Otras publicaciones:

978-987-723-057-4_frontcover1

12-1891t

Otras publicaciones:

Book cover

9789877230123-frontcover

El camino
hacia una democracia paritaria

Mariana Caminotti

Para comenzar, quiero destacar la importancia de reflexionar sobre la democracia paritaria. Lo que más me interesa es pensar la paridad, no de manera aislada ni como una medida vinculada estrictamente al campo electoral, sino en el marco de un camino hacia esa democracia paritaria, porque creo que hoy es una forma de mirar la cuestión de la igualdad política que es superadora de formas clásicas y generalmente ciegas al género.

Es importante recordar que la paridad, como tema de agenda, se instala en América Latina a partir del “Consenso de Quito” del año 2007. La paridad política es un concepto relativamente nuevo en nuestro vocabulario de la Ciencia Política y también en el vocabulario de las políticas públicas. El Consenso de Quito define la paridad como

uno de los determinantes de la democracia cuyo fin es alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representación social y política, y en las relaciones familiares, sociales, económicas, políticas y culturales.

Es decir, engloba una serie de esferas de la vida social y política que están profundamente conectadas.

El concepto de paridad que nos plantea este acuerdo regional trae una innovación muy interesante y profunda en la manera de pensar y de concebir la inclusión democrática, porque a partir de esta noción lo que sucede es que el problema ya no está en las mujeres y su falta de acceso a la representación, sino en la calidad del régimen político; esto es, se asume que un régimen político sin paridad numérica es una democracia de baja calidad. No voy a ahondar en esto, pero hoy existe un amplio reconocimiento de que no existen las categorías de mujer o de varón como categorías coherentes, sino que cuando hablamos de mujeres hablamos de estratificaciones muy complejas donde se intersectan distintos ejes de desigualdad social. Por ejemplo, las mujeres de pueblos originarios sufren toda una serie de desigualdades y de discriminaciones que las mujeres urbanas blancas no experimentamos, del mismo modo que las lesbianas sufren discriminaciones por su orientación sexual que muchas veces las mujeres heterosexuales no sufrimos, y así podríamos dar una larga lista de ejemplos. Entonces, al hablar de mujeres voy a dar por sentado que muchas mujeres son mucho más desfavorecidas que otras, pero eso no impide hablar de relaciones de género desiguales. Es decir, la paridad normalmente se plantea de manera binaria entre categorías de varón y mujer, pero tenemos presente esta complejidad adicional que nos plantea una mirada interseccional de las desigualdades en plural y que ameritaría otra discusión, dado que es un debate en sí mismo.

Como punto de partida y dando esto por sentado, diría que cuando nos proponemos trabajar en favor de la paridad de género, lo que queremos es una sociedad en la cual mujeres de diferente condición y también las disidencias sexuales no suframos discriminación, malos tratos ni desvalorización o falta de reconocimiento, y que podamos participar en aquellas decisiones que hacen a la vida social y política en condiciones de plena igualdad.

Lo que voy a plantear es que la paridad no es solamente una cuestión numérica, sino también una cuestión cualitativa. Significa no solamente acceder o estar presente en una institución, en el Congreso, en un directorio, sino estar a la par y tener voz, interactuar en todos los ámbitos en condiciones de igualdad. Sin dudas, el ámbito político ha sido pionero respecto a la paridad, pero una paridad sostenible requiere cambios que van mucho más allá. Dicho de otra manera, la plena paridad en la política depende de otras medidas paritarias que transformen las pautas de organización social en su conjunto. La idea es que una democracia paritaria se pueda afirmar en un cambio sociocultural y no estrictamente en una obligación legal.

Para abordar lo planteado, propongo estructurar tres ejes de discusión. El primero es cómo llegamos en la Argentina a esta discusión, porque estas discusiones no nacen de un día para el otro, y nuestro país tiene una historia que hay que poder recuperar. Después me gustaría dar un panorama muy sintético de las reformas que instalaron la paridad en nuestro país y en América Latina. Estos procesos tienen mucho de difusión regional, hay muchos parecidos con los procesos que ocurren en otros países, están conectados, no se dan de manera aislada, si bien en cada caso, por supuesto, tienen sus particularidades. Y por último, que todavía tenemos por delante un camino de construcción de una democracia paritaria, porque no es algo que se resuelve con una norma simplemente, sino que requiere un proceso de construcción que es multidimensional y tiene que comprender diferentes aspectos de nuestra organización social.

Haciendo un poquito de historia, es casi un lugar común decir que las mujeres hemos estado durante mucho tiempo invisibilizadas, pese a que hemos sido el corazón y el nervio de gran cantidad de movimientos sociales y políticos que fueron fundamentales para mover la frontera de la ciudadanía. En nuestro país, por ejemplo, no es posible pensar la democracia que se instala en 1983, después de la última dictadura cívico-militar, sin pensar en la lucha ejemplar de las madres y abuelas de Plaza de Mayo, que hoy son un emblema de resistencia y búsqueda de memoria, verdad y justicia. Las abuelas y las madres, con esa salida al espacio público, con esa politización de su drama personal y familiar en un momento tan difícil del país, establecieron un modelo de participación pública y política para muchísimas mujeres que salieron a militar y a trabajar en las campañas electorales de la década de 1980, después de años de prohibición de la participación política; mujeres que salieron a organizar comedores populares cuando estalla la crisis de 2001, y cuando irrumpe, de acuerdo con autoras como Graciela Di Marco, un feminismo popular en la Argentina. Y más recientemente, mujeres que salen a luchar contra los femicidios y la violencia de género con esta masiva irrupción del movimiento “Ni una menos” que no fue espasmódico, sino que se mantuvo y ha generado un cambio profundísimo en la sociedad argentina.

Si nos retrotraemos mucho antes, tenemos que pensar que desde inicios del siglo XX y cuando las posibilidades de participación de las mujeres en el ámbito público eran prácticamente nulas, las mujeres anarquistas lucharon contra la opresión en el hogar y el control de sus cuerpos, mientras que las socialistas y sufragistas buscaron la igualdad jurídica y el acceso al voto. A lo largo de un siglo XX políticamente muy convulsionado, en la Argentina esas luchas acercaron a las mujeres a la igualdad formal, esa igualdad que se plasma en las leyes y en la Constitución, y que nos brinda un piso desde el cual exigir igualdad efectiva. Esta idea de igualdad formal versus igualdad real o efectiva es una distinción que hace la Convención sobre la Eliminación contra todas las Formas de Discriminación hacia las Mujeres, es decir, la igualdad jurídica es fundamental, porque es el piso desde el cual exigir los derechos, pero luego los derechos tienen que poder ejercerse.

Un hito en el acceso a la ciudadanía de las mujeres fue el derecho de voto. El primer proyecto de ley de voto femenino se presenta en 1919 en el Congreso, pero el derecho recién se consagra en 1947, bajo el liderazgo de Evita, que corona esa lucha iniciada por socialistas y sufragistas. Una de las grandes novedades que trae el peronismo en esos años es un proceso masivo de organización de las mujeres para el ejercicio de los derechos políticos. Pensemos, por ejemplo, en la creación del Partido Peronista Femenino como una organización desde la cual nuclear a esas mujeres que iban a votar por primera vez en el país. También la postulación de candidatas al Congreso por parte del ese mismo partido. Gracias a estas acciones, la Argentina en 1952 eligió 23 diputadas y 6 senadoras, que respectivamente fueron el 15% y el 20% de ambas cámaras. A mitad del siglo pasado, esto posicionó a la Argentina entre los países pioneros respecto de la elección de mujeres. No había en ese momento esos índices de representación de las mujeres, y esto se repitió en 1955, cuando se eligieron 34 diputadas y 8 senadoras, lo cual elevó esos promedios.

Después de esa experiencia, en los años en que funcionó el Congreso no volvimos a tener tal participación. Las mujeres jugaron un papel fundamental en la resistencia a la última dictadura, en la reorganización de los partidos políticos y para el proceso electoral de 1983. Sin embargo, entre 1983 y 1991 no representan ni siquiera un 10% de las bancas de ninguna de las dos cámaras legislativas. Entonces, en estos años de edificación de una sociedad democrática, las mujeres se empiezan a organizar desde afuera de las instituciones representativas —porque no estábamos presentes allí— pero en diálogo con esas instituciones, para demandar derechos que habían sido largamente postergados por décadas de interrupciones democráticas, de dictaduras y de autoritarismo.

En 1983 se forma una Multisectorial de la Mujer, integrada por mujeres de partidos, sindicatos, académicas, intelectuales, que presentaron más de 30 proyectos legislativos en el Congreso de la Nación y desarrollaron una intensa actividad de incidencia. Durante el gobierno de Alfonsín (1983-1989) se lograron reformas importantes en legislación civil y familiar, donde los grandes hitos fueron la patria potestad compartida, la ley de divorcio vincular y también la ratificación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que es el principal instrumento internacional de derechos humanos de las mujeres.

En 1986 se establecen los Encuentros Nacionales de Mujeres que se desarrollan hasta hoy y han adquirido una masividad fenomenal. El primer encuentro se realizó en Buenos Aires en 1986 y tuvo una participación de 1.000 mujeres de diferentes lugares del país. Eran básicamente mujeres de clase media, profesionales y académicas. En el encuentro de La Plata, por poner un hito, en 2019, se estima que participaron 200.000 mujeres de pueblos originarios, de barrios populares, académicas, funcionarias. Estos son encuentros de una gran diversidad, donde participan todo tipo de organizaciones, y representan un espacio o usina de la cual surgen muchísimas demandas que luego se dirigen al sistema político. A partir de sus debates y documentos, estos encuentros se fueron transformando en una verdadera plataforma de incidencia para la generación de leyes que consagran derechos fundamentales.

En 1991 se sanciona la Ley 24.012, “Ley de Cupo Femenino”, que representa la primera ley de cuotas de género del mundo. En ese momento en Europa existían las llamadas “cuotas voluntarias” que cada partido político incorporaba en sus estatutos, en su carta orgánica, en sus documentos. Argentina es el primer país donde el Estado, a través de una ley nacional, obliga a los partidos políticos a reservar una determinada cantidad de candidaturas nacionales a mujeres, como un requisito para la oficialización de las listas.

¿Por qué en la Argentina se innova y se opta por una solución legal versus una solución partidaria? Básicamente por la negativa de los partidos políticos. Esta es una iniciativa que surge de parte de un grupo de mujeres de la Unión Cívica Radical, pero cuya dirigencia desestima. Entonces, a una senadora nacional de la UCR por Mendoza, Margarita Malharro de Torres, se le ocurre la idea (con otras colegas diputadas y senadoras de otros partidos) de presentar un proyecto de ley. Por distintas razones que sería largo enumerar aquí, una coalición multipartidaria de mujeres logra que, en 1991, el Congreso lo transforme en ley.

Es interesante mencionar que las cuotas son “medidas de acción afirmativa”, es decir, medidas que se utilizan frente a situaciones de desigualdad estructural para tratar de nivelar y remover obstáculos. A menudo, estas medidas se piensan por un cierto plazo temporal, bajo el supuesto de que en algún momento se podrán suprimir. No obstante, tanto en nuestro país como en todo el resto de los países latinoamericanos que siguieron el ejemplo argentino (16 en total en la región), las cuotas no se suprimieron, sino que se “redobló la apuesta”, pasando de un modelo de cuotas mínimas (30%) a un modelo de paridad, es decir, de equilibrio numérico (50/50). El tránsito a la paridad se inicia prácticamente dos décadas más tarde, luego de varias elecciones de experimentación con las cuotas.

Inicialmente, el espíritu de la ley de cupo femenino estuvo muy vinculado al concepto de acción afirmativa. La plataforma de Beijing en 1995 produce también un giro en la manera de pensar el problema, porque pone el acento en las reglas y en las organizaciones políticas sesgadas que dificultan la participación de las mujeres. Entonces, si la pregunta tradicionalmente era “¿por qué las mujeres no se postulan como candidatas?”, a partir de Beijing la pregunta pasó a ser “¿por qué los partidos no seleccionan mujeres?”. Esto que hoy nos parecería de sentido común, no lo era en el inicio de la década de 1990. La gran innovación que trae esta legislación es que ubica a los derechos de las mujeres como derechos humanos en el espíritu de la CEDAW, y al Estado como garante de derechos políticos.

En la mayoría de los países, además, estas no fueron reformas que quedaron congeladas, que una vez establecidas quedaron sin tocar. Por el contrario, estos han sido procesos de reforma iterada, es decir, reiteradas reformas que vienen, de algún modo, a corregir o a subsanar lagunas de la legislación anterior. En muchísimos casos, por ejemplo, las leyes iniciales eran muy laxas, no incluían un mandato de posicionamiento claro de las mujeres en las listas, tenían debilidades de diseño, pero la gran novedad que se observa luego del Consenso de Quito es que empieza a cambiarse el modelo. Desde entonces, varios países de América Latina van dejando atrás el modelo de cuota mínima para adoptar esquemas de paridad de género. Argentina, que fue el país pionero en las cuotas, fue el último hasta ahora en adoptar una Ley de Paridad. Como ven, nuestra norma nacional es de 2017, mientras que las primeras leyes de paridad de la región son anteriores, casi contemporáneas al Consenso de Quito.

¿Cuál fue la dinámica política de estas reformas? En la mayoría de los casos, estas han sido promovidas por mujeres desde adentro del sistema político, mujeres de partidos políticos coalicionadas más allá de las fronteras partidarias, es decir, raramente han sido reformas promovidas por mujeres de un único partido. ¿Qué hicieron estas coaliciones de mujeres? Generaron argumentos, negociaron las voluntades políticas necesarias para transformar estos proyectos en ley y luego, una vez aprobadas las reformas, algo fundamental fue el monitoreo y la exigibilidad para que la legislación no se transformara en letra muerta o que no fuera tan fácil burlarla.

Los partidos políticos, en general, han tenido una actitud ambivalente. Por un lado, sin el concurso partidario estas leyes no hubieran tenido los votos necesarios para ser aprobadas. Por otro lado, al momento de su implementación, en los partidos hubo múltiples resistencias. En la Argentina, por ejemplo, hubo un largo proceso conflictivo entre 1993, cuando se aplica por primera vez la Ley de Cupo, y principios de 2000. Se necesitaron dos decretos reglamentarios para que se terminaran de zanjar las controversias que surgían cada vez que se discutía en qué lugar de la lista tenían que ir determinadas candidatas; el segundo decreto se dictó después de la intervención de la Comisión Interamericana de DD.HH., que dio lugar a una demanda de una candidata que había sido afectada por un incumplimiento de la Ley de Cupo en una lista de la UCR de Córdoba.

Entre 1991 y 2018 es notorio cómo aumentan los promedios de diputadas en América Latina. Según datos del Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL, en estos años la participación de las mujeres en las Cámaras Bajas o únicas de América Latina crece 25 puntos porcentuales. De un promedio de 9% en 1990 se pasa a prácticamente un 30% en 2018, mientras que el promedio global de mujeres en el Parlamento en 2020 era de 25%. Con todo, más allá del promedio, estas normas no han tenido el mismo impacto en todos los contextos. Por ejemplo, en 2018 en Bolivia teníamos un 53% de diputadas, mientras que en Brasil teníamos un 11%. Es decir, hay brechas significativas entre países que tienen que ver, sin entrar mucho en detalle, con las características de la legislación, del sistema electoral y del contexto socio-político. Los sistemas electorales donde es más efectivo aplicar cuotas de género son aquellos que combinan representación proporcional con “listas cerradas y bloqueadas”, sobre todo si la legislación tiene un mandato de posición que establece que las mujeres tienen que estar en lugares elegibles de las listas, como es el caso de Argentina. En Brasil, el sistema de voto preferencial por candidato/a explica por qué la ley de cuotas no ha tenido prácticamente ningún efecto en dicho país. También es importante que existan acciones de monitoreo y exigibilidad. En países como Argentina y México, las mujeres de partidos se organizaron para impugnar listas, litigar y exigir el cumplimiento de la legislación.

Frente a las desigualdades persistentes, la Ley de Cupo en Argentina fue exitosa para aumentar la presencia de mujeres en el Congreso, pero no solucionó otros problemas que se dan generalmente en las organizaciones, y las organizaciones legislativas no han sido la excepción. Estas tienen que ver con lo que podemos llamar la “segregación vertical” o la “segregación horizontal” dentro de una organización. La segregación vertical se vincula con la falta de acceso a los puestos decisorios de una organización. Hace unos años, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ONU Mujeres e IDEA Internacional calcularon un índice de paridad política en la Argentina tomando el Congreso de la Nación, y mostraba lo planteado aquí. En 2017, la composición por géneros de los puestos de autoridad (mesa directiva, presidencias de comisiones y de bloques) no llegaba a la paridad. En aquel año, además, entre los cuatro miembros de la Corte había solamente una mujer (lo cual empeoró) y Argentina estaba en ese punto en una posición bastante baja del índice. Si luego mirábamos, por ejemplo, los partidos políticos, el acceso de las mujeres a las máximas instancias ejecutivas nacionales era de un 28%. Más aún, cuando mirábamos los documentos programáticos, el cuadro aparecía bastante peor, ya que solamente un 12% incluía algún principio de igualdad de género en su carta orgánica. Únicamente la mitad de los partidos que había participado en las últimas elecciones presidenciales había incluido alguna demanda de igualdad de género en su plataforma programática, generalmente vinculada a violencia contra las mujeres. Y peor aún era la situación en los gobiernos subnacionales: el dato más elocuente de esta foto es el bajísimo porcentaje de intendentas municipales del país. Este es el contexto en que se aprueba la Ley de Paridad de Género.

En este punto, me gustaría destacar cómo se inicia el tránsito de las cuotas hacia la paridad. Como decía, Argentina llegó más tarde que otros países latinoamericanos a la Ley de Paridad a nivel nacional; sin embargo, fue el primer país de América Latina que legisla la paridad, pero lo hace en las provincias. Es decir que, a diferencia de las cuotas, que, por usar una metáfora, surgen “desde arriba” y viajan desde el Congreso a las legislaturas provinciales, las primeras reformas de paridad surgieron en la arena política subnacional. La provincia pionera fue Santiago del Estero y la segunda en adoptar la paridad fue Córdoba, ambas en el año 2000. En ningún caso se habla de “paridad”, porque el lenguaje de paridad no existía todavía, sino que en Santiago del Estero se habla de “elevar la cuota al 50%” y en Córdoba se habla de “participación equivalente en géneros”.

De esta manera, entre 2000 y 2015 en Argentina hay solamente tres provincias con Ley de Paridad que se presentan como casos aislados y luego surge una “ola paritaria” en 2016, con la sanción de una Ley de Paridad en la provincia de Buenos Aires. Desde entonces se produjo un efecto de cascada prácticamente en todos los distritos del país. No me voy a detener en los caminos que llevaron a la paridad en cada provincia, pero sí quiero destacar que estos dos momentos de reforma que lideran Santiago del Estero y Córdoba, por un lado, y Buenos Aires por el otro, se dan en dos contextos muy diferentes. En el primero, la discusión de paridad no estaba en la agenda del feminismo, la política, ni los organismos internacionales; en cambio, el tratamiento de la paridad en Buenos Aires se da cuando esta discusión ya está en agenda y luego del aniversario del primer “ni una menos”, es decir que la adopción de esta norma estuvo marcada por el simbolismo e influenciada por hechos muy vívidos de la coyuntura.

Para finalizar, me gustaría instar a que pensemos qué límites podría tener la paridad y en qué medida sería una medida superadora de una ley de cupo mínimo. Asumo que partimos de una situación de profunda desigualdad estructural, porque la sociedad argentina tiene desigualdades de género que se reflejan en el trabajo de cuidados no remunerado, en las formas de inserción en el mercado laboral o en la violencia por motivos de género. En nuestro país, por ejemplo, dos tercios de las actividades del trabajo no remunerado en los hogares es realizado por mujeres que le dedican, en conjunto, 96 millones de horas diarias, lo cual les quita tiempo y reduce su autonomía económica. Las mujeres tenemos menor tasa de actividad y estamos más expuestas a la subocupación horaria.

En estas condiciones, para avanzar hacia una democracia paritaria es preciso pensar medidas que trasciendan el ámbito de la legislación electoral, porque las medidas electorales son importantes y son necesarias, pero tienen limitaciones. No podemos pedir que el sistema electoral resuelva desigualdades estructurales que hacen que las condiciones de partida sean profundamente desiguales. Por eso comencé refiriéndome al concepto de democracia paritaria del Consenso de Quito, que plantea la necesidad de lograr la igualdad en la toma de decisiones, en los mecanismos de representación política y social, y en las relaciones sociales, familiares, económicas, políticas y culturales. Si seguimos pensando en reformas institucionales mientras las desigualdades estructurales permanecen incólumes, va a ser muy difícil que logremos perforar los obstáculos que se presentan a la hora de disputar y de ejercer un cargo de poder.

Precisamente, pensar la paridad desde la noción de democracia paritaria implica pensar la distribución de poder en múltiples espacios y no solamente en las bancas legislativas. Entonces, me parece que el gran desafío que tenemos es empezar a conectar discusiones que hoy no están conectadas. Es decir, la paridad tiene una profunda vinculación con las políticas de cuidado, no son dos discusiones separadas. Creo que hay que tener una mirada más sistémica y menos sectorial de lo que son las políticas de paridad, si las pensamos en esta clave de una democracia paritaria. Un poco este era el mensaje que quería transmitir: salirnos de la discusión estrictamente electoral, no porque esa discusión no sea relevante, sino para no pedir demasiado a las reformas electorales.



Deja un comentario