el proceso se ha caracterizado tanto por una diferenciación del sector público como por una reforma de la UNAH que ha pasado de una lógica de cobertura a una lógica de calidad a partir del establecimiento de un sistema selectivo de acceso que ha ido reduciendo su peso en la matrícula y aumentando la calificación de sus docentes y la infraestructura de servicio. En este contexto también de continuación de las demandas asociadas a una economía en proceso de apertura acelerada, se ha producido una transformación enorme de la dinámica de la educación superior en Honduras, expresada en la expansión de la educación privada a una tasa promedio del 17% interanual, al tiempo que la expansión de la matrícula pública ha crecido a una tasa del 2,86% más cerca de la tasa de incremento de la economía nacional. Esta dinámica ha quintuplicado la matrícula privada y multiplicado por tres su incidencia en la cobertura hasta alcanzar el 36% del total.

Cuadro Nº 15. Matrícula de la educación superior y del sector privado
Año Matrícula total Matrícula privada Porcentaje privado Matrícula pública
1999 85.722 11.209 13,08 % 74.513
2000 87.886 16.324 18,57 %
2001 98.711 21.415 21,69 %
2002 111.766 21.608 19,33 %
2003 120.012 23.875 19,89 %
2004 127.918
2005 135.832 29.598 21,79 % 104.285
2006 145.476 37.441 25,74 % 108.035
2007 145.592 42.370 29,13 % 103.222
2008 150.147 52.929 35,25 % 97.218
2009 154.365 55.557 35,99 % 98.808
Incremento interanual 6,06 % 17,36 % 10,65 % 2,86 %

Fuente: Universidad Nacional Autónoma de Honduras (2009). “Indicadores estadísticos del nivel de educación superior”. Dirección de Educación Superior: Tegucigalpa.

La expansión continua del sector privado con un incremento interanual seis veces superior al del sector público (17,36% frente a 2,86%) ha estado asociada a actores dinámicos dentro del ámbito privado más relacionados con instituciones con fines de lucro y lógicas empresariales que al tiempo se han expresado en un mayor nivel de concentración de la matrícula. Tal expansión se ha configurado además en conexión con un proceso de regionalización a través de subsedes: para 2010, existían 72 centros regionales en funcionamiento de los cuales cuatro instituciones: la UMH con 26, UCENM con 24, UNICAH con 8 y UTH con 8, y con un total de 66 sedes, representaban el 92% de los centros regionales.[161]

Mientras que en el año 2005 cuatro instituciones privadas dentro de las 14 privadas existentes representaban el 85% de la matrícula superior privada y el 18,6% de la matrícula total del nivel, para 2009 esas mismas instituciones habían aumentado al pasar a representar el 87% de la matrícula privada y el 31,3% de la matrícula nacional. Dentro de estas, la segunda en tamaño es UNITEC del Grupo Laureate, que además es la segunda después de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras en términos de diversidad de ofertas educativas con el 12% de las opciones de estudio en el país. Para 2009, de los alumnos que estudian en instituciones privadas, que eran el 36% del total, la UTH y UNICAH aglutinan a los mayores porcentajes (10%) seguidas por la UNITEC (8%), con un total de 28,3% de la matrícula nacional y un 78,6% de la matrícula privada, en tanto que las restantes 11 universidades privadas no atienden más del 3% cada una, de las cuales 2 tienen entre el 2 y el 3% de la matrícula y 9 instituciones con matrículas menores al 1% (entre todas apenas alcanzan al 2,62% de la matrícula total universitaria).[162] Una variable de este proceso está dada por la diversidad de oferta de estas instituciones, ya que UNITEC brinda el 15% de la oferta nacional de programas, en tanto que UNICAH oferta el 11% de los programas nacionales.[163] Es parte de un contexto donde el crecimiento privado estuvo asociado al incremento en la cantidad de ofertas privadas, con relativos controles y problemas de autorización en tiempo, pero que sin embargo muestran una situación de un mayor nivel de expansión de la oferta privada. Entre 2005 y 2009, la oferta de carreras del sector privado aumentó a una tasa anual de 9,6% en tanto que en el sector público ello fue de 3,6%. Como derivación de esas diferencias, desde 2008 la oferta total de carreras del sector privado, con 179, superó al sector público, que tenía 170. La diferenciación se ha mantenido y seguramente tenderá a ampliarse.[164]

El cambio en la educación superior pública como determinante de la expansión privada

El cambio más significativo en la dinámica de la educación superior privada ha sido también una derivación de un fuerte proceso de reforma de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, propendiendo a pasar de una institución abierta focalizada en la absorción de la demanda, hacia sentar las bases de la constitución de una institución centrada en la calidad, y donde claramente la implementación de exámenes de admisión en la UNAH como requisito de ingreso ha modificado la estructura del sistema, más allá de la propia diferenciación pública. Esta transición ha sido un componente que ha ayudado a cambiar los flujos de la demanda estudiantil, al tiempo que también los conflictos derivados de los intentos de consolidar este nuevo modelo orientado hacia la calidad, lo cual ha incidido en la fuga de estudiantes de medianos y altos ingresos hacia la educación privada.

La Reforma de la UNAH era una vieja aspiración de los cuadros académicos de la institución que veían sus grandes debilidades derivadas de un peso determinante de los estudiantes en el cogobierno del 50%, una elevada sindicalización y partidización en la gestión que afectaba la calidad, en el marco de un modelo de acceso abierto sin controles de la calidad y con costos de la matrícula, que se pagan desde su fundación, muy bajos.

Además, su estructura de recursos tenía seriamente comprometida la propia viabilidad de la institución. En la UNAH, el incremento de la matrícula estaba derivando además en un incremento de los gastos que comprometía el funcionamiento futuro de la institución. La participación de los salarios en la universidad dentro del gasto total estaba mostrando una tendencia a su incremento que estaba afectando el funcionamiento y paralizando la realización de inversiones imprescindibles para el normal funcionamiento. Los gastos del rubro de salarios y otros pagos personales, que en 2001 ya eran el 83,66% del gasto total de la universidad, se habían incrementado al 87,24 en 2002; al 88,91% en 2003; al 87,65% en 2004, y habían quedado compromisos que llevaron el gasto al 89,14% del total para 2005. Aunque la universidad estaba aumentando los ingresos propios que pasaron del 5,81% del total de los ingresos en 2001 al 7,56% en 2002, 10,41 % en 2002, 9,36% en 2004 y 8,81% en 2005, ello no lograba superar la crónica escasez de recursos financieros ante el masivo incremento de una matrícula y una ausencia de controles efectivos sobre los procesos administrativos y financieros, que había derivado en un recurrente proceso de endeudamiento ante la banca comercial a fin de año para poder cubrir los compromisos laborales.

El crecimiento, sin embargo, de la matrícula no se expresaba en un incremento de los profesionales graduados, sino que se constataba una baja tasa de egreso de profesionales y técnicos, indicando los datos una eficiencia interna terminal muy baja y una alta deserción y abandono, lo cual generaba un alto derroche y elevados costos de atención a los estudiantes.

La masificación derivada del ingreso irrestricto de estudiantes estaba siendo acompañada de altas tasas de deserción, abandono y bajos índices académicos, y formaba un cuadro de saturación de las aulas, baja calidad de la dinámica de enseñanza-aprendizaje y una fuerte incapacidad de poder planificar los procesos académicos. El sistema se reproducía sobre la base de la ausencia de un sistema de aseguramiento de la calidad. Los datos indicaban que por lo menos para el período 2000-2004, el 69,15% de los estudiantes habían sido repitientes al menos una vez. Los mayores porcentajes de repitencia y abandono de todas las carreras se presentan en las asignaturas de estudios generales, observándose que a medida que los estudiantes avanzan en su carrera hay una tendencia a la disminución de los indicadores de repitencia y abandono.

Un estudio realizado por la Oficina de Registro revela que -según datos correspondientes al primer período académico de 2004- de un total de 79.420 estudiantes matriculados, 48.645, que representaban el 61,2%, tenían un índice académico inferior al 59%; un total de 30.775 con un índice superior al 60% y, de ellos, solo 4.993 estaban entre 80 y 89% y solo 821 entre 90 y 100%. Solo uno de cada diez alumnos tiene altas calificaciones, y las de seis son bajas.

Más allá de los números, la dinámica de la UNAH era la de una institución totalmente politizada y partidizada, distante del cumplimiento de sus metas académicas y donde los ejes administrativos eran de tipo político clientelístico. Adicionalmente la ausencia de claras líneas de mando establecía que las responsabilidades se diluyeran y el cumplimiento de las tareas se volviera un proceso burocrático ritual, lento y formalista que muchas veces no llegaba al efectivo cumplimiento de los objetivos y decisiones de los órganos de dirección. En términos organizativos la institución mostraba una multiplicidad de desórdenes en las líneas de funcionamiento como resultado de decisiones casuísticas en la adscripción de las carreras, muchas de las cuales no estaban insertas en las facultades asociadas con sus afinidades de conocimientos sino en el Rectorado. La universidad era un institución discursiva, de permanente negociación de intereses políticos, casi sin investigación y con actividades académicas reducidas a “dar clases”, en el marco de una alta centralización y un desinterés del funcionamiento de los Centros Universitarios Regionales y de los centros de educación a distancia, que graduaban profesionales en dimensiones muy significativas y sin garantías suficientes de calidad.[165] Una carencia general de incentivos al mejoramiento de la calidad, un bajo nivel de incorporación de tecnologías de comunicación, una baja permanencia laboral, muy pocos docentes con estudios de postgrados, currículos sin actualización y carencia de procesos de evaluación y de aseguramiento de la calidad, completaban el cuadro de la UNAH. Finalmente la propia Universidad no cumplía las Normas Académicas del Sistema de Educación Superior aprobadas por el Consejo de Educación Superior, a pesar de que promovía su cumplimiento obligatorio por parte de las otras instituciones y que en sucesivas veces se había comprometido con las restantes universidades a ajustarse a dichas políticas de estándares mínimos de calidad. La universidad tendía a distanciarse hacia abajo del sistema de educación superior, el cual comenzaba a mostrar mejores indicadores, como por ejemplo que con los mismos niveles relativos de docentes por alumnos graduaba menos profesionales y tenía menos ofertas que el resto del nivel superior.

En este contexto se inició una amplia reforma de la UNAH con la finalidad de aumentar su nivel de calidad. La Ley Orgánica de la UNAH aprobada por el Congreso Nacional introdujo fuertes cambios en el marco normativo de la universidad. Entre otros elementos, reduce la representación estudiantil en el cogobierno del 50% al 33%, disponiendo especiales requisitos académicos para la representación estudiantil y docente, crea la Junta de Dirección Universitaria elegida por el Consejo Universitario y compuesta por 9 miembros, como órgano responsable de la planificación, organización, control administrativo y seguimiento de los resultados operativos de la institución, y que tiene además por objeto nombrar y remover a través de determinados procedimientos establecidos a las autoridades universitarias (rector, vicerrectorías, decanos de facultades, directores de centros universitarios y centros regionales, director de la Dirección de Educación Superior y representantes de la UNAH ante el Consejo de Educación Superior). La Ley fija el ingreso a la carrera docente por oposición o concurso público, impone la realización de una evaluación de personal de la institución, establece la obligatoriedad de tener los mismos niveles de calidad en la sede central que en las sedes regionales, crea la Comisión de Control de Gestión como órgano responsable de la planificación, evaluación financiera y patrimonial, crea las Vicerrectorías Académicas, de Relaciones Internacionales y Cooperación, y de Orientación y Asuntos Estudiantiles, así como también el Comisionado Universitario como responsable de garantizar y proteger los derechos de las miembros de la comunidad universitaria, además de la figura del auditor, del abogado y del tesorero de la universidad. Finalmente, la ley crea la Comisión de Transición durante un plazo de dos años, prorrogado luego a tres años, como máxima autoridad hasta que se instale el nuevo Consejo Universitario y la Junta de Dirección Universitaria, y asume las tareas que correspondan

para asegurar la reforma institucional integral de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH); la organización de una nueva estructura universitaria; la instalación del nuevo gobierno universitario; la reforma académica y, en general, la pronta y correcta aplicación de esta Ley.

Una de las orientaciones derivadas del eje estratégico de la reforma académica ha estado centrada por el establecimiento de altos estándares en todos los sistemas de ingreso, reingreso y permanencia en la institución por parte de toda la comunidad académica, tanto de docentes como de estudiantes. En tal sentido se han diseñado un conjunto de políticas, de carácter general, y para todos los actores de la comunidad universitaria, sobre la base de estándares que funcionan como condiciones mínimas de calidad y esfuerzo, y que se conciben sobre la base de formas competitivas y de incentivos a la excelencia. En tal sentido se han establecido nuevos criterios para el sistema de primer ingreso a la institución por parte de los estudiantes, así como de sus requisitos de permanente, e igualmente, en lo académico se establecieron criterios más estrictos de ingreso basados en calidad y competencia y sistemas más exigentes de cumplimiento para la permanencia en la institución. En tal sentido se formuló la propuesta de un nuevo Sistema de Admisión en coordinación con un grupo técnico de trabajo con personal del Departamento de Sociología, de la Dirección de Educación Superior y de la Dirección de Desarrollo Estudiantil, quienes trabajaron teniendo entre otros referentes las Normas Académicas de Nivel de Educación Superior que en sus artículos 89, 90 y 91 expresan que “el ingreso de un alumno a un centro de educación superior incluye las etapas de admisión, matrícula y registro de asignaturas”. En relación con la admisión la norma plantea que “es el proceso mediante el cual un centro de educación superior comprueba si el aspirante al ingreso reúne los requisitos establecidos” a partir de lo cual el centro resuelva aceptarle o negarle el ingreso.

El proceso de evaluación busca establecer cuáles son las habilidades de cada estudiante, con el propósito de permitir ubicar a cada persona en la carrera que le corresponde en la búsqueda del mejoramiento en los niveles académicos y la disminución en los niveles de repitencia. La creación de un sistema de admisión para los alumnos de primer ingreso tuvo por objetivo contribuir a lograr el acceso igualitario y democrático a los estudios superiores sobre la base de la calidad y la pertinencia de la preparación profesional en el marco de la búsqueda de la mayor eficiencia ante los recursos limitados. Los sistemas de selección con base en pruebas constituyen mecanismos idóneos y altamente comprobados que permiten identificar la eficacia de los recorridos futuros de los estudiantes y facilitan la identificación de los postulantes con mayores probabilidades de éxito y menos probabilidades de deserción por motivos académicos. Con la Prueba de Aptitud Académica se ha establecido que el 100% de los estudiantes de primer ingreso sin ninguna excepción sean seleccionados y orientados según sus habilidades, y se espera una significativa disminución de la repitencia y el abandono estudiantil. Con el examen de admisión, la matrícula de la UNAH decreció en un 12% entre 2006 y 2007. Tal proceso ha continuado.

La Prueba de Aptitud Académica es para todas las personas que quieran ingresar a la UNAH. Aplica también para graduados de otras universidades que deseen optar a un pregrado en la UNAH, y el puntaje obtenido en la Prueba de Aptitud Académica tiene vigencia por un año o dos procesos de admisión. La primera aplicación de la Prueba de Aptitud Académica se realizó el 10 de diciembre de 2006 y concluyó con la evaluación de 10.758 aspirantes de primer ingreso a la UNAH a nivel nacional. Se realizaron procedimientos específicos y materiales especiales de pruebas para también permitir la realización de las pruebas para personas con discapacidad. Para el logro de este objetivo se tuvo el apoyo técnico del College Board de Puerto Rico. La Comisión de Transición estableció que para el ingreso a la UNAH el índice de admisión estaría compuesto por el 50%, que representa el índice académico del nivel medio, y el otro 50% por el puntaje obtenido en la Prueba de Aptitud.

En esta línea la Comisión de Transición estableció que el ingreso del personal docente debe contar con un título de Especialidad o Maestría, debidamente reconocido e incorporado en la UNAH, y tener además cinco años de trabajo en el área en la cual se aspira a ingresar.

Nuevo escenario de debate sobre la educación superior privada

El nuevo contexto político del país desde 2010 ha planteado un nuevo escenario y debate sobre la educación superior privada y la dinámica de regulación. Ello a su vez es derivado del nuevo nivel de dimensiones que está adquiriendo la educación superior privada. Es también una derivación de la propia Constitución de la República que había dispuesto que “para la creación y funcionamiento de universidades privadas se emitirá una ley especial de conformidad con los principios que esta Constitución establece”. El propio Congreso Nacional posteriormente en noviembre de 1982 dispuso que los títulos de carácter académico otorgados por las universidades privadas y extranjeras deberán ser reconocidos por la UNAH hasta tanto no se emita la Ley Especial. En este sentido, constitucionalmente, hay un mandato obligatorio de emitir una ley especial para las universidades privadas. En esta línea en noviembre de 2010 la ANUPRIH introdujo a través de la Comisión de Educación del Congreso el Anteproyecto de Ley de Universidades Privadas, y posteriormente en enero de 2011 un diputado del Partido Nacional introdujo el Anteproyecto de Reformas a los artículos constitucionales que dan basamento al actual sistema de supervisión a las privadas por parte de la UNAH. En la misma línea que el anterior, el anteproyecto de ley en 2011 propone la creación de la Comisión Nacional de Educación Superior, que sería la responsable de organizar, dirigir y desarrollar la educación superior en Honduras, modificando lo establecido en el artículo 160 de la Constitución que asignaba a la UNAH el rol de organizar, dirigir y desarrollar la educación superior y profesional en el país.[166]

La propuesta plantea la reforma de los artículos 156, 159, 160, 161 y 163 de la Constitución de 1982, quitando a la UNAH el rol de regulación de la educación superior en el país, que es el centro de la discusión.[167] La propuesta de la nueva comisión sustituiría al actual Consejo de Educación Superior, gobernado por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), y estaría integrada por doce miembros, de los cuales seis serían representantes de las universidades públicas y seis de universidades privadas. Con esto se pretende que las actuaciones sean en igualdad de condiciones y las decisiones sean tomadas por mayoría simple entre diversos actores. Actualmente, el Consejo de Educación Superior funciona con doce miembros: seis son representantes de la UNAH (decanos de las diferentes facultades), más el voto calificado de la rectoría de esta universidad, tres representantes de universidades privadas (en total son 14 a nivel nacional) y otros tres de las universidades estatales. De acuerdo con lo que se presentó, el decreto le da potestad a cada universidad privada a fijar su propia organización, funcionamiento y atribuciones. Dispone además que “tanto las universidades Estatales como las Privadas organizadas sin fines de lucro, están exoneradas de toda clase de impuestos y contribuciones”, diferenciando claramente los dos modelos de instituciones privadas con fines de lucro que pagan impuestos como sociedades anónimas y sin fines de lucro sin pago de impuestos.

Mientras que la supervisión de la calidad de la educación superior estaría a cargo del sistema de acreditación que será aprobado por la nueva Comisión Nacional de Educación Superior, la que tendrá la facultad de resolver las incorporaciones de profesionales egresados de las universidades extranjeras. El documento establece, además, que la formación de docentes se ejercerá a través de las universidades estatales y privadas, función que en la actualidad la tiene exclusivamente el Estado a través de la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán, con lo cual también se amplían las áreas de oferta privada.[168]

Según la propuesta, en el artículo 159 la nueva comisión será

la responsable de organizar, dirigir y desarrollar la educación superior y profesional que estará integrada por doce miembros, de los cuales seis serán los rectores de universidades estatales y seis serán rectores elegidos por la Asociación de Universidades Privadas de Honduras (ANUPRIH).

La propuesta de cambio del sistema de regulación abrió un debate ante la resistencia de la UNAH y de la Universidad Pedagógica Nacional. La UNAH sostuvo en un pronunciamiento que la reforma propuesta afecta a la UNAH porque la excluye del papel que le otorga el Estado de determinar lo relativo al nivel de educación superior y se lo traslada a una Comisión Nacional de Educación Superior (CNES); la priva de la coordinación del nivel superior con la Secretaría de Educación y se lo otorga a una CNES; le suprime a la UNAH la exclusividad de organizar, dirigir y desarrollar la educación superior y tal potestad se la otorga a una CNES; le arrebata a la UNAH la atribución de resolver sobre las incorporaciones de profesionales egresados de universidades extranjeras y se la traslada a una CNES; abre la puerta para que las universidades privadas asuman la función de la formación de docentes; dispone que la supervisión de la educación superior estaría en manos del Sistema de Acreditación de la Educación Superior, ya creado por la UNAH; y elimina el control del Estado de las actividades de las universidades privadas en la idea de un mercado educativo con libertad absoluta y autorregulándose, pues establece que los estatutos de cada institución del nivel fijarán su organización, funcionamiento y atribuciones.[169]

Desde la Asociación Nacional de Universidades Privadas de Honduras (ANUPRIH), la norma pretende hacer más dinámico el proceso de creación de nuevas carreras.[170] Ello en tanto califica de arbitrarios los procedimientos para la aprobación de carreras y reestructuración de las mismas, de modo que fijaría una lógica sistémica de control de la calidad, teniendo en cuenta además que las universidades privadas están en desventaja en los órganos actuales de regulación.[171] Se considera que el problema se acrecienta porque hay un consejo consultivo conformado por todos los rectores, pero las decisiones que se toman dicen que no son vinculantes, y el tercero, que es la Dirección de Educación Superior, debería ser un organismo técnico pero se lo ha convertido en un sistema de fiscalización de las universidades privadas, lo cual se expresa en los tiempos de creación de una carrera (tres años) así como en los de modificación (tres). La Asociación declaró que la norma propuesta es derivada de más de nueve meses de trabajo en conjunto con la Comisión de Educación del Congreso Nacional

La discusión para julio de 2011 sigue en curso y no se ha modificado la arquitectura reguladora. Ella expresa, sin embargo, un deseo de modificar ese marco con más de 22 años de funcionamiento acorde a una nueva dinámica de diferenciación pública donde actualmente existen 6 universidades públicas, de expansión de la universidad privada que cubre casi el 36% y un nuevo contexto político. El marco legal de regulación resulta desajustado a las transformaciones de la educación superior en el país y a un tipo de fiscalización universitaria.

11. La educación superior privada en México

La educación superior privada en México nació como expresión de las demandas de libertad y autonomía frente a las tentaciones desde el Estado de poner a la universidad como instrumento para el cumplimiento de sus metas sociales y políticas hace tres cuartos de siglo, y tiene una dimensión relativamente importante en la actualidad, con cerca del 33% de la matrícula. Es sin embargo, como en toda la región, un sector con muy pocos estudios a pesar del enorme nivel de investigación que existe en el país sobre la educación superior.[172]

La primera universidad privada fue la Universidad Autónoma de Guadalajara, creada en 1935 producto de una escisión ocurrida en el seno de la universidad pública de Guadalajara, en la que un importante sector de esa universidad, al no estar de acuerdo con la orientación política asociada al sesgo revolucionario del gobierno al interior de esta, decide fundar una universidad autónoma de carácter privado “aunque de orientación religiosa, no liberal“.[173] Los conflictos entre la Iglesia y el Estado expresados en la Constitución mexicana de 1917, que estableció una política que, más allá de separar al Estado de la Iglesia, negaba la personalidad jurídica a las iglesias, subordinaba a estas a fuertes controles por parte del Estado, prohibía la participación del clero en política, privaba a las iglesias de su derecho a poseer bienes raíces, desconocía derechos básicos de los así llamados “ministros del culto” e impedía el culto público fuera de los templos, también implicaron un rechazo a su educación religiosa. Tras un período inicial de resistencia pacífica desde la aprobación de la Constitución, luego entre 1926 y 1929 se desarrolló un conflicto armado llamado Guerra Cristera, entre el gobierno y milicias de laicos, y presbíteros católicos que resistieron la aplicación de legislación y políticas públicas orientadas a restringir su autonomía y la injerencia de la Iglesia católica en el país. Estos rebeldes fueron conocidos como cristeros ya que peleaban bajo el lema “Viva Cristo Rey”, y aunque el conflicto armado concluyó con acuerdos, posteriormente el llamado Grito de Guadalajara del presidente Calles en 1929 marcó el inicio de una serie de reformas al sistema educativo mexicano que culminaron con el proyecto de la así llamada “educación socialista”, y un proyecto educativo público y laico. Así, las tensiones entre Iglesia y Estado en lo educativo restringieron el espacio de las universidades religiosas en el siglo XX en México y marcaron un modelo de educación privada distinta al dominante en la región. La autonomía sin embargo fue conquistada por la Universidad Nacional en 1929 a instancias de Vasconcelos, y marcó el inicio de un sector independiente al gobierno nacional de orientación priista monopólica durante todo el siglo XX hasta el año 2000, cuando por primera vez hay una rotación de partidos y accede a la presidencia el candidato del Partido Acción Nacional (PAN) Vicente Fox.

El cardenismo (1934-1940) reafirmó en el país esa concepción educativa socializante y articulada al partido único, por el cual la universidad debía estar al servicio del proyecto del Estado y de la Revolución Mexicana de 1910 a 1917. Tales concepciones nacieron en la propia Revolución Mexicana y se plasmaron en la Constitución Política de los Estados Mexicanos de 1917, que aunque estableció una particular dependencia de las universidades públicas del Estado, sin embargo, no prohibió la educación privada, sino que condicionó su existencia a la “libertad (…) del Estado de otorgar y retirar el reconocimiento de validez de dichas instituciones, bajo los términos que establezca la ley”. Esta tradición reguladora y los conflictos con la Iglesia han estado en la base del desarrollo de la educación superior privada en México. La primera universidad católica, la actual Universidad Iberoamericana, administrada por la Compañía de Jesús, tiene su génesis en 1943 como centro cultural universitario, y su proceso de autorización se hizo a través de la figura de “incorporación” bajo supervisión y autorización de la liberal Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); recién en 1952 adoptó el nombre de Universidad Iberoamericana.

En este contexto histórico las demandas de autonomía por parte de sociedad, o de libertad religiosa, se expresaron en la creación de universidades privadas sobre la base de una fuerte vocación hacia la libertad frente al Estado, más allá del mandato constitucional de regulación. El eje regulador sobre la educación superior no autónoma descansa en el mandato constitucional y en la Ley Federal de Educación de 1973, que estableció que la educación es “un servicio público”, lo cual ha sustentado el criterio de la regulación sobre la educación que “impartan los particulares”.

La diferenciada regulación de la educación superior privada

La educación superior pública en México se ha desarrollado sobre la base de la autonomía universitaria, inclusive antes de la reforma de Córdoba ya que ella ha estado en su génesis asociada a la Revolución Mexicana. La autonomía ha sido el fundamento de la conformación y desarrollo histórico, aunque en los últimos años el Estado, a nivel federal y estadual, han pasado a tener mecanismos de regulación a través de políticas de estímulos financieros, los cuales han facilitado modelar la universidad, sin formalmente alterar su autonomía financiera, técnica y política. Históricamente en el país se ha conformado un modelo dual y fragmentado sobre la base de un sector público con relativa autonomía y un sector privado con diversidad de regulaciones, ya que la normativa permite que la regulación, sobre las distintas instituciones de educación superior privadas (IESP), pueda ser realizada por los ámbitos federales, estaduales o por parte de las propias universidades autónomas. Tal situación produce una débil y diversa regulación. Sobre el sector privado ha sido tanto una regulación previa como una regulación posterior: previamente, las instituciones privadas tienen que ser autorizadas a impartir educación, a través de la Autorización o Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (REVOE), la cual puede ser emitida por los tres ámbitos públicos que referimos. Y a su vez posteriormente esos mismos ámbitos realizan el control ex post dado que la norma establece que

los certificados, diploma, títulos y grados académicos que expidan los particulares respecto de estudios autorizados o reconocidos requerirán de autenticación por parte de la autoridad que haya concedido la autorización o reconocimiento o, en su caso, del organismo público descentralizado que haya otorgado el reconocimiento.[174]

Los organismos son diversos pero el proceso de control y fiscalización solo es realizado por uno solo, pudiendo la institución seleccionarlo. Aunque la evaluación y acreditación es voluntaria, su obtención genera múltiples beneficios indirectos a las instituciones y a los profesores, por lo que todas las instituciones tienden a someterse a un sistema de agencias de evaluación y acreditación privadas, sin fines de lucro y monopólicas por campo profesional.

Esta dinámica reguladora altamente diversa, relativamente competitiva y diferenciada, al poder ser realizada tanto por la autoridad federal, los Estados o inclusive por las propias universidades públicas a través de la figura de la “incorporación” como ámbitos oficiales de autorización y reconocimiento, se constituye en una característica distintiva de México. En los intersticios de esas unidades reguladoras, las instituciones han ido desarrollando sus diferenciaciones institucionales y académicas. Este sistema de distintos REVOE ha intentado ser coordinado o unificado en múltiples ocasiones sin posibilidad de alcanzar la homogeneidad reguladora. Así, la regulación y la propia dinámica de la fiscalización y control sobre la educación superior privada está altamente descentralizada, tiene un importante componente político e incorpora a las universidades autónomas en el proceso.

De hecho, de las 1.413 universidades privadas, solo 638 cuentan con este registro a nivel federal y menos de 495 con el registro de los gobiernos estatales. Aun más, solo 16 tienen el requisito de Autentificación de Estudios de la SEP.[175] Ante el auge de la participación privada en la educación, en 2007 la Organización para la Cooperación Económica (OCDE) solicitó al gobierno mexicano establecer mecanismos más estrictos para la obtención del REVOE. Ya anteriormente se había aprobado en el año 2000 del Acuerdo 279 de la SEP para establecer requisitos más estrictos en la entrega del REVOE por parte de autoridades federales, pero este no es vinculante por el marco legal para los organismos no federales, es decir, gobiernos estatales y universidades autónomas, que mantienen criterios diferenciados de estándares mínimos de calidad de la oferta terciaria. En relación con las universidades autónomas que realizan procesos de fiscalización y control sobre las instituciones “incorporadas” a través de un sistema de autorización y seguimiento de sus programas, en tanto ellas fungen de hecho como juez y parte y que reciben recursos por esos controles de aprobación y reformas de los programas, por el egreso de estudiantes, emisión de constancias y diversas certificaciones, el sistema de REVOE que realizan es extremadamente diferenciado, cambiante e ineficaz en algunos casos. Además, una amplia cantidad de esas universidades e instituciones terciarias “incorporadas” por las diversas universidades autónomas son propiedad de algunas de las autoridades actuales o anteriores de las propias universidades autónomas.

La regulación además de proceder de los ámbitos gubernamentales tiene su sustrato en la acción legislativa que en los últimos años, asociado a la complejización y fragmentación del sistema político, ha ido adquiriendo un mayor protagonismo en el establecimiento de orientaciones generales de política pública, y fundamentalmente en la distribución del presupuesto de las universidades, que desde 2004 ha pasado a realizarse en una dinámica de lógicas partidistas de negociaciones para las universidades con relativo control de los diversos partidos, en general a través de la dependencia de los gobiernos estaduales. La mayor parte de las universidades autónomas estatales, institutos politécnicos y tecnológicos tienen un presupuesto del 50% o más del gobierno del Estado, lo cual ha derivado en muchos casos en una altísima dependencia política y una fuerte injerencia en el nombramiento de las autoridades por los partidos dominantes en los Estados.

El marco regulatorio estructural sobre la educación superior privada ha ido aumentando sistemáticamente a través de las leyes de educación que han ido incorporando nuevos ejes de regulación, y de los cambios de política de los Estados o de las universidades autónomas. Por ejemplo, la Ley General de Educación (LGE) de 1993 incorporó la función de “cumplir con los planes y programas de estudio que las autoridades competentes hayan determinado o considerado procedentes”, o “el proporcionar un mínimo de becas en los términos de los lineamientos generales que la autoridad que otorgue las autorizaciones o reconocimientos haya determinado”, o “facilitar y colaborar en las actividades de evaluación, inspección y vigilancia que las autoridades competentes realicen u ordenen”, lo cual ha ido imponiendo una dinámica por la cual las universidades privadas se han ido ajustando a las políticas públicas. También a través de una enorme variedad de fondos de estímulos sobre los cuales se distribuyen recursos públicos en forma competitiva o puntual, en un proceso donde también las propias universidades públicas se han ido alineando, en los aspectos académicos y de funcionamiento, a las políticas de regulación. La regulación, sin embargo, no ha limitado el crecimiento de la ESP sino que al contrario, parece haber facilitado aprovecharse de los cambios en las demandas y acceder a fondos asociados a proyectos de investigación.

Igualmente a través de la creación de ámbitos públicos de regulación, como la Subsecretaria de Educación Superior Ciencia y Tecnología, que en tanto ámbito público tiene a su cargo la instrumentación y cumplimiento de la fiscalización y control.

Expansión, estancamiento y concentración de la educación privada

En el país, entre 1980 y 2003, la matrícula total de licenciatura de la educación superior privada en México creció en un 528%, superando el crecimiento que en el mismo período tuvo la educación superior pública (que alcanzó un crecimiento de solo el 40%).[176] Así mientras que en 1980 estaban inscritos un total de 98.816 estudiantes en alguna modalidad de la educación superior privada, en 2003 la cifra ascendió a un total de 620.533 estudiantes y alcanzó a 924.165 en 2007. La tasa anual de crecimiento promedio de este sector en esos 28 años fue del 9%. Esta masificación estuvo correlacionada con el crecimiento de los establecimientos privados que pasaron de 108 en 1980 a 785 en 2003. Si en 1980 existía una relación de 1 a 1 entre instituciones públicas y privadas de educación superior, en 2003 la relación alcanzó a 2 instituciones de educación superior privada por 1 pública. Hace 25 años el 13% de los estudiantes de educación superior en México asistían a una institución privada. Para 2008 este monto supera el 37% si se incorporan las instituciones terciarias. Si tomamos en consideración solo el nivel del postgrado, el peso de la educación privada es muy superior ya que para el periodo 2007-2008 alcanzó al 49,3% del total de 174.282 estudiantes de postgrado al alcanzar la cantidad de 85.892.[177] Tal guarismo relativo es casi 50% superior al porcentaje de cobertura privado total, resultado de lógicas de distinta competencia entre el sector privado y el público.

Las causas de la expansión de la ESP a tasas superiores a la educación pública tradicionalmente se han basado en las limitaciones financieras existentes en las instituciones públicas y en un perfil más académico del sistema de educación superior público asociado a sistemas de incentivos atados a la evaluación, que a su vez han reforzado un sistema selectivo de cupos y restricciones de acceso a través de pruebas. El sector privado se caracteriza por un sector de calidad con los mismos parámetros que el sector público y otro de estándares de calidad inferiores a la educación pública, así como por niveles de flexibilidad y de eficiencia propios de la gestión privada, en un contexto también de tendencia a la regulación. En este sentido se plantea como una de las fuerzas que ha promovido la expansión privada la “heterogeneidad de los establecimientos de la ESP (tamaño, orientación social, antigüedad, capacidad de atención a la demanda, diversidad de sus funciones y programas”.[178] Para Acosta la heterogeneidad de los establecimientos privados ha propiciado una gran segmentación del mercado educativo privado y ha permitido cubrir múltiples nichos de mercado. Sin embargo, considera que

tal heterogeneidad no constituye un proceso de diferenciación, sino de isomorfismo organizacional, donde los nuevos establecimientos privados aspiran a reproducir las formas organizacionales y características institucionales de las grandes universidades privadas de elite.

La heterogeneidad es vista como un componente constitutivo del sector privado y una fortaleza que, en el caso de México, es reafirmada por un sistema de fiscalización diferenciado y por ende incapaz de producir un isomorfismo homogeneizador.[179] La diferenciación es el mecanismo que ha facilitado la propia expansión del sector privado, lo cual en el caso de México ha estado facilitado por la existencia de múltiples ámbitos diferenciados de regulaciones que han restringido el establecimiento de un isomorfismo institucional excesivo que hubiera limitado la propia innovación y segmentación.[180] Al mismo tiempo también esta diversidad privada incentivada por las lógicas de mercado en contextos competitivos ha sido el instrumento que ha promovido el deterioro de la imagen y por ende la debilidad de la expansión de la educación superior privada y las demandas de sistemas de aseguramiento de la calidad.

Con los años, la lógica competitiva tiende a aumentar la diferenciación y una mayor articulación a las diversas demandas de los distintos mercados laborales y propender a una mayor concentración, e inversamente los modelos menos diferenciados son apoyados en orientaciones homogeneizadoras por la política pública como mecanismo para reducir sus menores niveles competitivos.

Cuadro Nº 16. Matrícula de las universidades privadas
2004 2005 2006 2007 Aumento
Total matrícula privada 780.564 799.615 833.818 924.615 18,5%
% matrícula privada 32,73% 32,68% 32,97% 32,84% 0,3%
Total nacional 2.384.858 2.446.726 2.528.664 2.814.871 18%

Fuente: ANUIES.

En el marco del contexto de expansión económica de México de los últimos años y una fragmentación del sistema político, la dimensión relativa del sector privado prácticamente se ha mantenido inalterada, ya que se ha producido un crecimiento significativo y de casi igual proporción entre el sector público y el privado. Sin embargo, al mismo tiempo ha aumentado el nivel de concentración y el peso de las grandes redes universitarias. La educación superior privada en México puede ser con o sin fines de lucro, y en este contexto se ha consolidado un sector dual sin fines de lucro de orientación religiosa y de elites, así como otro con lógicas mercantiles sobre una base de creciente presencia de grupos empresariales locales e internacionales que han ido adquiriendo e incorporando a las pequeñas instituciones familiares.

El crecimiento de la educación superior pública en México ha estado asociado a mayor calidad como factor de atracción, más diferenciación al desarrollarse la educación tecnológica, mayor regionalización y un aumento del financiamiento. Al tiempo la expansión del sector privado ha estado facilitada por una mayor regionalización bajo lógicas institucionales nacionales asociadas que ha contribuido al propio aumento de la concentración institucional. Las universidades públicas son en general modelos universitarios estaduales y por ende con limitaciones de crecimiento fuera de su Estado. Solo la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), que es nacional, se ha expandido a todo el país y tiene 32 sedes. Aun así, en muchos casos propende a no competir y establece alianzas. En cambio, en el sector privado, aunque existen fuertes instituciones regionales, se han ido consolidando dinámicas de ofertas a escala nacional de unas pocas instituciones a través de grandes redes regionales e inclusive de acuerdos o franquicias en los Estados. Las dos universidades más grandes y con mayor crecimiento, el Tecnológico de Monterrey y la Universidad de El Valle de México (junto a UNITEC, que son propiedad del grupo Laureate), y el grupo Anahuac, han ido consolidando una regionalización a través de múltiples sedes y subsedes presenciales y a distancia. Las dos primeras alcanzan a una matrícula aproximada de 130.000 y 120.000 alumnos respectivamente, con lo que representan cerca del 30% de la matrícula universitaria privada del país.

Esta concentración reciente se ha producido en el contexto del estancamiento en la tasa de cobertura relativa de la ESP derivada del aumento de la oferta de cupos en el sector público, fundamentalmente por la diferenciación a través de tecnológicos y politécnicos, así como de las propias universidades autónomas. Ello está dando lugar a un aumento de la concentración y de la tasa de eficiencia de las instituciones privadas, vistas en relación con sus egresos y probablemente sus costos, y por ende con su capacidad de invertir en mejoramiento de sus estándares. El estancamiento relativo de la cobertura del sector privado parece derivar en un aumento de la selectividad a partir del incremento del precio de las matrículas, y por ende en una rearticulación de la cobertura de los diversos sectores sociales.[181] En tanto unas instituciones incrementan la matrícula para mantener los niveles de ingreso, otras deben, ante la competencia, reducir los precios de las colegiaturas para aumentar la cobertura. El estancamiento se aceleró en 2009 con la caída del PBI y está contribuyendo a una reorganización de la relación pública-privada, a partir de un

desplazamiento de los estudiantes de las universidades particulares de elite a las de costo intermedio o bajo, así como la transferencia de alumnos de las escuelas de paga a las públicas, o bien, una deserción estudiantil de los centros privados sin buscar ingreso en las públicas.[182]

La heterogeneidad y la creciente diferenciación por condiciones de mercado, crisis económica y expansión pública se están expresando en un aumento de la ya amplia diversidad de mecanismos de acceso. Mientras que tradicionalmente las IESP de elite mantienen mecanismos selectivos de acceso a través de exámenes y/o ingresos económicos familiares, las instituciones más recientes y focalizadas hacia la absorción de la demanda no requieren condiciones de solvencia económica especiales ni establecen restricciones, sino que se ajustan a la obtención del título del ciclo precedente, bachillerato para los estudios terciarios y licenciatura para los estudios de postgrado. El examen, resultados de los exámenes, pruebas de CENEVAL, requisitos especiales como estudios de inglés, exámenes de nivelación, recomendaciones de los colegios de educación media, se constituyen como los instrumentos que articular la diferenciación institucional y social hacia arriba. El propio sector privado muestra mayor flexibilidad de las condiciones de ingreso y egreso, y ello está facilitando que las pruebas de CENEVAL de graduación se comiencen a aceptar como el requisito mínimo de ingreso al mercado laboral. Entre los mecanismos novedosos de egreso en México está la realización de la maestría, con lo cual los estudiantes reciben el título profesional de la licenciatura al concluir el primer año del postgrado. La flexibilidad diferenciada de acceso es el eje de una dinámica más asociada a la equidad y que finalmente deriva en precios y costos distintos de las matrículas, y que a su vez se contrabalancea, paradójicamente, con el propio precio de la matrícula y los niveles de calidad. Sale barato, porque finalmente el mercado salarial remunera menos por esas certificaciones.

México ha estado marcado por la educación superior internacional históricamente, gracias a la alta movilidad académica hacia los Estados Unidos, el acceso al conocimiento del sistema educativo superior de su vecino norteño y, desde inicios de los 90, por el Tratado de Libre Comercio que ha facilitado la movilidad profesional. Sin embargo históricamente no había tenido presencia significativa de universidades extranjeras. Ha sido solo recientemente y dentro del marco del Tratado de Libre Comercio con USA y Canadá que grupos transnacionales han adquirido instituciones universitarias, como es el caso de Laureate, que adquirió la Universidad del Valle de México y el INTEC (2007), y que se posicionan en el segmento medio, que es el que más crece. La educación de elites histórica se posicionaba en el segmento superior, en tanto que las universidades nacionales se han posicionado muchas de ellas en la absorción de la demanda de los sectores de ingresos medios y medio bajos. La nueva oleada de instituciones internacionales se focaliza en una mejor relación calidad-precio que cubre una demanda de un sector medio.

12. La educación superior privada en Panamá

Panamá dada su constitución como país independiente recién en 1903, tuvo un desarrollo tardío de la universidad superior. La primera universidad, la Universidad de Panamá, se crea en 1936, siguiendo en general las pautas tradicionales de la educación universitaria del resto del continente: una administración autonómica, su casi gratuidad, su carácter monopólico, su estructuración en facultades y su modelo presencial, de grado y profesionalizante. Un funcionamiento basado en el presupuesto público para el grado y un sistema pagante en el postgrado.[183] Esta dinámica universitaria pública monopólica se diferenció hacia un modelo tripartito simple (una universidad pública, una privada nacional y una internacional, dada la presencia de personal americano en la época del control del Canal de Panamá). Posteriormente este modelo tripartito se ha desarrollado como en toda la región desde los 2000, pero en el caso de Panamá se ha desarrollado con más fuerza a partir del ingreso de universidades extranjeras, por su génesis muy anterior, y de enfoques más abiertos a la internacionalización de la educación superior.

La Constitución política de 1946 no solo le dio a la Universidad de Panamá una amplia autonomía en los ámbitos administrativo, docente y económico, asignándole patrimonio propio y derecho de administrarlo, sino que adicionalmente le otorgó el rol de regulación y supervisión de la educación privada. Dispuso a través del artículo 99 que

solo se reconocen los títulos académicos y profesionales expedidos por el Estado o autorizados por este de acuerdo con la Ley. La Universidad Oficial del Estado fiscalizará a las universidades particulares aprobadas oficialmente para garantizar los títulos que expidan y revalidará los de universidades extranjeras en los casos que la Ley establezca.[184]

Este modelo de regulación público a cargo de la universidad confirió una característica especial a la construcción del sistema de educación superior, ya que en tanto juez y parte, la Universidad de Panamá ha propendido históricamente al control de la educación superior privada a partir de la autorización del funcionamiento de sus cursos y la supervisión periódica del cumplimiento de estos estándares mínimos de calidad. Esta fiscalización de las universidades particulares, establecida como una función de la Universidad de Panamá por la Constitución, fue reglamentada por la Ley 11 de 1981 (numeral 3 del art. 13) e implicó el análisis, aprobación o desaprobación de estatutos, planes, programas de estudio, instalaciones físicas y cuerpo docente que presenten a su consideración las universidades y los centros de educación superior particulares. Tal fiscalización se realiza en dos momentos: previa a la aprobación de la solicitud, y continúa durante el funcionamiento de las dependencias y las carreras.

Diferenciación y regulación universitaria

Desde los 80 se inició la diferenciación de la educación superior pública con la creación de nuevas universidades especializadas, como la Universidad de las Américas (especializada en temas de acción social) y la Universidad Marítima (especializada en temas portuarios y marítimos), o con la fragmentación de partes de la Universidad de Panamá para transformarse en nuevas universidades, como la Universidad Tecnológica de Panamá (derivada de la Facultad de Ingeniería) o la Universidad de Chiriquí (derivada de la sede de la Universidad de Panamá en esa ciudad). El marco constitucional había incentivado esa regionalización al disponer en su artículo 103 que “se dará igual importancia a la educación impartida en los Centros Regionales que a la otorgada en la capital”, lo cual fue a su vez la base de la diferenciación.

La diferenciación en su inicio fue articulada con un enfoque de especialización de las instituciones públicas donde cada una fiscalizaba determinadas áreas, pero en los últimos años ha cambiado hacia un relativo funcionamiento competitivo, al habilitarse en las diversas universidades públicas ofertas repetidas. La diferenciación de la educación superior pública determinó que la fiscalización y supervisión del sistema que ostentaba la Universidad de Panamá cuando era monopólica se trasladara a una Comisión de Fiscalización que reúne a todas las universidades públicas, aunque la Universidad de Panamá ostenta la secretaría de dicha Comisión y un mayor rol en tal proceso. La fiscalización pasó de un modelo monopólico a uno sistémico de control. Ello fue incluido en la Ley Nº 30 del 20 de julio de 2006, que creó el Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación para el Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria. En este sentido, la diferenciación institucional no derivó en la creación de un ámbito externo de regulación sobre las universidades privadas o públicas, como en la región, sino que –dada la dificultad de cambiar la Constitución y el carácter autónomo constitucional- ello implicó disponer que la tarea de fiscalización sobre la educación superior privada se transfiera a todas las universidades públicas. Así se conformó un complejo sistema por el cual las universidades autónomas públicas todas son juez y parte de la educación superior en un modelo dual sui géneris, ya que al tiempo que regulan a las privadas se autorregulan por su autonomía constitucional.

Inicialmente la regulación era de la Universidad de Panamá, luego se estructuró un funcionamiento en el cual cada universidad pública regulaba los programas de las privadas donde ella estuviera especializada con sus propios procedimientos y tarifas diferenciadas, ya que cada universidad tenía sus propios reglamentos. Desde 2006, cuando se creó la Comisión de Fiscalización, la fiscalización integra a todas las universidades, homogeneizándose procedimientos y tarifas, un límite de tiempo a los procesos de evaluación de las ofertas, fuera del cual se consideran aprobados, pero donde se mantiene la especialidad inspectiva de cada universidad. En este sentido, la dinámica que anteriormente acotaba fuertemente los márgenes de acción de la educación privada, y hacía altamente fragmentada y diferenciada tal regulación, se flexibilizó y agilizó, más allá de la complejidad permanente de una dinámica donde las diversas instituciones públicas son jueces y partes de la fiscalización y control de la educación superior en el país.

Las universidades públicas se regulan a ellas mismas en tanto que instituciones autónomas constitucionalmente, y al mismo tiempo regulan a la educación superior privada universitaria, como referimos, pero las instituciones de educación superior no universitarias, tanto oficiales como particulares, como en general en casi toda la región, son supervisadas por el Ministerio de Educación de Panamá, según la reglamentación establecida en la Ley 34 de 1995 y el Decreto N° 50 de 1999, que regula esa dimensión educativa. Ello hace una regulación confusa, contradictoria, burocrática y costosa, ya que además las instituciones universitarias tienen la capacidad de ofertar estudios técnicos de los llamados no universitarios.

La autorregulación por parte de las propias universidades públicas, una significativa diferenciación temática entre ellas, una importante regionalización de su matrícula a través de múltiples centros regionales, unido a su oferta relativamente gratuita, ha fijado el marco del bajo peso relativo de la educación superior privada y su carácter asociado y del alto nivel de cobertura del país. La regulación compleja sobre ella también ha incidido en su bajo crecimiento relativo. La regionalización tiene un peso elevado en la matrícula nacional, más allá de la concentración de la población en la capital y las cercanías geográficas, por el mandato constitucional de obligatoriedad de atención a las regiones. La regionalización más alta de las universidades públicas la tiene la Universidad Tecnológica de Panamá, de cuyos 16.459 alumnos en 2010, el 40% estudia en las 7 sedes regionales, en el marco de un modelo educativo en red donde los primeros años de las carreras se hacen en dichas sedes. La propia regionalización ha sido la base de la diferenciación institucional, al ser la Universidad de Chiriquí una derivación de la sede en dicha zona de la Universidad de Panamá.[185]

En materia de universidades privadas, Panamá muestra una característica sui géneris, dada por la presencia de universidades privadas extranjeras. Esta figura fue inclusive previa a la propia autorización de la primera universidad privada nacional. Ello estuvo dado por la existencia del Canal de Panamá bajo control de los Estados Unidos y de bases militares con alta presencia de personal extranjero, lo cual promovió la creación muy temprana de universidades privadas extranjeras. La primera universidad extranjera en América Latina, la Florida University, se instaló en 1957 en la Zona del Canal como extensión de la sede en Tallahasse, Florida, de Estados Unidos, para atender a esa población americana residente en el país.[186]

Las universidades particulares existentes en el país así como los centros de educación superior no universitarios han sido creados mediante decretos ejecutivos, en un acto conjunto entre el Ministerio de Educación y la Presidencia de la República en atención a las disposiciones vigentes para el funcionamiento de estos establecimientos, contenidas en el Decreto Ley N° 16 del 11 de julio de 1963. Bosco Bernal, Juan (2001). “La educación superior en Panamá. Situación, Problemas y Desafíos“. Theorethikos, año V, número 2, julio-diciembre. Universidad Francisco Gaviria. San Salvador, El Salvador. Disponible en https://goo.gl/JSTjRt.[/footnote] La Universidad Santa María la Antigua, institución universitaria católica, fue la primera universidad privada, creada en 1965 de conformidad con esas normas por el gobierno nacional. Administrada por el Arzobispado de Panamá, respondió al interés de contar con una oferta académica universitaria para asegurar la continuidad en los estudios a los alumnos provenientes de centros educativos católicos pertenecientes fundamentalmente a la clase media y alta de la sociedad panameña. Ha sido también parte de una estrategia regional de la Iglesia católica iniciada en los 50 y que tuvo un mayor impulso institucional en los 60 en la región.

En los 80 la dinámica de la educación superior privada cambió con la ampliación de las demandas de acceso que impulsaron el establecimiento de sistemas selectivos de acceso y el inicio de la diferenciación de la educación superior, a través de la creación de nuevas instituciones públicas y sobre todo privadas, que se sumaron a las existentes Universidad de Panamá y Universidad Católica. De un modelo dual público y extranjero monopólicos, se pasó a un modelo tripartito también monopólico para finalmente derivar al modelo actual tripartito diferenciado (nacional, privado local e internacional).

Así, se crearon la Nova Southeastern University de origen norteamericano (1982); la Universidad Interamericana de Educación a Distancia de Panamá de origen venezolano (1986); la Universidad del Istmo (1987), la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología (1991); la Universidad Latina de Panamá (1991); la Universidad de la Paz (1994); la Universidad Interamericana de Panamá (1992); la Universidad Abierta y a Distancia de Panamá (1994); y Columbus University (1994), hasta que se establecieron nuevas bases legales para la creación y el funcionamiento de las instituciones de educación superior mediante la Ley 34 de julio de 1995.[187] La Universidad del Istmo, vinculada al mundo académico colombiano y con fuerte acento en la formación para el sector empresarial y financiero, constituye otro componente del proceso de internacionalización de la educación superior en Panamá, que finalmente derivó en el ingreso de grupos universitarios internacionales como Laureate que adquirió la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología (ULACIT) y la Universidad Interamericana, y que se constituyen como el sector privado más grande del país y focalizado en el sector de calidad. Hay también dos universidades venezolanas y universidades locales, pero su eje es representar a varias universidades americanas.

Esta ley de 1995 creó el tercer nivel de enseñanza o educación superior con el objetivo de regular la educación no universitaria. La ley estableció que la educación superior se impartirá en universidades, en centros de enseñanza superior y en los centros de educación postmedia, propendiendo a facilitar un sector de instituciones no universitarias que en general tenían menos regulación, pero eran dependientes del Ministerio de Educación.

La fundación y regulación de estos centros estuvieron reglamentadas mediante el Decreto Ejecutivo N° 50 de 1999, que establecía los fines de los centros de educación superior, los requisitos para autorizar la creación de estos centros, los requisitos del personal docente, y la supervisión por parte de la Dirección Nacional de Coordinación del Tercer Nivel de Enseñanza, que se focaliza en la autorización de sus estructuras académicas y en su funcionamiento.

Para 2010 del total de universidades que operan en el país, 5 son oficiales y 38 son particulares. Hay 14 universidades privadas a la espera de la autorización para su puesta en funcionamiento que han quedado frenadas por los nuevos requerimientos. Entre 2000 y 2005 se crearon 55 instituciones de educación superior, de las cuales 16 son universidades (15 privadas y una pública), y 39 son instituciones no universitarias, en el marco de la flexibilidad de la expansión institucional privada en el nivel.[188] Parte de la conformación del sector terciario en curso se asocia al componente internacional ya que algunas de estas instituciones locales son representantes de las ofertas extranjeras, fundamentalmente de universidades americanas, que ofrecen presencialmente carreras de grado y de postgrado, inclusive en inglés y con certificaciones de los propios Estados Unidos. Algunas de estas universidades, como Isthmus, Universidad de San Martin, Southern Methodist University, Florida Atlantic University y Mc Gill University, se crearon para funcionar en la Ciudad del Saber, con la finalidad de ofrecer servicios internacionales, y no están sujetas a las mismas regulaciones que las instituciones que ofertan localmente. Algunos de estos proyectos sin embargo no han funcionado y las instituciones se relocalizaron como oferentes locales. El modelo de la Ciudad del Saber se constituyó como el primer intento de zonas francas de exportaciones de servicios universitarios en la región, aún con resultados negativos.

Como referimos, el peso de la educación superior universitaria pública en Panamá es elevado por la tardía apertura de la educación privada, la casi gratuidad de la matrícula pública que además ha mantenido sus tarifas congeladas desde los años 70 (la matrícula de grado por semestre es del orden de 30 dólares), un presupuesto relativo para la región importante por alumnos (3500 dólares por año), un sistema de acceso que se ha flexibilizado en algunas instituciones públicas, una relativa diferenciación de las instituciones en perfiles de oferta distintos, una alta regionalización a través de sedes regionales, una alta flexibilización a través de la temprana incorporación de cursos nocturnos, y una fuerte regulación a la apertura de cursos en las privadas. La selección pública ha contribuido también a la diferenciación y mejores estándares de calidad. Así, por ejemplo la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP) mantiene un sistema selectivo de alta calidad y objetividad dado por los exámenes del Collage Borrad de Estados Unidos, en tanto que las restantes universidades tienen sistemas más flexibles para establecer los accesos. Sin embargo, la creciente demanda de acceso, la complejización de los mercados laborales y la expansión institucional han ido permitiendo aumentar la cobertura privada en un proceso lento pero continuo de expansión por la vía de su consolidación y del aumento relativo del tamaño de las instituciones, que se ha dado con una concentración en las instituciones de educación superior con mayor capacidad de invertir.

Cuadro Nº 17. Matrícula universitaria total y privada
Año Matrícula total Matrícula privada Incremento 
anual
Porcentaje privado
1990 53.072 5891 11,1 %
1991 58.626 7035 19,4 % 12 %
1992 63.848 7023 -0,2 % 11 %
1993 70.526 7546 7,4 % 10,7 %
1994 76.798 8371 10,9 % 10,9 %
1995 75.910 8881 6.1 % 11,7 %
1996 80.089 7424 -16 % 9,27%
1997 91.420 16.629 124 % 18,19%
1998 109.148 17.300 4 % 15,85 %
1999 118.502 23.463 35,6% 19,80 %
2000 117.844 23.510 0,2 % 19,95 %
2001 120.513 22.457 – 4,5 % 18,63 %
2002 119.392 21.566 – 4,0 % 18,06 %
2003 130.026 24.770 14,9 % 19,05 %
2004 128.833 25.748 3,9 % 19,98 %
2005 128.075 28.278 9,8 % 21,95 %
2006 130.838 33.389 18,1 % 25,52 %
2007 128.075 33.799 1,2 % 26,39 %
Aum 5,32 % 10,8 %

Fuente: https://goo.gl/7bjYJv. Castillo, Noemí (2003), Bosco Bernal, Juan (2001), Franco, Haidée (2005).

Durante el largo periodo de 1990 a 2007, el crecimiento de la educación superior en Panamá ha sido persistente, con un promedio interanual de 5,32%. Sin embargo, en tanto el promedio de incremento interanual del sector superior público fue de 4,16% durante ese largo periodo, el sector privado creció en un promedio anual de 10,8%, o sea 2,6 veces más, gracias a lo cual la educación privada pasó de una incidencia del 11,1% en 1990 sobre el total a 26,4% en 2007, pasando de representar un décimo a representar un poco más de un cuarto del total. En el año 2010 la matrícula en las universidades estatales continuó reduciéndose relativamente, al tiempo que las universidades privadas alcanzaron a 41.610 en 2010.[189] El crecimiento se advierte claramente a nivel del producto interno bruto de la enseñanza privada, que incluye todos los niveles, a precios de comprador, que ha tenido un comportamiento alcista continuo y ha crecido en 2005 al 9,3 %, en 2006 al 7,1 %, en 2007 al 7,4 %, en 2008 al 10,6% y al 6,5% en 2009.[190]

Nuevo marco normativo de regulación al sector privado a través del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior

La fuerte expansión y diversificación económica en Panamá en las últimas décadas ha estado por detrás del desarrollo del sector privado, si bien de mantenerse las condiciones todo indicaría que continuará su lenta expansión, asociada a su vez a un aumento de las demandas profesionales, un incremento de la gestión profesional y el ingreso por compra de nuevas instituciones educativas internacionales.

En 2006 a través de la Ley 30 del 20 de julio, se creó el Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación para el mejoramiento de la calidad de la educación superior universitaria (CONEAUPA), con lo cual la apertura de universidades e instituciones superiores se hizo más rígida, lo que detuvo la fuerte expansión institucional precedente.[191] El nuevo sistema establece un amplio conjunto de requisitos de infraestructura, financieros y de escala (cantidad de carreras), y además dispone que durante los primeros 6 años, la autorización de funcionamiento sea provisional, sujeta a controles. Tal nuevo marco legal paralizó la creación de nuevas universidades y va a contribuir a un proceso de concentración. Los costos del sistema de evaluación y acreditación recaen en el sector privado fundamentalmente, así como también los costos de los procesos de fiscalización que hacen las universidades públicas sobre las privadas. Así los costos directos facilitarán la concentración y el aumento de las escalas mínimas de funcionamiento rentable de las instituciones de educación superior.

De esta manera, el marco normativo dado por la Ley Nº 30 y el Decreto Ejecutivo Nº 511 del 5 de julio de 2010, por el cual se reglamenta dicha ley, comienzan a introducir nuevos componentes que contribuirán al proceso en curso de diferenciación del sector privado y de concentración.

El marco normativo mantiene el modelo de regulación dual con diversidad de estándares mínimos, dados estos a su vez por la subjetividad y diversidad de los pares. Los estándares mínimos no son fijos, explícitos y preestablecidos, sino que de hecho son diferenciados en función de sus propios criterios. Se establece un sistema de evaluación y acreditación obligatorio que va a homogenizar el servicio educativo bajo un paradigma y nivel de calidad únicos. En el país, el licenciamiento es obligatorio bajo supervisión de las universidades públicas, y esta ley y su reglamentación establecen adicionalmente la acreditación también obligatoria. La dualidad de ambos procesos crea un sistema de aseguramiento de la calidad rígido y homogeneizador no jerarquizado y diferenciado, que no permitirá reconocer fácilmente las demandas diferenciadas del mercado laboral. Los procedimientos de regulación son altamente intrincados, siguen un modelo burocrático con muchas instancias que introduce costos significativos sin beneficios en un sistema de educación superior de bajas escalas, e incentivará la reducción de la oferta y de la diversidad a escalas muy elevadas de estudiantes por programas. El exceso de pasos y controles de los procesos de aseguramiento de la calidad generará un aumento de los costos.

El sistema de aseguramiento de la calidad es además endogámico de tipo académico. El sistema carece de un ámbito que permita regular y controlar las tarifas excesivas al ser un sistema sin regulación superior en esta materia, y al mismo tiempo de prestación de un servicio de tipo monopólico por disposición legal. El sistema de aseguramiento de la calidad tiene una alta reglamentación e inflexibilidad en los diversos componentes de las estructuras curriculares que no reconoce las diversidades y especificidades de las distintas ofertas curriculares. Los rígidos criterios de estructuración curricular e incidencia de un área de formación general y de formación profesional en los distintos niveles de los postgrados limitarán la capacidad de diversidad, innovación de formación de capital humano especializado.

El sistema además carece de beneficios económicos y de niveles de autonomía de las instituciones acreditadas, y solo podrán absorberse esos significativos costos adicionales por el aumento de las escalas. Tal marco normativo de hecho contribuirá a aumentar la concentración del sector privado.

13. La educación superior privada en Paraguay

Hasta 1990 en Paraguay existía un modelo duopolio de elite público-privado caracterizado por una universidad pública y una privada católica, la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, fundada en 1960, dependiente de la Conferencia Episcopal Paraguaya. Con la instauración de la democracia en 1989, se produce la expansión institucional y de la matrícula, tanto del sector público a través de la creación de universidades en el interior derivadas de la democratización política y de una decisión de no mantener el monopolio de la Universidad Nacional de Asunción (UNA), como del sector privado derivadas tanto de factores asociados a la demanda como de una apertura hacia el sector privado en la prestación del servicio educativo. Es de destacar en esta expansión la contradicción entre un modelo de acceso de elites dado por cupos escasos en la UNA y matrícula costosa en la única universidad privada, en un contexto de aumento de la demanda de sectores de menos ingresos, así como de un enfoque academicista de las ofertas.[192] Estas nuevas universidades se caracterizan por la baja selectividad, costos relativamente bajos y énfasis en disciplinas no cubiertas por las universidades tradicionales. Muy rápidamente para 2005 ya existían 3 universidades públicas nuevas en el interior y 18 universidades privadas.[193] Adicionalmente a ello se produjo una fuerte expansión de sedes al interior de la capital y del interior del país en un proceso de construcción de instituciones en redes nacionales a través de pequeñas filiales en muchas ciudades.

La expansión institucional desde una lógica de monopolio y autonomía se realizó sin el establecimiento de ámbitos de regulación de estándares mínimos, ni de promoción de la calidad. La expansión institucional tuvo una determinante fundamentalmente política, ya que la creación de universidades que era antes realizada por decreto del Poder Ejecutivo, desde 1993 se transformó en una potestad del Congreso Nacional a solicitud de los particulares o del Estado, con informe favorable del Consejo Nacional de Universidades, organismo compuesto por el rector de la Universidad Nacional de Asunción, el rector de la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, un rector en representación de las demás universidades públicas y uno en representación de las demás universidades privadas. Tal cambio dado por la Ley vigente N° 136 de 1993, que definió a las universidades como “instituciones autónomas de estudios superiores, de investigación, de formación profesional y de servicios, creadas a propuesta del Estado o de entidades privadas o mixtas”, puso al sistema político en el contexto de la democratización del país en el centro de las decisiones académicas.[194]

Como derivación de ello una parte importante de las universidades creadas fueron resultado de negociaciones políticas o directamente fueron otorgadas a representantes políticos. Ello permitió la construcción de la universidad privada más grande del país (con 19.000 alumnos), y la más expandida (con 17 subsedes), la Universidad del Norte, propiedad de quien fuera durante varios años diputado, senador posteriormente, presidente de la Comisión de Educación del Senado, y fuerte actor del Partido Liberal, sobre la base de un funcionamiento con muy bajos niveles de calidad. Hoy su rector está en juicio penal al terminarse sus fueros por apropiación de bienes de la universidad, dado que el marco legal de la universidad es de asociación sin fines de lucro y se producían efectivas apropiaciones privadas de utilidades.[195]

La cobertura se vio reducida, y si bien se ha ido ampliando, esto ha sido derivado de un modelo de expansión sin significativos controles de calidad y donde ha habido una amplia proliferación de ofertas sin autorización, ya que si bien la Ley de Universidades asignó al Consejo Nacional de Universidades la tarea de aprobar previamente la creación de unidades académicas y carreras, ello no se ha cumplido en muchos casos, por motivos políticos y falta de instrumentos de sanción, ya que la norma da la posibilidad al Consejo de Universidades de intervenir una universidad, pero ello sujeto a la aprobación de la Cámara de Senadores. La alta politización y partidización de la gestión universitaria y el propio rol legislativo de hecho imposibilitaron un control efectivo y el propio cumplimiento de las normas. De las universidades privadas, solo dos son confesionales, la tradicional católica y una nueva evangélica.

La mayoría de las universidades pueden considerarse de absorción de demanda, en tanto el acceso es libre, salvo en dos universidades en las cuales hay requisitos. Una alta cantidad de universidades son propiedad de políticos de todos los partidos o están asociadas a ellos.

Cuadro Nº 18. Matrícula de la educación superior en Paraguay
Año Total Incremento
1994 37.118
1995 43.912 18,3%
1996 47.555 8,3%
1997 49.145 3,34%
1998 49.760 1,25%
1999 68.413 37,49%
2000 82.265 20,25%
2001 90.246 9,70%
2002 99.063 9,77%
2003 108.812 9,84%
2004 118.095 8,53%
2005 127.611 8,06%

El país carece de información precisa sobre el sistema universitario, lo cual además demuestra la baja regulación pública, que no permite confiabilidad total de los datos de matrícula. Basualdo sostiene “la ausencia, casi total, de sistematización de datos críticos de la vida universitaria: no se cuenta con información suficiente, ni confiable y, si la hay, no es divulgada”.[196] Inclusive si bien el Ministerio registra los títulos, las universidades públicas amparados en su autonomía no siempre cumplen ese requisito. Rivarola calculaba el sector privado en 52% en 2000 sobre 59.836 y Cáceres el 60% en 2005. Los datos de egreso del sector privado son más consistentes y permiten ver el crecimiento del sector privado que desde 1998 ha superado al público.

Cuadro Nº 19. Egreso de profesionales de las Universidades privadas

Año

Egreso privado Incremento

2000

1788

2001

2233 24,89 %

2002

2019 – 9,58 %

2003

2418 19,76 %

2004

2483 2,69 %

Paraguay ha sido un claro ejemplo de retroceso del proceso de evolución reguladora y ampliación del marco de libertad de la universidad privada en la región en los últimos años. Ello se ha expresado en la continuación del proceso de creación de universidades, lo cual ha mostrado el grado de politización de la política universitaria. La Ley de Universidades Nº 136 de 1993 había establecido que para crear una universidad se necesitaba un dictamen vinculante favorable del Consejo de Universidades, siendo un sistema altamente restrictivo a la creación de nuevas universidades, tanto públicas como privadas, ya que los cuatro rectores actuaban como jueces y partes. Tal situación cambió con la Ley 2529 de abril de 2006, modificó dicha norma y cercenó la potestad de dictaminar en forma vinculante la creación de las universidades, a partir de lo cual el Parlamento pasó a estar en potestad de crear las universidades sin tener un dictamen favorable por parte del Consejo de Universidades.[197] Adicionalmente, la Ley 136 disponía que se requería la aprobación del Consejo de Universidades para abrir facultades, filiales y crear nuevas carreras, y la Ley 2529 modificó ese artículo y dejó en libertad a las universidades para que creen y hagan funcionar las carreras, filiales y Facultades que quieran.[198]

A partir de esta ley de 2006, que intentó vetar el Poder Ejecutivo, hubo una nueva explosión de facultades y universidades, al disponerse un escenario sin la existencia de un organismo de control. En 2007 se crearon 12 universidades.[199] Entre ellas la Universidad Privada del Guaira. En el año 2008 se creó la primera universidad privada a distancia, la Universidad Oxford Paraguay.[200] También en 2008, la Universidad Autónoma del Sur (privada), por Ley 3437.[201] El Parlamento también ha creado tres nuevas universidades nacionales (Universidad Nacional de Caaguazú; Universidad Nacional de Concepción y Universidad Nacional del Guairá). Las cuatro universidades públicas preexistentes han sido resistentes a dicho proceso de creación de nuevas universidades en pequeñas ciudades del interior, promoviendo que estas se constituyan como filiales de las universidades existentes.[202] A la fecha hay 6 universidades públicas y cincuenta privadas.

El único control actual descansa en la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) creada en el año 2003 y que establece que la evaluación es voluntaria, excepto para las carreras de Derecho, Medicina, Odontología, Ingeniería, Arquitectura, Ingeniería Agronómica y aquellas que otorguen títulos cuya práctica pueda significar daños a la integridad de las personas o su patrimonio. Sin embargo, la carencia de recursos ha restringido su actividad.

Hay una propuesta de creación de un organismo de regulación enviado al Parlamento por la Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior que desde 2007 está en continua discusión. Un nuevo proyecto de una comisión bicameral, acorde a la realidad, incorpora en la propuesta de órgano regulador representantes del Congreso, tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores. Mientras tanto se está consolidando un sector terciario de tipo universitario, altamente diferenciado, tanto público como privado, con ausencia de estándares sistémicos de calidad y de regulación, y sobre un fuerte proceso de expansión y de concentración de la matrícula en el sector privado. Ello al tiempo que el sector público, diferenciado regionalmente, se conforma como un sector de mayor calidad, de ingreso selectivo y de financiamiento público pero no gratuito.

14. La educación superior privada en el Perú

La Ley Universitaria Nº 23733, vigente desde 1983, estableció los lineamientos, principios y normas de organización de las universidades y el marco en el cual se ha desarrollado la educación superior privada durante la fase actual. Este modelo se estructuró sobre las propias tendencias históricas de la educación superior en el Perú y se basó en la existencia de un sistema público grande y regionalizado, gratuito, de acceso muy selectivo, y un sector privado tradicionalmente de elite.

El acceso a la educación superior bajo gratuidad se estableció bajo el gobierno de Bustamante y Rivero, que promulgó en 1945 la Ley Nº 10.263, que permitía tanto la promoción de la gratuidad de la enseñanza en todos los niveles educativos como la existencia de la educación superior privada.[203] Este escenario fue a su vez derivación de un proceso autonómico que se consolidó desde 1928, cuando se promulgó el Estatuto Universitario que reconoció a las universidades la autonomía pedagógica, administrativa y económica, y que también instauró la supervisión de las universidades a cargo del Ministerio de Instrucción, asistido por el Consejo Nacional de Enseñanza Universitaria. Ello marcó un inicial modelo dual de supervisión pública y de autonomía dada, y acotada, por la ley.

El modelo dual con autonomía diferenciada buscó ser acotado, regulado y articulado en forma sistémica y homogénea a través del Decreto Ley Nº 17437 de 1969, bajo el gobierno de Alvarado, a través de la Ley Orgánica de la Universidad Peruana, que introduce el concepto de sistema universitario conformado por todas las universidades estatales y particulares y crea el Consejo Nacional de la Universidad Peruana (CONUP) como dirección del sistema, para propender a establecer políticas sistémicas, como la departamentalización de las universidades en sustitución del modelo de facultades, el sistema semestral y un funcionamiento con base en créditos académicos, el currículum flexible, los estudios generales (3 primeros semestres), lo cual facilitaba además la movilidad al interior del sistema. En este período, el sector privado caracterizado por un modelo de acceso de elites, mantendrá estancada su expansión institucional y reducirá su libertad de gestión, pero verá un aumento de la matrícula derivada de la fuga de sectores sociales de mayores ingresos desde un sector público en creciente radicalización política.

Este modelo sistémico fue abandonado lentamente desde 1975 cuando se produce el derrocamiento del gobierno de Velasco Alvarado (1968-1975), a partir del cual se da paso a una segunda fase del gobierno militar hasta 1980, que al tiempo que irá flexibilizando esas políticas centralistas y públicas, sentará las bases de la amplia expansión de las instituciones privadas desde 1980, cuando se produce la reinstauración democrática y un cambio en la relación entre lo público y lo privado en el Estado.

El nuevo marco regulador de impulso a la educación privada

El fuerte peso estatista y regulador previo brindó legitimación al proceso aperturista y desregulador que estableció la Ley 23.733 de 1983 bajo la nueva democracia y que comenzó a desmantelar la regulación pública y centralista, reafirmó la autonomía de las universidades públicas en su gestión y dio libertad a las universidades privadas, consolidando un modelo dual con muy baja regulación pública, lo que dio lugar a la creación de universidades privadas y su gestión bajo un funcionamiento orientado a lógicas de mercado. El nuevo marco planteó inclusive la diversificación del acceso gratuito en función de los recursos familiares, y si bien ello nunca se realizó, facilitó el establecimiento de sistemas selectivos de acceso. La ampliación de demandas, el mantenimiento de un sistema generalizado de gratuidad y la posibilidad de selección de accesos reafirmaron el modelo dual público-privado.

La Asamblea Nacional de Rectores (ANR), estructurada bajo un sistema de tipo corporativo con representación de todas las universidades, se conformó bajo la ley referida como el organismo de coordinación y orientación general de la educación superior. Otras normas posteriores, como la Ley N° 26.490, que facultó a la ANR para intervenir de oficio a una universidad privada cuando se produjeran graves irregularidades; la Ley 25.604, que le concede a la Asamblea Nacional de Rectores la atribución de llevar el Registro Nacional de Grados y Títulos expedidos por las universidades del país, o la Ley N° 26439, que creó el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) como un órgano autónomo de la ANR, y que norma la creación, evaluación y autorización de funcionamiento de las universidades particulares, contribuirán a ir conformando un marco de regulación sistémica de tipo corporativo y que facilitará una amplia libertad de funcionamiento de las instituciones privadas y públicas. A medida que se fueron expandiendo nuevas universidades privadas, la propia conformación de la ANR tuvo un mayor peso de estas y por ende una orientación reguladora de tipo corporativo que pronto promovió el establecimiento de restricciones al ingreso de nuevos proveedores competitivos. Sin embargo lentamente se irá introduciendo en el país, como en toda la región, una nueva fase reguladora y de restricción. La génesis podríamos fijarla desde el año 1999 con la Ley N° 27.154, que institucionaliza la acreditación de las facultades o escuelas de Medicina Humana de las universidades del país, y continuará en 2003 con la Ley 28.044, que crea el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACES), cuando se establecen estándares mínimos obligatorios de la formación en las carreras de Educación y Salud, y se traslada la autorización de creación de instituciones que antes estaban bajo la CONAFU a este nuevo ámbito.

El reciente escenario se consolidó a partir de la Constitución de 1993, que faculta a una mayor regulación sobre el sector privado y que sienta además un cambio en el concepto de la gratuidad al afirmar que “en las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de la educación” (art. 17).[204] Tal norma no se ha instrumentado y recientemente ha habido propuestas legislativas de reglamentación para su aplicación pero que no han tenido apoyo del gobierno. La norma establece además que “con el fin de garantizar la mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no pueden sufragar su educación, la ley fija el modo de subvencionar la educación privada en cualquiera de sus modalidades, incluyendo la comunal y la cooperativa” (art. 17, segundo enunciado), permitiendo el financiamiento público a la educación privada. La constitución abrió tanto un camino de regulación como de mercantilización y expansión privada, al establecer que “para las instituciones educativas privadas que generen ingresos que por ley sean calificados como utilidades, puede establecerse la aplicación del impuesto a la renta” (art. 19, cuarto enunciado) y que “la ley establecerá los mecanismos de fiscalización a que se sujetan las mencionadas instituciones educativas, así como los requisitos y condiciones que deben cumplir los centros culturales que por excepción puedan gozar de los mismos beneficios”.

Bajo el Gobierno de Fujimori se aprobará en esta dirección el Decreto Legislativo N° 739, que establece la pérdida del acceso a la gratuidad de la enseñanza por repetición al tiempo que fija límites para la permanencia de los estudiantes en la universidad.[205] Esta norma, orientada a erradicar la subversión terrorista, que dejó en suspenso los artículos de la Ley Universitaria de 1983, referidos a la autonomía e inviolabilidad de los recintos universitarios, y que permite la intervención militar de las universidades, establece el bachillerato automático para “promover el empleo” facilitando la obtención de los grados académicos, elimina la asistencia libre (establece 30% de inasistencias para desaprobar a los estudiantes), sanciona con expulsión la participación de los estudiantes en “actividades que alteren el orden y desarrollo de las actividades académicas y administrativas”, y establece normas mínimas de exigencia académica para los estudiantes universitarios, además de criterios de pérdida de la gratuidad de la enseñanza y de los servicios de bienestar, todo lo cual y por diversos motivos facilita la migración hacia el sector privado.[206] En esta orientación el impulso más fuerte estará dado por la ampliación del Decreto Legislativo 882 de 1996, que aprueba la Ley de Promoción de la Inversión en Educación y que permite el funcionamiento de instituciones con fines de lucro de acuerdo con lo dispuesto previamente por la Constitución.

Sobre el marco de este modelo de funcionamiento de las instituciones, se producirá la expansión de la educación privada, que se constituye además como un fenómeno asociado al crecimiento de una demanda de estudios no absorbida por el sector público, y que deriva tanto en un aumento de la cantidad de instituciones privadas para incorporar estos sectores de menos capital cultural, como en el incremento de la cobertura privada. Tal aumento de las demandas de acceso fue incentivado por mercados laborales más complejos y una mayor competencia de los trabajadores, derivado de una economía en crecimiento –por apertura y especialización- desde fines de los 80.

Con la redemocratización de la sociedad, aunque la expansión institucional pública fue importante, por la fundación de universidades en los distintos departamentos del país, sin embargo la expansión privada fue superior y ya para 1995, las universidades privadas alcanzaron a 29 instituciones y superaron a la cantidad de universidades públicas que para entonces eran 28. Así, mientras que el crecimiento interanual de instituciones terciarias fue del 4,8% tomando un período de 39 años, el sector público creció al 2,9%, en tanto que las instituciones privadas crecían a una tasa anual del 8,8%, o sea un crecimiento tres veces superior en la cantidad de instituciones superiores durante ese largo período.

Cuadro Nº 20. Instituciones universitarias en el Perú
Año Nº de IU incre.
Públicas incre.
Privadas incre.
1960 10 9 1
1980 35 250% 25 178% 10 900%
1990 52 49% 28 12% 24 140%
2000 78 50% 32 14% 46 92%
2009 99 27% 37 16% 62 35%
% incr. 4,8 % 2,9 % 8,8 %

Fuente: ANR.

Sin embargo, como se ve, la tasa de expansión de las instituciones de educación superior ha sido decreciente, asociada a la consolidación del sector y a nuevas formas de expansión y de cobertura de la demanda insatisfecha. Ello en tanto hay una correlación entre reducción de la expansión institucional y proceso de concentración institucional, como veremos. El modelo institucional dual diferenciado entre un sector público gratuito y otro privado pagante sobre instituciones sin fines de lucro se transformó desde 1996, cuando se introdujeron modificaciones normativas sustanciales a través del Decreto Legislativo Nº 882 “Ley de Promoción de la Inversión en la Educación”, y que cambió el funcionamiento del marco normativo de la educación superior privada al permitir la existencia de instituciones educativas a través de la figura de sociedades anónimas, y por ende con fines de lucro, que al tiempo que pagaban impuestos a las rentas, tenían una mayor libertad en el gerenciamiento de esas instituciones a través de esas figuras jurídicas. El decreto estableció en su segunda disposición transitoria que las instituciones educativas particulares, constituidas y autorizadas por el Ministerio, podían reorganizarse o transformarse en cualquier otra persona jurídica contemplada en el artículo 4° del referido dispositivo.[207]

La norma buscaba fomentar la inversión privada en todo el sector educativo y no solo en la educación superior, ya que abarcaba a

todas las instituciones educativas particulares en el territorio nacional, tales como centros y programas educativos particulares, cualquiera que sea su nivel o modalidad, institutos y escuelas superiores particulares, universidades y escuelas de postgrado particulares y todas las que estuvieran comprendidas bajo el ámbito del sector educación.

Dicha norma dispuso que “toda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades, en la educación. Este derecho comprendía los de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Particulares, con o sin finalidad lucrativa”. Igualmente se dispuso que dicho derecho “conlleva la responsabilidad del propietario en la conducción de la institución y en el logro de los objetivos de la educación”. De hecho dicha norma en lo universitario cambió el artículo 6 de la Ley 23.733 de 1983 que disponía que

las Universidades son públicas o privadas, según se creen por iniciativa del Estado o de particulares. Las primeras son personas jurídicas de derecho público interno y las segundas son personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro. El excedente que pudiera resultar al término de un ejercicio presupuestal anual, tratándose de universidades privadas, lo invierten en favor de la institución y en becas para estudios. No puede ser distribuido entre sus miembros ni utilizando por ellos, directa ni indirectamente.[208]

En este sentido Fujimori impuso un cambio radical, casi copernicano, en la educación superior, más allá de que tal norma reconocía situaciones existentes más allá del campo normativo, donde muchas instituciones supuestamente sin fines de lucro no eran tales.[209]

La nueva norma flexibilizó la forma organizativa de las instituciones educativas particulares, que ahora podían organizarse jurídicamente bajo cualquiera de los modos previstos en el derecho común y en el régimen societario, incluyendo las de asociación civil, fundación, cooperativas, empresa individual de responsabilidad limitada, empresa unipersonal o sociedad anónima. También la norma estableció que el Estatuto o Reglamento Interno de las instituciones debía permitir la participación de la comunidad universitaria en los asuntos relacionados con el régimen académico, de investigación y de proyección social, y por ende separó la gestión académica de la parte administrativa. Además, al tiempo que se facultó una lógica más mercantil, también se estableció que al Ministerio de Educación le correspondía la supervisión del funcionamiento y de la calidad de la educación de todas las instituciones educativas en el ámbito de su competencia, acotado este mandato a su vez a la libertad de enseñanza, pedagógica y de organización que establecen la Constitución y las leyes. La norma dispuso que tal proceso no fuera de carácter estatal sino público y en tal sentido estableció que debía realizarse con el concurso de entidades especializadas, más allá sin embargo de que solo el Ministerio de Educación podía autorizar el cierre o clausura de las instituciones educativas. El modelo se articulaba por un lado, sobre las bases de la flexibilidad de las formas jurídicas y por ende de la libertad empresarial, la lógica del lucro, los impuestos a la renta y la supervisión externa de la calidad, y por el otro lado, se fundaba en otro modelo también privado, sin fines de lucro y donde las instituciones estaban obligadas a la existencia de un sistema de control académico interno a través de un consejo universitario con amplia participación académica en tanto que asociaciones civiles sin fines de lucro.

Esta separación de ambos sectores privados, con o sin fines de lucro, fue además incentivada por una norma posterior que dispuso que en las universidades sin fines de lucro no se pudieran reelegir los rectores, sino que debía existir una renovación periódica, lo cual facilitó que más universidades se acogieran a la Ley 882 y se conformaran como sociedades anónimas. La norma al actuar sobre el poder formal sinceró la situación de poder real al marco normativo. Actualmente las universidades privadas sin fines de lucro que se basan en la Ley 23.733 son fundamentalmente las universidades religiosas, como la Pontificia Universidad Católica de Lima, la Universidad de Piura (Opus), la Universidad Católica de Arequipa o la Universidad Católica de los Ángeles de Chimbote (que se transformó de universidad laica en universidad religiosa), y la Universidad Evangélica, o instituciones laicas muy especiales en su génesis de tipo académicas, como la Universidad Ricardo Palma o la Universidad Cayetano Heredia. Inclusive para las universidades religiosas el modelo de gestión que impone la norma es complejo ya que debe de haber un Consejo Universitario y se deben reinvertir todas las utilidades, lo que se contrasta con una realidad que acontece en las universidades religiosas, que transfieren fondos a sus órdenes o congregaciones o que tienen una dependencia o supervisión religiosa externa.

La propia Universidad Pontificia ha sido protagonista de un fuerte conflicto al ser gestionada por la Compañía de Jesús y al tiempo ser pontificia, donde el marco legal impone una lógica de cuerpo académico en la gestión. Inclusive el conflicto tiene ribetes religiosos, en tanto el poder real interno está en la Compañía de Jesús que la administra mientras que el país tiene un Cardenal del Opus Dei. En este caso, el conflicto se ha ampliado por la existencia de significativas donaciones realizadas a la universidad, en tanto institución católica pontificia. Algunas de las tradicionales universidades de elites de calidad con un perfil sin fines de lucro, como la Universidad del Pacífico, también se transformaron en sociedades anónimas, pero a su vez mostraron que esa estructuración organizativa no implicó su funcionamiento con fines de lucro, o sea con la finalidad de distribuir utilidades, sino para dotarse de una mayor flexibilidad administrativa y capacidad de gestión, y por ende mayor capacidad competitiva, pero no con la finalidad de distribuir utilidades.[210] La sociedad anónima en la gestión puede darse así en una dinámica real sin fines de lucro ni propietario.

El marco normativo que permite la existencia de instituciones con fines de lucro ha facilitado el ingreso de capitales extranjeros en el sector, lo cual se ha dado fundamentalmente con el Grupo Laureate, que en la última década adquirió la Universidad del Norte y la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPCA). Para el año 2007 dicho grupo alcanzó a tener 16.084 estudiantes, que representaban el 4,3% de la matrícula privada nacional y el 2,4% de la matrícula total universitaria.

En lo tributario la nueva Norma 882 dispuso que las instituciones educativas particulares (funcionando como sociedades anónimas) se rijan por el Régimen General del Impuesto a la Renta y por ende sujetas a los impuestos a las Ganancias. Sin embargo, también se dispuso que

las Instituciones Educativas Particulares, que reinviertan total o parcialmente su renta reinvertible en sí mismas o en otras Instituciones Educativas Particulares, constituidas en el país, tendrán derecho a un crédito tributario por reinversión equivalente al 30% del monto reinvertido,

con lo cual difiere en mejores condiciones en retiro de utilidades. También en esta línea se dispuso la exoneración del impuesto mínimo a la renta. Igualmente con el objetivo de facilitar las inversiones se estableció que

tendrán derecho a aplicar un crédito contra el Impuesto, las personas perceptoras de rentas de cualquier categoría que otorguen donaciones a las Instituciones Educativas Particulares o a Instituciones Educativas Públicas, cuyo importe será el que resulte de aplicar la tasa media del contribuyente sobre los montos donados a las citadas entidades que en conjunto no excedan del diez por ciento (10%) de su renta neta global o del diez por ciento (10%) de las rentas netas.

También se estableció esta exoneración para las instituciones educativas particulares no comprendidas en el artículo 19° que otorguen donaciones a instituciones educativas particulares o públicas. En este caso, la norma dispone que el crédito será equivalente al 30% del monto donado. En el caso de donaciones en especie, el valor de las mismas deberá ser comprobado por la Administración Tributaria, de acuerdo con las normas que establezca el Reglamento, no pudiendo en ningún caso ser superior al costo computable de los bienes donados. Adicionalmente se dispuso que las instituciones educativas particulares o públicas estén exentas del pago de los derechos arancelarios correspondientes a la importación de bienes que efectúen exclusivamente para sus fines propios.

Para instrumentar el marco normativo que facilitaba la inversión de capitales en el sector de la educación, por el Decreto Supremo Nº 007-98-ED, se aprobó el Reglamento de Transformación de las Instituciones Educativas Particulares, por el cual se establecieron los procedimientos para que instituciones educativas particulares, constituidas y autorizadas, se pudieran transformar en cualquier otra persona jurídica contemplada en el Decreto Legislativo Nº 882. Ello permitió un masivo proceso de transformación de las asociaciones civiles sin fines de lucro como unidades de gestión de las instituciones educativas en sociedades anónimas, y su funcionamiento como instituciones con fines de lucro y por ende sujetas al impuesto a la renta por parte de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, pero a su vez con posibilidades de desarrollar formas de gestión más eficientes en el marco de lógicas mercantiles. El Decreto 882 y sus derivados constituyeron un cambio copernicano en la educación superior privada en el Perú, al aumentar la capacidad de gestión del sector y atraer capitales. Al mismo tiempo, facilitó el proceso de expansión y concentración de la educación superior privada, y dentro de este sector, fundamentalmente de aquellos con fines de lucro, mostrando que en condiciones de mercado, una gestión apoyada en sociedades anónimas permite mayores eficiencias y posibilidades de expansión.

La expansión de la lógica privada y mercantil en la educación superior parecería estar asociada también a un fuerte incremento de cerca del 50% de los retornos de la educación universitaria en la década del 90 respecto de la década anterior. Para el año 2004 dichos retornos se situaban en 17,3%, mostrando una alta convexidad de los retornos con rendimientos adicionales crecientes para los niveles de educación superior tanto no universitaria como universitaria.[211] El mercado de empleo mostraba aumentos de los retornos probablemente asociados tanto a un cambio en la complejidad de conocimientos requeridos como a la existencia de desequilibrios y restricciones de la oferta. Ello constituyó un incentivo para el aprovechamiento mercantil de esas rentabilidades de mercado, facilitando ofertas adicionales de formación profesional con mayor flexibilidad para cubrir las nuevas demandas laborales en términos de competencias y de cantidad. Este contexto tendió a alterar los estándares tradicionales de calidad, y contribuyó a producir una reducción de las altas tasas de retornos, equilibrar relativamente a los mercados y también aumentar la diferenciación del sector privado.

Como en casi toda la región, en Perú se conformó un modelo de educación terciario de tipo universitario de carácter dual, basado por un lado en un sector público, en este caso totalmente gratuito y de acceso altamente selectivo, que se ha regionalizado y flexibilizado a través de universidades localizadas en cada uno de los departamentos políticos del país, que tienen sistemas más laxos de selección.[212] Por el otro lado se desarrolla un sector privado pagante inicialmente de elites y que se diversificó bajo lógicas mercantiles en un contexto de ausencia de rígidos estándares mínimos de calidad. La diferenciación además se apoyó en el Decreto 882, que al permitir una apertura del sector educativo a la acumulación de capitales, facilitó una lógica de oferta basada en inversiones previas. El modelo de lucro permite un mayor acceso a fuentes financieras para inversión en infraestructura y por ende una lógica de expansión no basada en inversiones asociadas, al mismo tiempo que los ingresos se dan bajo un modelo de autofinanciamiento del crecimiento. El sistema diferencial de financiamiento público y privado facilitó la segmentación socio-económica de los mercados universitarios, reafirmado tal proceso en la ausencia de sistemas de control de calidad y contribuyendo así al aumento de los accesos. De acuerdo con los datos de graduación que presenta Terrones, se visualiza que tal dinámica ha permitido una mayor eficiencia del sistema dada por un aumento de la calidad de las universidades públicas, y un creciente egreso de la educación superior privada.[213]

En general el componente mercantil del modelo dual está asociado a los niveles de las tasas de retornos de las inversiones educativas, las que se constituyen en la llave de la formación de capital humano y que finalmente impactan en la demanda y la capacidad de pago de la oferta privada, dadas las limitaciones estructurales de acceso y de respuesta del sector público. La investigación referida muestra las diferencias entre las tasas internas de retornos de los estudios entre los diversos niveles educativos en el Perú, afirmando que la tasa interna de retorno (TIR) para un profesional que culminó sus estudios en una universidad pública se estima en 14,7% en términos reales, en tanto que la TIR para el caso del profesional que estudió en una universidad privada se calcula en 12,2%, por el desembolso de recursos para financiar la educación privada.[214] En el caso de la educación superior no universitaria, las rentabilidades se reducen significativamente, tanto para los estudios en los institutos públicos (6,4%) como en los privados, donde la TIR es cercana a cero (1,2%). La baja matrícula regional de la educación superior no universitaria en este sentido parecería tener una clara sustentación en estas bajas tasas de retorno para esos estudios y no meramente en problemas de oferta en términos de calidad o cantidad.

En Perú, la ausencia de una regulación precisa de estándares mínimos de oferta, la facilidad de ingreso de nuevos proveedores hasta muy recientemente, y las restricciones financieras –por la gratuidad- a la expansión de la oferta pública han favorecido la expansión de la cobertura de las universidades privadas, adicionada con una importante regionalización competitiva a través de filiales bajo modelos semipresenciales de bajo costo y alta flexibilidad.

Cobertura y concentración de la educación universitaria en Perú

La dinámica referida ha expandido la educación superior privada y ha facilitado adicionalmente un proceso de concentración de la matrícula en pocas universidades con fines de lucro sobre el espacio público, más que sobre un fuerte aumento de la matrícula.

Cuadro Nº 21. Distribución de la matrícula universitaria por sector

21

Fuente: ANR. Para 2009 es un dato provisional. El dato de 2010 es del II Censo Nacional Universitario 2010 Principales resultados. ANR e instituto Nacional de Estadística e Informática. República del Perú. Enero, 2011. Se tiene conocimiento de que los datos de 2008 y 2009 adolecen de fallas por carencia de reportes de algunas universidades. El dato de 2010 es oficial. El II Censo Nacional Universitario se ejecutó desde el 03 de marzo al 31 de julio del año 2010 en todas las universidades públicas y privadas ubicadas dentro del territorio nacional.

Como se aprecia en el cuadro anterior, desde 2005 la cobertura privada universitaria es superior a la del sector público, como derivación de una tasa de incremento del sector público entre 1994 y 2009 menor a la del sector privado en un contexto de baja tasa de crecimiento relativo de la matrícula total y un estancamiento de la educación pública. El crecimiento promedio de la matrícula entre 1996 y 2010 fue de 7,51% anual, correspondiente a un crecimiento del sector público de 1,75% anual y del sector privado de 9,87% anual, lo cual significa que por cada estudiante nuevo en el sector público hubo 5,64 nuevos estudiantes en el sector privado. La tendencia de la evolución de la matrícula si la relacionamos con los nuevos ingresantes nos permite además apreciar la tendencia a la continuación del aumento de la cobertura privada sobre la base del estancamiento público. Mientras que en 2008 la matrícula universitaria privada era de 51,4% del total, sin embargo entre los ingresantes al sistema, que fueron 160.722, el 64,15% optaron por una universidad privada y solo el restante 35,85% por una universidad pública, como resultado del desfasaje entre demanda de acceso y cupos, que se expresa en el indicador de postulantes sobre ingresantes.[215] El sector público mantiene su matrícula absoluta más allá del aumento de los recursos, y sobre todo aquellos derivados de los cánones mineros, lo cual indicaría un camino de aumento de la calidad. Si incorporamos la educación superior no universitaria, nos encontramos que es desde 2003, cuando la matrícula privada es superior a la pública.[216] En este caso se aprecia también un relativo estancamiento de la matrícula pública.

Cuadro Nº 22. Matrícula terciaria no universitaria

Año

Pública % de aumento absoluto Privada % de aumento absoluto Total % de aumento absoluto

2000

46,13 % 53,87 % 359.783

2001

46,12 % 53,88 % 377.937 5 %

2002

45,77 % 54,23 % 380.984 0,8 %

2003

43,70 % 56,3 % 389.223 2,16 %

2004

42,0 % 58,0 % 390.764 0,39 %

2005

40,9 % 59,1 % 384.956 – 1,48%

Fuente: Ministerio de Educación – Estadística Básica 1998-2005. Incluye Gestión A4. Citado en CINDA. La educación superior en Perú. 2006.

La expansión del sector privado ha sido beneficiada por la Ley 23.733, cuyo artículo 78 estableció que el pago de las matrículas por parte de los estudiantes en las universidades privadas se debía hacer diferenciadamente por un sistema de escalas o reemplazado por otras formas de ayuda o promoción social complementarias. Ello tiende a favorecer una mayor cobertura y menos diferenciaciones sociales entre las instituciones en el acceso a las privadas de estudiantes procedentes de los estratos de ingresos más bajos. Sin embargo, ello no anuló la existencia de las diferenciaciones de las instituciones privadas ni el hecho de que el ámbito privado sea dominante en el sector de altos ingresos (A y B), en tanto que en el ámbito público lo sea en el acceso de sectores de ingresos menores, pero sí contribuyó a suavizar la estratificación institucional e inclusive a facilitar el ingreso de sectores de menos ingresos en la privadas.

El impacto de la educación privada ha sido en todo el país y no solo en las grandes ciudades de Lima, Arequipa o Trujillo, al regionalizarse a través de pequeñas microuniversidades, con bajos aportes de capital locales, fuertemente familiares, que se iniciaron con bajos estándares de calidad, focalizadas en el grado, exclusivamente con profesores de tiempo parcial, con bajos salarios, inmuebles alquilados, con programas focalizados en derecho, administración, educación y contabilidad, clases nocturnas y de fin de semana muchas veces con profesores venidos desde las ciudades referidas. Este modelo, sin embargo, comenzó a cambiar como resultado de alianzas, franquicias e inversiones financieras derivadas del marco legal del 882, y al mismo tiempo está favoreciendo la concentración de la matrícula y la constitución de redes universitarias privadas a nivel nacional. El sector privado ha crecido por el aumento de la demanda de acceso insatisfecha en el sector público, apoyado en la capacidad de lograr una mayor flexibilidad administrativa bajo el régimen mercantil favorecido por el Decreto 882, los menores salarios docentes, las escasas planillas de administración y el funcionamiento a través de sedes y subsedes en muy pequeñas ciudades y localidades, lo cual ha facilitado que la universidad privada haya cubierto segmentos crecientes de la demanda y reducido la tradicional mayoría pública en el interior.[217] Este crecimiento y expansión de la educación superior privada, asociados a la gestión más mercantil, a la regionalización y al uso de modalidades a distancia, ha facilitado la concentración de la matrícula. Para el año 2006, la universidad más grande del país, que históricamente había sido la Universidad Nacional Mayor de San Marcos -con 458 años desde su fundación-, pasó a ser la universidad privada San Martín de Porras. Para 2007, 7 universidades privadas que representan el 11,3% del total de instituciones privadas del país, con matrículas superiores a 15.000 estudiantes, cubrían el 46% de la matrícula privada total al alcanzar a 172.252 estudiantes.[218] Para 2008, tres universidades, o sea 4,8% de las instituciones, con 124.993 estudiantes, representaban el 33, 4% de la matrícula privada universitaria, y el 18,3% de la matrícula total.[219] Desde 2008 también los titulados de las universidades privadas superaron a los titulados de las universidades públicas. El peso en matrícula es también un peso económico a nivel nacional: para el año 2003, seis universidades privadas se hallaban entre las 100 empresas con mejores ingresos económicos.[220] En 2010, con datos del II Censo Nacional Universitario, se aprecia que 10 universidades de las 65 existentes concentran 269.069 alumnos, o sea el 53,22% de los 505.562 estudiantes del sector privado para ese año. La media del sector privado sería de 7777 estudiantes por universidad en igualdad de condiciones, y las diez universidades más grandes tienen una media de 26.906 estudiantes.[221]

La expansión institucional, el incremento de la competencia privada y los propios mecanismos selectivos de ingreso del sector público a través de exámenes de ingreso pagantes, que permiten aumentar los salarios de los docentes involucrados, han llevado a un escenario competitivo en el cual las universidades captan alumnos en los últimos meses de la educación media al realizar inscripciones y pruebas dentro de los liceos y varios meses antes de terminar el bachillerato. Ello por su parte ha contribuido a una mayor articulación entre la educación media y la superior, facilitando un tránsito más fluido hacia la universidad. La lógica comercial, tanto pública como privada, se constituye en un motor del aumento del acceso al sector terciario con diferentes niveles de selectividad.

En este contexto, se ha establecido un marco normativo de aseguramiento de la calidad en 2003, de tipo voluntario, con excepción de las áreas de educación y salud, que se está constituyendo en el mecanismo que comenzó a acotar algunas de las prácticas administrativas universitarias y que tenderá a reforzar los procesos de mejoramiento de la calidad en todo el sistema terciario. También, dada la alta proliferación de instituciones, probablemente reforzará la tendencia manifiesta a la concentración, al aumentar costos y exigencias sobre las instituciones, los cuales se vuelven más difíciles de cubrir para las microuniversidades. Ello facilitará su cierre o venta dado el modelo generalizado de funcionamiento como sociedades anónimas, mostrando que los mercados se ajustan más eficientemente bajo estas modalidades de transferencia de activos, que finalmente son la cantidad de sus estudiantes y las capacidades de las organizaciones, lo cual contribuye a la no quema de los capitales. Uno de los nuevos requisitos de calidad, por ejemplo, es que al menos el 10% de los profesores de las universidades tienen que ser de nómina o la existencia de una plantilla de investigadores de tiempo completo.

La concentración también será más incentivada por el creciente establecimiento de restricciones al ingreso de nuevos proveedores a través del pasaje del órgano que las autoriza desde CONAFU hacia la nueva agencia, en un proceso en curso que ha significado que desde 2000 casi no se hayan creado nuevas universidades.

15. La educación superior privada en República Dominicana

La educación superior privada en República Dominicana se desarrolló sobre la base de la existencia de un modelo público monopólico conformado por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), que alcanzó una alta apertura de acceso y que sufrió un proceso de deterioro de la calidad agravado por la radicalización política.[222] Ello estuvo asociado a dinámicas políticas nacionales, a la expansión de las demandas de ingreso, a su fuerte autonomía normativa y a una particular cogestión donde los estudiantes alcanzaron al 50% de la representación en sus órganos de gestión.[223] La UASD en el contexto del incremento de las demandas sociales aumentó las puertas del acceso facilitado por un rol político de resistencia ante la dictadura que derivó posteriormente en un elevado nivel de cogestión estudiantil. Tal dinámica política propendió a cierta liberalidad de los controles de calidad y acceso. Esas variables favorecieron la gestación y el desarrollo de la educación privada como respuesta a las demandas sociales y educativas, así como a las limitaciones estructurales del sector público derivadas de las restricciones presupuestales por motivos políticos, económicos y por la propia lógica de la gratuidad. El deterioro de la calidad fue generalizado en todos los niveles educativos del sector público, pero la radicalización política se expresó dominantemente en la universidad pública, haciendo más destacada por ende la fuga de estudiantes al sector privado.

Históricamente la universidad privada nace en República Dominicana desde lógicas político-ideológicas. La primera universidad privada, la actual Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), se forma bajo el peso de la Iglesia, que históricamente en el país constituye una referencia de poder de primera dimensión, y desde la ciudad de Santiago, en 1962, luego de la caída de la férrea dictadura de Trujillo (1961), en el marco de estrategias internacionales y de búsqueda de espacios sociales fuera del Estado. Desde otra lógica política, la Universidad Pedro Henríquez Ureña, la primera universidad laica privada, será creada en 1967 por un grupo de profesores que desertaron de la UASD opuestos al carácter del movimiento reformista radical influenciado por los ideales de la “Revolución de Abril”. En este caso fueron apoyados por el gobierno, que donó los terrenos para construir esta universidad privada.[224] De estas primeras instituciones se produjeron procesos que contribuyeron a la lenta pero continua creación de nuevas universidades, como fueron ISA en 1962; UNAPEC en 1965; O&M en 1966; UDE en 1970; INTEC en 1972 (derivada de profesores expulsados de la PUCMM); UCNE en 978; UNIBE en 1982 y UCATECI en 1983, cuya gestación fue acompañando el crecimiento de la matrícula, y propendieron a mayores estándares de calidad, ofertas diferenciadas u orientaciones propias. Tales procesos a su vez incentivaron el decrecimiento relativo de la UASD, que perdió profesores y estudiantes. En los 90, cuando se produjo la eclosión de la demanda universitaria derivada de la expansión de la educación media privada impulsada por las familias que colocaban a sus hijos en colegios privados,[225] y la expansión económica del país, ya existía un fuerte y consolidado sector universitario privado de elites, en contextos de restricciones a la capacidad de aumentar el presupuesto público en la misma proporción o a transferir parte de los costos directamente a las familias. La constitución del sistema universitario, como en toda la región, ha tenido diversos sectores, entre los cuales encontramos las universidades más marcadas por una gestación impulsada por políticos (UNICARIBE, O&M, UTEPSA); las impulsadas por los ámbitos religiosos (las universidades católicas y la universidad evangélica); las iniciativas académicas o de ámbitos empresariales institucionales (ISA, UNAPEC, INTEC) o las directamente derivadas de iniciativas de empresarios individuales.

El aumento del sector privado fue lento, derivado de que la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) por la composición del 50% de sus estudiantes en los órganos de dirección, así como por criterios políticos de promover el acceso de masas, no estableció sistemas selectivos de acceso, al facilitar el ingreso masivo sin un acompañamiento de recursos, lo que fatalmente terminó deteriorando la calidad y contribuyendo a la migración de las capas sociales superiores a la educación superior privada, a medida que se conflictivizaba y masificaba la universidad y caía la calidad. La UASD se expandió a través de sedes regionales y aumentó además su matrícula en su sede central; se transformó así en la tercera universidad de América Latina en términos de matrícula en el marco de un modelo público de hecho casi monopólico, ya que solo existen algunas pequeñas instituciones terciarias públicas. Ella creció más fuertemente en democracia en tanto accedió a mayores recursos presupuestales y liberó el acceso, y su proporción en la cobertura terciaria del país fue creciente desde representar el 25,5% del total en 1990, 39% en 1995, 43,1% en 2000 y 49,4% en 2005.[226] Si se agregan las otras pequeñas instituciones públicas, el sector oficial de educación superior alcanza al 51% del total de la cobertura. La evolución de la universidad estatal muestra una tasa de decrecimiento del 5% entre 1981 y 1989 que correspondió además con la mayor expansión del sector privado en términos institucionales; un crecimiento del 15% anual entre 1990 y 1997, y finalmente una expansión del 7% anual continua entre 2000 y 2008, cuando pasó de 105.000 alumnos a 166.000. Esta fase expansiva está asociada también a una mayor estabilidad institucional, relacionada a su vez con un marco normativo interno nuevo generado durante la gestión del rector Rosado a inicios del siglo que alteró el tradicional nivel de cogestión y que redujo la participación estudiantil al 5%, al tiempo que otorgó el poder en la gestión de la institución a los profesores. El aumento de la cobertura fue menor que en la fase de mayor nivel de cogestión estudiantil, no incluyó un sistema selectivo de acceso, y si bien estuvo acompañado de un aumento presupuestal, este fue menor a la expansión de la matrícula, lo cual llevó a un aumento de la cantidad de estudiantes por aula y una caída del presupuesto por alumno, pero al tiempo una mayor imagen de estabilidad institucional.

El aumento del sector público contribuyó a la mayor diferenciación del sector privado y a la reducción de muchas instituciones en el marco de un proceso de concentración de la cobertura. Este nuevo escenario alteró el peso de la educación privada en el sector terciario, que era donde tenía una incidencia muy superior ante el modelo de elite universitario tradicional.

El modelo de educación estatal altamente monopólico y sin diferenciación, de tipo autónomo con alto peso estudiantil, gratuito y sin restricciones de acceso, por un lado, y de relativa libertad de mercado, por el otro, facilitó la expansión de la educación superior privada sobre la base de instituciones con mayor nivel de calidad, por selectividad del pago frente al modelo público de acceso libre, y también contribuyó a una relativa diferenciación institucional buscando nichos de mercado. Así se desarrollaron dos sectores universitarios privados posicionados a su vez en sectores sociales diferenciados. Por una parte, se expresaron las demandas de los sectores sociales de mayores ingresos con demandas sociales más exigentes, las cuales se cubrieron con oferta de instituciones privadas de inspiración religiosa y sin fines de lucro. Tales fueron los casos de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, INTEC y UNAPEC. Posteriormente, a medida que se mantenían los niveles de demanda y que se focalizaban en sectores de menos ingresos, capital cultural y mayores demandas de flexibilidad atendiendo a una nueva composición social de los estudiantes, irrumpieron nuevas instituciones orientadas a promover accesos más amplios y se posicionaron en mayores niveles de simplificación y homogenización de los servicios, que asumieron además un carácter más mercantil en la gestión, más allá de mantener la obligatoriedad de conformarse como instituciones sin fines de lucro y de menos costos de sus matrículas. Estas fueron en general creadas por políticos o empresarios independientes, que desarrollaron una gestión más ejecutiva, con cuadros familiares y menores estándares de calidad, por ende ecuaciones de calidad-precio menores que permitieron acceso de nuevos sectores más allá de estar focalizadas en productos altamente estandarizados a través de ofertas de tipo profesionalizantes, con sistemas más flexibles ajustados a las crecientes demandas de nuevos tipos de estudiantes. Tales son los casos de las formas presenciales de la Universidad Tecnológica de Santo Domingo (UTESA), de OIM, de la Universidad Central del Este (UCE) y posteriormente bajo la innovación de nuevas modalidades pedagógicas a través de sistemas semipresenciales y a distancia, de la Universidad del Caribe (UNICARIBE) en Santo Domingo y de la Universidad Abierta para Adultos (UAPA) en Santiago de los Caballeros, que a medida que se fueron consolidando conformaron una mayor diferenciación institucional, pedagógica y de localización. Muchas otras instituciones de estos criterios han ingresado a competir y más allá de unos crecimientos iniciales han comenzado a decrecer, mostrando a su vez una interesante dinámica de concentración posterior a la fuerte expansión institucional de los 90.[227]

Por su parte esta oleada universitaria, más diferenciada, más empresarial en la gestión, siendo esta además más centralizada y atendiendo a sectores sociales de menores ingresos, ha tenido superiores niveles de crecimiento que los restantes y anteriores sectores privados de tipo más corporativos y sin fines de lucro, asociado a enfoques más gerenciales y flexibles para responder a las demandas, en tanto que las formas institucionales anteriormente tendieron a enfrentarse a dinámicas más corporativas y menos flexibles de gestión. La nueva oleada de instituciones alcanzó un peso importante de su matrícula rápidamente, y mostró una elevada concentración de la matrícula de la educación superior en el país y del sector privado, verificando cómo este nuevo sector privado de los 90, que no se orientó a cubrir demandas ya satisfechas de los sectores de elites, ha tendido a superar sus limitaciones iniciales en términos de calidad, pero a la vez a diferenciarse del sector privado de elites que se constituyó en la primera fase de la educación superior en el país.

Este segundo momento de la expansión institucional en la medida que incorpora una lógica mercantil produce un aumento de la pertinencia de las instituciones universitarias de los sectores de “abajo”. Esta dinámica no se asocia solo al carácter mercantil. Un caso claro lo constituye la presencia de una universidad evangélica, gestada en 1988 con apoyo financiero de 100 fundadores de la comunidad evangélica, con 16.000 estudiantes para 2010, y cuyo ingreso de 2500 nuevos estudiantes por cuatrimestre durante 2009 se deriva de una estrecha relación con los 6 concilios evangélicos, las sociedades científicas y los ministerios cristianos, que se constituyen como ámbitos de promoción del acceso a la universidad en el marco de una relación por la cual a su vez la universidad constituye con un diezmo del 10% a esas instituciones que le aportan el 40% de sus estudiantes. En este sentido, las universidades de inspiración religiosa desde los 80 no solo han contribuido a unificar y apoyar a sus instituciones ideológicamente asociadas, sino que además propenden a una más estrecha asociación de la universidad con los diversos ámbitos sociales y específicamente con la base cristiana.

En esta segunda y diferenciada oleada expansiva de las universidades privadas, República Dominicana ha tenido, más allá de su reducida superficie y la concentración poblacional en las ciudades, un peso destacado de las instituciones de educación a distancia, que han ofertado a costos menores y con mayores niveles de flexibilidad acompañando el aumento de las demandas de acceso. La existencia de estas instituciones, fundamentalmente primero la Universidad del Caribe (UNICARIBE), localizada en Santo Domingo, y posteriormente la Universidad Abierta para Adultos (UAPA), localizada en Santiago de los Caballeros, ha facilitado el establecimiento nacional de estándares de la educación a distancia en el año 2007 por la SEESCYT, facilitando su legitimación y desarrollo. Las dos universidades a distancia reúnen 18.000 y 8.000 estudiantes respectivamente para 2008, que representan un porcentaje de aproximadamente 17% de la matrícula privada, con tendencia a mantener sus tasas históricas de incremento.

Las características del modelo

El marco general de funcionamiento de la educación superior privada está dado por la Ley 139/01 de Educación Superior, Ciencia y Tecnología.[228] Este sistema define una tipología diferenciada de institutos técnicos superiores (los centros autorizados para impartir carreras a nivel técnico superior), los institutos especializados de estudios superiores (los centros autorizados para impartir carreras y otorgar títulos a nivel de grado y postgrado en áreas de especialidades previamente aprobadas) y las universidades (las instituciones autorizadas a impartir carreras y otorgar títulos a nivel técnico superior, de grado y de postgrado en las diferentes áreas del conocimiento) (art. 24). Tal esquema de tipo estratificado, más que una tipología diferenciada, establece una jerarquización institucional donde la institución superior puede realizar los cometidos de la institución de rango inferior y de hecho no ha favorecido una significativa diferenciación vertical. Tal marco ha contribuido al alto peso de los estudios universitarios y la casi inexistencia de estudios terciarios, y ha limitado el aumento de la cobertura.

La jerarquización es baja y hay poca diferenciación institucional en tanto las características reales son igualitarias más allá de la diferenciación de los niveles de calidad. Tal modelo ha llevado al desarrollo de las instituciones superiores, las universidades, en detrimento de las otras instituciones de nivel inferior, ya que los fines y cometidos de estas son asumidos por las universidades en tanto entidades de rango académico superiores, en el marco de lógicas de mercado que premian más las titulaciones universitarias. La diferenciación normativa es sin embargo relativa, ya que todas las instituciones deben estar organizadas como entidades sin fines de lucro.

La regulación pública desarrollada a partir de la ley de 2001 establece que la autonomía o libertad de acción de las universidades privadas es un escenario al cual se alcanza. El marco legal no se orienta a un control permanente en el largo plazo sobre las instituciones de educación superior privadas, sino que se establece que al cabo de dos evaluaciones quinquenales aceptadas favorablemente, se otorgará el ejercicio pleno de la autonomía a las instituciones correspondientes, lo cual les permitirá a estas crear y ofrecer programas dentro de su esfera de acción, sin requerir la autorización gubernamental (art. 48). Probablemente el origen de la existencia de esta norma que establece una regulación a término o de libertad condicionada esté dado por la situación heredada de la primera universidad privada, la Pontificia Universidad Católica, la cual por ley específica tiene tal autonomía en relación con su oferta, al igual que la de la propia Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), fundada en su propia autonomía constitucional. En este sentido, el marco legal si bien es dual en términos de legislaciones para unas universidades (la UASD) y para las otras (privadas), sin embargo establece un escenario, sobre la base de la calidad y de su mantenimiento, por el cual se puede acceder a una misma autonomía de gestión. La libertad de enseñanza es así una situación a la cual se accede luego de cumplir determinados plazos y resultados

El Estado desde el año 2000 ha aumentado sistemáticamente su rol protagónico a través del establecimiento de marcos de regulación, fundamentalmente sobre el sector privado, dada la autonomía de la UASD. Se habían establecido regulaciones de la educación a distancia y de los postgrados, de tipo casuísticos, hasta que finalmente en 2007 y en 2008 se aprobaron los respectivos reglamentos sobre ambos subsectores. Tales regulaciones son de tipo homogeneizadoras, y no reconocen las diferenciaciones existentes en las instituciones de educación superior. El aumento y rigidez de la regulación y la reducción del mercado privado por la expansión y mejoramiento de la educación gratuita pública ha llevado a un proceso tanto de concentración como de lenta desaparición de universidades privadas, que inclusive ha derivado en la creación de una sección de “Cierre de universidades” dentro de la Secretaría de Educación Superior.

El ámbito de la educación privada en educación superior no se reduce al sector docente, sino que también se dispone que otras áreas de la educación superior, como el servicio de la acreditación, en República Dominicana pueden ser llevadas a cabo por el sector privado. Así, se dispone que las instituciones acreditadoras sean asociaciones privadas, sin fines de lucro, autónomas y creadas con ese fin a través de leyes nacionales (art. 80). En esta línea, además dispone que el Estado aporte recursos financieros para el funcionamiento de las instituciones de acreditación sin afectar su autonomía. Es sin embargo necesario recalcar que si bien existe una asociación de acreditación, la ADAAC, en los últimos años, al contrario, el gobierno ha propendido a limitar su acción al sostener que las propias universidades son juez y parte del proceso de evaluación y acreditación, y mantiene entonces una concepción por la cual la evaluación y acreditación son funciones articuladas bajo responsabilidad del Estado. República Dominicana es uno de los pocos países de la región donde no existe agencia de evaluación y acreditación oficial. La Asociación Dominicana para el Autoestudio y la Acreditación (ADAAC) es una organización privada no lucrativa y de beneficio público creada por la Ley 122-05, y se basa en una acreditación de alta calidad, voluntaria, de tipo complementario fundada en la existencia de un sistema de estándares mínimos y de fiscalización a cargo del gobierno a través de la SEESCYT, que cumple el rol de licenciamiento de instituciones y programas. Actualmente 13 instituciones son miembros de la Asociación. Esta fue promovida por unas pocas instituciones de elite y posteriormente se han ido incorporando nuevas instituciones, entre las cuales también se encuentra la UASD. Para ser miembro se requiere haber pasado exitosamente por el proceso evaluativo oficial (evaluación quinquenal) y haber realizado por lo menos una graduación así como tener no menos de cinco años operando de manera ininterrumpida.[229] La ADAAC ha acreditado a 9 universidades, favoreciendo la conformación de un sector privado de superiores estándares de calidad. Esto se puede constatar además al visualizar el posicionamiento de algunas instituciones en el Ranking Mundial de universidades en la web, que es el único existente que incluye este nivel de selectividad.[230] Allí, el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) ostenta la posición 2316 a escala mundial, la Universidad Autónoma de Santo Domingo el 4665, la Universidad APEC el 4787, la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra el 5323, y la Universidad Iberoamericana Santo Domingo el 5496.

Sin bien la ADAAC incluye en su directorio a la SEESCyT, esta mantiene un enfoque dual (establecimiento de estándares mínimos y evaluación de su cumplimiento) como único eje de la calidad, y ha tenido una activa acción crítica de la agencia como derivación de una vocación fuertemente centralista del gobierno en esa área y de la propia conformación de la agencia en la cual el peso de las mismas universidades como miembros de la dirección pudiera afectar la objetividad de la agencia. Hay también una compleja diferenciación entre el modelo tradicional de la acción pública a cargo del establecimiento de estándares mínimos obligatorios y la calidad como una decisión privada, hacia una concepción orientada a una mayor regulación pública también en los estándares y formas de mejoramiento de la calidad. Las evaluaciones de la ADAAC han contribuido a que algunas universidades que han obtenido su acreditación local hayan avanzado hacia acreditaciones internacionales.

Dimensión económica de las universidades privadas

En lo atinente a las instituciones de educación superior privadas, el marco legal establece la exigencia de conformarse como instituciones sin fines de lucro, y por ende disponer la reinversión de sus utilidades. Sin embargo, al tiempo dispone la posibilidad de la realización de inversiones externas en dichas instituciones. Para 2007 existían 39 universidades privadas que representaban el 86,6% del total de instituciones del país, que eran 45, con una matrícula combinada del 50% aproximadamente del mercado. Para entonces los hogares gastaban el 6,7% de su gasto total en educación en todos los niveles, derivado de que los sectores medios y altos se educan casi exclusivamente en instituciones educativas privadas. En el sector terciario aumentó la participación privada. En tanto que la educación privada atendía al 21% de la matrícula estudiantil no universitaria, en la inicial el 44%, en la especial el 24%, en la media el 24% y en la básica el 18%.[231] En el sector universitario, el sector privado tenía una incidencia muy superior, con el 49% de la cobertura.

La Ley 139 autoriza a las instituciones universitarias a emitir documentos para captar recursos para financiar sus actividades, disponiendo que los intereses u otro tipo de rendimiento que devengan de las inversiones en esos documentos estén totalmente exentos del pago del impuesto a la renta (art. 98). Además, las propias instituciones, en tanto son sin fines de lucro, están exoneradas de impuestos, pagos de derechos, arbitrios y contribuciones en general, y disfrutan de todas las franquicias de comunicaciones. También están liberadas del pago del impuesto a la renta o cualquier otro que grave los bienes de su naturaleza (art. 99). Finalmente la ley dispone que de toda donación o contribución no reembolsable de una persona física o jurídica a las universidades e instituciones de educación superior, se tendrá la opción de descontar hasta el 100% de dicha donación, siempre que no exceda el límite del 10% de la renta neta imponible del ejercicio (art. 101). Tal marco económico ha contribuido a una significativa rentabilidad de las instituciones privadas y a múltiples modalidades de acuerdos financieros que han favorecido una fuerte y estrecha relación con las empresas privadas a efectos de donaciones, inversiones y demás aportes; también facilita dinámicas empresariales y utilidades para pagar los préstamos que hubiere, así como importantes posibilidades de expansión y de aumento de las inversiones físicas y en capital humano.

Este marco es parte de un enfoque global orientado a facilitar la sustentabilidad económica de las instituciones de educación superior en tanto ámbitos sin fines de lucro, y a reconocer al tiempo que los fines sociales de la educación pueden ser realizados por instituciones privadas en el marco de gestiones empresariales. Sin duda, los bordes de tales ingenierías empresariales, sobre todo en la génesis de muchas instituciones, son complejos de definir y delimitar.

La Ley de la SEESCyT establece diversos artículos que inciden en el financiamiento por parte del Estado a la educación superior privada:

Art. 90. Se establece como principio en el financiamiento de la educación superior, la ciencia y la tecnología la participación del Estado y del sector privado. El Estado Dominicano tendrá la responsabilidad de financiar la educación superior pública y de contribuir al financiamiento de la privada.

Art. 92. El presupuesto de la SEESCT tendrá por lo menos los siguientes programas:

a) Un programa dedicado a la administración, regulación y supervisión del Sistema, que a su vez financiará las actividades de la SEESCT; b) Un programa dedicado a la educación superior pública, basándose en los criterios de asignación definidos en el reglamento correspondiente; c) Un programa para contribuir al financiamiento de la educación superior privada del país, basándose en los criterios de asignación definidos en el reglamento correspondiente; d) Un programa para asignar recursos de manera concursable y competitiva, de carácter no reembolsable para financiar proyectos de investigación, ciencia y tecnología en las universidades y los centros de investigación legalmente reconocidos y calificados. El reglamento definirá mecanismos de incentivos para aquellas instituciones que desarrollen mayor capacidad de gestión de aportes de contrapartida bajo las formas de donaciones, contribuciones, asociaciones u otras modalidades; e) Un programa nacional de crédito educativo que tenga por objetivo garantizar el acceso de todo estudiante con talento y dedicación a la educación superior y que permita que cada beneficiario contribuya con el financiamiento de sus propios estudios; f) Un programa dedicado a crear un fondo rotatorio para el financiamiento reembolsable a las universidades y centros de investigación legalmente reconocidos y calificados para infraestructura física, mobiliario y equipamiento, formación, capacitación y actualización de docentes y apoyo a la investigación, ciencia y tecnología; g) Un programa especializado para la creación de un fondo de garantía del crédito educativo, dirigido a reducir el riesgo de las instituciones del sistema financiero; h) Un fondo para la asignación de becas a segmentos poblacionales de escasos recursos y/o carreras consideradas prioritarias por el Estado; i) Un programa de financiamiento no reembolsable dirigido a apoyar la formación de profesores, así como a la actualización y capacitación docente; j) Un fondo, de recuperación contingente, para la asignación de recursos financieros a proyectos de experimentación y evaluación de invenciones, fiscalizadas por una universidad o institución acreditada en el CONESCT, el cual cubrirá los gastos de protección de la posible propiedad intelectual (derechos de patente local e internacional) que se deriven de dichas invenciones. Los proyectos deberán ser sometidos a concursos o normas de equidad que garanticen igualdad de oportunidad a los solicitantes; k) Un programa para contribuir al financiamiento de la acreditación de la educación superior; l) Un programa para apoyar a las empresas públicas y privadas y otras entidades científicas y tecnológicas y a las instituciones de educación que desarrollen programas de investigación y transferencia de tecnología; m) Un programa para el financiamiento de proyectos de innovación tecnológica e incremento de la competitividad industrial; n) Un programa para apoyar la formación y actualización de investigadores, científicos y técnicos mediante pasantía, estudios avanzados formales, seminarios, congresos etc., en centros científicos nacionales y extranjeros; ñ) Un programa de asistencia técnica y científica internacional, mediante la contratación de científicos y técnicos de otros países para participar en proyectos de investigación y/o capacitación con investigadores y centros locales; o) Un programa para la ejecución de proyectos de investigación e innovación tecnológica entre centros nacionales y otros similares de países extranjeros sobre aspectos de interés mutuo; p) Un programa para publicaciones científicas y tecnológicas, así como para la organización de congresos, seminarios y reuniones científicas y tecnológicas nacionales e internacionales y la participación de técnicos y científicos nacionales en eventos similares en el exterior.

Art. 93. Los programas o fondos especiales señalados en el artículo precedente estarán constituidos, además de los aportes presupuestarios del Estado, por las donaciones o contribuciones de particulares, los recursos externos que fueren gestionados, los fondos que fueren captados del ahorro nacional bajo diversas modalidades y los recursos que generen los mismos fondos.

Art. 94. Se crea el Fondo Nacional de Innovación y Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDOCYT), para desarrollar y financiar actividades, programas y proyectos de innovación e investigación científica y tecnológica y establecer un sistema de promoción permanente de la investigación científica y tecnológica nacional.

La Ley reguló también los aspectos atinentes al crédito estudiantil, y dispuso que el Estado o el sector privado puedan crear entidades o programas especiales de crédito educativo para facilitar el ingreso de estudiantes en programas de educación superior. Algunas de las universidades privadas han creado instituciones de prestación de esos servicios de financiamiento a los estudiantes. Tal sistema, además, tiene altos niveles de recuperación y carteras con baja cantidad de morosos, dado que la norma establece que las universidades y entidades especializadas de crédito educativo tendrán el derecho a reclamar a los empleadores la retención de las cuotas que vayan venciendo.[232] La norma dispone que el valor retenido deberá ser entregado por el empleador a la entidad prestamista legalmente reconocida y autorizada, y que en caso de incumplimiento de estas órdenes de retención, el empleador deberá pagar a la entidad prestamista un recargo cuyo monto no será inferior a la mitad del valor de las cuotas vencidas no pagadas, ni podrá exceder el valor total de las mismas. Igualmente este mecanismo de retención ha facilitado la expansión crediticia y un aumento de los sectores de menos ingresos. Así por ejemplo en el caso de la PUCMM, el 32% de la matrícula recibe algún nivel de crédito sobre el costo de la matrícula, que es homogénea para todos, siendo la garantía colateral de las familias. El nivel de recuperación alcanza al 90%, la cobranza se realiza a través de la banca comercial y funciona a través de estructuras de manejo de los fondos separados de las instituciones.

Sin embargo, más allá de estas modalidades de financiamiento, los ingresos financieros de la educación superior privada se basan en la matrícula en un 95% y los aportes públicos son reducidos, localizándose sobre todo en becas y algunos fondos competitivos de investigación. Algunas instituciones de elite reciben fondos en dimensiones superiores, que se distribuyen sin la existencia de procesos cristalinos de información ni criterios claros de asignación de los fondos. En el sistema universitario se refiere a aportes públicos que pueden alcanzar entre el 10 y el 15% de la facturación en algunas instituciones. La mayor parte de las instituciones sin embargo no reciben los fondos que distribuye la SEESCYT. En 2000 globalmente para todo el sistema se calcularon en el 5%.

La proliferación institucional asociada al aumento de las demandas de acceso, una economía con un ciclo expansivo que ha introducido transformaciones estructurales y relativa facilidad de ingreso de nuevos proveedores locales hasta los 2000, y la elevada rentabilidad de las instituciones apoyadas por las condiciones económicas referidas, derivaron en un aumento de la cantidad de instituciones. Ello a su vez dio lugar a una tendencia a la sobreoferta institucional ante una matrícula que ha reducido su crecimiento y también a superiores estándares de calidad asociados al control público. Tal realidad ha propendido a un aumento de la propia diferenciación institucional y a un incremento de la concentración a través de la desaparición de instituciones, o a un proceso de decrecimiento con fuertes perspectivas de cierre o de venta. El escenario actual en esta materia está dado por unas instituciones que crecen, otras que mantienen su matrícula y varias que decrecen, en el marco de un decantamiento de la participación de mercado y de escalas rentables para la prestación del servicio educativo, que pudieran estar siendo afectadas por el aumento de la regulación de la calidad y la competencia de mercado, y el aumento de la calidad del sector público. Es llamativo que la propia SEESCyT tenga un departamento de cierre de universidades y que muestre una gráfica de posible proyección de la matrícula de algunas instituciones: que el Estado haga estas prospectivas las hace en algún sentido autocumplidas y posible objeto de demandas legales.

La concentración se vehiculiza también a través de la apertura de subsedes regionales, lo cual ha facilitado la construcción de grupos universitarios como en muchos países de la región. La regionalización ha tenido un doble movimiento: por un lado instituciones de otras regiones que se instalan en algunas ciudades, así como por la creación de universidades en estas regiones. En República Dominicana, ello además ha tenido su expresión en la estructura religiosa, en tanto que la Iglesia católica a través de sus diócesis ha impulsado la creación de varias universidades regionales, independientes de la Universidad Católica Pontificia, como parte de esa regionalización. Para algunas instituciones como OIM y UTESA la regionalización ha favorecido escalas más eficientes y menores estructuras de costos, a través de lógicas de red en la cual la cabeza tiende a concentrar determinadas funciones de gestión administrativa y académica, de modo que se alcanzan mayores escalas y niveles de eficiencia competitiva. Esta regionalización ha sido uno de los mecanismos más importantes del crecimiento de las universidades privadas y sobre todo de las instituciones gestadas en los 90, como UTESA, OIM y UCE en forma presencial, o UNICARIBE y UAPA en forma semipresencial, la cual es también finalmente una forma particular de regionalización.

Esta concentración está siendo favorecida además por el reciente estancamiento de la matrícula, aun a pesar del incremento de la economía y de los ingresos familiares, probablemente derivado de los límites del mercado, el nivel de diferencia de los precios de las matrículas respecto del sector público, la baja oferta de educación superior de bajo costo y el aumento de la calidad en la UASD. La expansión de la educación privada parece haber llegado a su punto máximo en el año 2001 cuando las instituciones privadas captaron el 57% de la matrícula estudiantil. A partir de allí hay un repunte del sector público que comienza a recuperar su participación pasando de un 44% en el año 2000, a un 51% en el año 2006.[233]

Este nuevo contexto de restricción de la demanda sobre el sector privado contribuye a una depuración institucional y a la consolidación de otras instituciones, facilitando la concentración universitaria. El hecho de ser la matrícula casi exclusivamente universitaria y con poca presencia de la educación no universitaria también marca límites en las demandas de acceso. Desde 2001 el aumento fue de 7 puntos porcentuales en apenas 5 años, resultado de mayores cupos y presupuestos junto a un mayor control sobre las instituciones privados, que favorecieron la concentración y la casi desaparición de varias instituciones.

Sin embargo es necesario analizar tal distribución en el marco de los diversos mercados universitarios.[234] Ellos se constituyen en mercados imperfectos diferenciadamente, en función del nivel de actuación de la política pública y de las estrategias diferenciadoras de las instituciones en los distintos nichos de mercados académicos. Ello ya que además de las políticas públicas, en contextos de dinámicas mercantiles, los mercados tienden a producir diferenciaciones institucionales y de productos así como diversas segmentaciones diferenciadas de sus estrategias empresariales. En tal sentido, en los mercados de pregrado, postgrado y educación a distancia, o de calidad, se constatan diferencias significativas en relación con el peso del sector público y privado, así como de distribución entre los propios actores privados. En el país, el sector privado es mayor en los mercados de postgrados asociado a que este es un mercado de regulación competitiva dado que el sector público tiende a modalidades de autofinanciamiento en este nivel. El postgrado en el sector privado era del 63,7% en 2004, mientras que en total la cobertura pública era del entorno del 50%.[235] En el caso del mercado de la educación a distancia, el peso del sector privado en este mercado es también superior, asociado a una mayor tendencia a la reproducción de las prácticas tradicionales en el sector público en lo presencial y una inicial resistencia del sector público a estas modalidades de enseñanza-aprendizaje.

16. La educación superior privada en Venezuela

Las dos primeras universidades privadas en Venezuela nacen prácticamente juntas bajo el gobierno militar de Pérez Jiménez en 1953, época en que se aprueba el primer marco normativo que permite su existencia. La primera, la Universidad Santa María, laica de tipo empresarial, se forma bajo iniciativa de Lola Fuenmayor, quien preocupada por la existencia de solo instituciones de educación superior pertenecientes al Estado, y ante un gobierno represivo, visualizó la necesidad de más opciones para que los jóvenes del país se formaran libremente como profesionales.[236] La segunda institución creada, la Universidad Católica Andrés Bello, fue promovida por el Episcopado Venezolano y confiada a la Compañía de Jesús para su administración. Esta es una derivación del cambio político producido con el golpe de Estado militar al gobierno de Rómulo Gallegos, uno de cuyos temas centrales fue la confrontación entre ese gobierno y la Iglesia católica ante el intento de regulación sobre la educación religiosa por parte del Estado con un modelo de Estado docente y el Decreto 332, que impone el control gubernamental.[237]

Venezuela construyó un modelo de educación superior pública de elite que muy rápidamente se fue masificando sobre la base de la gratuidad y de una economía altamente dinámica a través del gasto público como redistribuidor del ingreso petrolero. Al tiempo que irrumpió el modelo de Estado docente y que se aprobó la Ley de Autonomía Universitaria en 1958, el sistema se fue masificando lentamente. El resultado fue la conformación de un nuevo modelo masivo binario público y privado, tanto universitario como no universitario, articulado sobre mecanismos selectivos diferenciados en las instituciones públicas de calidad primero, e inclusive privadas posteriormente.

Desde los 80, asociado a las restricciones de financiamiento, una mayor orientación hacia la calidad y aumento de las demandas, el sector privado se expandió sobre la base de un sector de elites, de absorción de demanda o de ofertas no universitarias de bajo costo. Ello permitió el pasaje de la educación superior privada de elites a una educación superior de masas. Este proceso de expansión institucional se dio fundado en una regulación sistémica establecida en la Ley de Universidades de 1970, que establecía que el Consejo Nacional de Universidades era el ámbito que aprobaba la creación de programas e instituciones tanto para el sector privado como para el público, y en una dinámica en general sistémica desde el inicio y donde las normas eran similares. La dinámica se basaba en una educación gestionada por asociaciones civiles o fundaciones sin fines de lucro. La Constitución de 1999, siguiendo la tradición, disponía en su artículo 106 que

Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de este.[238]

Cuadro Nº 23. Educación superior pública y privada en Venezuela (1960-2008)

Año

Total matrícula ES Total pública Total privada % privada Aumento privada

1960

24.041 21.290 2751 11,4%

1961

29.722 26.458 3264 11% 18%

1962

33.089 29.093 3996 12,1% 22,4%

1963

36.909 31.958 4951 13,4% 23,9%

1964

40.223 34.871 5352 13,3% 8,1%

1965

45.390 39.589 5801 12,8% 8,4%

1966

48.450 41.966 6484 13,4% 11,8%

1967

53.945 46.803 7142 13,2% 10,1%

1968

65.761 58.269 7492 11,4% 4,9%

1969

71.871 64.100 7771 10,8% 3,7%

1970

85.675 73.382 12.293 14,3% 58,2%

1971

100.058 87.795 12.263 12,3% -0,2%

1972

120.623 108.519 12.104 10% -1,3%

1973

159.208 143.848 15.360 9,6% 26,9%

1974

193.249 172.053 21.196 11% 38%

1975

221.349 199.282 22.067 10% 4,1%

1976

247.518 224.701 22.817 9,2% 3,4%

1977

265.669 240.006 25.663 9,7% 12,5%

1978

282.234 251.536 30.698 10,9% 19,6%

1979

292.341 253.581 38.760 13,3% 26,3%

1980

307.133 267.541 39.592 12,9% 2,1%

1981

326.190 277.505 48.685 14,9% 23%

1982

349.766 296.334 53.432 15,3% 9,8%

1983

379.218 315.467 63.751 16,8% 19,3%

1984

383.537 312.617 70.920 18,5% 11,2%

1985

438.908 362.804 76.104 17,3% 7,3%

1986

441.734 359.154 82.580 18,7% 8,5%

1987

467.372 368.617 98.755 21,1% 19,6%

1988

505.482 387.034 118.448 23,4% 19,9%

1989

539.829 395.668 144.161 26,7% 21,7%

1990

537.698 371.482 166.216 30,9% 15,3%

1991

551.534 374.723 176.811 32,1% 6,4%

1992

576.241 387.779 188462 32,7% 6,6%

1993

599.437 375.895 223542 37,3% 18,6%

1994

647.731 409.831 237.900 36,7% 6,4%

1995

681.686 451.731 229.955 33,7% 2,9%

1996

709.767 454.486 255.281 36% 11%

1997

733.007 431.908 301.099 41,1% 17,9%

1998

785.285 476.066 309.219 39,4% 2,7%

1999

810.581 510.917 299.664 37% -3,1%

2000

835.596 497.319 338.277 40,5% 12,9%

2001

909.006 539.071 369.935 40,7% 9,4%

2002

948.243 531.622 416.621 43,9% 12,6%

2003

990.507 590.347 400.160 40,4% -4%

2004

1.088.133 676.863 411.270 37,8% 2,8%

2005

1.325.226 866.709 458.517 34,6% 11,5%

2006

1.718.173 1.218.434 499.739 29,1% 9%

2007

1.914.654 1.431.805 482.849 25,2% -3,4%

2008

2.001.568 1.461.458 540.110 27% 11,9%

Fuente: Oficina de Planificación del Sector Educativo (OPSU). Cálculos propios.

Tres etapas muy marcadas tiene la dinámica de la relación entre la educación superior privada y la educación superior en el país. Visto en el largo plazo Venezuela muestra una relación similar de crecimiento entre la matrícula total, la pública y la privada. Entre 1960 y 2008, en el largo periodo de 37 años, la media anual de incremento de la matrícula total de la educación superior fue de 9,65% anual, en tanto que la expansión de la educación pública ha sido de 9,21% anual y la privada de 11,63%, lo cual implica una varianza muy baja. Sin embargo, si uno toma períodos, constata claramente tres etapas. Una primera marcada por una estabilidad de la cobertura privada entre 1960, cuando es un 11,4% del total, y 1980, año en que alcanza a 12,9%. Durante esos veinte años ambos sectores crecieron igual. Desde 1980 hasta 2002, encontramos una segunda fase marcada por un crecimiento sostenido mayor de la educación superior privada, cuya incidencia en el total pasa de 12,9% en 1980 al 43,9% en el año 2002, cuando alcanza su cenit. A partir de allí, se inicia la tercera fase en curso actual, caracterizada por un sector superior público en forma superior al sector privado. En esta fase, ya para 2008, la incidencia del sector privado había bajado al 27% del total.

Sin embargo, visto en términos absolutos la matrícula privada ha crecido durante todos los periodos. Entre 1960 y 1980 (20 años), creció a una tasa promedio de 14,3% anual; entre 1980 y 2002 (12 años), creció a un promedio interanual de 21,7%; en tanto que en el tercer periodo, entre 2002 y 2008, el incremento absoluto ha sido del 4,42% interanual. Por su parte, el sector público creció entre 1960 y 1980 a una tasa promedio anual de 13,5%; entre 1980 y 2002 a una tasa interanual de 5,9%. Finalmente, entre 2002 y 2008, en la nueva fase de expansión del sector público creció a una tasa promedio anual del 18,4%.

Estas fases están a su vez bastante correlacionadas con las que se desprenden de la creación de instituciones de educación superior. El estudio citado, realizado por la Universidad Monte Ávila, muestra cómo los crecimientos más altos de las distintas instituciones terciarias fueron en el periodo expansivo de la matrícula. Entre 1980 y 1986 las instituciones aumentaron 36%; el incremento fue del 30% entre 1988 y 1992; y finalmente el crecimiento fue 34% entre 1996 y el año 2000. Así tomando el crecimiento global entre 1980 y el año 2006, el aumento de las instituciones privadas de educación superior en Venezuela fue de 284%.[239] La mayor expansión se dará en el mercado de la educación no universitaria, donde entre 1980 se pasó de 19 colegios e instituciones universitarias privadas, a un total de 68 en 2006.[240] En este sector, la educación privada ha tenido una mayor concentración, lo que marca una diferencia respecto a la mayor parte de los países, donde este es un sector menos concentrado. Ello se ha dado a través del Instituto Universitario de Tecnología Industrial Rodolfo Roelo Arismendi (IUTIRLA), una institución especializada en formar técnicos superiores universitarios en diversas carreras, que tuvo su origen en 1943 como la Escuela de Química Industrial, y que actualmente tiene 12 sedes a nivel nacional. En el nuevo contexto de la política pública focalizada en el acceso de sectores de menos ingresos, el IUTIRLA ha debido enfrentar una competencia del ámbito público, que ha creado nuevos institutos y que ha transformado muchos de los colegios públicos tecnológicos existentes en universidades tecnológicas, ha aumentado la gratuidad y ha introducido una más fuerte regulación por el sector público. Ello ha afectado a los más pequeños institutos técnicos privados, ampliando el nivel de concentración del ámbito privado, que es el que ha logrado mantener su dinámica ante el incremento de los estándares. Sin embargo en términos generales el sector privado no universitario ha decrecido. Este ámbito de la educación superior privada, que en Venezuela es cubierto por institutos y colegios universitarios, ha sido el más afectado por la expansión pública. Así, mientras que en 1998 las instituciones y colegios universitarios privados cubrían el 25% del total de la matrícula, para el año 2008 se habían reducido y cubrían solo el 16% de la matrícula total terciaria, o sea una reducción de 9% de cobertura.

En cambio, el sector universitario privado tuvo una reducción más pequeña, ya que mientras en 1998 era el 14% del total de la cobertura de la educación superior, para el año 2008 había disminuido poco, y había pasado a cubrir únicamente al 11% del total, o sea una reducción de 3 puntos porcentuales, una caída tres veces menor que la del sector no universitario. Sin embargo, el peso absoluto del sector privado universitario había crecido al pasar de 43.290 estudiantes en 1998 a 49.100 en 2008, que significó un crecimiento del 1,3% interanual durante el período referido. Como en toda la región, pero con más intensidad, el sector privado terciario venezolano cae en cobertura de los sectores de menos ingresos ante la mayor oferta pública y aumenta su cobertura y posicionamiento en el sector de mayores ingresos. Ello además en Venezuela tiene determinantes político ideológicos.

Cuadro Nº 24. Instituciones de educación superior públicas y privadas
1980 % 1998 % 2006 % 2009 %
Públicas 49 66% 57 43% 74 44% 85 47%
Privadas 25 34% 77 57% 96 56% 95 53%
Total 74 100% 134 100% 170 100% 180 100%

La expansión de la matrícula pública está asociada directamente a un incremento de los recursos financieros que permitieron aumentar los cupos y comenzar a cambiar los sistemas selectivos de acceso, así como a un crecimiento de transferencias de recursos a los estudiantes a través de la desaparición de algunos pagos de las matrículas junto a un aumento de la cantidad de becas, que hicieron mayores los subsidios oficiales.[241] La eliminación del cobro de matrícula en los planteles oficiales redujo las trabas para el acceso a la educación obligatoria.[242] Se ha facilitado así el ingreso de estudiantes de menores recursos a través del apoyo socioeconómico a los estudiantes, la municipalización de la educación superior y políticas de educación inclusiva dirigidas a sectores tradicionalmente relegados de la universidad (personas con discapacidad, pueblos indígenas, personas privadas de libertad). Este nuevo escenario mostró que la gratuidad preexistente no alcanzaba para facilitar el acceso a determinados sectores. La diferenciación de los ingresos en Venezuela se ha expresado en lo educativo en un sector con disposición a pagar por calidad para acceder a la educación pública o privada, al tiempo que hay otro sector que requiere para acceder una transferencia adicional a la gratuidad. El aumento del ingreso masculino, y el cambio en las tendencias de la feminización en dimensiones muy significativas en el ámbito público y en el no autónomo, muestran claramente que este sector, en los quintiles de menores ingresos, es quien es más sensible a subsidios adicionales para ingresar a la educación superior. El impulso al crecimiento del sector oficial fue generado fundamentalmente por la Misión Sucre.[243] Los estudiantes de la Misión Sucre representaban en 2008 el 41% de la matrícula del sector oficial.[244]

Adicionalmente, la expansión del sector público ha estado acompañada de múltiples políticas que han propendido a limitar la expansión del sector privado. Entre ellas la más significativa ha sido la casi no aprobación de nuevas carreras durante un tiempo, mediante la fórmula de no convocar al Consejo Nacional de Universidades, que es el ámbito legal que aprueba las nuevas ofertas, y actualmente, posteriormente a la creación de nuevas universidades públicas, con lo cual el gobierno pasó a ser mayoría en el CNU, directamente a partir de su no aprobación. Otra medida administrativa que ha restringido al sector privado ha sido el control gubernamental sobre los aumentos de los precios de las matrículas, los cuales han tendido a ser menores a la inflación, así como la fijación de los aumentos salariales, lo cual ha contribuido a situaciones de desequilibrio de las cuentas de las instituciones privadas y a limitar significativamente nuevas inversiones. Ello ha facilitado inversiones educativas de grupos empresariales universitarios en Colombia, Panamá y Estados Unidos. Las prácticas gubernamentales de control de tarifas y presión a aumentos de los costos han sido una modalidad dominante de control y restricción al sector privado en todas sus formas y no solo en la producción de servicios educativos.[245]

Las universidades autónomas, que son las de mayor calidad y que son contra las cuales compite el sector privado, han mantenido su matrícula en términos absolutos, pero la han visto reducir en términos relativos. De representar en 1998 el 24% de la matrícula total, han pasado a representar solo al 14% de la matrícula total para el año 2008. El aumento ha sido en el sector público nuevo. En parte apoyado por becas: para 2009, había 372.367 becas a estudiantes de educación superior y se habían convertido desde 2003 todos los créditos existentes anteriormente en becas. Esa cantidad de becas representó cerca del 25% del total de estudiantes públicos de educación superior (comparados con los de 2008) en el país. Muchas de esas becas además están orientadas a determinadas carreras, y eran parte de la política del MES de apoyar las universidades bajo control gubernamental.

La política pública se ha focalizado en la construcción de un nuevo sector fuertemente ideologizado, que se ha basado no solo en niveles elevados de recursos y dinámicas más jerarquizadas, sino además en un acceso preferente al empleo público de los egresados de estas modalidades (aldeas universitarias, misiones, etc.), o instituciones (Universidad Militar, Universidad Bolivariana, etc.). La dinámica de expansión masiva de la formación de profesionales en un contexto restrictivo del empleo privado profesional, y a partir de bajos estándares y niveles de calidad, requirió a su vez el establecimiento de un sistema de acceso al empleo público asociado a los egresados de estas instituciones en el marco de un modelo educativo de baja eficiencia y productividad pública sustentado en recursos públicos, alta ideologización y una baja eficiencia terminal por el tipo de estudiante, que debió requerir una transferencia adicional a la gratuidad a través de becas. Tal dinámica de creación de un nuevo sector público, con menos autonomía, ya ha tenido antecedentes con la creación de las universidades nacionales experimentales impulsada por la Ley de Universidades de 1971. Ellas tenían menos autonomía relativa y fueron los ámbitos institucionales donde se concentró la política pública en detrimento, en aquel entonces, de las universidades autónomas tradicionales. Este escenario de creación de un nuevo sector de educación superior pública con accesos más flexibles, sin autonomía y alta cantidad de cupos, becas y empleos garantizados en el Estado, ha impuesto cambios en la educación superior privada, que se ha conformado como un refugio ideológico para las capas medias, al tiempo que ha aumentado su grado de homogenización, elitización y crecimiento de la calidad, sobre la base de una mayor pertinencia y articulación con la economía privada, tanto por dinámica política como por regulación pública. Tal dinámica a su vez se ha expresado en niveles superiores de eficiencia, medida por los niveles de egreso privado respecto al sector público. Ello más allá de que existen tres sectores públicos nítidamente diferenciados (autónomo, experimental con relativa autonomía y creciente autonomía del control gubernamental, y sin autonomía). Este nuevo tercer sector es donde se focaliza el crecimiento público. En 1992, el sector privado representaba el 32,7% de la matrícula, pero en términos de egreso era el 38% del total. Para el año 2004, el peso del sector privado es mayor, representó el 37,8% de la matrícula total, y en el egreso alcanzó a superar al sector público con el 52% de los egresos totales. A medida que el sector privado se masificó, su eficiencia terminal fue mayor. En 2007, en tanto el sector público representó el 75% de la cobertura, en el egreso fue menor, con el 47%. Inversamente, en tanto que el sector privado representó el 21% de la matrícula total, aportó el 53% de los egresos universitarios. Medido sobre la matrícula total, el egreso para 2007 fue del 8,6%, que más allá de estar en medio de un proceso de expansión de la matrícula, es uno de los indicadores más bajos. Para el sector privado el indicador de egreso fue el doble casi, o sea el 16,2%, sobre la cantidad de estudiantes matriculados, mostrando una eficiencia terminal asociada a su carácter pagante, al perfil de su público y a los mayores niveles de eficiencia de la gestión institucional.

La expansión de la educación superior pública en los sectores de bajos ingresos es expresión de un modelo político-ideológico antieducación privada y autónoma que parece estar produciendo una política hacia la estatización de la prestación del servicio privado. Más allá de la expansión pública, hay un módulo ideológico basado en la concepción de la educación como un servicio público, que se constituye como el basamento doctrinario de una estatización. Una manifestación parece focalizarse en la estatización en mayo de 2010 de la Universidad Santa Inés (USI) en el Estado de Barinas, que a criterios del Ministerio de Educación Superior, sus actividades no estaban cumpliendo “requisitos éticos y legales” según resolución publicada en la Gaceta Oficial, como expresión de una gestión hacia lo que llaman “socialismo del siglo XXI” , que busca transferir al Estado actividades que cumplía el sector privado, y que alcanzó a sectores estratégicos tales como el petrolero, eléctrico, ganadero, telefónico, siderúrgico, alimenticio y bancario, entre otros, y que también se focaliza en la prestación del servicio educativo.[246] En este caso, el eje central de la estatización estuvo asociado a dudas sobre el efectivo carácter de institución sin fines de lucro, en tanto uno de los miembros de la universidad había vendido a la institución sus propios certificados de participación.

A fines de 2010, el Poder Legislativo aprobó una ley de universidades que anulaba la autonomía y centralizaba las decisiones en el Ministerio de Educación Superior. Si bien la ley fue vetada por el presidente Chávez por razones de “conveniencia política y de oportunidad”, mostró el pensamiento en esta materia del gobierno, y el deseo de un modelo universitario sin autonomía y estatalizado.

17. La educación superior privada en Uruguay

La educación superior privada nace en Uruguay recién en 1985, en las postrimerías del período militar, y rompe el monopolio público que la Universidad de la República ostentaba desde su fundación en 1836. El cambio se realiza a través del Decreto Ley 15.661 del 29 de octubre de 1984 especialmente aprobado para viabilizar la creación de la Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga. Esta primera universidad privada, a su vez, es también el resultado de un largo proceso histórico en al ámbito católico y su nacimiento sentará las bases para la apertura posterior de nuevas instituciones, tal como aconteció en casi toda la región.

La restricción a la educación superior privada fue un eje de la política de la dictadura militar (1973-1985), y aun antes de 1973, ya que en la Constitución de 1966 se aprobó un esquema de libertad en la prestación del servicio educativo, pero los gobiernos posteriores no lo instrumentaron. El artículo 68 de dicha Constitución concebía una lógica de libertad educativa junto al tradicional modelo de Estado docente, y en relación con el sector privado disponía que

queda garantida la libertad de enseñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la enseñanza de sus hijos pupilos, los maestros o instituciones que desee.[247]

En esta línea de favorecer la expansión de la educación privada, la Constitución en su artículo 69 estableció que las instituciones educativas estarán exoneradas de impuestos, al disponer que las instituciones de enseñanza privada y las culturales de la misma naturaleza estarán exoneradas de impuestos nacionales y municipales, como subvención por sus servicios. Al tiempo la Constitución proponía un modelo público donde eran obligatorias la enseñanza primaria y la enseñanza media, agraria o industrial, y donde la ley debía proveer lo necesario para la efectividad de estas disposiciones (art. 70); además se incentivaba un modelo de gratuidad en los accesos al declararse de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física; la creación de becas de perfeccionamiento y especialización cultural, científica y obrera, y el establecimiento de bibliotecas populares (art. 71). No se estableció en el texto constitucional que esta exoneración estuviera asociada a que fuera gestionado el sector privado por instituciones con o sin fines de lucro, sino que la norma no limitó las formas de su prestación.

La educación privada bajo este marco constitucional continuó su expansión en el nivel básico y medio, donde ya tenían presencia en el país, pero en el nivel terciario, al no formularse una ley reglamentaria de la norma constitucional, de hecho no se permitió el pleno ejercicio del mandato constitucional de libertad de oferta. Las confrontaciones políticas antes del golpe de Estado entre el gobierno y la Universidad de la República, y posteriormente las concepciones centralistas y autoridades de la dictadura militar, determinaron el mantenimiento del modelo monopólico público de la prestación del servicio de educación superior y el no cumplimiento de lo mandatado constitucionalmente.

La evolución restrictiva de un marco regulatorio sin legalidad

La educación superior privada avanzó recién 18 años después, sobre un escenario restrictivo y de alta regulación dado por el alto peso político por su historia monopólica de la educación oficial superior, que concentra el 90% de la matrícula y que funciona sobre una lógica de acceso abierto, gratuidad y cogestión. El sistema se inició a partir de dos caminos normativos. Por un lado autorizar la habilitación de títulos privados y por la otra autorizar la creación de una institución específica. Ello se dio en agosto de 1984 por el Decreto que otorgó reconocimiento oficial a la primera universidad privada (Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga) y la Ley 15.661 (29/10/84), que estableció la validez y efectos de los títulos expedidos por las universidades privadas reconocidas. Ello fue acompañado, finalmente, bajo el gobierno democrático, por la Ley 15.738 (6/03/85), por la que se convalidaron diversos actos realizados durante el período de la dictadura militar, entre los cuales se encuentran las dos normas referidas, por lo que mantuvieron toda su vigencia en la vida democrática del país y pasaron a constituirse en parte del marco legal nacional.[248]

La lógica del servicio privado se articuló sobre un sector sin fines de lucro y exoneraciones tributarias y con fuertes limitaciones y controles, además con un perfil académico y social, dado que la norma establece que dichas instituciones “deberán estar constituidas como asociaciones civiles o fundaciones sin fines de lucro, con personería jurídica”.

A partir de la creación de la Universidad Católica varias instituciones propendieron a su autorización, en el contexto de ese proceso de demandas sobre el Estado que contó con el apoyo de sectores empresariales religiosos y grupos políticos no de izquierda. Así, once años después de la primera norma de 1984, se aprobó el Decreto 308/995, que estableció el ordenamiento del sistema de enseñanza terciaria y habilitó la creación de nuevas universidades. El sistema determinó los criterios y los estándares mínimos dados por el estatuto de “universidad” que obliga a realizar actividades de enseñanza, investigación y extensión en tres áreas disciplinarias mínimas no afines, la definición de “instituto universitario” corresponde a una oferta en dos áreas no afines; la capacidad de ofertar estos títulos no universitarios (5-B) también es potestad de las universidades; los programas de grado y de postgrado (en lato sensu, dados por especialización, maestría y doctorado) deben obtener el reconocimiento del MEC y presentarse dentro del plazo de un año a partir del comienzo de su dictado; las autorizaciones de funcionamiento institucional o de programas son inicialmente de carácter provisional por cinco años, aun cuando la situación posteriormente no inhibe también la revocación; la carencia de beneficios, las instituciones estarán constituidas como asociaciones civiles o fundaciones sin fines de lucro; los estatutos deberán prever la participación de docentes y estudiantes en los órganos de asesoramiento académico o en los órganos de dirección; las ¾ partes del personal docente deberá poseer al menos el grado de la carrera; el 10% del personal académico deberá acreditar cinco años de experiencia académica y la mayoría absoluta del personal académico deberán ser naturales o residentes en el país.

Igualmente se dispuso que todos los programas así como cambios significativos deberán contar con la aprobación del Ministerio, y los gastos de tramitación o evaluación estarán a cargo de las instituciones, además de que sus títulos solo tendrán validez si han sido registrados ante el Ministerio.

La norma creó el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada del Ministerio de Educación y Cultura, con representación de la universidad pública, las privadas, el propio Ministerio de Educación y el organismo de educación media y básica pública con el fin de asesorar al Poder Ejecutivo. La norma desde un comienzo dio un rol destacado en ese ámbito a las universidades y especialmente a la pública, en la regulación de las universidades privadas, actuando todas de hecho como juez y parte. Sin embargo, en relación con la universidad pública ella actúa como miembro, y además su opinión se estableció preceptiva en relación con la autorización de funcionamiento de las instituciones privadas, y con un rol destacado en el Consejo Consultivo y en la presidencia del órgano, a pesar de que el sector público universitario no está sujeto a las disposiciones del órgano. El marco normativo expresó una dinámica dual regulatoria y la carencia de lógicas sistémicas de funcionamiento de la educación, lo cual caracterizó una fase de la educación superior en América Latina. Su base, además, dado el relativo bajo consenso, fue de decreto y no de ley.

Este marco de regulación inicial ha sido visto como inconstitucional.[249] Pero lo más significativo ha sido su evolución hacia mayores niveles de fiscalización y control sobre las universidades privadas, a través de ir reduciendo sus espacios de autonomía de gestión, y por ende acotando su crecimiento a los estrechos espacios que permiten las disposiciones administrativas, mediante su instrumentación y a través de sucesivas alteraciones sin un sustrato legal correspondiente. Estas nuevas regulaciones han sido producidas por dictámenes del Consejo Consultivo, que a pesar de tener un nivel de mero asesoramiento y sus decisiones son no vinculantes, de hecho se ha conformado como un ámbito regulador y normativo.

En este camino regulador adicional, la primera expresión fue el Decreto 309 del año 2002 de “Reglamentación de modificaciones en las instituciones de enseñanza terciaria”, el cual continúa el proceso de incremento del nivel de regulación sobre la ESP al establecer que toda modificación de los planes de estudio que supongan cambios en el perfil del egresado o en otros aspectos sustanciales (a criterio de la administración dominante) requerirá también autorización expresa del Poder Ejecutivo. Adicionalmente se dispone que cualquier modificación deba ser comunicada al Ministerio en fechas y formatos establecidos, permitiendo que si en un tiempo de sesenta días no median observaciones, dichas modificaciones se reputarán aprobadas. Con este mecanismo la administración se faculta a aprobar o rechazar cualquier modificación a un curso, desde profesores, bibliografías, programas o contenidos que fuesen distintos a los presentados en fechas anteriores, casi imposibilitando cualquier incorporación e innovación por los riesgos que deriva el proceso burocrático de aprobación. Inclusive el sistema de presentación de reformas en los cursos se fijó en un único mes por año y finalmente derivó en que el Ministerio disponga las fechas e instituciones en las cuales se pueden realizar reformas a los planes de estudio, estableciendo de hecho la casi inconveniencia de plantear cambios en los programas ante las restricciones y dificultades de su realización. La lentitud de los plazos resolutivos de los cambios curriculares contribuye también a reducir cualquier nivel innovador en el sector privado y marca una lógica de funcionamiento lenta y pesada de la gestión privada educativa.

El avance hacia una mayor regulación se desarrollará con el Dictamen 232 del 21 de noviembre de 2006, que dispone que el decreto de regulación en lo que se refiere a los valores establecidos de los dictámenes dispuestos por esa norma debe ser “condición imprescindible, pero no necesariamente suficiente” y que por ende el Consejo está en posibilidad de establecer si una “propuesta académica”, más allá de que ella cumpla los criterios del decreto del Poder Ejecutivo, tiene nivel de aceptación. Tal decisión, avalada por el Ministerio pero no por decreto del Poder Ejecutivo, y por ende, de jerarquía jurídica inferior, cambia el concepto mismo de los estándares mínimos, y pasa a incorporar un manejo altamente discrecional por parte del Consejo Consultivo, al cambiar desde un modelo de estándares preestablecidos, y donde la autorización de los programas es una mera revisión del cumplimiento de esos requisitos, a un sistema de autorización basado en un modelo subjetivo y no previamente explicitado de opinión de los expertos seleccionados también con relativa arbitrariedad en tanto no existe un sistema explícito con base en indicadores preestablecidos para la selección de estos evaluadores. A partir de este esquema, el sistema se vuelve más engorroso y lento, sujeto a incidencias dadas por tribus académicas, concepciones ideológicas o decisiones administrativas sin marcos normativos, con las implicancias posibles, como plantea la moderna teoría política, de conformarse como dinámicas donde irrumpen diversas formas de corrupción.[250] En el caso del Uruguay, a diferencia de otros países, sin embargo, parecería que el eje de las decisiones administrativas se ha basado dominantemente en cuestiones ideológicas y de tribus académicas. El cumplimiento de la norma y los estándares desaparecen así ante las observaciones que disponga la administración a los estándares, con lo cual la educación pública de gestión privada pasa a ser de hecho un servicio totalmente subordinado y con permanentes riesgos de funcionamiento autónomo.

El Dictamen 244 del 31 de julio de 2007 sobre valorización académica del personal docente universitario continúa con este camino de fiscalización y de avance hacia un marco normativo que desde un rango inferior al Decreto de 1995, a la Ley de 1984 y a la Constitución de 1967, impone mayores sistemas de fiscalización a los de las normas anteriores de rango superior. Este dictamen dispone que los estándares mínimos de los programas, tal como se estableció en el decreto, deben ser considerados meramente como un nivel de aceptación en su presentación administrativa y que es “a partir de estos umbrales que corresponden, en cada caso, la autorización correspondiente”. El estándar mínimo de cumplimiento se aleja más aun de ser el criterio de aprobación de los programas y cambios a ellos, para apoyarse -con arbitrariedad decisional por parte del Consejo y por ende no de carácter normativo- no en los indicadores que deben cumplir los programas de las universidades privadas para ser autorizados en términos de estándares, sino en un modelo de regulación no explícito fundado en criterios subjetivos, decisiones personales y de opinión de pares preseleccionados.

Continuando el proceso regulador, el 30 de diciembre de 2010 se acota aun más la posibilidad de ajustes de los programas por parte de las instituciones privadas. Tal procedimiento se basó en lo que se consideraban modificaciones menores a los currículos de los cursos. En tanto las consideradas modificaciones mayores requieren autorización del MEC, las llamadas autorizaciones menores son potestad de las instituciones. El MEC ha ido acotando y limitando las modificaciones a los programas por parte de las instituciones privadas. Con el decreto referido solo se consideran modificaciones menores el cambio en la denominación de las asignaturas, sustitución de materias electivas, desdoblamiento o fusión de asignaturas, siempre y cuando no afecten la carga total.[251] Tal resolución, de nivel de un director sectorial, que modifica un decreto del Poder Ejecutivo, como lo es el 308/995, es considerada en la propia resolución como una mera actualización de información y no como una modificación del decreto referido.

Es además necesario recalcar que estos criterios se aplican exclusivamente al sector privado, en tanto que el sector público no está sujeto a estas regulaciones, lo cual reafirma la lógica de regulación de tipo dual del sistema universitario en el país.

Con los cambios normativos referidos, se pasó a un criterio de regulación impreciso y cambiante, el cual además es interpretado por un órgano con una mayoría automática del sector público educativo, y donde el peso lo tiene la universidad pública, que es además competidora en esos proyectos, pero cuyos estándares establecidos no deben ser cumplidos por ella misma, en tanto es autónoma por su marco normativo a la aprobación, puesta en funcionamiento y validez automática de los títulos de sus programas académicos. Se pasó de un modelo basado en la diversidad dado en la Constitución a un isomorfismo normativo exclusivo para una parte del sistema, para el sector privado, y que además en muchos casos ni llega a la Comisión sino que es de decisión ministerial.

Este escenario normativo muestra un aumento del nivel regulador, que gestado en un nivel legal del rango de decreto, ha sido desarrollado a partir de normas de rango inferior, en general de tipo casuístico, a partir de criterios no claros, ni explícitos ni consensuados en el proceso de regulación sobre la gestión privada y que muestran un sistema altamente volátil de la regulación, que se basa en tribus académicas, visiones ideológicas e intereses personales de los actores reguladores.

La propuesta de creación de una agencia de aseguramiento de la calidad

En esta línea, el Poder Ejecutivo envío al Parlamento en 2009, y el nuevo gobierno electo también en 2010 lo repitió, un proyecto de creación de una agencia de evaluación y acreditación, que plantea solo la evaluación obligatoria a las universidades privadas y no a la pública. En general los sistemas de aseguramiento de la calidad se sustentan en una arquitectura reguladora que establece los estándares mínimos obligatorios de calidad a cargo de los gobiernos o de ámbitos específicos creados para tal fin, integrada por otro ámbito que aprueba las propuestas de programas, sus reformas así como las instituciones, y finalmente por agencias de evaluación y acreditación que propenden a incentivar los niveles de mejoramiento de la calidad, como agencias autónomas a los gobiernos, de carácter voluntario en su mayoría, y que se basan en diversidad de criterios, misiones y concepciones sobre la calidad. El proyecto de Uruguay va a contramarcha de este paradigma y propone la creación de un organismo que hace los tres roles notoriamente diferenciados, que son el establecimiento de los estándares mínimos de calidad (licenciamiento), su instrumentación y control (fiscalización), y el mejoramiento de la calidad (evaluación y acreditación). Unificar los tres sistemas tenderá a crear dinámicas más homogéneas, más estatistas, menos innovadores y diversas y sin duda menos sujetas a mecanismos de control, así como más pasibles de decisiones arbitrarias. El proyecto incorpora al proceso de regulación un mecanismo por el cual la universidad pública participa en el rol de fiscalización y control de la educación terciaria privada e instaura un sistema de juez y parte, que antes solo ejercía en un ámbito consultivo.

El proyecto de ley reafirma un modelo dual: autonomía en el sector público por un lado, y regulación al sector privado por el otro, al proponer una regulación sobre la educación privada y no sobre todo el sistema. En el anteproyecto, además, no solo no se habilita la creación de otras agencias, sino que tampoco se autoriza a que las universidades pueden acreditarse internacionalmente, que previamente deben acreditarse nacionalmente.

La composición de miembros de la agencia también muestra el avance hacia una mayor regulación y a un control de la única universidad pública sobre las privadas. Probablemente este formato es a su vez resultado de un sistema de monopolio universitario que actualmente en la región solo tienen El Salvador, Guatemala y Uruguay. Igualmente el anteproyecto plantea una composición corporativa en detrimento de las tendencias que recomiendan la independencia de las Agencias. El modelo propuesto además es estrecho en términos de los criterios de aseguramiento de la calidad, en tanto supone que garantizar la calidad de los procesos de enseñanza (y además solo de las universidades privadas) alcanza para construir procesos de calidad en la formación profesional, no incluyéndose procedimientos de licenciamiento y de recertificación como instrumentos de aseguramiento que darían peso a otros sectores.[252] Los criterios de la calidad que se plantean en el anteproyecto como ejes de la acreditación constituyen también una visión academicista más cerca de los enfoques públicos y no de enfoques por competencias, más cerca del mercado. En este sentido se establecen criterios de calidad exclusivamente academicistas, y no se toman en consideración criterios de competencias profesionales (modelo de toda Europa) ni de empleabilidad. La calidad es vista desde un enfoque reducido al mero conocimiento académico y desde las instituciones, y no integra además los ejes de las habilidades y destrezas profesionales que hacen las efectivas competencias y capacidades de empleabilidad y trabajo. Asociado a esta visión, se establece que los pares (los que evalúan los programas) deben ser académicos, cuando las tendencias recomiendan una interacción de pares académicos, pares profesionales (ejercicio) y pares empleadores.

Otro elemento en la tendencia a la regulación es el hecho de que la acreditación no da derechos a la institución a actuar libremente. A escala global hay dos visiones sobre la educación privada. Una que concibe que las universidades privadas deban ser permanentemente fiscalizadas y controladas ya que los fines públicos no pueden ser realizados por instituciones privadas aunque estas sean sin fines de lucro. Esta es la visión societaria que expresa el proyecto: que siempre tiene que haber una burocracia pública que las controle. La otra concepción se posiciona en que la autonomía es algo que se conquista cuando se alcanza un determinado estándar de calidad y el cumplimiento de determinados criterios, y que las instituciones privadas son fundamentales en la construcción de las sociedades. En estos casos, las instituciones que obtuvieron la acreditación, y durante el tiempo que se establece hasta una nueva reacreditación, están en libertad de actuar académicamente y no deben estar sujetas a un control previo de qué profesor nombran o que programa modifican. Expresa este enfoque una visión sobre la relación entre sociedad civil y sociedad política y acerca de la libertad de la sociedad de desarrollar sus actividades sobre la base del cumplimiento de criterios mínimos que se reevalúan periódicamente.[253] En síntesis el proyecto mantiene una visión excesivamente academicista, y amparado en la discusión de calidad, se constituye como un mecanismo para establecer un mayor control sobre el sector privado terciario. El proyecto, que al parecer quedó congelado, generó una fuerte resistencia en las universidades privadas y abrió un debate público que podría producir un relativo cambio en las tendencias referidas, en términos de un aumento del control y fiscalización, pero de carácter sistémico.[254]

Dimensión de la educación superior privada en Uruguay

Una caracterización oficial del sistema universitario expresa en 2008 que

unos 14.000 jóvenes universitarios se encuentran en el subsistema privado, compuesto por cuatro universidades y una docena de centros universitarios. La Universidad de la República, en las estrechas dimensiones geográficas y poblacionales uruguayas, ha seguido siendo la única institución universitaria pública, contando en el presente con casi 83.000 alumnos activos en sus carreras de grado, entre los cuales el 63% son mujeres, y unos 10.000 más en diferentes modalidades de postgrado. Otros 11.000 estudiantes cursan estudios terciarios en entidades públicas no universitarias, la mayoría en formación docente, escuelas técnicas y carreras militares.[255]

Ello determina que la educación pública superior concentra el 85,4% de la matrícula terciaria por el peso del sector público en la formación docente. En el sector solo universitario, el sector público para 2008 concentraba el 80,8% de la cobertura. En todo el nivel terciario, el sector privado, que representaba el 10,78% en 2000, pasó a alcanzar el 14,62% en 2008, como resultado de una tasa de incremento interanual del 10,85%, en tanto que la del sector público terciario fue de 6,13% en ese mismo período.[256] Por su parte el ámbito universitario era el 77% del total terciario, derivado de que la formación docente no se considera universitaria. El grado de incidencia del sector público en el nivel terciario hace que Uruguay sea el país de la región con menor peso de la educación superior privada y uno de los menores del mundo en sociedades mercantiles.

El nacimiento y desarrollo de las universidades privadas, su orientación hacia el mercado y la expansión pública a través de la regionalización y el aumento de la oferta están contribuyendo a reconfigurar lentamente la dinámica de la educación superior, facilitando una transición en la naturaleza de la articulación social de la universidad pública que continúa en un proceso de concentración monopólica y que a pesar de un sistema de acceso abierto, ha derivado en que un 60% de los alumnos pertenecen a familias con ingresos altos o medios altos, un 36% a familias de ingresos medios bajos, y solamente un 4% a familias de ingresos bajos, como derivación de la baja tasa de graduación media y que el abandono de los egresados de la media en la transición a la superior es alta. De cualquier manera, aun mostrando una importante inequidad social, el incremento cuantitativo de matrícula significó una metamorfosis de su composición.

La población estudiantil pasó a englobar individuos de extracción considerablemente desemejante, en muchos casos con capital cultural desventajoso y biografías académicas pobres, generando un ambiente diferente al que antes integraba de modo congruente al más exiguo, elitista y uniforme alumnado universitario, proveniente de una parte extremadamente reducida de la sociedad y de un entorno cultural homogéneo.[257]

Sin embargo, la ampliación relativa de la matrícula hacia grupos antes relegados también cambió el perfil de desempeño de los estudiantes, ya que una alta proporción de ellos ha carecido de condiciones materiales apropiadas para enfrentar las exigencias de planes de estudio.

El cambio en el origen social para algunos se muestra en la decreciente dedicación de los estudiantes, y en tal sentido se visualizaba que el 55% de los jóvenes que cursan carreras universitarias lo hacen en tiempo parcial, reparten su jornada entre las exigencias curriculares y las del trabajo, lo que propicia dificultades de asimilación, rendimientos irregulares, incumplimiento de los tiempos previstos para lograr la titulación y extendidos fenómenos de fracaso y deserción que se condensan en la defectuosa eficacia terminal de apenas un 16% de graduados.

El acceso libre y el modelo de gratuidad público que caracterizaba al grado universitario y sobre el cual se articulaba la relación pública-privada ha aumentado derivada de un aumento presupuestal desde e2005 y de la Ley de Educación de 2008 que estableció la gratuidad en toda la educación fiscal y que por ende impuso también la gratuidad en el postgrado. Es parte de una concepción que emana de la Ley General de Educación de 2008 Nº 18.437, que asume que la gratuidad está asociada al concepto de “bien público” y que en el artículo 14 en relación con la prestación de educación por el sector privado rechaza a la “educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”, haciendo de ello una política de Estado.

Uruguay se conforma así como el único país en el mundo con economía de mercado con una educación pública terciaria casi monopólica, sin restricciones de acceso, gratuita y sin sistemas de evaluación de la calidad sobre la educación pública. Este modelo de acceso abierto que caracteriza al sector universitario público determinó una limitada expansión del sector privado, tanto por su estructuración bajo instituciones sin fines de lucro como por su competencia con el sector público en los sectores de altos ingresos, los cuales en condiciones de igualdad de niveles de prestación del servicio han preferido en una alta proporción a la gratuidad. En el quintil del 20% más pobre de 25 a 50 años, solo el 1,2% de la población tiene formación terciaria, al tiempo que en el 20% del quintil superior de ingresos entre 25 y 59 años, el 49,4% tiene estudios terciarios.[258]

La matrícula privada terciaria aumentó entre 2000 y 2009 en 5% interanual, en tanto que la universitaria en ese mismo periodo aumentó a una tasa anual del 7,4%. Ello ha sido derivado de una tendencia a la universitarización que se expresó en un decrecimiento de la matrícula no universitaria en 30% anual en el mismo periodo reseñado. Dada la imprecisión de los datos de la matrícula universitaria pública, que son de tipo censales y con años muy espaciados, la forma de comparar la relación entre el sector público y el privado en el nivel universitario y su evolución en la última década se debe realizar entre los ingresos y los egresos entre ambos sectores en toda la década. Los datos muestran que en el año 2000, el sector universitario privado era el 13,3% de los ingresos totales y el resto la universidad pública, en tanto que para 2009, ese guarismo alcanzó al 20,7%, mostrando un incremento de 55,7% en el período y un aumento anual de 6,2% en la captación del sector privado de nuevos ingresantes a la universidad respecto al sector público. Por su parte en relación con el egreso, las universidades privadas representaban el 19,5% del total de egresos universitarios en el año 2000 y alcanzaron al 25,8% en 2009, que significó un 32% en el período y un 3,6% adicional por año. La eficiencia del sector privado en captación está aumentando en mayor proporción que su eficiencia en titulación. Sin embargo, la tasa de egreso del sector privado es muy superior a la tasa de egreso del sector público. Tomando el indicador del egreso de un año respecto del ingreso de 4 años antes, el sector privado tenía una eficiencia de titulación del 54%, mientras que la eficiencia de titulación del sector público es 28,8%. Esta eficiencia terminal es superior en un 87,5% del sector privado respecto al público, sin embargo debe ser relativizada en tanto el sector público tiene un peso significativo de estudiantes de Medicina cuyos tiempos técnicos de estudio son superiores.[259] En síntesis, en la UDELAR entra el 79,3% de los estudiantes, está matriculado (con observaciones) el 82,9% y se gradúa el 74,2% del total de estudiantes para el año 2009.

Un modelo gratuito con pago diferido

Esta gratuidad sin embargo es relativa por la existencia de un impuesto a todos los profesionales terciarios egresados del sector público que se destina a un fondo de solidaridad de becas para estudiantes, y a inversiones y recursos para esa casa de estudios, que significa un pago de por vida a todos los profesionales y que de hecho establece un pago diferido en el tiempo a los egresados de la educación superior pública consistente en un salario mínimo por año. Este cambio de la gratuidad de la educación superior uruguaya se ha creado por la Ley Nº 16.524 de fecha 25 de julio de 1994 y su modificatoria Ley Nº 17.451 del 10 de enero de 2002, que estableció un impuesto a los profesionales egresados de la educación terciaria pública. El monto de estos ingresos se destina a un Fondo de Solidaridad que funciona como persona jurídica de derecho público no estatal y cuyo cometido es financiar un sistema de becas para estudiantes de la Universidad de la República y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico-Profesional que carezcan de recursos económicos suficientes, así como gastos propios de la Universidad de la República. Ambas instituciones son las únicas que ofertan estudios terciarios del sector público. Las normas legales han sido reglamentadas en el Decreto Nº 325/02 de fecha 22 de agosto de 2002. Inicialmente la norma 16.524 solo destinaba esos recursos a un sistema de becas, pero con la Ley Nº 17.296 de fecha 21 de febrero de 2001 y su modificatoria 17.451, se creó esta contribución anual adicional a los profesionales egresados del sector público. Este aporte no es propiamente un ingreso del Fondo sino que este es meramente responsable de su recaudación y para facilitar el control del mismo, mantiene en sus registros contables los ingresos percibidos así como los egresos vertidos a la Universidad de la República.[260]

Dicho Fondo se financiaba inicialmente con aportes anuales de todos los egresados de esas instituciones.[261] Inicialmente la Ley Nº 16.524 establecía aportes anuales una vez cumplidos los diez años de expedición o reválida del mismo, siendo dicho aporte anual como mínimo el equivalente a un salario mínimo nacional y como máximo a cuatro salarios mínimos nacionales.[262] Dicha obligación fue ampliada a partir del 1° de enero de 2002 por la Ley 17.451, que estableció que el aporte al Fondo de los egresados cuyas carreras tuvieran una duración igual o superior a cinco años, sería anualmente una contribución equivalente a cinco tercios de un salario mínimo nacional; de los egresados cuyas carreras tengan una duración de cuatro años y menor de cinco años, un aporte anual equivalente a un salario mínimo nacional; y de los egresados cuyas carreras tengan una duración menor a cuatro años, un aporte anual equivalente a medio salario mínimo nacional. Además, se creó bajo esta norma una contribución adicional al Fondo de Solidaridad que grava a los egresados de la Universidad de la República cuyas carreras tuvieran una duración igual o superior a cinco años y cuyos ingresos mensuales sean superiores a seis salarios mínimos nacionales. Este adicional debe ser pagado a partir de cumplido el quinto año del egreso, hasta completar veinticinco años de aportes al Fondo de Solidaridad o hasta que se efectivice el cese en la actividad laboral por jubilación, y el monto equivalente a cinco tercios de un salario mínimo nacional por año. Este adicional hasta en un 60% se puede destinar a gastos de apoyo a docentes, al disponerse que un 35% se destinará a proyectos institucionales en el interior del país; un 25% para mejoras en la infraestructura no edilicia destinada a la enseñanza, bibliotecas, formación de docentes y publicaciones, y un 40% para la infraestructura edilicia destinada a la enseñanza. En el año 2009, el monto de este adicional alcanzó a 9.328.732 dólares transferidos a la UDELAR. El pago fue modificado con la creación de BPC (Base de Prestaciones y Contribuciones), que cambió el sistema de pagos de los salarios mínimos nacionales, y redujo en los últimos tiempos los pagos, al ajustarse el BPC en forma diferenciada a los salarios.[263]

En términos prácticos este escenario ha significado una relativa equiparación entre los pagos que deben realizar los estudiantes de las universidades privadas por concepto de matrícula y los pagos que deben realizar posteriormente los egresados de la educación superior pública durante 25 años. Este escenario contribuye a equiparar la tasa interna de retorno en el largo plazo de los egresados entre ambos sectores. Sin embargo, la diferencia es que una requiere un ingreso económico previo a la certificación y el otro está asociado al capital humano y la certificación obtenida. La carencia de un sistema de préstamos con avales y garantías separa dichas modalidades.

No todos los fondos recibidos se destinan a becas como lo establecía en la primera ley, ni a inversiones y gastos de la Universidad de la República como dispone el adicional referido en la 17.451. Los informes del Tribunal de Cuentas de varios años indican que la Comisión Honoraria superó el tope de gastos de 1,8% sobre los aportes recibidos, que por disposición legal puede disponer para sus gastos de funcionamiento (artículo 8 de la Ley Nº 16.524, con la redacción dada por el artículo 343 de la Ley Nº 17.296). No es posible un análisis más profundo ya que reiteradamente el Tribunal de Cuentas ha observado que no se le ha remitido el Balance de Ejecución Presupuestal en contravención a lo estipulado por el artículo 138 del TOCAF; que se aplicaron fondos en el ejercicio para determinados objetos contraviniéndose el marco legal que regula su funcionamiento. También se tercerizó el servicio de cobranza del Fondo de Solidaridad y del Adicional a través de convenios firmados con la Administración Nacional de Correos, con la firma NUMMI S.A., y con Abitab S.A., no dándose cumplimiento a lo establecido en el artículo 3 de la Ley Nº 16.524 en sus numerales 3 y 4.

El eje central inicial de la ley de creación del Fondo también parece haber sido desvirtuado a través del Decreto 299/2007 al disponerse que el Fondo de Solidaridad podrá destinar una parte de sus excedentes para incrementar los recursos que el Ministerio de Educación y Cultura asigna al otorgamiento de becas de apoyo económico a adolescentes y jóvenes que participan del Programa Nacional de Educación. Ello se dispuso en los casos en los cuales el Fondo haya cubierto todas las solicitudes de becas formuladas por estudiantes de la Universidad de la República y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico Profesional que reúnan las condiciones requeridas para su otorgamiento, en cuyo caso podrá destinar un monto determinado para reforzar el financiamiento de las becas mencionadas en el artículo 115 de la Ley Nº 15.851 de 24 de diciembre de 1986, y las del Programa Nacional de Educación y Trabajo (CECAP), y para estudiantes de enseñanza media. En este caso, es claro que el impuesto sirve a otros fines no propiamente universitarios. En este sentido, también se ha dispuesto por Decreto 346/2007 que el Fondo de Becas “Carlos Quijano” para estudios de posgrado -artículo 32 de la Ley 18.046, administrado exclusivamente por el Ministerio de Educación- será administrado por un consejo de tres miembros integrado por los directores del MEC y recibirá también los aportes del Fondo de Solidaridad.

También las exigencias de calidad dadas por los porcentajes de escolaridad establecidos han cambiado, y los criterios dispuestos inicialmente en la norma del Decreto 325/2002 de 22 de agosto de 2002 se han flexibilizado, con la aprobatoria del Decreto 138/2008 que aumentó el requisito de las becas. A partir de 2008 se estableció en 40% el porcentaje mínimo de aprobación de los cursos y exámenes correspondientes al año anterior y del avance en la carrera para poder acceder a una beca.

El esquema por lo pronto se conforma como un sistema de contraprestación por un servicio, pues la contribución responde al hecho de devolver a la sociedad la oportunidad intelectual y educativa que han recibido, así como un pago específico diferido, en tanto los recursos regresan a la universidad. Ambos mecanismos conforman una nueva lógica de la dinámica de funcionamiento del sector privado, al abaratar la tasa interna de retorno relativa para los profesionales de este sector.

Diferenciación respecto a las tendencias regionales

El país no muestra, al menos aún, como hemos analizado, constituirse en una expresión de las tendencias internacionales analizadas en este trabajo sobre la base de una existencia de alta diferenciación institucional privada en los 90 y en los años 2000, que incluyen las figuras de sociedades anónimas, y que, a partir de la presión de los sistemas de aseguramiento de la calidad, ven reducidos sus mercados ante el aumento de los costos junto al aumento de la oferta pública, todo lo cual impulsa los procesos de concentración e internacionalización de la educación superior. En el caso del país, la baja diferenciación, la ausencia de procesos de internacionalización determinan que el sistema de aseguramiento de la calidad y el aumento de los cupos públicos acote la expansión privada y la elitice. Se constata que, aun a pesar de las políticas restrictivas a la expansión privada y el aumento de la oferta pública en un contexto de gratuidad y de ausencia de mecanismos selectivos, la educación superior privada continúa en crecimiento. Tal expansión es relativamente similar en todo el sector privado, más allá de aumentos superiores de las instituciones menores. Así, las dos instituciones dominantes (ORT y UCUDAL) representaban el 88,48% de la matrícula privada en 2000 y redujeron su incidencia al 69,34% del total privado en 2009. La ausencia de concentración en la dinámica del mercado privado, si no en el mantenimiento de la diferenciación, se expresa también en la evolución de las distintas tasas de crecimiento institucionales. Así, entre 2006 y 2009, el crecimiento de la matrícula universitaria fue del 22,3% de UCUDAL, el 22,8% de la ORT, el 25,6% de la Universidad de Montevideo, y el 28,1% de la UDE (MEC, 2009). Las instituciones pequeñas crecen más en términos relativos aunque las grandes crecen más en números absolutos, lo cual expresa una modalidad de crecimiento no por concentración. La ausencia de proveedores internacionales y de modelos de gestión con fines de lucro limita el cambio de las formas tradicionales de expansión privada

En ello incide también el impacto del modelo monopólico público de acceso abierto, sobre la base de un presupuesto universitaria que en 2011 alcanzará a $ 6,296 millones (331 millones de dólares, que significa un costo de unos 60.000 dólares para graduar un profesional), con bajo nivel de control y de rendición de cuentas dado el formato de autonomía de tipo tradicional. De hecho el control presupuestal se ha hecho cada año más flexible, distanciándose de las tendencias de la rendición de cuentas. En 2011 el Parlamento autorizó que las erogaciones para los programas en el interior del país no estarán sujetas al aval previo de la OPP; las obras no tendrán necesariamente que realizarse a través de la Corporación para el Desarrollo; la UDELAR podrá crear unidades ejecutoras, incorporar funcionarios y transferir al siguiente ejercicio parte de las inversiones no realizadas por motivos fundados, así como que las retribuciones que se financian con fondos provenientes de donaciones y legados estarán exonerados de aportes patronales.


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  22. Sabatier, María Angélica (2004). La educación superior no universitaria en Argentina. SPU-IESALC. Disponible en https://goo.gl/zpgeSa.
  23. Caballero, Osvaldo y Lamattina, Oscar (2010).“El financiamiento de las universidades de gestión privada. Mendoza: Universidad del Aconcagua.
  24. Marback Neto, Guillherme (2007). Avaliacao: instrumento de gestão universitaria, São Pablo: Sumus Editora.
  25. Lei N° 5.540, de 28 de novembro de 1968, regulamentada pelo Decreto 464, de 11 de fevereiro de 1969.
  26. Durham, Eunice (2003). “Educação superior, pública e privada (1808-2000)”, p. 203, em Brock, Colin y Schwartzman, Simon (2005). Os desafios da educação no Brasil, SP: Editora Nova Fronteira.
  27. Lerche, Sofia (1997). “O público e o privado nas tramas de LDB”, em Brzezinski, Iria (org.), LDB interpretada: diversos olhares se entrecruzan, SP: Cortez Editora.
  28. A Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (atual CAPES) foi criada em 11 de julho de 1951, pelo Decreto Nº 29.741, com o objetivo de “assegurar a existência de pessoal especializado em quantidade e qualidade suficientes para atender às necessidades dos empreendimentos públicos e privados que visam ao desenvolvimento do país”. A CAPES é reconhecida como órgão responsável pela elaboração do Plano Nacional de Pós-Graduação Stricto Sensu, em 1981, pelo Decreto nº 86.791. É também reconhecida como Agência Executiva do Ministério da Educação e Cultura junto ao sistema nacional de Ciência e Tecnologia, cabendo-lhe elaborar, avaliar, acompanhar e coordenar as atividades relativas ao ensino superior. A Lei Nº 8.405, de 09 de janeiro de 1992, autoriza o poder público a instituir a CAPES como Fundação Pública Desde 1995, a CAPES passa por uma reestruturação, fortalecida como instituição responsável pelo acompanhamento e avaliação dos cursos de pós-graduação strictu sensu brasileiros. Disponible en https://goo.gl/pKRXEv.
  29. “Um aluno do curso superior matriculado em uma universidade pública federal custa aos cofres públicos R$ 27.420 anualmente, o que representa cinco vezes mais o custo de um aluno matriculado no setor privado”. “Análise Setorial do Ensino Superior Privado do Brasil” de 2009 produzido pela Hoper Educacional, citado em Brasil e Estados Unidos: um olhar sobre os sistemas de educação setembro 18th, 2010, disponible en http://www.fabiogarciareis.com/wp/.
  30. Entre estas instituciones se puede referir a FUVEST (Fundação Universitário para o Vestibular) responsable por las pruebas de la Universidad de San Pablo; VUNESP (Fundação para o Vestibular da Universidade Estadual Paulista) que, además de UNESP, realiza las pruebas del “ vestibular” (ingreso) también para las Universidades Federales de São Carlos, de São Paulo, del Triángulo Minero, de la Universidad ABC y para la Universidad Estadual de Ciencias de la Salud de Alagoas(UNCISAL); así como de la Fundação CESGRANRIO, que también realiza las pruebas de “vestibular” para varias instituciones. Algunas otras, como UNICAMP, por ejemplo, organizan sus propios vestibulares por medio de COMVEST (Comissão Permanente para os Vestibulares).
  31. Censo e Sinopsis Estadisticas do Ensino Superior, MEC.
  32. “La educación superior en Brasil: principales tendencias y desafíos”, Revista Avaliacao (Campinas), Vol. 3, Nº 2, julio 2008. Disponible en https://goo.gl/a29kER.
  33. Magalhaes Castro, Maria Helena de, “Estado e mercado na regulação da educação superior”, em Brock, Colin y Schwartzman, Simon (2005). Os desafios da educação no Brasil, p. 241, SP: Editora Nova Fronteira.
  34. Véase https://goo.gl/wPMUU4.
  35. Durham, Eunice (2003). “Educacao superior, pública e privada (1808-2000)”, en Brock, Colin y Schwartzman, Simon (2005). Os desafios da educacao no Brasil, p. 219. SP: Editora Nova Fronteira.
  36. Barreyro, Gradys Beatriz (2006). “Evaluación de la educación superior brasileña: el Sinaes”, Revista de la Educación Superior, enero-marzo, año/vol. XXXV (1), Nº 137, Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). DF, México pp. 63-73. Disponible en https://goo.gl/kSXQRB.
  37. Schwartzman, Simon (2008), “O conceito preliminar a as boas prácticas de avaliação do ensino superior”. Revista Estudios, Año 26, Nº 38, Dez.
  38. Ver Patricia Torres Lupion y Joao Vianney en el estudio sobre Brasil publicado en Facundo, Ángel; Mena, Marta; Rama, Claudio (2008). Normativa de la educación a distancia en América Latina. Bogotá: UNAD, Virtual Educa, ICDE.
  39. Para analizar el cambio en las modalidades de los procesos de evaluación y acreditación desarrollado con la Ley de SINAES de 2004, ver por ejemplo el trabajo de Beatriz Barreiro, disponible en https://goo.gl/bX3Vvu (consulta realizada el 17 de enero de 2009), en el cual plantea un cambio en el paradigma de evaluación desarrollado desde 1995, que considera de corte neoliberal. Revista de Educación Superior, ANUIES, México, Nº 137, enero-marzo 2006, pp. 63-73.
  40. O Estado de Sao Pablo, 19 de marzo de 2009, pág. A6, “Grupo de senadores quer tirar critério racial de cotas”.
  41. Ídem.
  42. Datos de Semesp con base en los datos del Censo de Educación Superior de 2007 del Ministerio de Educación (MEC). Portal Globo, 03/06/2009. “Solo el 7% de los alumnos de las instituciones privadas tienen pecas”. Disponible en https://goo.gl/Ur4Ma1.
  43. “Los datos que apuntan en esta dirección provienen del Censo de Educación Superior del 2007, divulgado por el INEP (Instituto Nacional de Estudios e Investigación Anísio Teixeira). Según el relevamiento, entre 2004 y el 2007, 268 instituciones privadas de Educación Superior fueran creadas, lo que indica que el crecimiento del sector en el período fue de aproximadamente 13%. Comparado con los datos del cuatrienio anterior, se constata que la desaceleración de la tasa de creación de nuevas instituciones es evidente, ya que entre el 2000 y el 2003, 833 instituiciones de educación superior fueron creadas, que mostró un índice de crecimiento del 70%”. ANUP News Letter nº 42 – 13/2/2009.
  44. Hoper Educacional visualizaba que en 1996 el aumento de las instituciones reflejaba una demanda reprimida, y ello atrajo inversiones fuera del sector que provocaron una expansión acelerada superior a la necesaria. Por su parte, el SEMESP (Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior) considera que los datos indican que el sector privado estaría en crisis por la apertura excesiva y sin planificar de las instituciones privadas. Tal posición se basa en el número de “vagas” (plazas) ociosas en el sistema particular. Los datos revelan que de las 2.216.977 plazas ofrecidas por las instituciones privadas en el año 2007, 51,2% no fueron ocupadas, mostrando que la demanda es muy inferior a la oferta y que el mercado está saturado.
  45. Folha de São Pablo. “Evasão nas faculdades particulares atinge índice recorde”, 01/06/2009.
  46. Bolha Global: Crise incentiva aquisição no ensino superior. Correio Brasiliense, 17/03/2009 | 18 mar. 2009.
  47. “Brasil e Estados Unidos: um olhar sobre os sistemas de educação”, setembro 18th, 2010. Disponible en http://www.fabiogarciareis.com/wp/.
  48. “GP Investimentos, comprou 20% da Estácio de Sá; o Fundo Pátria, que participa do capital da Anhanguera, e UBC pactual, com 38% da Faculdade do Nordeste (Fanor), em Fortaleza. Entre os fundos estrangeiros que já fincaram os pés no Brasil estão o americano Capital Group, acionista do grupo Kroton educacional, e o Cartesian Group, que adquiriu parte do grupo nordestino Maurício de Nassau. Já a Laureate Education, uma das maiores instituições privadas de ensino do mundo, tascou o controle da Faculdade Anhembi Morumbi”. Bolha Global: “Crise incentiva aquisição no ensino superior”. Correio Brasiliense, 17/03/2009 | 18 mar 2009.
  49. Dekker de Caon, Korine y de Souza Pinto, Marli Dias. “Cenarios e tendencias da universidades corporativa brasileira”, en Colossi, Nelson y de Souza Pinto, Marli (org.) (2004). Estudos e perspectivas em gestao universitaria, INPEAU, Brasil.
  50. Business School São Paulo (BSP), Centro Universitário do Norte (UniNorte), Escola Superior de Administracão Dereito e Economia (ESADE), Faculdade dos Guararapes (FG), Faculdade Potiguar da Paraíba (FPB), Faculdade Unida da Paraíba (UniPB), Uni IBMR, Universidade Anhembi Morumbi (UAM), Universidade Potiguar (UnP). Disponible en https://goo.gl/iKeuqp.
  51. Daza, Ramón; Padilla, Alvaro y Roca, Vanya (2006). Estudio de la educación superior en Bolivia. CINDA-Universia.
  52. Márquez, Silverio (2004). La educación superior privada universitaria en Bolivia. IESALC – UNESCO – IES/ED/PI/37. Se puede consultar sin embargo en la base de UNESCO –París: https://goo.gl/VNzkHj. A pesar de haberse aprobado diversas agencias de evaluación y acreditación ellas nunca han entrado en funcionamiento. La información proviene también de varias fuentes docentes y administrativas de las universidades.
  53. En la Universidad Nacional de San Simón (UNSS) de Cochabamba, que tiene 14 sistemas de acceso, finalmente solo en medicina tienen selectividad o cupos. En todos los demás son simplemente formas de acceso distintas para los diversos sectores. Se considera a la UNSS la de mejor calidad del sector público. También tiene 13 modalidades distintas de graduación desde tesis, tesina, examen, promedio de calificación, trabajo práctico.
  54. La dinámica de colaboración activa entre las universidades públicas viene desde 1845, cuando por decreto del presidente Ballivián el territorio nacional se dividió en tres distritos universitarios y encargó a las tres instituciones universitarias para entonces la Dirección e inspección de la enseñanza en el país. En 1874 otro decreto presidencial dispuso que la universidad boliviana era única y que las universidades existentes era distritos. Alamoca, Teofilo y Vela, Carolina. Historia de las universidades privadas en Bolivia. Disponible en https://goo.gl/TqdYx5.
  55. Arellano Morales, Gilka (2009). Estudios superiores en Bolivia (inédito), trabajo presentado en el Doctorado de Educación. Universidad Militar de Bolivia.
  56. Véase https://goo.gl/zjyF4g.
  57. Weise, Crista (2005). La construcción de políticas universitarias en el período liberal. Estado y universidad. Contradicciones de una década de desconcierto: el caso de Bolivia”. Tesis de Grado de Magíster. Disponible en https://goo.gl/bVnFXC.
  58. Aprobado por Decreto Supremo N° 26275 de 5 de agosto de 2001. Durante el efímero periodo del presidente Rodríguez en 2005 previo al gobierno de Evo Morales, se aprobó un nuevo marco pero fue derogado inmediatamente por el siguiente gobierno.
  59. Información confidencial de un rector de una universidad privada que afirmaba que anteriormente obtenía la aprobación de sus cambios curriculares por aportes económicos y actualmente ello se obtiene a cambio de becas para estudiantes indígenas del partido del gobierno.
  60. Reunión personal con autoridades de una universidad privada de Santa Cruz.
  61. Müller de Pacheco, Lauren (2002). “La educación superior universitaria privada en Bolivia. Un enfoque desde los marcos regulatorios”, Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria, agosto. Disponible en https://goo.gl/qpzW6z.
  62. Declaración del viceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, Benecio Quispe. Boletín del Programa de Investigación Estratégica en Bolivia. Educación Superior en Bolivia. Nº 7, año 4, febrero del 2007.
  63. Véase https://goo.gl/r3vHBe.
  64. Véase https://goo.gl/wVEb6p.
  65. Los sectores privados y en general la ciudadanía han vivido una especie de zozobra con esta ley en un proceso de “se aprueba, no se aprueba”, dado que su eje fundamental es la descolonización educativa en general del país. Muchos confirmaban que recién después de las elecciones en el país en diciembre de 2008, cuando el MAS obtuvo la mayoría en el Senado, de la que carecía hasta entonces, es que se considera este proyecto, u otro más estatista dependiendo de la correlación de fuerzas parlamentarias. El gobierno mantuvo su apoyo a este proyecto y su intención de aprobarlo en 2010 con algunos leves cambios.
  66. Rodríguez Ostria, Gustavo (1996). Las universidades privadas en Bolivia. La Paz: Edit Milenio.
  67. La Universidad UNIVALE oriunda de Cochabamba y localizada en varios departamentos tiene la materia de Lenguaje, con los mismos contenidos que en educación media en todas sus carreras.
  68. Declaración del viceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, Benecio Quispe. Boletín del Programa de Investigación Estratégica en Bolivia. Educación Superior en Bolivia. Nº 7, año 4, febrero de 2007.
  69. Algunas de ellas son la Universidad Bethesda creada por Resolución Ministerial N° 300 del 11/09/2006; la Universidad Privada de Ciencias Administrativas y Tecnológicas, por R.M. N° 409 del 04/06/2007, y la Universidad Simón Patiño, por R.M. N°470 del 19/07/2007. El nuevo escenario constitucional establece que las próximas no serán por mera Resolución Ministerial.
  70. Información personal de un exviceministro de Educación Superior, Ciencia y Tecnología.
  71. Información personal restringida de un rector que expresó que anteriormente debía dar dinero para obtener aprobaciones, y que ahora debe entregar becas a estudiantes indígenas del partido del gobierno en el marco de negociaciones políticas. Hay un funcionario del Ministerio que ha sido procesado por dichos actos.
  72. Rodríguez Ostia, Gustavo y Wiese, Crista (2007). La educación superior en Bolivia. Cochabamba: IESALC.
  73. IESALC (2006), ob. cit.
  74. Rodríguez Ostria, Gustavo (1996). Las universidades privadas en Bolivia. La Paz: Edit Milenio.
  75. Padilla, Álvaro (2009). “La educación a distancia en Bolivia: Realidades y tendencias”, en Lupion y Rama (ed.). La educación a distancia en América Latina. Florianópolis: UNISUL.
  76. En el año 2005 el IESALC, en la época en la cual el autor fue director, llevó adelante la evaluación de las universidades iniciales para su pasaje a universidades plenas y recomendó el cierre de una institución, lo cual fue ejecutado por el Viceministerio de Educación Superior.
  77. Daza, Ramón; Padilla, Alvaro y Roca, Vanya (2006). Estudio de la educación superior en Bolivia, CINDA-Universia.
  78. Suescún, Armando (2005). “Datos para un balance de la Universidad Colombiana en el siglo XX”, en Vargas, Olmedo (editor). Movimientos Universitarios. América Latina siglo XX. RUDECOLOMBIA: Tunja.
  79. Cárdenas S., Jorge Hernán y María Lorena Gutiérrez B. (2003). La educación superior privada en Colombia. Caracas: IESALC. Disponible en https://goo.gl/svgfhN.
  80. El Observatorio de la Educación Superior. Nov. 8, 2008.
  81. En las universidades el promedio de edad era de 42,6 años para el año 2003. Cárdenas S., Jorge Hernán y María Lorena Gutiérrez B. (2003). La educación superior privada en Colombia. Caracas: IESALC.
  82. Véase https://goo.gl/2BReoD.
  83. Véase https://goo.gl/NXqXzC.
  84. El Mercurio. Lunes 11 de febrero de 2008.
  85. Ricardo Paredes, Universidad de Chile. El Mercurio. Viernes 5 de enero de 2001.
  86. Véase https://goo.gl/yEdsRA.
  87. Véase https://goo.gl/LqUyzn.
  88. El Mercurio. Martes 21 de diciembre de 2004.
  89. Bernasconi, 2002.
  90. Brunner, José Joaquín (2008). “El sistema de educación superior en Chile: un enfoque de economía política comparada”. Revista Avaliação, Campinas; Sorocaba, SP, V. 13, N° 2, pp. 451-486, jul.
  91. Consejo de Educación Superior. Disponible en https://goo.gl/yEdsRA.
  92. El Mercurio. Sábado 20 de octubre de 2001. Entre los grupos importantes destacan el instituto Propam, que es una de las redes más grandes de educación superior de Chile, y que posee la Universidad y el Instituto Profesional Santo Tomás, los Centros de Formación Técnica Propam, Cidec y Cepsa, además de tres colegios. También este grupo participó en la fundación de una red internacional que aglutina a 28 universidades tomistas del mundo.
  93. El Mercurio. Domingo 5 de junio de 2005.
  94. El Mercurio. Domingo 5 de junio de 2005.
  95. El Mercurio. Jueves 13 de mayo de 2004.
  96. El Mercurio. Lunes 30 de julio de 2007.
  97. El Mercurio. Domingo 14 de diciembre de 2008.
  98. José Miguel Salazar (secretario ejecutivo del Consejo Superior de Educación). El Mercurio, Santiago, 14 de diciembre de 2008.
  99. Ley 20027 de 2005.
  100. Véase https://goo.gl/LqUyzn.
  101. Velez, Marcela. El Mercurio, Santiago, 17 de mayo de 2009.
  102. El Mercurio. Viernes 4 de enero de 2008.
  103. La Prueba de Selección Universitaria es realizada por las 25 universidades del Consejo de Rectores, siendo obligatoria para estas instituciones y referencial para las privadas. Es realizada por el Departamento de Evaluación, Medición y Registro Educacional (Demre) de la Universidad de Chile.
  104. Mientras que gran parte de las universidades estatales captaron menos recursos que en 2007, otros planteles experimentaron alzas en los montos recibidos. Ese es el caso de la Universidad del Desarrollo, que pasó del número 16 en el ranking del AFI, al número 11, aumentando en un 42% la suma obtenida el año anterior. “Las universidades privadas de excelencia están captando cada vez mejores alumnos en desmedro de varias universidades tradicionales y de otras privadas, concentrando la calidad”, advirtió Ernesto Silva, rector de la institución. Donde también se alegraron fue en la Universidad de los Andes, ya que entraron al top ten del ranking AFI. Lograron el noveno lugar con un 24% más de montos que en 2007, lo que se traduce en $ 544 millones. “El AFI es una forma de financiamiento muy positiva que crea un círculo virtuoso, por el que se promueve la calidad de la educación beneficiando a las instituciones que por su reconocida capacidad, logran atraer a los mejores alumnos”, dijo el rector Orlando Poblete. Disponible en https://goo.gl/puyNDy.
  105. El Mercurio. Sábado 6 de noviembre de 2004.
  106. El Mercurio. Jueves 13 de mayo de 2004.
  107. En Colombia al inicio del periodo académico los avisos de las universidades representan el 20% de la publicidad de los medios de comunicación. Jorce, Jorge (2004). La educación superior en Colombia. IESALC-UNESCO.
  108. En 2008 se creó por ley una nueva Universidad Técnica, sobre la base de la unificación de los institutos tecnológicos terciarios a los cuales se les dio rango superior. Dicha nueva universidad no está integrada aún al Consejo Nacional de Rectores, nació como decisión política enfrentada a las universidades públicas y fue derivada de una demanda de las instituciones terciarias de alcanzar nivel universitario.
  109. “En cuanto a costos, lo máximo que la UCR cobra por semestre es ¢102.960 para el estudiante que matricula al menos 12 créditos, mientras que el costo mínimo de estudiar dos materias en una privada por cuatrimestre es ¢75.000”. Disponible en https://goo.gl/yLXjmD.
  110. Castro Montero, Silvia. Políticas públicas en educación superior. Disponible en https://goo.gl/4n9NLz.
  111. CONARE (2003). Informe Nacional sobre la Educación Superior. IESALC. Disponible en https://goo.gl/wxAAqm.
  112. Véase https://goo.gl/QHgpTE.
  113. La información de la matrícula procedía de la Encuesta de Hogares por Muestreo. En 2002, en el marco de un Convenio con IESALC, el CONARE solicitó a las privadas el suministro de datos. Desde 2009 hay una cooperación entre las universidades públicas y privadas, siendo uno de los ejes la cooperación y la conformación de un sistema estadístico nacional integrado.
  114. El Consejo Nacional de la Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), adscrito al Ministerio de Educación Pública por Ley N° 6693 de 27 de noviembre de 1981, tiene como funciones coordinar y regular todo el funcionamiento de las instituciones universitarias privadas. El CONESUP se rige por el Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada, del 24 de abril de 1996.
  115. Del total del personal académico de cada universidad, no más del 20% puede ostentar solo el grado de bachiller universitario; al menos un 80% debe tener como mínimo una licenciatura; el 20% de los profesores deberán contar con una experiencia universitaria mínima de cinco años en docencia, investigación o acción social; y la experiencia mínima del 10% de los educadores de cada universidad privada debe ser mayor a 10 años. Disponible en https://goo.gl/Uykxj1.
  116. Evelyn Chen, directora ejecutiva de la entidad, véase http://www.vueltaenu.co.cr/.
  117. Véase https://goo.gl/29NweP.
  118. Rama, Claudio (2010). La universidad latinoamericana en la encrucijada de sus tendencias. México: Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa (ILCE).
  119. Véase https://goo.gl/PK716j.
  120. Ley Nº 88798 de 2010. “Ley de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior”.
  121. Información personal de un rector de una universidad privada del país. La venta (1,2 millones sobre una matrícula de 300 estudiantes) se realizó a empresarios del sector de educación venezolano, acompasado al tiempo al proceso de emigración masiva desde Venezuela de sectores medios y profesionales.
  122. Véase https://goo.gl/wPLT7t.
  123. Entre los acuerdos se estableció: “Estudiar la posibilidad de aprovechar por parte de las universidades privadas la experiencia y conocimiento generado por OPES en el establecimiento de instrumentos y procedimientos para la aprobación y modificación de carreras, a fin de encaminarnos a la aplicación de un sistema de revisión y aprobación de carreras coordinado”, y “establecer una política que favorezca una cultura por la calidad en las universidades costarricenses, que respalden los procesos de autoevaluación y autorregulación, tendientes preferentemente a culminar procesos de acreditación (carreras, instituciones y profesores)”. Declaración de “Compromiso del II Encuentro de Rectores de las Universidades Costarricenses” (San José, Costa Rica, 9 de junio de 2009), reafirmado en las líneas de trabajo y en las conclusiones también del III Encuentro de Rectores de las Universidades Costarricenses (San José – Costa Rica, 28 de setiembre de 2010). Consejo Nacional de Rectores (CONARE) – Unidad de Rectores de las Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), San José – Costa Rica, 28 de setiembre 2010.
  124. Véase https://goo.gl/VmrE7j.
  125. Véase https://goo.gl/KGjmjG.
  126. En la sesión del mes de noviembre del año 2007, dado que en la ley de creación no se contempla aspecto alguno relacionado con esta modalidad.
  127. Ruiz, Ángel (2000). La educación superior en Costa Rica. San José: Universidad de Costa Rica. Disponible en https://goo.gl/GxweUC.
  128. Información ubicada en el capítulo 2 del Informe del Estado de la Educación Costarricense, del año 2008, preparado por El Estado de la Nación, Defensoría de los Habitantes y CONARE, con el aporte del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, citado por José Luís Torres R. y Thais Castillo Alfaro. “La educación a distancia en Costa Rica”, en Rama, Claudio y Torres, Patricia (2009). La educación a distancia en América Latina, Florianópolis: UNISUL.
  129. CONARE (2008). Informe del Estado de la Educación Costarricense.
  130. Véase https://goo.gl/65KVLK.
  131. Véase https://goo.gl/MjBz6B.
  132. Véase https://goo.gl/m6mw6B.
  133. Véase https://goo.gl/CkbFxE.
  134. Véase https://goo.gl/pVGBwR.
  135. La Universidad Latina está presente en el país desde 1989. Su sede central está en San Pedro de Montes de Oca y tiene sedes en Santa Cruz, Cañas, Puntarenas, Palmares, Grecia, Guápiles, Limón, Pérez Zeledón y Paso Canoas. Por su parte, la UAM fue fundada hace 11 años (1997). Su campus principal está en Los Yoses y cuenta con subsedes en Cartago y Heredia.
  136. Universidad Central de Ecuador (2007). La educación superior en el Ecuador (inédito).
  137. “La primera universidad particular en ser creada fue la Pontifica Universidad Católica del Ecuador, en julio de 1946, con el carácter de cofinanciada por el Estado. Su fundación implicó un cambio profundo en el ambiente político académico de la época y significó un remezón al sistema imperante. El Ecuador había sufrido el 41 un conflicto internacional con el Vecino del Sur y no salió bien parado del tratado de límites de ese año, hecho que, entre otros como la intranquilidad política y económica, hizo posible el aparecimiento de la educación particular de nivel universitario auspiciada por la Iglesia Católica y la revitalizada derecha ecuatoriana”. Universidad Internacional Del Ecuador (2005). Información general ampliada de la educación superior universitaria en el Ecuador (UNESCO/IESALC), Quito. Disponible en https://goo.gl/MaV6R4 (revision 8/4/2010).
  138. Pontificia Universidad Católica del Ecuador (2007). PUCE, 61 años de servicio al país. Quito: PUCE.
  139. CINDA (2006). Informe: Educación Superior en Iberoamérica. Capítulo Ecuador. Guayaquil: Cinda. Gaudencio Zurita Herrera.
  140. “De las asignaciones o recursos que se entreguen a las universidades y escuelas politécnicas, el 90% se distribuirán a favor de las instituciones públicas o estatales y el 10% para las particulares de acuerdo a los criterios, componentes y parámetros dispuestos por el CONESUP”. Finanzas Universitarias (2006). Resolución N° RCP-S05-135-03 CONESUP, 2003. Los criterios de distribución entre las nueve instituciones privadas cofinanciadas son: 1. por el número de estudiantes (35%). Este porcentaje se asocia a las áreas de estudio, y corresponde a las carreras terminales de tercer nivel y de nivel técnico, al grado de permanencia y promoción de los alumnos de pregrado y a la modalidad: presencial, semipresencial y a distancia. 2 Por Necesidades. Este es un criterio que reparte el 30% en partes iguales. 3. Por carreras o niveles de estudio (31%). Está determinado por cuatro componentes: nivel de pregrado: las carreras terminales de tercer nivel y nivel técnico tienen un coeficiente de ponderación de acuerdo con la especialización. Nivel de postgrado: está distribuido de acuerdo con subniveles títulos y grados. Dedicación docente: el coeficiente de ponderación es de acuerdo con el número de horas de dedicación de los docentes. Titulación docente: está determinado su coeficiente de ponderación por los títulos de pregrado, los títulos intermedios y los grados. 4. Por eficiencia administrativa (2%). Este criterio está dado por siete parámetros: plan estratégico, planes operativos. Capacitación docente. Producción de autogestión. Equipamiento. Prácticas. Discrepancia con los niveles óptimos. 5. Por patrimonio institucional (2%). Corresponde a la diferencia de los activos menos los pasivos.
  141. La Pontificia Universidad Católica del Ecuador por ejemplo tiene cinco sedes fuera del Distrito Metropolitano con lo cual ha constituido un sistema nacional universitario propio (SINAPUCE). Las sedes fueron creadas en 1976, 1981, 1982, 1993 y 1993 con diversos acuerdos con instituciones o diócesis. Inclusive anteriormente la PUCE tuvo la sede de Cuenca, que luego se transformó en la Universidad del Azuay (PUCE: 2007).
  142. CINDA (2006).
  143. Universidad Central de Ecuador (2007). La educación superior en el Ecuador (inédito).
  144. Vega, Gustavo (presidente CONESUP) (2008). En Universitas, Revista de la asociación de empleados del CONESUP, agosto, Quito.
  145. Albuja, Marcelo y Cuenca, Iván (2008). “Estadísticas universitarias”. En Universitas, Revista de la asociación de empleados del CONESUP, agosto, Quito.
  146. Existen diversas universidades extranjeras en convenio con la locales, varias de ellas procedentes de Chile, como la Universidad del Mar y la Universidad Federico Santa María. Existe también una Universidad del Grupo Laureate, la Universidad de las Américas, que se creó en 1993 por un grupo de empresarios chilenos y ecuatorianos que desarrollaron este proyecto binacional ecuatoriano-chileno de Educación Superior. Cuando el Grupo Laureate adquirió la Universidad de las Américas de Chile, en 30 millones de dólares, pasó a ser propietario de esta Universidad.
  147. CONEA (2009). Evaluación de desempeño institucional de las Universidades y Escuelas Politécnicas del Ecuador. Quito, 4 de noviembre.
  148. Rodríguez, María Isabel (2002). “Universidad de El Salvador”, pp. 91-95, en Academia Universitaria, Universidad Central de Venezuela, Volumen 9, Nº 1 y 2, Caracas.
  149. Ministerio de Educación (2003). Historia y reforma de la educación superior en El Salvador. Disponible en https://goo.gl/SanC1U.
  150. Véase https://goo.gl/6HLzDp.
  151. Decreto Legislativo N° 522, de fecha 30 de noviembre de 1995, publicado en el Diario Oficial N° 236, Tomo N° 329, del 20 de diciembre de 1995. En 2004 por Decreto N° 468 el Congreso Nacional modificó dicha norma y aprobó una nueva que es la vigente. Disponible en https://goo.gl/LnP3Xr.
  152. Rodríguez, Ana Ligia (2004). El sistema de educación superior en El Salvador. San Salvador: Ministerio de Educación. Disponible en https://goo.gl/itdjHh.
  153. Ministerio de Educación – Dirección Nacional de Educación Superior (2009). Resultados de la información estadística de las instituciones de educación superior. El Salvador: ME. Disponible en https://goo.gl/BT2Ytx.
  154. López Nuila, Carlos Reyna (2011). “Situación de la educación superior en El Salvador”, a partir del Informe MINED 2008. Revista Innovación Educativa (RIE), Instituto Politécnico Nacional, México (en prensa).
  155. Manigat, Leslie. Breve Esbozo Histórico de la evolución de las instituciones universitarias en Haití. Disponible en https://goo.gl/8kNCig.
  156. Ilionor Louis (2010). “La mercantilización de la enseñanza primaria en Haití como forma de reproducción de las desigualdades”, en Ingrid Sverdlick y Croso Camilla. El derecho a la educación vulnerado. La privatización de la educación en Centroamérica. Buenos Aires: Fundación Laboratorio de Políticas Públicas.
  157. La institución pionera de la educación superior privada en Honduras fue la Universidad José Cecilio del Valle (UJCV), fundada en 1978 por la iniciativa de la Asociación Hondureña para el Fomento de la Educación Superior (AHFES).
  158. Salgado, Ramón y Fonseca, Ester (2010). Educación superior en Honduras. Tegucigalpa (inédito), p. 30.
  159. Un caso aconteció con una propuesta de una universidad privada de creación de una carrera de Psicología Industrial, que no fue apoyada por cuanto el paradigma de la escuela respectiva en la universidad a quien le correspondía el informe no era de ese enfoque conductista sino psicoanalítico.
  160. Hernández, Mercedes Sofía y Daysi Kocchiu Yi, Esperanza (2005). Educación superior en Honduras: Estudio de los grados universitarios.Honduras: IESAL .
  161. UNAH (2010). El crecimiento y desarrollo de la educación y sus instituciones en Honduras. Aportes de la UNAH, mimeo, 10 pp.
  162. Anuario Estadístico del Nivel de Educación Superior (2009), Dirección de Educación Superior, Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH).
  163. Salgado, Ramón y Fonseca, Ester (2010). Educación superior en Honduras. Tegucigalpa (inédito), p. 30.
  164. Anuario Estadístico del Nivel de Educación Superior (2009), Dirección de Educación Superior, Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH).
  165. Para el año 2005, la matrícula combinada en los Centros Universitarios Regionales CUR alcanzó a 24.927 alumnos. Si a ello se le agregan los 6.043 alumnos matriculados en la educación a distancia en el interior, se aprecia que la matrícula de la UNAH en el interior del país alcanzó a 30.970 alumnos que representan el 38,18% de la matrícula total. El control de la calidad sobre estos sectores era inexistente. La graduación elevada de los estudiantes del modelo semipresencial mostraba los bajísimos niveles de control de calidad de los egresos.
  166. Véase https://goo.gl/sqfqdK.
  167. La propuesta normativa se puede ver en https://goo.gl/b6dNef.
  168. Actualmente la formación de docentes es función y responsabilidad exclusiva del Estado y esa potestad solo la tiene la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM).
  169. Pronunciamiento de la Junta de Dirección Universitaria de la UNAH. “La educación superior es un bien público y el Estado tiene el deber de organizarla, dirigirla y desarrollarla”. Tegucigalpa. 23 de enero, 2011.
  170. Véase https://goo.gl/VsZEzX.
  171. En el Consejo de Educación Superior de Honduras hay nueve representantes de las universidades públicas y tres de las privadas, más el voto de calidad del rector de la UNAH, lo cual daría 10 por un lado y tres por el otro.
  172. Buendía, Angélica. El estudio sobre la educación superior privada en México. Un tema pendiente. Disponible en https://goo.gl/F7KAei.
  173. Silva, Adrián (2005). La educación superior privada en México, Caracas: IESALC. Disponible en www.iesalc.unesco.org.ve. P. 6.
  174. Ley para la Coordinación de la Educación Superior, 1978.
  175. Véase https://goo.gl/RmdqjV.
  176. Adrián Silva (2005). La educación superior privada en México, Caracas: IESALC. Disponible en www.iesalc.unesco.org.ve.
  177. Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior. Disponible en https://goo.gl/o9ohN6.
  178. Acosta, ídem, p. 28.
  179. Muñoz Izquierdo, Carlos (2004). Desarrollo y heterogeneidad de las IES particulares, México: ANUIES.
  180. Levy, Daniel (1995). El estado y la educación superior en América latina: Desafíos privados al predominio público. México: UNAM/FLACSO/Porrúa.
  181. Véase https://goo.gl/PdR6tj. En el año 2008 la oferta pública superior registró el mayor crecimiento tenido en los últimos 19 años, con excepción del alcanzado en 1997, cuando se incrementó en 150.000 alumnos la matrícula de las universidades públicas.
  182. Subsecretario de Educación Superior, Rodolfo Tuirán, en La Jornada (10 julio, 2009). Disponible en https://goo.gl/ThSdeg.
  183. El artículo 95 de la Constitución estableció que “la educación oficial es gratuita en todos los niveles pre-universitarios. Es obligatorio el primer nivel de enseñanza o educación básica general. La gratuidad implica para el Estado proporcionar al educando todos los útiles necesarios para su aprendizaje mientras completa su educación básica general. La gratuidad de la educación no impide el establecimiento de un derecho de matrícula pagada en los niveles no obligatorios”.
  184. Véase https://goo.gl/bf3j1d.
  185. Con la Ley 26 de 1994, la Universidad Autónoma de Chiriquí inició su conformación a través del proceso de transición y separación de la Universidad de Panamá. De hecho la Universidad Autónoma de Chiriquí, como centro de educación superior, es una derivación de un proceso desde los cursos de verano en la Ciudad de David en el año 1951, que más tarde en 1958 se convertiría en Extensión Universitaria, y posteriormente en 1969 se transformaría en Centro Regional Universitario de Chiriquí, para estructurarse como universidad en 1995.
  186. Franco, Haydée (2005). Estudio sobre la educación superior universitaria en Panamá. IESALC-CRP. Disponible en https://goo.gl/uRcW1y .
  187. Castillo Noemí (2003). Informe nacional de educación superior en de Panamá. Consejo de Rectores – IESALC. Disponible en https://goo.gl/EkYdj9.
  188. De Escobar, Vielka (2006). Informe de la educación superior en Panamá. CINDA. Disponible en https://goo.gl/aF8CqW (revision: 4/4/2010).
  189. Contraloría General de la República de Panamá (2011), citado en Castillo, Noemí (2011). La educación superior en Panamá: Desafíos y oportunidades.
  190. Contraloría General de la República de Panamá (2011). Disponible en https://goo.gl/GVkd26.
  191. Véase https://goo.gl/Egr3hT.
  192. Serafini, Elías, R. (2000). Caracterización del sector privado de la educación superior universitaria en Paraguay. Asunción, Paraguay: Consejo Nacional de Educación y Cultura – CONEC.
  193. Cáceres, Enrique, y otros (2005). Educación Superior Privada en Paraguay, Asunción: Universidad Católica – IESALC.
  194. Artículo 1°. Ley de Universidades. Nº 136. Asunción, Paraguay. 11 de marzo de 1993.
  195. Véase https://goo.gl/9dHAEf.
  196. Basualdo, Mónica (2005). Deserción y repitencia en la educación superior universitaria en Paraguay. Universidad Columbia – IESALC.
  197. Poder Legislativo. Ley Nº 2529 que modifica los artículos 4º, 5º, 8º y 15 de la Ley Nº 136/93 “De Universidades”. Disponible en https://goo.gl/ZGZsm1.
  198. Ver el análisis comparativo de ambas Leyes en https://goo.gl/y6P6JF.
  199. Véase https://goo.gl/oh58ec.
  200. Véase https://goo.gl/ojvFGd.
  201. Véase https://goo.gl/nsuPky.
  202. Véase https://goo.gl/4HUQPA.
  203. Terrones Negrette, Eudoro. Educación universitaria de Calidad en el Perú (inédito). Lima Perú: Fondo Editorial de la Universidad Jaime Bausate y Meza.
  204. Ongaro Estrada, Andrés (2002). La legislación sobre la educación superior en el Perú, Antecedentes, Evolución y Tendencias, Lima, Perú: IESALC/UNESCO – ANR.  Disponible en https://goo.gl/rn4iqT.
  205. Terrones Negrette, Eudoro. Educación universitaria de Calidad en el Perú (inédito). Lima Perú: Fondo Editorial de la Universidad Jaime Bausate y Meza.
  206. Ongaro Estrada, Andrés (2002). La legislación sobre la educación superior en el Perú, Antecedentes, Evolución y Tendencias. Lima, Perú: IESALC/UNESCO – ANR. Disponible en https://goo.gl/LTywiQ.
  207. Véase https://goo.gl/oaMH4U.
  208. Véase https://goo.gl/3KLh66
  209. Alberto Fujimori era originalmente un hombre con amplio conocimiento de la problemática y de la vida universitaria. En 1961 se graduó en la Universidad Nacional Agraria La Molina en ingeniería agrícola. En 1964 estudió física en la Universidad de Estrasburgo en Francia, y posteriormente estudió en la Universidad de Wisconsin-Milwaukee en los Estados Unidos, donde en 1969 obtuvo un máster en ciencias matemáticas. Entre 1984 y 1989, fue rector de la Universidad Nacional Agraria La Molina, que es una universidad pública de Lima altamente reconocida. En 1987, se desempeñó como presidente de la Asamblea Nacional de Rectores (posición que ocupó dos veces), que reúne a todas las universidades del país y que regula el funcionamiento universitario. A partir de allí saltó a la política nacional. Disponible en https://goo.gl/K8NXtM.
  210. Conversación con la directora de Evaluación de la ANR, Ing. Doris Maravis.
  211. Yamada, Gustavo y Cárdenas, María. Educación superior en el Perú: rentabilidad incierta y poco conocida. Disponible en http://cies.org.pe/node/895 (8 /12 /2008).
  212. La gratuidad en estos modelos puede relativizarse en tanto el costo de realización de los exámenes de acceso o los cursos propedéuticos para su aprobación son altos. Las propias universidades públicas tienen un alto nivel de ingresos extrapresupuestales desde estos servicios. Este modelo es sin embargo aun más desigual, ya que los que cursan los propedeúticos y toman los exámenes y no aprueban, de hecho financian en parte a los que acceden. Su tasa de retorno si estudian en la educación privada es aun más reducida.
  213. Terrones Negrette, Eudoro. Educación universitaria de Calidad en el Perú (inédito). Lima Perú: Fondo Editorial de la Universidad Jaime Bausate y Meza.
  214. Es esta una tasa media. Seguramente las matrículas más caras tienen tasas de retorno superiores, en tanto los salarios profesionales están asociados a competencias superiores. En este sentido, el límite de la diferenciación puede estar asociado, en condiciones de mercado, a la diferenciación de las tasas de retorno, y los niveles comparativos a otros retornos sin capacitación.
  215. Piscoya, Luís (2008). Formación Universitaria vs. Mercado Laboral II, Lima: ANR. (Tales datos son sobre la base de la información de la ANR en un escenario donde hay 19 universidades, 6 públicas y 13 privadas, que no han suministrado datos al organismo dada la carencia de un marco normativo que lo imponga).
  216. Consorcio de Universidades (2006). Informe: La educación superior en Iberoamérica 2006: Perú. CINDA. Disponible en https://goo.gl/86Yyp6.
  217. La Universidad Alas Peruanas, hoy la mayor del país, con decenas de unidades académicas diferenciadas en el interior del país y con convenios y sedes en seis países fuera de Perú, se constituye en un caso especial de expansión, regionalización y concentración de la cobertura, bajo una dinámica que inclusive ha implicado la tenencia de un avión para el traslado de docentes y cuerpos de gestión y transmisiones de radio y televisión en todo el país. Para tener una mínima imagen de la escala de esta institución ver el gráfico localizado en https://goo.gl/ysaMT2.
  218. Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP); Universidad San Martín de Porras (USMP); Universidad Inca Garcilaso; Universidad Privada San Pedro; Universidad Privada César Vallejo y Universidad Tecnológica del Perú. Fuente: Anuario Estadístico 2007. Asamblea Nacional de Rectores.
  219. Alas Peruanas con 63.064 estudiantes; Universidad San Martín de Porras con 33.479 y la Universidad Inca Garcilaso de la Vega con 28.450 estudiantes. Fuente: ANR. Anuario estadístico 2009.
  220. Ministerio de Educación (2005). La universidad en el Perú. Informe 2005. Lima. En el informe del Ministerio se refiere a la PUCP (s/260 millones), la USMP (s/210 millones), la Universidad de Lima (UL) (s/154 millones); la Universidad del Pacífico (UP) (s/43 millones); la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) (s/76 millones) y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL) (s/48 millones). La mayor parte de estas son las tradicionales universidades de elites del Perú.
  221. Perú: II Censo Nacional Universitario 2010. Principales resultados. Presidencia del Consejo de Ministros. ANR e Instituto Nacional de Estadística e Informática. Lima, Perú, enero, 2011.
  222. Tirso Mejía-Ricart Guzmán. Historia de la universidad dominicana, UASD. Santo Domingo (1978) expresa como “Tras el tiranicidio (de Trujillo), se organizaron en la Universidad tres grandes sectores políticos: liberal, marxista y socialcristiano, los enfrentamientos con el gobierno y las autoridades académicas conservadoras, se hacían interminables. [Posteriormente] en 1965 con la Revolución Constitucionalista contra el régimen golpista y una nueva intervención militar norteamericana para impedirla, además de la Guerra Patria que le siguió, [llevaron] a un vigoroso Movimiento Renovador en la Universidad que desencadenó un proceso de profundos cambios y un desarrollo cualitativo y cuantitativo en el orden institucional y a la diversificación y expansión territorial hacia las provincias, a través de la participación de todas las corrientes de pensamiento en el quehacer académico en el contexto de la cogestión alcanzada. Esta politización y radicalización de la institución permitió su masificación y un deterioro de los controles de calidad en esa época”.
  223. El debate sobre la primogénita de América es al tiempo el debate sobre universidad pública y privada. La actual Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) tiene su antecedente en la Universidad Santo Tomás de Aquino, que fue creada mediante la bula papal In Apostolatus Culmine el 28 de octubre de 1538. El papa Paulo III estableció con esta bula la que sería posteriormente la primera universidad de América, aun cuando no la primera oficialmente reconocida por la Corona española, que fue la Real Universidad de la Ciudad de los Reyes (también mencionada como Real Universidad de Lima), antecesora de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) del Perú. Esta tuvo sus inicios en los estudios generales que se brindaron en los claustros del convento del Rosario de la orden de Santo Domingo hacia 1548, y su fundación oficial se concretó el 12 de mayo de 1551 con el decreto del emperador Carlos V. Posteriormente se volvió religiosa cuando en 1571 adquiere el grado de pontificia otorgado por el papa Pío V, con lo que termina siendo nombrada como Real y Pontificia Universidad de la Ciudad de los Reyes de Lima. Fue reconocida por la Corona española como la primera universidad de América fundada oficialmente por Real Cédula. La actual Universidad Autónoma de Santo Domingo fue la primera reconocida por bula papal pero no fue reconocida por la Corona. En este sentido, la polémica que atraviesa la región sobre la primera universidad es al mismo tiempo una polémica entre la primera universidad estatal y la primera universidad privada religiosa.
  224. Mendoza, Ancell Scheker (2007). “Comparing School-Level to private higher education: Using the Dominican Republic as a Pioneer Study”, PROPHE Working Paper N° 8, July. Disponible en https://goo.gl/vDLLF6.
  225. Mendoza, Ancell Scheker (2009). Ídem.
  226. PNUD (2010). Política social: capacidades y derechos. Análisis y propuestas de políticas sociales en República Dominicana. Volumen I. Disponible en https://goo.gl/HevbCL.
  227. Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCT) (2005). Informe Estadístico (2000-2005). Santo Domingo: SEESCYT.
  228. Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCT) (2001). Ley 139/01. SEESCT: Santo Domingo.
  229. Véase https://goo.gl/fgGqee.
  230. El Ranking Mundial de Universidades en la web, elaborado por el Laboratorio de Cibermetría del Centro de Información y Documentación Científica (CINDOC), entidad perteneciente al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), actúa como un Observatorio de la Ciencia y la Tecnología en la Red. Mide desde 2004 el volumen, visibilidad e impacto de las páginas web publicadas por las universidades, con un énfasis especial en la producción científica y otros factores como cursos, seminarios, bibliotecas digitales, bases de datos, multimedia, páginas personales, así como la información general de la institución.
  231. PNUD, ob. cit.
  232. Ley de SEESCyT, artículo 103.
  233. Mejía, Radhamés y López, Altagracia. La educación superior en la República Dominicana. CINDA. Disponible en https://goo.gl/aGsQ4W.
  234. Brunner, José Joaquín (2005). Mercados universitarios, el nuevo escenario de la educación superior. Santiago: Universidad Diego Portales.
  235. SEESCYT, 2006.
  236. Gorrochotegui Martell, Alfredo (coordinador); Mariño Osuna, Edisor y Tenías de López, Virginia (2006). Educación superior Universitaria privada en Venezuela. Caracas: IESALC-Universidad Monte Ávila. .
  237. “Una nueva confrontación se produjo entre el sector privado, fundamentalmente religioso, y el sector público sobre el rol regulador del Estado en materia de educación a propósito de la aprobación del Decreto 321 del 30 de mayo de 1946 (…) en el cual la educación privada se presentaba como de segunda categoría al estar sujeta al control oficial. Mientras que los colegios católicos planteaban la necesidad de la autonomía de las instituciones privadas, el Gobierno a través del Decreto 321, negaba tal autonomía y reclamaba el rol del Estado en la supervisión y control de las instituciones educativas privadas (…) el decreto estableció que ‘el único responsable de la orientación de la educación debía ser el Estado’ (…). El Decreto fue finalmente derogado por el Gobierno que evaluó así claramente el peso de la Iglesia en la educación privada y su capacidad de movilización política. (…) Los enfrentamientos con la Iglesia fueron los más significativos en esa época. Sin embargo, por detrás no era solo un problema de laicidad y religión. En ese sentido, la tesis opuesta a considerar la educación como función esencial del Estado la sintetizó Rafael Caldera quien para entonces era diputado, al afirmar que ‘nosotros queremos intervención del Estado en la enseñanza pero no orientación del Estado en la misma. El Estado tiene derecho a limitar, a intervenir, a controlar, a exigir el que se llenen ciertos requisitos para el cumplimiento de determinadas finalidades técnicas y científicas (pero) el Estado no tiene derecho a imponer sistemas pedagógicos determinados ni filosofías determinadas’. La Iglesia fue una de las fuerzas sociales que manifestaron apoyo al cambio del 24 de noviembre de 1948 cuando las Fuerzas Armadas dirigidas por Marcos Pérez Jiménez tomaron el poder”. Rama, Claudio (2006). Los caminos del socialismo educativo de Luís Beltrán Prieto Figueroa. Caracas, Venezuela: IPASME.
  238. República Bolivariana de Venezuela. Constitución Política de 1999. Disponible en https://goo.gl/HsGzKi.
  239. Gorrochotegui Martell, Alfredo (coordinador); Mariño Osuna, Edisor y Tenías de López, Virginia (2006). Educación superior universitaria privada en Venezuela. Caracas: IESALC-Universidad Monte Ávila.
  240. Tovar, Henry (2005). Los institutos y colegios universitarios en el contexto de la educación superior venezolana. Caracas: IESALC/UNESCO. Fondo Editorial IPASME.
  241. Durante el año 2008, el MPPES exoneró el pago de una materia a todos los estudiantes de 39 instituciones públicas. Se inscribieron 201.623 estudiantes.
    Durante el año 2009 el número de beneficiarios alcanzó 341.306 estudiantes. Diposnible en https://goo.gl/4dhBGD.
  242. González Silva, Humberto (2008). La educación superior en la Revolución Bolivariana. Caracas: MES. Disponible en https://goo.gl/CmBdyh.
  243. La Misión Sucre es un programa de inclusión del Ministerio de Educación Superior que fue creado mediante Decreto Presidencial Número 2601, del 8 de septiembre de 2003; se propone municipalizar la educación superior, orientarla hacia las regiones, las localidades, tomando como punto de referencia la cultura específica de las poblaciones con sus necesidades, problemas, acervos, exigencias y potencialidades. Se ha expresado en muchos programas, entre los cuales se encuentra fundamentalmente las Aldeas Rurales. Ha significado un sector universitario nuevo, no autónomo, dependiente del gobierno, focalizado en carreras orientadas a cubrir demandas del este, altamente ideologizado, focalizado en los sectores de bajos ingresos y que no accedían a la educación superior dado el sistema de cupos y pruebas dominante. La mayor parte de los nuevos recursos en el sector terciario se han focalizado en este programa estrella y en las universidades públicas que desde 1958 son autónomas y que no responden a los dictados del gobierno. Para un análisis desde el enfoque oficial ver: https://goo.gl/381p3Z.
  244. Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior. La Revolución Bolivariana en la educación universitaria, 1999-2009. Disponible en https://goo.gl/u3yL9e.
  245. Esta práctica no ha funcionado solo en Venezuela. En Argentina se ha considerado que ese ha sido el mecanismo preferente utilizado en la estatización o argentinización de empresas transnacionales durante la gestión del presidente Kirchner. Los casos de las empresas de aguas, aviación y petroleras de Francia y España han sido los casos más conocidos y discutidos.
  246. Véase https://goo.gl/9VP47r.
  247. Sobre la base de este artículo, se puede sostener que las crecientes disposiciones de regulación de la ESP pudieran ser consideradas inconstitucionales. La realidad de un tiempo histórico liberal en esta materia ha pasado a una realidad altamente reguladora que no siempre tiene basamento en lo constitucional pero sí en las lógicas de la política que reclama la fiscalización de control de la educación privada, y también pública.
  248. Ministerio de Educación y Cultura. Información sobre el sistema universitario uruguayo. Disponible en https://goo.gl/Scc8Te.
  249. Ello dado que el artículo 68 establece que “queda garantizada la libertad de enseñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la enseñanza de sus hijos o pupilos, los maestros o instituciones que desee”. Disponible en https://goo.gl/CRCdb1.
  250. Bueno, Gustavo (2010). El fundamentalismo democrático. Madrid: Temas de Hoy.
  251. Resolución del director de Educación del 30 de diciembre de 2010.
  252. En Brasil todos los abogados obligatoriamente tienen que rendir un examen en la Orden de Abogados para poder ejercer; en Chile todos los médicos deben dar un examen para trabajar en el Estado o para hacer estudios de postgrados; en México todos los contadores deben dar un examen para poder firmar, etc., etc. Pero además, por ejemplo, las enfermeras o los obstetras en Perú deben actualizar sus títulos con cursos y procedimientos, y si no lo hacen tienen que dar un examen o pierden la validez profesional del título y no pueden ejercer. En Perú, por ejemplo, la agencia de acreditación actúa sobre el licenciamiento estableciendo estándares. Todos los países (11 en la región) que han firmado los TLC con Estados Unidos están en ese proceso de incorporación de criterios de garantía de la actualización.
  253. A diferencia de esto, en República Dominicana por ejemplo luego de dos acreditaciones (quinquenales) las instituciones privadas que hayan alcanzado esos estándares tendrán libertad permanente de abrir programas. En otros países como Chile y El Salvador inclusive la acreditación da derecho a acceder a fondos públicos tanto para las instituciones públicas como para las privadas.
  254. En agosto de 2011, el gobierno informó que había optado por separar los aspectos de evaluación y acreditación de los aspectos de autorización o licenciamiento eliminando del proyecto los aspectos referidos al reconocimiento de carreras o institutos, de modo que la Agencia realice solamente las actividades de acreditación. Según informa la prensa, “el MEC contempló los reclamos de las universidades privadas y modificará el proyecto que crea la agencia de acreditación. Para el gobierno, el plan original de la administración Vázquez daba demasiadas atribuciones a la Universidad de la República” (El País, 2 agosto de 2011).
  255. Ministerio de Educación y Cultura. Dirección de Educación (2009). Anuario estadístico de educación 2008. Montevideo: MEC.
  256. Ministerio de Educación y Cultura. Dirección de Educación (2009). Anuario estadístico de educación 2008. Montevideo: MEC.
  257. Landinelli, Jorge (2009). ¿Antiguos principios para nuevos rumbos?: notas sobre el reformismo universitario en el Uruguay actual. Grupo de Trabajo Universidad y Sociedad del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (UDELAR), Uruguay.
  258. MEC, Área de investigación estadística (2010). Anuario estadístico de educación 2009, Montevideo.
  259. Ídem.
  260. Comisión Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad. Estados Financieros Ajustados por Inflación al 31 de Diciembre de 2009. Montevideo. Marzo, 2010.
  261. Pueden acceder estudiantes uruguayos que tengan menos de 23 años de edad al 31 de marzo de cada año y que ingresen a UDELAR o a carreras de nivel de terciario de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), o estudiantes uruguayos que tengan menos de 25 años de edad al 31 de marzo de cada año y se encuentren cursando carreras universitarias en UDELAR o UTU. Disponible en https://goo.gl/RGNgXi.
  262. Véase https://goo.gl/JxMoQv.
  263. La Ley 17.856 del 20 de diciembre de 2004 creó la Base de Prestaciones y Contribuciones para sustituir todas las referencias al salario mínimo nacional establecidas en el ordenamiento jurídico, sea como base de aportación a la seguridad social, como monto mínimo o máximo de prestaciones sociales, como cifra para determinar el nivel de ingresos, así como cualquier otra situación en que sea adoptado como unidad de cuenta o indexación. El BPC es fijado por el Poder Ejecutivo, en función de la situación financiera del Estado, y se ajusta en las mismas oportunidades en que se verifiquen ajustes generales de retribuciones a funcionarios públicos. La Ley 17.856 otorgó al Poder Ejecutivo una opción del 20% en defecto o en exceso sobre el porcentaje equivalente a la variación del índice de precios al consumo (IPC) y del índice medio de salarios (IMS), para el período comprendido entre el penúltimo mes previo a la fecha de vigencia del ajuste anterior y el penúltimo mes previo a la vigencia del nuevo valor. Gracias a este sistema y a un ajuste periódico inferior, el monto a cancelar al Fondo de Solidaridad se ha reducido. Disponible en https://goo.gl/tdNqZ8.


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