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La experiencia y la sanción
de la Ley de Paridad en la provincia de Buenos Aires

Sebastián Galmarini

La propuesta de la charla es conversar sobre cómo fue el proceso de sanción de la Ley de Paridad en la provincia de Buenos Aires. Qué significó la sanción de la norma, no solamente para la representación femenina en la provincia de Buenos Aires, sino como un posible desencadenante del inicio de una segunda ola de sanciones de norma de paridad en distintas provincias de la Argentina, y a nivel nacional, que se dio casi inmediatamente luego de la sanción de la ley provincial.

Creo que es necesario generar un disparador de una conversación que vaya más allá de solamente hacer un resumen del proceso. La sanción de la Ley de Paridad en la provincia de Buenos Aires implicó al menos tres dimensiones. Por un lado, la dimensión más política, de la producción legislativa, del debate legislativo; por otro lado, la dimensión más administrativa, cómo se puso en marcha, cuáles fueron las trabas y las contramarchas que se dieron durante el proceso de puesta en funcionamiento de la ley. Una ley sancionada en el año 2016 y que se utilizó por primera vez en la elección legislativa de 2017 y naturalmente se volvió a utilizar en la sucesiva (2019) y en la última elección de 2021. Por último, un tema que también es controversial, y que es interesante para debatir y para mirar qué está pasando en otras jurisdicciones, es la dimensión judicial. Básicamente cómo se están arbitrando las controversias, qué está pasando con los organismos de gobernanza electoral, para tener un panorama más amplio que solamente hablar de qué significa la Ley de Paridad.

La Ley de Paridad significa básicamente lo que se conoció como el “uno y una”, un varón y una mujer de manera alternada y secuencial, es decir, en el caso de la provincia, modificando la Ley N° 5.109, que es la ley electoral y la Ley de Elecciones Primarias, Simultáneas y Obligatorias, que en algún sentido se espejó con la ley nacional. La Ley de Paridad modificó ambas normas para que la paridad sea robusta. En el caso de la provincia de Buenos Aires, esto es que las listas internas que vayan a la competencia primaria también tienen que cumplir con ese principio de alternancia y secuencialidad.

La dimensión política, el proceso de sanción de la ley fue bastante particular, dado que creo que no había una demanda ni una movilización alrededor de la sanción de la norma, básicamente lo que uno encontraba era el rechazo, casi el ninguneo, al momento del debate de la norma. Esto no tiene que ver con cuestiones de género, porque indistintamente del género de los legisladores que en aquel momento formaban parte de los distintos bloques políticos no había prácticamente ningún impulso ni mediático ni popular, ni mucho menos partidario ni político para la sanción de la ley.

El proceso legislativo, el primer y único dictamen que logramos en la Cámara de Diputados, se dio en la comisión de reforma política que me tocaba presidir en aquel entonces, que significó básicamente un acuerdo de la oposición con la fractura del bloque oficialista de aquel entonces (recordemos que la provincia de Buenos Aires estaba gobernada por María Eugenia Vidal). Básicamente conseguimos la firma de una legisladora de Cambiemos (actualmente Juntos por el Cambio). Ese fue el único dictamen directamente tratado sobre tablas, dado que se logró un acuerdo entre el Frente Renovador y la Unidad Ciudadana para llevarlo a recinto. La sanción se dio, entonces, en un contexto de escaso consenso, escasa movilización y cierto debate alrededor de si era una demanda o no de la sociedad.

En el rebote mediático del proceso de producción de la norma, lo que se veía eran argumentos contrarios respecto de quiénes eran las mujeres que iban a integrar las listas, sobre las capacidades y la idoneidad de quienes iban a estar de manera tutelada incorporadas a las listas partidarias, y argumentos completamente remanidos: “se esconde atrás la mujer de, la pareja de, la hija de, etc., etc., etc.”. Recuerdo que durante los primeros intentos de tratamiento de la norma en la comisión ni siquiera había sucedido aquella primera marcha del “Ni una menos”, con lo cual no había una demanda pública de las mujeres peticionando o movilizándose alrededor de la demanda de prestarles mayor atención a los muchos derechos que las mujeres tienen.

La ley[1] se sancionó en 2016, luego de tres leyes provinciales, Río Negro, Córdoba y Santiago del Estero, allá por 2001, 2002, posteriores a la crisis del “que se vayan todos”. A partir de la sanción de la ley en la provincia de Buenos Aires se dio un proceso, casi impensado, de sanciones en casi todas las provincias (entiendo que quedan tres provincias todavía sin leyes de paridad, que son Corrientes, Tierra del Fuego y Tucumán). Y, obviamente, la sanción de la ley nacional que se aplicó por primera vez en las elecciones de 2019. En el caso de la provincia de Buenos Aires, como sucedió en otras provincias, lo que encontramos es que, previo a la sanción de la norma, existía el criterio minimalista que utilizó gran parte de los partidos políticos en nuestro país y el resto del mundo de un “techo de cristal” de representación numérica de hasta el 30%. Durante algunos períodos en la provincia de Buenos Aires, en la Cámara de Diputados existió una representación superior a ese número, pero sin dudas se había consolidado un “techo de cristal” como sucedió en gran parte del mundo con la sanción de las diversas “leyes de cupo”, leyes del mínimo de mujeres indispensable para que las listas sean aprobadas y puedan entrar en competencia.

En el caso de la paridad, el concepto y la filosofía de la Ley de Paridad no intenta asociar la igualdad a una presencia mínima de mujeres, sino a que haya igualdad numérica, es decir que las instituciones representativas tengan un 50% de varones y un 50% de mujeres. Para que este compromiso se lleve adelante es necesario que se den algunas otras condiciones, que son las que planteaba al principio y que me parece que son los principales desafíos o las preguntas para un futuro inmediato.

En el caso de la provincia de Buenos Aires el contexto institucional, es decir, el sistema electoral, tiene algunas características que permiten, o que permitieron a esta altura, elevar ese “techo de cristal” del 30% de representación femenina efectiva en las cámaras legislativas, incluyendo los concejos deliberantes, a una representación que hoy está por encima del 45%, y en muchos casos arriba del 50%. En el caso de la provincia de Buenos Aires la norma tuvo una efectividad manifiesta, pero no es lo que sucede en otros sistemas electorales, donde básicamente las magnitudes de distrito impiden que haya una representación paritaria, o en algún caso la dispersión electoral, la cantidad de partidos políticos en disputa y la baja cantidad de bancas a distribuir en ese distrito hacen que sea prácticamente impensado que exista representación paritaria.

La representación paritaria en términos filosóficos supone la incorporación de mujeres a las cámaras y la incorporación de los problemas, de las demandas y de todos los derechos que a los varones, como el que les habla, les vienen inculcados desde chiquitos en el chip, que somos machistas aún en deconstrucción, algunos no nos damos cuenta, pero efectivamente todos nacimos en esta sociedad, bajo estas pautas culturales. Creo que este es el desafío más complejo, un desafío que no alcanza solamente con sancionar normas y modificar instituciones, sino que requiere de otros consensos y de mucho más tiempo para que cambien esas pautas culturales. Básicamente lo que quería decir es que, en el caso de la provincia de Buenos Aires, el contexto institucional y del sistema electoral posibilitó que la Ley de Paridad tenga un resultado relativamente rápido en un Congreso provincial que se elige en elecciones parciales y de manera alternativa en secciones electorales. La provincia está dividida en ocho secciones electorales, que eligen alternativamente diputados y senadores. Estas secciones tienen una cantidad de bancas a distribuir relativamente medianas o grandes, las más grandes son la 1º sección y la 3º sección electoral, que distribuyen mayor cantidad de diputados y senadores, pero uno podría decir que hay secciones electorales, como la 4º, la 6º, que tienen una magnitud de distrito que permite que la aplicación de la norma haga efectiva la participación de mujeres en el Congreso.[2]

En la provincia de Buenos Aires esa producción legislativa, esa situación inicial tras la sanción, también tuvo algunos obstáculos. Allá por 2017, en pleno proceso electoral, se presentó el primer conflicto en la Junta Electoral Bonaerense, que es un organismo ad hoc, que si bien tiene un carácter permanente, sus integrantes son todos miembros del Poder Judicial, por lo que naturalmente no tienen una especialización en la materia electoral. Se reúnen específicamente para tratar alrededor de la problemática electoral en la provincia mientras dura dicho proceso, y a su vez con la simultaneidad de la norma en general el proceso de administración electoral está delegado en el Juzgado Federal y en el Estado nacional, de modo que tiene una participación relativa en el caso de nuestra provincia. El primer conflicto sucedió en la primera elección de 2017, que fue alrededor de la integración de las listas que habían competido en las elecciones primarias, es decir, el cumplimiento de esa paridad. En las listas para las elecciones legislativas había sido relativamente alto, más del 90%, pero quedaban algunas listas que tenían todavía unos vicios de formación, que eran dos varones seguidos, les faltaban números de candidatos, y al momento de hacer el entrecruzamiento de las listas, dado el resultado electoral en las primarias y dada la regla electoral que definía cada uno de los frentes, como sucede en cada elección para distribuir los cargos, la Junta Electoral, entendiendo que era muy conflictivo y que los plazos que impone la ley en la provincia son muy cortos para hacer el recuento, para resolver todas las controversias sobre los votos, sobre los votantes, etc., decidió que la ley, bajo la resolución técnica N° 114, no podía modificar lo que la voluntad popular había resuelto y que básicamente, como la elección primaria según esta interpretación era la decisión del pueblo, en algunos casos implicó que haya dos varones seguidos y una mujer, o al revés, una mujer y dos varones, que eso estaba permitido y no modificaba el espíritu de la norma. Básicamente hubo una reacción de algunos sectores políticos. En ese momento hubo dos listas legislativas, el Partido Justicialista (que era la lista de Randazzo) y de Cambiemos en la 4º sección electoral, que incumplían la Ley de Paridad amparados bajo esa resolución 114, y algo así como 50 listas a concejales en toda la provincia de diversos partidos políticos.

Puede parecer un trabalenguas, pero intento explicar que en las marchas y contramarchas de la sanción de una norma (que además interviene intentando construir certidumbre institucional en un marco de incertidumbre electoral, es decir, nadie sabe cuál es el resultado, pero intentamos construir normas para que den la tranquilidad de que se van a cumplir y de que vamos a llegar al resultado que corresponde): en el caso de la provincia de Buenos Aires, la decisión de la Junta Electoral implicó que compitieran listas que cumplían con la Ley de Paridad y otras listas que estaban amparadas en la resolución 114. Alguien podrá decir “Bueno, pero si igual son dos y uno, podría de todos modos darse el resultado”: efectivamente, podría darse un resultado paritario, pero también podría dar lugar a que estrategias partidarias continúen con esa práctica minimalista de poner una mujer, dos varones, y si el resultado es que entran esos tres, sería la Ley de Cupo y no la Ley de Paridad.

De alguna manera la Junta Electoral, con esta resolución, le pedía al Poder Ejecutivo que reglamente la norma. El Poder Ejecutivo en ese momento decía de buena fe (desde mi punto de vista) que la ley era lo suficientemente robusta, reglamentaria y rigurosa. En dos de las reformas a los artículos de la ley de primarias y de la ley electoral describe taxativamente que no se podrán presentar a elecciones aquellas listas que no cumplan con ese prerrequisito de alternancia y secuencialidad, es decir, de un varón y una mujer indistintamente. Este debate terminó saldándose a posteriori de la primera elección en 2017, primero con la sanción de la ley nacional y de otras provincias, y con la posterior reglamentación de la norma, que dio como resultado una aplicación estricta y completa en la elección de 2019, cuyo resultado es el que tenemos hoy: en la provincia de Buenos Aires ambas cámaras tienen una representación paritaria, con igual cantidad, o más cantidad de mujeres, en ambas cámaras.

Ahora bien, más allá de la descripción alrededor de estas tres dimensiones que decíamos, la dimensión más política del proceso de sanción, la dimensión administrativa de la aplicación y de los conflictos, las marchas y las contramarchas, y de este tercer elemento, que es la dimensión judicial, me gustaría plantear por lo menos tres preguntas o tres desafíos que creo que quedan para el futuro, visto como fue el proceso bonaerense de sanción, de aplicación y de resolución de controversias, y de lo que considero que fue el disparador de esta segunda ola de leyes de paridad al interior de la federación argentina, en muchos países de Latinoamérica y del mundo.

El primero es si realmente después del proceso visto, vivido, no solamente con la resolución 114 en el caso de la modificación de la Ley de Paridad en la provincia de Buenos Aires, sino con lo que significó a nivel nacional, requerimos de avanzar hacia reformas en la gobernanza electoral. Si efectivamente necesitamos una organización tanto administrativa como judicial, jurisdiccional, para mejorar el cumplimiento de esas normas, y si efectivamente los organismos que hoy tenemos están preparados para resolver conflictos de esta naturaleza o efectivamente son organismos electorales preparados para otra realidad, para otro tiempo. En el caso de la provincia de Buenos Aires, la pregunta se refiere a la Junta Electoral, que se constituye, como mencionaba antes, de manera ad hoc para las elecciones, que la conforman organismos jurisdiccionales y otros administrativos, desde el presidente de la Corte, el presidente de la Cámara Civil y la Cámara Penal de La Plata junto con el presidente del Tribunal de Cuentas, que ni siquiera es jurisdiccional y que naturalmente no tiene ninguna secretaría dedicada a la materia, pero que además ni siquiera hay un Tribunal de Alzada. El Tribunal de Alzada para recurrir por estas controversias en la provincia de Buenos Aires es la Corte Suprema, que a su vez “atiende” por otra ventanilla a un miembro de un organismo que forma parte de la Junta Electoral. Es decir, si la Junta Electoral rechaza un planteo, difícilmente un colega de su mismo estamento dé una razón distinta. Además de que claramente es un cúmulo de tareas que es difícil de resolver en un proceso donde lo único que no se recupera una vez iniciado el proceso electoral es el tiempo, todo el resto tiene solución, el tiempo no, los días corren, la solución no está dada, los conflictos no están resueltos. En el caso de la provincia de Buenos Aires, planteamos en aquel momento la necesidad de una reforma y la creación de una Cámara Electoral Provincial con la idea de que básicamente sea el Tribunal de Alzada para este tipo de conflictos, para que tenga la especialidad y la inmediatez en solucionar estas situaciones. Creo que esta es una cuestión que como bonaerenses nos debemos, no solamente los dirigentes políticos, sino todos los y las bonaerenses, respecto de qué tipo de institucionalidad política electoral tenemos y deseamos.

El segundo y el tercer desafío que me planteé se encuentran interrelacionados: la pregunta es si además de reformar los organismos de gobernanza electoral, necesitamos avanzar sobre reformas electorales provinciales que hagan mucho más eficiente la aplicación de la norma. Recién comentábamos que uno encuentra, cuando mira los distintos sistemas electorales en cada una de las provincias de nuestro país, e incluso con la distribución que tienen las bancas a nivel nacional, que gran parte de las provincias son distritos chicos que reparten entre tres y cinco bancas de manera parcial, lo cual hace muy difícil el cumplimiento de esta norma; entonces planteo que la sanción de leyes que igualan la representación entre hombres y mujeres en nuestro país requieren también de reformas electorales en distintas provincias, cuyos sistemas electorales hacen casi prohibitivo el cumplimiento de la ley. El objetivo final de la norma no es solamente que haya mujeres en la Cámara, que es naturalmente el objetivo primigenio, sino que básicamente se incorporen al debate público, a la agenda del Estado, temas que los varones no tenemos incorporados en nuestro ADN. Lo que la ciencia política siempre menciona es que las mujeres que ingresan a las cámaras terminan en las comisiones vinculadas a familia, niñez, desarrollo social, y no a otras agendas, las cuales desde mi punto de vista necesitan ampliar las miradas e incorporar mujeres a esas temáticas.

En este marco, parecería que tenemos dos desafíos, por lo menos iniciales, que son la reforma de la gobernanza electoral, la reforma de los sistemas electorales y de las reglas de competencia. También reflexionar si efectivamente tenemos que pensar de manera concomitante, o sea, en paralelo, reformas más profundas vinculadas a otros poderes, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, a otros organismos; pienso en los gremios, pero también en otros estamentos del poder público y del poder privado, incluyo en esto a organizaciones de todo tipo, también a los bancos, al sistema financiero, en fin, al que ustedes se les ocurra.

Cuando ampliamos este debate sobre qué tipo de reformas realizar, considero también un debate que es muy personal, y que lo viví durante todo este proceso desde la sanción en adelante. Siguiendo un texto que siempre me gusta mencionar de una escritora que se llama Elisabeth Noelle-Neumann, que habla del espiral del silencio, me pregunto si esa profundidad reformista de la que estamos hablando y de ese problema, esos desafíos por delante, tienen un nuevo consenso, o si estamos hablando de una mayoría muy acallada por una minoría muy militante, muy movilizada, muy avasallante, o si efectivamente la sanción de estas leyes de paridad de género, que solamente abarcan los ámbitos legislativos (Cámara de Diputados, de Senadores, Concejo Deliberante, etc.), alcanza para modificar los comportamientos, que siempre son mucho más complejos que el cambio de las normas. Un politólogo podría decir que en realidad la sanción de las leyes viene detrás de un cambio de comportamiento, que viene a cristalizar comportamientos ya existentes, y no a la inversa. Entonces, la cuestión es si estamos ante nuevos desafíos que tienen que significar reformas de esa profundidad, o si tenemos que ir de manera mucho más secuencial, pausada y esperando ver cómo impacta la sanción de la ley sobre el cambio de comportamiento.


  1. Ley provincial N° 14.848, 2016.
  2. Existen 92 bancas en la Cámara de Diputados/as bonaerense. Para las elecciones de 2019, aumentó casi 10 puntos, pasó de 37% de diputadas en 2017 a 48%. La cantidad de representantes femeninas en la Legislatura bonaerense comprende en la primera sección un 46% de paridad, en la segunda sección 54%, en la tercera 44%, en la cuarta 57%, en la quinta 45%, en la sexta 45%, en la séptima un 33% y en la octava un 50%.


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