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1 Administración pública sectorial
y capacidades estatales

Entre las principales oposiciones construidas en el discurso político que alimentó la grieta, se encuentran las antinomias populismo/república y autoritarismo/democracia, en las que el primer término de la relación binaria se asignaba a los gobiernos kirchneristas y el segundo, al gobierno macrista y su coalición integrada por la corriente principal de la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica para la Afirmación de una República Igualitaria (cc-ari).

Desde el punto de vista de la institucionalidad política democrática, la carga simbólica de estos términos implicaba que, mientras que los unos eran propensos a liderazgos personalistas, con estructuras partidarias activas solo para la formalización de las candidaturas electorales, utilizaban procedimientos a cargo del Estado que respetaban poco o nada la Constitución y la división de poderes, y eran ariscos a la construcción de institucionalidad (sanción de leyes y normas), los otros eran lo opuesto.

“Autoritarismo” y “democracia” son los conceptos principales en torno a los cuales gira la oposición binaria de la grieta. Como sostiene García Oñoro (2012), clarificar las definiciones conceptuales que los sustentan es de capital importancia para temas que despiertan adherencias ideológicas y tomas de posiciones subjetivas que distorsionan el análisis y una comprensión científica del tema, así como no menos importante resulta cotejar la teoría con la realidad. Su trabajo nos permite recorrer con economía de esfuerzo y claridad conceptual los principales rasgos de la definición de “democracia” en la actualidad en oposición al autoritarismo y, con ello, criterios a partir de los cuales evaluar la mayor o menor aproximación de los diferentes gobiernos del período analizado a ese ideal. Así entendemos, como sostiene Dahl (1971), que la democracia ideal no existe, y que a lo sumo se puede aspirar a que un régimen sea más democrático en la medida que cuenta con la mayor presencia posible de determinadas condiciones y características que lo definen como tal. Sobre esta cuestión nos detendremos a continuación.

En la literatura académica, “democracia” reconoce un abanico de definiciones que se extiende en forma esquemática desde aquella que establece unos pocos requisitos básicos a otras de mayor complejidad y diversidad de exigencias en cuanto a las características o condiciones que debe reunir. Un ejemplo de la primera es aquella que se basa en el conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados, donde rige un derecho generalizado de la población a participar en la elección de sus gobernantes, las decisiones se adoptan por la regla de la mayoría, y existen libertades de asociación, opinión, expresión, reunión, entre otras (Bobbio, 1997: 152).

En el otro extremo, la definición de “democracia” tiene requisitos que, según los diferentes autores, van bastante más allá de un procedimiento o método para escoger gobernantes o proyectos políticos y ciertas libertades y derechos básicos:

  1. la existencia del debate público con pluralidad de ideas y la más amplia participación electoral para elegir y ser elegido, dentro de un marco legal que reconozca las libertades ciudadanas de expresión, asociación, reunión, prensa e información alternativa (Dahl, 1971: 12);
  2. una pluralidad de partidos políticos en competencia (Bobbio, 1996: 243);
  3. la alternancia y renovación en el poder (Bovero, 2000), dado que la característica del sistema democrático es la transitoriedad de los gobiernos (Linz, 1996: 55);
  4. el funcionamiento de mecanismos de control y, sobre todo, de control a la concentración del poder (Sartori, 1988: 340); y
  5. condiciones que promuevan la equidad social y el acceso a vivienda digna, salud, educación, seguridad social, entre otros (Magallón, 2003: 79; pnud, 2004: 25).

En los hechos, ninguno de estos rasgos ha estado ausente en mayor o menor medida bajo los gobiernos kirchneristas o macristas, con mayores debilidades en los dos últimos.

Sin embargo, se sostiene que en varios países latinoamericanos, incluida la Argentina, los regímenes democráticos suelen estar atravesados por ciertas características de los regímenes autoritarios, como

la concentración y la centralización del poder en el ejecutivo, por parte de un individuo o grupo reducido y el predominio de este sobre un legislativo débil o inexistente, aunado por la pérdida de poder punitivo por parte de la rama judicial. Todo lo anterior acompañado y respaldado de un proceso de desinstitucionalización (García Oñoro, 2012: 22).

Esta particularidad, que se la identifica como un caudillismo de nueva generación, o para otros como populismo, sería facilitada por sistemas presidencialistas caracterizados por un Ejecutivo fuerte como herencia histórica del periodo colonial y de la forma republicana de Estado, los que, por la forma como se encuentra estructurada la distribución del poder, tendrían una mayor tendencia a prácticas políticas de tipo personalista, debilitamiento de los partidos y polarización política (Linz y Valenzuela, 1994: 44; Riggs, 1988: 77). Los principales rasgos que lo definen son: el surgimiento de una figura carismática popular que llega al poder a través de elecciones libres, pero que intenta mantenerlo más tiempo del que originalmente fuera establecido por la norma constitucional; la concentración del poder en el Ejecutivo, con el consiguiente debilitamiento del Legislativo, que aprueba con escaso o ningún debate las iniciativas del Ejecutivo o delega en él poderes extraordinarios; y la subordinación del Poder Judicial a partir de los recursos presupuestarios y designaciones y promociones de jueces; y la supresión de mecanismos de control y rendición de cuentas a partir de subordinar, suprimir o cooptar esas instituciones designando funcionarios afines al gobierno.

Estas nuevas formas de caudillismo se expresan en el marco de lo que O’Donnell (1992: 104) ha denominado “democracias delegativas”, en las que los gobernantes surgen de elecciones libres, se basan en el apoyo de la mayoría, pero menoscaban derechos individuales y limitan libertades de expresión, asociación, reunión y acceso a medios de información, debilitan las instituciones de control y disminuyen los mecanismos de responsabilidad política (accountability).

Analizar en profundidad cada uno de los rasgos en forma comparativa excede el objetivo de este trabajo, desde el cual solo trataremos de aportar sobre aquellos aspectos vinculados directa o indirectamente al campo de la toma de decisiones de la política agraria, aunque podamos plantear a grandes trazos algunos aspectos que destacan en uno u otro gobierno, o comparten ambos, en el marco de sistemas presidencialistas y democracias delegativas.

La historia de presidencialismos fuertes y parlamentos funcionales al Ejecutivo en la medida que contaban con mayorías en ambas cámaras es una constante en la historia argentina. Una Justicia totalmente independiente ajena a las presiones políticas y económicas no parece haber existido en el país bajo ninguno de los gobiernos que se encuentran a uno y otro lado de la grieta, ni siquiera ante gobiernos de facto que rompieron con un orden constitucional por el que debían velar, excepto cuando se ha querido avanzar sobre ciertos privilegios de sus miembros que no gozan el resto de los ciudadanos. El debilitamiento de los organismos de control y la búsqueda de atajos institucionales por excepción para saltar obstáculos o acelerar procesos en las tomas de decisiones tienen ejemplos en ambos lados de la grieta.

En todos estos aspectos, también se encuentran ejemplos o períodos de un adecuado funcionamiento de las instituciones: existe división de poderes, muchas leyes son sancionadas sin ser proyectos del Poder Ejecutivo, se emiten opiniones, dictámenes y relevamientos de legisladores opositores que cuestionan las iniciativas gubernamentales, existen sentencias del Poder Judicial no conformes a los intereses del gobierno de turno, hay libertad de expresión y de asociación y reunión, no hay proscripción de partidos y fuerzas políticas y, por sobre todas las cosas, y más allá de la natural tentación que tienen quienes detentan el poder de no perderlo, las condiciones de alternancia no solo existen, sino que funcionan de manera efectiva.

Es claro observar que el caso argentino no reúne en forma plena todas las condiciones de una democracia ideal, y que en uno u otro gobierno los déficits se intensifican en algunas de las características que la definen, aunque se debe destacar que lo esencial del régimen democrático sigue presente, si bien su mayor falencia no es planteada por ninguna de las facciones en pugna en este terreno: las crecientes diferencias en cuanto a equidad social, derecho a la vivienda digna, salud, educación y seguridad social de los ciudadanos.

Por otro lado, nadie discute que un rasgo del movimiento peronista, por su propia naturaleza de movimiento, ha sido históricamente la fragilidad de las estructuras partidarias y su instrumentación con fines electorales. Pero este rasgo en la actualidad ha permeado a casi todas las fuerzas políticas argentinas[1], y también es constitutivo aún del pro y la Coalición Cívica que integraron la coalición electoral Cambiemos. ¿Qué son estas fuerzas políticas sin Mauricio Macri y Lilita Carrió? Nada, solo un nombre y un eslogan. Desaparecidos sus líderes, implosionan sus partidos. Nos preguntamos si ha existido alguna diferencia en la forma de seleccionar los candidatos a presidente y vicepresidente para las elecciones de 2019 entre el Frente para la Victoria y el pro–Cambiemos, en cuanto al rol de las estructuras partidarias en ese importante proceso. La respuesta es: ninguna. En ambos casos fueron decisiones personales tomadas por los máximos líderes de las fuerzas políticas en pugna, en la que los partidos cumplen una función centralmente electoral, y los líderes partidarios suelen tener un alto nivel de discrecionalidad en las decisiones. Menos aún podemos pensar en documentos o plataformas partidarias basadas en principios doctrinarios que orienten al electorado en la dirección que tomarán las acciones del futuro gobierno, aunque pocas veces se cumplan, bajo el supuesto de que la incertidumbre y la ambigüedad suman electores indecisos.

Un segundo aspecto a considerar lo constituye la capacidad de estas fuerzas políticas en la construcción de capacidades estatales, en el marco de un sistema democrático de representación y republicano de división de poderes. En un trabajo previo (Lattuada y Nogueira, 2011), a partir del cual se basa buena parte del desarrollo de este capítulo, sosteníamos que el análisis del aparato u organización de la administración del Estado resultaba insuficiente para dar cuenta de las capacidades estatales, entendidas como las formas de problematizar, priorizar, decidir y gestionar las cuestiones públicas o de agenda del Estado. Además de dar cuenta de los marcos administrativos –las reglas del juego, si pensamos en los términos neoinstitucionalistas de North (2003)–, es necesario, como lo advierte Palermo (2001), analizar el desempeño y acciones de los actores o jugadores. Para ello es necesario contemplar dos dimensiones interrelacionadas fundamentales para el análisis de las políticas públicas: la institucional/administrativa –el aparato– y la política –las relaciones sociales– (Repetto, 2004).

Las capacidades políticas se identificarán, en primer lugar, con la recepción de las demandas de la sociedad por parte de los gobernantes. Esto pone la cuestión en el inicio del ciclo de la política pública, más precisamente en la construcción de la agenda pública. Aquí, será central el modo de problematizar los asuntos y hacer que estos ingresen en la agenda de gobierno. Estas capacidades presentan dos tipos de interacción. Una de ellas se plantea a nivel público-institucional y se identifica con los vínculos y relaciones que este complejo institucional construye con otros: poderes –legislativo y judicial–, y otros Estados, los subnacionales: provincias, municipios y comunas. El segundo nivel de interacción refiere a la dimensión público-societal, en la medida que expresa las relaciones del Estado con diversos actores de la sociedad civil involucrados en los procesos de elaboración de políticas públicas.

Las capacidades administrativas, por su parte, aparecen como complementarias a las capacidades políticas, y ambas constituyen los pilares del término “capacidad estatal”. Cuando se observan las capacidades administrativas, el análisis pasará por el aparato organizacional, los factores organizativos y procedimientos existentes. En este sentido, se hace hincapié en el recurso técnico, es decir, la incorporación y participación de funcionarios especializados –la concentración de expertos, en palabras de Evans (1996)–, la organización y la coherencia interna en la toma de decisiones que permitirá generar eficacia burocrática.

No obstante, como bien nos recuerdan Oszlak y O’Donnell (1981) y podremos comprobar a lo largo de los tres lustros que abarca este trabajo, la toma de decisiones del Estado en las políticas públicas es un proceso en el que suelen haber marchas y contramarchas, y en el que distintas agencias pueden adoptar sobre una misma cuestión posiciones diferentes y aun contradictorias en función de sus interpretaciones, clientelas, etc., en una misma coyuntura o en diferentes momentos del proceso, lo cual convierte al aparato estatal en una arena política en la que se dirimen posiciones e influencias en función de los recursos que disponen y ponen en juego en los espacios de poder que controlan.

En cuanto a la institucionalidad democrática, el juego republicano y las capacidades estatales generadas por los gobiernos que expresan las dos márgenes de la denominada “grieta”, existen diversos instrumentos de comparación que pueden arrojar algo de luz sobre la antinomia autoritarismo/democracia. Algunos indicadores son de orden formal y cuantitativo, como el número de Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu) utilizados por el gobierno de turno, el número de leyes sancionadas por el Congreso y de ellas el porcentaje impulsado por el Poder Ejecutivo nacional (pen), o el número de veces que un presidente tuvo que vetar las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En todos los casos, subyace el supuesto de que un menor número de dnu sancionados, de vetos totales realizados a leyes, y un mayor número de leyes sancionadas no promovidas desde el pen son un reflejo de mayor respeto de los poderes conformados, las instituciones y los procedimientos democráticos. Pero, como se ha advertido, estos indicadores son precarios y resultan insuficientes para evaluar la calidad institucional si no se incorpora al análisis los contenidos y contextos en que las medidas se adoptaron. No obstante, esta primera aproximación nos ayuda a desmantelar una de las antinomias que sustentaron la grieta.

Los Decretos de Necesidad y Urgencia se incorporaron al texto de la Constitución Argentina en la reforma de 1994. Pero los presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem (durante su primera presidencia) ya utilizaban esta herramienta, entonces sin regulación constitucional ni legal. Los constituyentes establecieron que su uso debía ser excepcional y prohibieron los dnu para temas penales, fiscales y electorales.

El presidente Mauricio Macri dictó 70 dnu en cuatro años de gobierno[2], en los que no contaba con mayoría parlamentaria. De este modo, utilizó esta herramienta en promedio más veces que la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner, quien dispuso 81 dnu en los ocho años de sus dos mandatos presidenciales, y en menor medida que Néstor Kirchner (238) en cuatro años de un contexto económico social inicial muy complejo[3].

El uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu) por parte del Ejecutivo suelen estar asociados a una cuestión que requiere una atención relativamente apremiante, o a las dificultades de un gobierno para lograr la sanción de sus proyectos en el Congreso sin mayores modificaciones. Si bien deben ser revisados por una Comisión Bicameral parlamentaria, para que dejen de tener vigencia deben ser rechazados por ambas Cámaras del Congreso.

Macri fue el presidente que, desde el retorno democrático, tuvo menos leyes aprobadas durante su gestión, con un total de 260 leyes, de las cuales solo el 29 % fueron enviadas por el pen. Esto contrasta con las 379 y 510 sancionadas en el primer y segundo mandato de Fernández de Kirchner, o las 482 de Néstor Kirchner, siendo los porcentajes de autoría del pen 47 %, 43 % y 42 %, respectivamente. El número de leyes aprobadas durante la gestión de Cambiemos es aún inferior a las sancionadas durante los breves mandatos de Fernando de la Rúa –323– y el de Eduardo Duhalde –312–, que estuvieron solo dos años en la Casa Rosada[4].

El veto presidencial, total o parcial, a las leyes sancionadas por el Poder Legislativo es una potestad constitucional otorgada al Poder Ejecutivo. El veto total suele funcionar como un termómetro de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En cambio, los vetos parciales suelen ser ajustes de la norma en las que se debe tener en cuenta el contexto y la cuestión específica de la disidencia.

Cristina Fernández de Kirchner fue la presidenta desde el retorno de la democracia con menos vetos totales (3 leyes), seguida por el gobierno de Mauricio Macri (5 leyes), quien no obtuvo mayoría en ambas Cámaras, mientras que, durante ambos mandatos de la presidenta –salvo entre 2009 y 2011–, tuvo mayoría en el Congreso. Aunque esto no pareciera ser necesariamente determinante si se tiene en cuenta, por ejemplo, que, durante los dos mandatos de Carlos Menem, quien también contaba con las mayorías parlamentarias, se alcanzaron 95 vetos totales a leyes sancionadas por el Congreso[5].

Con la salvedad ya realizada sobre las limitaciones de estos indicadores, el gobierno de Fernández de Kirchner ha utilizado alrededor del 50 % de los dnu y los vetos a leyes que los implementados por la administración de Mauricio Macri, y ha sido más productiva en la sanción de leyes, duplicando el número por período de gobierno, mientras que fue menor la diferencia en el porcentaje de las iniciativas del pen sancionadas: 42 % y el 29 %, respectivamente.

Por otro lado, los contextos importan, y la construcción de capacidades estatales también se encuentra influida tanto por el punto de partida, entendido como la existencia o no de ciertas capacidades administrativas de base, como por el proyecto político de la fuerza que se hace cargo del gobierno.

Hacia fines de la década de 1990, posreformas del Estado de primera y segunda generación, se hicieron evidentes las limitaciones de aquella institucionalidad para alcanzar una mayor articulación de las políticas de gobierno y una movilización y complementariedad de los recursos sociales disponibles (Martínez Nogueira, 1997), dado que el desprendimiento de varias de las áreas de competencia se llevó a cabo sin que estuvieran claras las nuevas reglas que debían gobernar las vinculaciones con las instancias ejecutoras (Oszlak, 2001: 38).

El fin del modelo de apertura, desregulación y endeudamiento externo, expresado en la crisis financiera, política y social de fines de la década y comienzos del nuevo siglo, tuvo sus consecuencias en la eliminación de las normas rectoras –Ley de Convertibilidad–, la devaluación de la moneda, la declaración del default en el pago de los compromisos de deuda con los organismos internacionales, y la pérdida de legitimidad de la política ante el reclamo social “Que se vayan todos”.

Luego de la dramática salida de la “convertibilidad”, el escenario se modificó. No ya en el sentido de los modos de producción en el sector agropecuario que se sostienen y consolidan muy vinculados a la variable tecnológica, sino en relación con la concepción del rol del Estado, sus atributos y sus responsabilidades respecto a la sociedad y el mercado.

A partir del año 2002, el Estado logró recuperar ciertas herramientas que le permitieron un piso de estatidad[6], entendido como la posibilidad de generar estrategias con mayor autonomía en términos de política macroeconómica, fundamentalmente con la supresión forzada del régimen de convertibilidad y, más tardíamente, con las cancelaciones de la deuda pública a mano de los organismos internacionales y bonistas particulares.

En la incertidumbre de la nueva etapa que se abría, la política comenzaba a desplazar y subordinar a la economía en los fundamentos de la concepción y el rol del Estado, primero tibiamente y, a partir del 2003, en forma explícita y con mayor intensidad.

A diferencia de la etapa anterior, el Estado nacional era considerado por la administración gobernante como un instrumento que debía intervenir en el mercado y la sociedad con el objeto de reasignar los recursos y redistribuir la riqueza y los excedentes generados. Su lugar ya no era considerado subsidiario del mercado, sino el actor principal de la recuperación con capacidad para orientar y regular el mercado. La recuperación de ciertos instrumentos clave de autonomía como la política monetaria y la renegociación de la deuda y pago de los acreedores externos, entre otros, otorgaron algunas de las herramientas principales para intervenir en la economía y la sociedad.

En el sector agropecuario, la devaluación de la moneda conjuntamente con una política de licuación de deudas contraídas por los productores rurales con los bancos oficiales, en un contexto de crecientes precios internacionales, generó las condiciones para una rápida y expansiva respuesta que lo convirtió en el motor de la recuperación de la economía argentina.

Pero, desde esta concepción del Estado, el mayor excedente generado ya no podía ser apropiado solo por los actores privados, sino que una parte importante de este debía ser recaudado por el Estado y redistribuido entre diferentes actores del sector y, especialmente, los sectores sociales más vulnerables, que habían sido excluidos de los beneficios de la década anterior, y los afectados por los mayores costos internos a partir de la devaluación de la moneda.

En lo sustancial, para el sector agropecuario, el Estado nacional adoptó modificaciones en el aparato heredado de la etapa anterior, de modo que fortaleció los programas de infraestructura y desarrollo en los territorios provinciales con financiamiento internacional a través del prosap, los programas de asistencia a la agricultura familiar llevados a cabo desde la Secretaría de Agricultura, como el Programa Social Agropecuario y el Proinder, la incorporación de técnicos y habilitación de vacantes, así como el aumento presupuestario en organismos como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta)[7] y en su orientación sobre la extensión rural que implicó en términos cuantitativos una variación importante en el número de beneficiarios, un nuevo modelo de gestión en el que se refuerza la participación local, un nuevo enfoque territorial, agroecología, economía social y solidaria, desarrollo local, y la incorporación de la agricultura familiar como un sujeto relevante para orientar su intervención (Selis y Otero, 2019). Medidas que en conjunto contribuyeron a un crecimiento sostenido de la capacidad de acción en el terreno, especialmente en materia de desarrollo rural.

Además, se profundizó la intervención en la captación y redistribución de un porcentaje de la renta generada por el sector productor agropecuario exportador, y se aumentaron en sucesivas oportunidades los porcentajes de retenciones a las exportaciones agropecuarias que se habían establecido en el gobierno anterior.

A ello se agregó la intervención de mercados con el objeto de reducir el aumento de costos de los productos que integran la canasta de alimentos de la población, en particular carnes, trigo y maíz, en un proceso inflacionario que comenzó a expresarse con mayor intensidad a partir de 2005. Hubo marchas y contramarchas en la intervención del mercado de carnes, que condujo a las primeras protestas del sector ganadero. Poco después, a mediados del año 2006, al asumir la Secretaría de Comercio Guillermo Moreno, se inició una frondosa producción normativa de subsidios, compensaciones y prohibiciones, no siempre coherentes y eficaces, y se sumaron para esos fines la reorientación instrumental de ciertos organismos de existencia previa –como la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (oncca)– y la manipulación de organismos técnicos –como el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (indec)–. En este campo, puede considerarse que las acciones llevadas a cabo alcanzaron algunos resultados económicos de corto plazo, pero engendraron consecuencias económicas y políticas negativas para el gobierno en el mediano plazo.

La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (oncca) fue creada en 1996, con el objetivo fiscal de controlar y reducir la evasión o elusión del pago de tributos del sector[8]. A partir del 2005, fue adquiriendo otro perfil. El Decreto del pen 1067/05 le otorgó al organismo un carácter descentralizado, autárquico en lo administrativo y económico-financiero con personería jurídica propia. Si bien continuaba dentro de la órbita de la Secretaría de Agricultura, la autonomía generada posibilitó su cooptación bajo la órbita de la Secretaría de Comercio Interior a partir de la asunción de Guillermo Moreno en 2006. Su control posibilitó una intervención en el comercio agropecuario, utilizando su capacidad punitiva para aumentar los recursos presupuestarios a través de su operatoria y redistribuirlos en función de las decisiones del secretario de Comercio.

Prohibición de exportaciones, cierres temporarios de registros de diferentes productos, restricciones cuantitativas a las exportaciones de carne, lácteos, trigo y maíz, asignaciones de Registros de Operaciones de Exportación (roe) y pre-roe mediante procedimientos de escasa formalidad y transparencia, impuestos y barreras no arancelarias a las importaciones para proteger ciertas industrias, fijación de precios sugeridos, regulados, máximos, y subsidios y transferencias a determinadas actividades de agregado de valor en la cadena alimenticia fueron algunas de las medidas y métodos empleados con el fin de controlar la inflación y reducir el drenaje de divisas en un contexto macroeconómico que había comenzado a complicarse (Regúnaga y Tejada Rodríguez, 2015).

Estas intervenciones perjudicaban a productores primarios por las transferencias en favor de otros eslabones de la cadena (productores de aves, cerdos y bovinos en feed lot, frigoríficos, aceiteras, molinos, usinas lácteas, procesadoras y supermercadistas) y del consumidor; alteraba las rentabilidades relativas de las diferentes producciones (trigo, maíz, soja, tambo) y, por consiguiente, su oferta y disponibilidad, contribuyendo a la gestación de los conflictos y tensiones con el sector agropecuario (Dávila, 2019: 148-149).

Las debilidades en las capacidades administrativas y políticas quedaron en evidencia en el proceso de toma de decisión de la Resolución n.º 125 de 2008, que aumentaba y establecía un sistema de retenciones móviles para las exportaciones de granos. La medida desencadenó un conflicto de más de cuatro meses que se extendió de lo sectorial a toda la sociedad y significó la primera derrota política significativa del gobierno. La decisión fue tomada en forma solitaria por el ministro de Economía, sin poder precisar consultas previas con representantes sectoriales, ni una adecuada supervisión por parte de la presidenta y el jefe de gabinete, al que se expuso la iniciativa antes de hacerla pública. La propuesta tuvo errores técnicos en su diseño, pero también de diagnóstico e impacto. Se realizó de forma apresurada, con el objeto de evitar que el secretario de Comercio impusiera su propuesta de elevar las retenciones del 37 % al 63,4 % del precio internacional y acordar la medida solo con los exportadores que instrumentaban la retención, pero no con los productores que las pagaban. Tampoco existieron capacidades políticas adecuadas en los diferentes intentos de modificación posteriores para poner fin al conflicto, donde continuó el problema del doble comando entre Ministerio de Economía, Jefatura de Gabinete y Secretaría de Agricultura, por una parte, y la autónoma y poderosa Secretaría de Comercio con su influencia informal pero efectiva sobre la oncca y el indec, por la otra.

Fue precisamente en la magnitud y profundidad de este conflicto sectorial que progresivamente se extendió a sectores altos y medios-altos urbanos de la sociedad y fuerzas políticas opositoras donde se hizo evidente que el gobierno no había construido las capacidades administrativas, pero sobre todo políticas, que le permitieran conducir su relación con el sector agropecuario a partir de un nuevo paradigma que reinstaló al Estado nacional en su rol de redistribución del excedente agropecuario.

La Resolución n°. 125 del 2008 concentró errores conceptuales y de cálculo –como lo reconoció el ministro de Economía de ese momento, Martín Lousteau– exponiendo las debilidades de las capacidades administrativas del Estado y la flaqueza de las capacidades políticas en las contradicciones y enfrentamientos tanto en las relaciones público-público, como público-societal. En el primer caso, en las tensiones y contradicciones entre diferentes agencias estatales –Secretaría de Comercio y Ministerio de Economía–, que alcanzaron su máxima expresión en el “voto no positivo” del vicepresidente de la nación en el Senado, que impidió la sanción del proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo que él integraba. En el segundo caso, en la imposibilidad de construir alternativas de negociación para reducir un conflicto que se extendió a buena parte de la sociedad por algo más de cuatro meses entre marzo y julio del 2008 y que llegó a amenazar la paz social y la estabilidad institucional.

La creación y puesta en funcionamiento en septiembre del 2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación contribuyó a la reducción de los niveles de conflicto y tensión con el sector productivo agroexportador. Por una parte, logró desarticular en forma progresiva las acciones conjuntas de la denominada “Mesa de Enlace”, integrada por las cuatro organizaciones gremiales empresarias históricas (Sociedad Rural Argentina [sra], Confederaciones Rurales Argentinas [cra], Federación Agraria Argentina [faa] y Confederación Intercooperativa Agropecuaria [coninagro]), que habían constituido el frente de oposición sectorial unificado de mayor duración en la historia argentina. Y, por otra, intentó bloquear el poder discrecional y la ingrerencia sectorial alcanzado por la Secretaría de Comercio.

La elevación de la Secretaría de Agricultura al rango de ministerio en 2009 no resolvió el problema, las contradicciones se agudizaron, dado el personal estilo de gestión del secretario de Comercio Interior, que impuso medidas formales e informales de acción con una discrecionalidad poco antes conocida, y sin mediar consultas o armonización con el área de competencia sectorial, lo cual generaba la aplicación de políticas con objetivos contradictorios y consecuencias a nivel productivo y distributivo poco predecibles (Dávila, 2019: 148).

Las irregularidades administrativas de la nueva organización y operatoria de la onnca, entre las que no faltaron denuncias de corrupción, así como los conflictos internos y externos al gobierno generados, llevaron a su disolución en el año 2011 por Decreto del pen n.º 192 (Longoni, 2011; Barsky, 2011; Dávila, 2019: 121). Este decreto creaba la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Mercado Interno (ucesci) y diluía la intervención del secretario de Comercio, quien la integraba pero bajo la presidencia del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y dos vicepresidencias ocupadas por representantes del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Industria, a la vez que eliminaba un recurso de poder no menor, su autonomía financiera.

El nuevo Ministerio se organizó con tres secretarías de Estado:

  1. la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, integrada por cuatro subsecretarías: de Agricultura, de Ganadería, de Lechería, y de Pesca y Acuicultura, y una Dirección Nacional de Relaciones Agroalimentarias Internacionales;
  2. la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, compuesta a su vez por dos subsecretarías: Desarrollo de Economías Regionales y Agricultura Familia; y
  3. la Secretaría de Relaciones Institucionales, también con dos subsecretarías: Comunicación Institucional y Coordinación Institucional.

A ello se agregaba una Subsecretaría de Coordinación Técnica y Administrativa, que dependía en forma directa del ministro, y una Unidad de Auditoría Interna.

Llama la atención la ausencia de un lugar preponderante en la estructura para aquello que diferencia esencialmente un ministerio de una secretaría de Estado: la generación de políticas. No había ninguna oficina cuya misión fuera formular, monitorear y, eventualmente, hacer un seguimiento o evaluación de la política ministerial. Aunque podría haber sido reservada para la denominada Unidad ministro.

Bajo esta Unidad, se concentró un activo técnico/político y disponibilidad de recursos muy importante a partir de la reforma administrativa que creó la Unidad de Cambio Rural (ucar) por Resolución n.º 45 de diciembre de 2009, con el fin de coordinar las actividades vinculadas al planeamiento, negociación, formulación, administración, finanzas, control de gestión, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos con financiamiento externo existentes y futuros que se desarrollaran en su ámbito.

La creación de la ucar bajo dependencia directa de la máxima autoridad de la cartera se realizó sobre la base de las coordinaciones nacionales del prosap y los programas fida (Banco Mundial), áreas que contaban con los mayores antecedentes y capacidades en la articulación de las acciones con los estados provinciales. La ucar significó un paso importante en la búsqueda de una mayor coordinación y articulación de los programas de desarrollo rural en la Argentina.

Esta agencia asumió la responsabilidad central en el manejo de la totalidad de los recursos provenientes de fuentes internacionales como de la contrapartida nacional, haciéndose cargo de la ejecución directa de estos o su transferencia a las diversas entidades ejecutoras –provincias, inta, grupos beneficiarios directos, etc.–, según lo establecido en los convenios de implementación. En poco tiempo, incrementó en forma sustancial la ejecución de todos los programas y proyectos que recayeron bajo su órbita, recuperó la relación con el fida –que se había deteriorado en el interregno 2008-2009–, incorporó el personal técnico de los diferentes programas y proyectos en un equipo de trabajo unificado, y generó nuevos convenios de financiamiento con una mayor diversidad de fuentes; también se acortaron los plazos de negociación de los convenios y se estandarizaron las normas para el conjunto de las operaciones con financiamiento externo del Ministerio (Lattuada, Nogueira y Urcola, 2015).

La conducción de la ucar tuvo una estabilidad muy superior a la alta rotación de funcionarios ocurrida en el Poder Ejecutivo nacional en general y la cartera agropecuaria en particular. Sus responsables habían mantenido y consolidado esta agencia en un período de tiempo (2003-2013) en el que se sucedieron tres presidentes de la nación, cinco ministros de Economía, y cinco secretarios y ministros de Agricultura. Conformó un equipo de alrededor de 200 funcionarios, directivos, técnicos y consultores, y un sistema de administración flexible para la gestión de los proyectos y programas con fluidas relaciones con equipos provinciales encargados de la ejecución. Su estructura y funcionamiento presentaba importantes fortalezas en cuanto a competencia y respaldo político, y en el compromiso con el servicio público del conjunto de sus integrantes con un alto grado de identificación institucional. Tuvo una particular solvencia en establecer diálogos y consensos de alto valor estratégico con las provincias y también con los organismos financieros internacionales y otras agencias gubernamentales.

La ucar trascendía el rol meramente administrativo que prevalece en las unidades de coordinación de proyectos, constituyéndose en un actor político crítico en el diálogo interno del gobierno nacional y de este con los gobiernos provinciales en materia de estrategias e inversiones para el desarrollo rural. En este sentido, fue una excepción en el concierto del Estado argentino, en el que, al ser una unidad administrativa de coordinación, gestión y ejecución, mantenía un alto nivel de participación en la definición de las políticas públicas relacionadas al desarrollo rural y al sector agropecuario. A la vez, integró equipos de profesionales comprometidos, compartiendo una visión de fortalecimiento del Estado y de su rol de intervención en la sociedad rural para mejorar la inclusión social y económica de sus sectores más vulnerables, promoviendo la capacitación, la participación y el debate facilitado por los espacios y eventos realizados con ese objetivo.

Por otra parte, con la creación del Ministerio se comenzó a discutir con las carteras provinciales y con distintos actores colectivos vinculados al sector la puesta en marcha de un Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2020 (magyp, 2011). Esta experiencia, más allá de la validez o cuestionamiento de sus contenidos, constituyó un antecedente que potencialmente mejoraba las capacidades estatales tanto administrativas como políticas.

De acuerdo a Toledo López (2017: 12-17), el ethos neodesarrolista de los gobiernos kirchneristas se expresó con claridad en el texto del pea 2020 a partir del cual se propone la generación de entramados productivos agroindustriales con fuerte integración en cadenas locales y globales de valor, que sean competitivos internacionalmente a partir de una creciente producción de bienes y servicios con valor agregado generados en origen por empresarios nacionales y transnacionales, contribuyendo al desarrollo de los territorios y en el que el Estado cumple un rol activo en la planificación y en la redistribución de los beneficios generados. La perspectiva que atraviesa el pea es altamente productivista, basada en la agricultura comercial, como lo ejemplifican las metas establecidas[9], si bien contiene referencias a la necesidad de cumplir con la sustentabilidad social y ambiental, así como una referencia marginal a la coexistencia e integración de la agricultura familiar.

En cuanto a las capacidades administrativas, dos cuestiones deben destacarse en estas iniciativas: la elevación de la sagpya al rango de ministerio, otorgando una jerarquía a esta agencia y sus competencia en el más alto nivel de la administración pública, y b) la intencionalidad de generar instrumentos de políticas institucionalizados a partir de la elaboración de un plan estratégico con amplia participación social, que, por una parte, neutralizaba la exclusividad de representación del “campo” que se atribuía la Mesa de Enlace, y, por otra, intentaba bloquear los acuerdos colusorios que realizaba el secretario de Comercio con los eslabones más grandes y concentrados de la cadena agroalimentaria en perjuicio del sector productivo.

Estas iniciativas, junto a la reactivación en 2009 del Consejo Federal Agropecuario en el que participaban los ministros y secretarios sectoriales de las provincias convocados por el ministro del área a nivel nacional, contribuyeron a generar mejores condiciones institucionales para un despliegue de las capacidades políticas, dadas la convocatoria y la participación de distintos actores sociales, económicos y políticos tanto en su confección, como en el planteo de actividades coordinadas con otras instancias del Estado en los diferentes niveles de competencia territorial.

La propuesta de un plan estratégico con amplia participación social intentaba revertir un modo de elaborar políticas y tomar decisiones que posibilitaba la generación de capacidades políticas en tres niveles: la sustentabilidad de las políticas, la articulación intra e interagencias, y la interacción y cooperación Estado/actores sectoriales. Probablemente, si el plan estratégico hubiese sido enviado para un debate y consenso en el Congreso Nacional que lograra su sanción como ley de la nación, se habría legitimado como una capacidad estatal que trascendía la capacidad política de un gobierno, pero eso no ocurrió. Los sucesivos cambios de gabinetes en el Ministerio de Agricultura fueron contradictorios en el proceso de consolidación de estas capacidades administrativas y políticas.

El gobierno se caracterizó por una muy alta inestabilidad en los funcionarios a cargo del área, cinco secretarios/ministros se desempeñaron a cargo de la cartera agropecuaria entre 2007 y 2015, con un promedio de 19 meses en el cargo, y un rango de permanencia de entre 12 meses de Norberto Yahuar y 27 meses de Julián Domínguez. Y, si bien Miguel Campos acompañó a Néstor Kirchner durante casi 4 años, ningún responsable sectorial alcanzó el récord de permanencia del secretario de Comercio Guillermo Moreno, a quien el respaldo presidencial le permitió ejercer su cargo alrededor de ocho años, entre 2006 y 2013.

Argentina. Secretarios/ministros de Agricultura entre 2003 y 2019
Secretario/ministro de Agricultura Inicio de gestión Final de gestión
Miguel Campos Mayo de 2003 Febrero de 2007
Javier de Urquiza Febrero de 2007 Julio de 2008
Carlos Cheppi Julio de 2008 Setiembre de 2009
Julián Domínguez Octubre de 2009 Diciembre de 2011
Norberto Yahuar Diciembre de 2011 Noviembre de 2013
Carlos Casamiquela Noviembre de 2013 Diciembre de 2015
Ricardo Buryaile Diciembre de 2015 Noviembre de 2017
Luis Miguel Etchevehere Noviembre de 2017 Diciembre de 2019

La creación del Ministerio posibilitó una jerarquización institucional de las problemáticas sectoriales, pero, además, por primera vez, de la agricultura familiar y el desarrollo rural. En esta reformulación de las agencias, se reconfiguró la visión del medio rural que no abarcaría lo estrictamente productivo, competitivo y puramente sectorial y que permitía la visibilidad en la agenda del Estado de las problemáticas de sujetos sociales hasta ese momento excluidos, como los integrantes de la agricultura familiar. El desarrollo rural comenzó entonces a gestionarse de un modo diferenciado, pero, a la vez, integrado y al mismo nivel de la política sectorial.

Desde el punto de vista formal, esta nueva estructura jerarquizaba la cuestión del desarrollo rural, conteniendo una construcción institucional para articular horizontal y verticalmente la intervención –las capacidades políticas– que el Estado requería en relación con los Estados subnacionales y las organizaciones de la sociedad civil.

El Ministerio contribuyó decididamente a consolidar en la agenda pública la problemática de la agricultura familiar y su representación en un contexto regional cuya problemática ganaba en importancia. Durante los años 2004 y 2005, la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar del mercosur (reaf) comenzó a pautar una agenda de trabajo conjunto entre organizaciones representativas de la agricultura familiar y la entonces sagpya, en torno a la configuración de una agenda regional. Estos encuentros, formalizados en el marco de la Cancillería argentina, sentaron las bases del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF), inaugurado en diciembre de 2005 y reconocido en marzo de 2006 por Resolución sagpya n.º 132.

El Foro, en cuyo seno se integraban alrededor de mil organizaciones de agricultores familiares, muchas de ellas constituidas a partir de las actividades promovidas por diferentes programas de desarrollo rural, produjo dos diagnósticos elaborados sobre la base de la planificación estratégica participativa: el Documento de Mendoza y luego, ya con lineamientos estratégicos para una política integral de desarrollo rural, el Documento de Parque Norte. El Foro generó una serie de procesos sociales y políticos no planeados que impactaron en diversas esferas de la relación público-privado: en la formación de dirigentes, en la representatividad sectorial y en la generación y gestión de instrumentos de política pública en la propia sagpya (Márquez, 2007).

En este sentido, se ha modificado el carácter de la participación de los actores abriendo la posibilidad de que los sujetos involucrados participen en los procesos de toma de decisiones de las políticas. La experiencia del Foro de la Agricultura Familiar fue una iniciativa en ese sentido, que expresa uno de los modos en que la política pública propone cierto carácter participativo y en red[10]. Esto también se observa en el Plan Estratégico Agroalimentario (pea), que introduce un componente vinculado específicamente a la planificación estratégica y al empoderamiento real de los actores[11], y en particular con la sanción, en diciembre de 2014, de la Ley n.º 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina, que incorpora en su art. 9.º la participación del Consejo de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena junto al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación como responsables de su aplicación. Este consejo había sido creado originalmente en octubre de ese año por Resolución n.º 571 del mencionado Ministerio como un espacio de diálogo con las organizaciones.

No obstante, la política para la agricultura familiar tuvo más de una orientación desde el Estado, que en ciertos casos resultaron contradictorias y conflictivas. En 2006 el gobierno entregó a miembros del Movimiento Nacional Campesino Indígena (mnci) el control del Programa Social Agropecuario a cargo de la Secretaría de Agricultura (Lapegna, 2018: 170). Gastón Bordelois fue desplazado de la coordinación nacional del psa y del proinder. El psa era la organización territorial, y en su reemplazo fue designado Javier Scheibengraf, militante de la Asociación de Pequeños Productores del Noreste de Córdoba (apenoc) que integraba el MNCI[12]. Estos adoptaron una estrategia que se planteaba utilizar la infraestructura territorial del psa como una plataforma para cambiar las desigualdades de poder en los territorios, en los que se consideraba los gobiernos provinciales como antagónicos de las organizaciones campesinas, mediante una intervención sin mediaciones otorgando recursos en forma directa a las asociaciones para su organización social y participación política. La experiencia no llegó a durar un año, y en 2007, ante el cambio de secretario de Agricultura primero y de ministro de Economía después, se cerró esta etapa. En el año 2008, con motivo del conflicto entre el gobierno con la Mesa de Enlace, nuevos espacios fueron concedidos a estas organizaciones en el control de agencias y programas, y progresivamente se intensificarían las acciones en los territorios para construir organizaciones de base paralelas a las existentes con orientación partidaria[13].

La gestión de la política agraria y del desarrollo rural cambió radicalmente en el transcurso del período 2003-2015. Las iniciativas insulares, compensatorias y asistenciales de la década de 1990, en función de la concepción de un mercado omnipresente y un Estado subsidiario, mínimo, fueron desplazadas por una estrategia progresivamente institucionalizada donde el Estado nacional, ampliado, manifiesta su rol directriz a la vez que habilita nuevos espacios para una participación de los actores involucrados, promueve el empoderamiento y la participación de aquellos sectores más vulnerables de la sociedad rural cuyas necesidades y reclamos resultaban en cierto modo invisibles para la política agraria, concebida esta en términos excluyentemente sectoriales, pero a la vez pone freno a las iniciativas más radicalizadas.

En términos de capacidades estatales, su construcción ha venido retrasada respecto del cambio de paradigma y discurso político. Estas capacidades no tienen que ver solo con aquello vinculado al aparato administrativo, sino también con los modos de relación del Estado con la sociedad civil y los resultados que esta vinculación promueve en términos de políticas públicas. No basta entonces la existencia de nuevas agencias, programas e instrumentos de políticas, sino que la conformación de las redes de actores y la capacidad política de su gestión se constituyen en piezas fundamentales del proceso.

La institucionalidad pública estatal orientada al medio rural ha tenido innovaciones relevantes. Se destacan cuatro transformaciones institucionales que no agotan las ocurridas en el último tiempo, pero que ejemplifican el carácter de los cambios ocurridos:

  1. la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, que incorpora una Secretaría de Estado de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar en el mismo nivel que la otorgada a la política sectorial,
  2. la integración del prosap y los programas con financiamiento internacional para el desarrollo rural en la ucar, lo cual consolidó un área con recursos y altamente competente (Lattuada et al., 2015: 208-217),
  3. la elaboración de un Plan Estratégico Agroalimentario (pea) con amplia participación social, y
  4. una Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar que integraba las organizaciones a la mesa de diálogo en la toma de decisiones del Estado nacional.

Estas innovaciones fueron iniciativas que modificaban el panorama institucional al expresar un nuevo rol del Estado, el carácter de las políticas públicas, y los modos potenciales de participación de los actores sociales.

No obstante, las iniciativas mencionadas no estuvieron ajenas a tensiones y confrontaciones en los planos internos del Ministerio de Agricultura que se expresaron en políticas contradictorias o que impidieron la consolidación de las nuevas capacidades generadas.

Las diferencias en la concepción del desarrollo rural y la agricultura familiar que tenían la Subsecretaría de Agricultura Familiar (asociada al control del Programa Social Agropecuario con presupuesto nacional y orientada hacia una organización social/política) y la ucar (asociada a los programas de desarrollo financiado por organismos internacionales orientada a una organización social/económica) dentro de la cartera de Agricultura generaron estructuras administrativas paralelas, disputas por recursos presupuestarios, control de programas y espacios de intervención en los territorios sobre un mismo colectivo social.

A las políticas con diferentes orientaciones que llevaron adelante la Secretaría de Agricultura Familiar y la ucar, se sumaron las marchas y contramarchas en iniciativas que se consideraban estratégicas, ante el cambio de elencos responsables. El ministro Norberto Yahuar, que reemplazó a Julián Domínguez, puso fin a la iniciativa del Plan Agroalimentario Nacional que había tenido numerosas reuniones participativas a lo largo y ancho del país, pero sin ninguna iniciativa formalmente implementada. Y, además, dejó de convocar a las reuniones del Consejo Federal Agropecuario desde 2011. Ambas iniciativas serían reactivadas a fines de 2013, cuando Carlos Casamiquela, presidente del inta, asuma el Ministerio en reemplazo de Yahuar, pero una vez más sin alcanzar el objetivo, en esta segunda etapa, de pasar de las metas a las políticas para cada sector.

Además, la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar se sancionó sin un presupuesto, librada a la contingencia de la coyuntura y la voluntad y decisión que el Poder Ejecutivo definiera todos los años, condenando así la previsibilidad de las posibles acciones y resultados.

El proceso atravesado demuestra que las capacidades políticas trascienden las administrativas, aunque requieren de ellas y, a la vez, impactan en las de gobierno. Más Estado no resulta mecánicamente en un mejor Estado. Aquello que este ha recobrado en forma novedosa e incipiente no ha sido su tamaño, sino su voluntad y capacidad de intervenir. Que ambas –voluntad y capacidad– se consoliden en capacidades estatales eficientes y eficaces para la gobernanza del sector rural debe ser demostrado a partir del grado y profundidad de institucionalización alcanzada en agencias, actores, procesos y resultados.

En la concepción de un Estado liberal, como el propuesto por la administración que se haría cargo del gobierno a partir de 2015, con un rol subsidiario de intervención en el mercado y la sociedad, las deficiencias en la construcción de capacidades estatales pueden ser justificadas –relativamente– por la propia ideología del modelo, pero, para una concepción política donde el Estado ocupa el rol central en la planificación, organización y redistribución de excedentes, la no consolidación de sus capacidades constituye un pecado mortal, una debilidad que atenta a su consolidación y continuidad. Y esto fue lo que finalmente ocurrió cuando la fuerza política en el gobierno perdió las elecciones del año 2015.

La gestión de Cambiemos bajo la presidencia de Mauricio Macri a partir de 2015 estableció las condiciones para una construcción de institucionalidad diferente a la que estaba en proceso entre 2003 y 2015.

La primera innovación consistió en la reconversión del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación en Ministerio de Agroindustria, destacando la importancia de avanzar desde la producción primaria a la de transformación agroalimentaria, y en cierto modo relanzando sin reconocer la autoría el eslogan y proyecto del menemismo expresado por el secretario de Agricultura de esa época, Felipe Solá: la Argentina debía pasar de “granero” a “supermercado” del mundo.

Macri designó sucesivamente como ministros del ramo a dos representantes de las organizaciones rurales de productores primarios, destacadas en su oposición a los gobiernos kirchneristas. Primero, al dirigente formoseño de Confederaciones Rurales Argentinas que tuvo un rol destacado en el conflicto de 2008, Ricardo Buryairle. Más tarde, en su reemplazo, a quien fuera hasta ese momento presidente de la Sociedad Rural Argentina, Luis Miguel Etchevehere.

Por Decreto de Necesidad y Urgencia (dnu) n.º 32/2016 del 7 de enero, se creó el Ministerio de Agroindustria de la Nación. Este estaba compuesto por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (con cinco subsecretarías vinculadas a los subsectores –granos, carnes, lácteos, forestal, pesca–), la Secretaría de Agregado de Valor y Secretaría de Mercados Agroindustriales –ambas vinculadas al perfil de abarcar y coordinar políticas de transformación y valor agregado de la producción primaria– y la Secretaría de Coordinación y Desarrollo Territorial y la Secretaría de Agricultura Familiar, con competencia sobre los programas de desarrollo en los territorios y atención de la agricultura familiar. En la primera se concentraban los aspectos políticos institucionales y de relacionamiento con agencias, gobiernos provinciales (cfa) y programas en los territorios, fuentes de financiamiento internacionales y organizaciones (FoNAF, mercosur), mientras que la segunda se encargaría de las tareas ejecutivas de elaboración, ejecución y seguimiento de los programas de desarrollo rural en los territorios.

El Ministerio incorporó una gran cantidad de funcionarios con trayectoria laboral exclusiva en el ámbito privado o vinculados a las corporaciones tradicionales del sector: Sociedad Rural Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas y Coordinadora de Industrias de Productos Alimenticios (copal). Canelo y Castellani (2016) señalan que la mitad (13/26) de los funcionarios de Agroindustria eran dirigentes de corporaciones agropecuarias. Esto indicaba en 2016 cierta “ceocracia” ministerial para el sector agropecuario, como también ocurría en otros sectores de la administración nacional.

Esta primera versión de la organización del aparato estatal incorporaba el perfil de valor agregado que quería impulsarse en el sector, y mantenía la jerarquización que se había realizado en el periodo anterior de la agricultura familiar y el desarrollo territorial, al menos en lo que se consideraba podían constituir las capacidades administrativas.

No obstante, durante los primeros meses de gobierno, se desmantelaron, disolvieron o vaciaron una serie de estructuras e iniciativas del gobierno anterior vinculadas a la promoción de la agricultura familiar, el registro de los trabajadores rurales, y aquellas que limitaban la adquisición de tierras por extranjeros.

La Secretaría de la Agricultura Familiar tuvo una extensa demora en la designación del funcionario que se haría cargo de ella. Asumió Oscar Alloatti, miembro de aacrea, quien solo duró diez meses en la gestión y terminó dejando su cargo acéfalo hasta la reforma de mayo de 2017 (uno Entre Ríos, 04/05/17).

A un año de establecida la organización del Ministerio de Agroindustria, se realizó una reforma de su organigrama por el Decreto del pen n.º 302 de mayo de 2017, por el que solo fueron afectadas las áreas vinculadas al desarrollo territorial y la agricultura familiar. En este caso, el Ministerio, bajo la conducción de Ricardo Buryaile, fusionaba la Secretaría de Agricultura Familiar (saf) y la Secretaría de Coordinación y Desarrollo Territorial en una única Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial, a cargo de Santiago Hardie, integrante de la Fundación Pensar y representante del pro[14], con tres subsecretarías, como puede observarse en el organigrama inserto a continuación.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/270000-274999/274209/dec302-02-05-2017.jpg

La Subsecretaría de Agricultura Familiar tendría a su cargo la responsabilidad por los programas de desarrollo rural y las relaciones con el FoNAF y las organizaciones; la Subsecretaría de Coordinación Política se encargaría de asistir en el diseño de las políticas y las tratativas y coordinación con los gobiernos provinciales a través del Consejo Federal Agropecuario, el Congreso Nacional, organismos descentralizados e instituciones, así como con el sector cooperativo; y la Subsecretaría de Desarrollo Territorial se ocuparía de diseñar políticas de desarrollo regional, sectorial y rural, coordinar la relación con las fuentes de financiamiento internacional y asistir a la Secretaría en la representación en la Reunión Especializada de Agricultura Familiar en el mercosur.

No obstante, las complicaciones macroeconómicas llevaron a dos nuevas modificaciones del aparato estatal en pocos meses, a tan solo un año de la última reforma del organigrama. El Decreto n.º 174 de marzo de 2018 reducía la estructura administrativa del Estado nacional a 95 secretarías, 127 subsecretarías y 21 unidades de coordinación general bajo los 21 ministerios existentes, incluyendo a la Jefatura de Gabinete.

Con la publicación del Decreto n.º 174, el Ministerio de Agroindustria concretó una profunda reforma de su estructura, reduciendo numerosas áreas con el objetivo de “desburocratizar” y reducir la planta política, eliminando más de 80 direcciones y coordinaciones y despidiendo, entre abril y agosto del mismo año, a 900 trabajadores en todo el país, en su mayoría personal de la Secretaría de Agricultura Familiar[15]. La saf contaba con aproximadamente 1.500 técnicos en todo el país, de los cuales unos 300 eran contratados a través de la Fundación ArgenINTA, y el resto estaban enmarcados en la Ley n.º 25.164 “Marco de Regulación del Empleo Público Nacional”, que establecía contratos de renovación anual. Esto facilitó el proceso de recortes de personal, y ello condujo a una virtual paralización de las actividades en las regiones. Otras áreas, como la ucar, no tuvieron despidos de personal, pero el cambio de las condiciones de contratación en la que se encontraba la mayoría de su personal, una actualización de salarios por debajo de las paritarias nacionales y la incertidumbre de las fechas de cobro de estos fueron desgastando su planta de profesionales, reduciendo su número al 50 % al decidir buscar nuevos rumbos en otras reparticiones del Estado y en el sector privado.

La reforma institucional de 2018 dispuso que los organismos que administraban programas con financiamiento externo de los distintos ministerios, entre ellos la ucar, se transformaran en Direcciones Generales de Programas y Proyectos Sectoriales y Especiales (diprose). De este modo, la ucar, ahora diprose, si bien continuó perteneciendo a la unidad ministro, perdió jerarquía y autonomía y pasó a depender de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa. De este modo, la ucar pasó de ser la unidad de gestión con mayor presupuesto del ex-Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación a una dirección más dentro del Ministerio de Producción y Trabajo.

A principios de septiembre de 2018, en el marco de una crisis cambiaria, y con la intención de reducir el déficit en medio de las negociaciones con el fmi, el Poder Ejecutivo nacional promulgó el Decreto 801/2018 que establecía la reducción del número de ministerios de 22 a 10, eliminando algunos y degradando y fusionando otros. En este marco, el Ministerio de Agroindustria volvió, por corto tiempo, a su anterior rango de Secretaría pasando a depender del Ministerio de Producción y Trabajo. El 1 de agosto de 2019, por el Decreto de Necesidad y Urgencia n.º 532/19, el Poder Ejecutivo le devolvería el rango de ministerio, a días de las elecciones primarias para las presidenciales de 2019, con la denominación de Agricultura, Ganadería y Pesca.

Jara et al. (2019) afirman que estos cambios, además de reducir la planta de personal, fueron acompañados por un desfinanciamiento de sus programas, de forma que dejaron el área paralizada, sin presupuesto y sin políticas públicas destinadas a la agricultura familiar.

A partir de la reforma, los programas remanentes de ayuda para la agricultura familiar se concentraron en los programas del Instituto Nacional de Tecnología Agrícola (inta) como Cambio Rural y ProHuerta, un organismo que sufrió severas reducciones de su presupuesto bajo la nueva administración.

La orientación impresa por el nuevo gobierno promovía la incorporación de la producción a los mercados globales sin mediación de diferencias en términos de capacidades productivas, económicas y sociales. El sujeto fundamental de las acciones no resultaba el agricultor familiar como “sujeto social”, sino que se concibe a partir de la figura del “emprendedor” individual, y serán sus “cualidades” personales las que pondrán sello de garantía a su integración económica.

Esta configuración política –dado que en ella se establecían posiciones jerárquicas y construcción de identidades– tuvo su expresión material en la configuración del aparato estatal orientado a la gestión del desarrollo rural y la agricultura familiar, plasmándose en una nueva institucionalidad que revierte el proceso de jerarquización promovido en los años anteriores.

La construcción de las capacidades estatales para el sector bajo la administración Macri estuvo en sintonía con la perspectiva ideológica neoliberal asumida por su fuerza política en cuanto a reducir el aparato estatal y su capacidad de intervención en la economía y la sociedad, eliminando agencias, personal y presupuestos, pero no logró una alternativa de consolidar una estructura más ágil y eficiente que atendiera las diferentes cuestiones de la agenda.

Fueron positivas las acciones que terminaron definitivamente con las trabas para el comercio exterior y las transferencias intrasector en el área de Comercio, pero otras medidas confluyeron en una dirección decididamente equivocada, en particular en relación con la agricultura familiar y los programas de desarrollo rural, o no tuvieron el efecto esperado como la integración de la agroindustria.

El aparato estatal sectorial tuvo cuatro reformas organizativas, una por año de gobierno, lo que impidió consolidar un proyecto institucional y de las cuales la más importante fue una reducción de su jerarquía dentro de la estructura del Estado, la que sería revertida al final del gobierno solo por motivos electorales, pero no en función de un proyecto racional de administración estatal.

La incorporación de la agroindustria dentro de las cuestiones que atender no obtuvo resultados en las exportaciones, que continuaron aumentando la participación de los productos primarios y reduciendo las manufacturas de origen industrial, ni en beneficios observados en el nivel o diversidad del consumo de los habitantes.

En el caso de los programas de desarrollo rural y agricultura familiar, entre las reformas que significaron un retroceso de las capacidades estatales previas pueden mencionarse:

  1. la reducción de la autonomía, funciones, personal y presupuesto de la Unidad de Cambio Rural (ucar) al transformarse en Dirección General de Programas y Proyectos Sectoriales y Especiales (diprose);
  2. el retraso o paralización de la ejecución de los principales programas con financiamiento internacional;
  3. la delegación de endeudamiento para financiar los programas y contratación de recursos humanos en las provincias;
  4. la reorientación de los principales programas de la Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial (safcydt) hacia los aspectos socioproductivos y de emprendedores individuales (Sello de la Agricultura Familiar, Plan de Inclusión Digital y AgroEmprende), suprimiendo u omitiendo aquellas orientadas a la construcción de ciudadanía e inclusión de los sectores vulnerables a la economía formal (eliminando, por ejemplo, el Monotributo Social Agropecuario); y
  5. la retracción de la participación de las organizaciones de la agricultura familiar en los espacios institucionalizados.

Como advierten Nogueira et al. (2017), la cuestión de la agricultura familiar y el desarrollo rural mantuvo bajo la administración Macri un lugar en el aparto sectorial, aunque fue vaciada o transmutada en sus contenidos, manteniéndose la cáscara de una institucionalidad aparente en la génesis de una matriz política diferente.


  1. Un fenómeno que, quizás con la excepción de un partido centenario como la Unión Cívica Radical en proceso de descomposición, no se circunscribe a la Argentina, como lo evidencian algunos líderes latinoamericanos como Jair Bolsonaro en Brasil, o la asunción de Donald Trump entre los republicanos a la presidencia de ee. uu.
  2. Macri tuvo un mal debut con los dnu: apenas asumió, intentó nombrar a dos jueces de la Corte Suprema, y luego debió retroceder para retomar los canales adecuados para el aval del Congreso.
  3. Por orden cronológico, el detalle completo de la cantidad de dnu dictados por cada presidente en su correspondiente período es el siguiente: Menem (ago. 1994-dic. 1999): 101; De La Rúa (dic. 1999-dic. 2001): 53; Rodríguez Saá (dic. 2001-dic. 2001): 6; Duhalde (ene. 2002-may. 2003): 152; Kirchner (may. 2003-dic. 2007): 237; Fernández de Kirchner (dic. 2007-dic. 2015): 81; Macri (dic. 2015-dic. 2019): 70 (Ámbito Financiero, 11/12/19, sobre la base de los datos del informe realizado por Santiago Castro Videla, Alfonso Santiago (h) y Enrique Veramendi, Facultad de Derecho de la Universidad Austral).
  4. Infobae (29/09/19), sobre la base del libro de José Ángel di Mauro (2019). Gobernar en Minoría. El karma de la gestión Cambiemos, ed. Corregidor, Buenos Aires.
  5. Véase bit.ly/3d4mT2D (consultado 21/10/19).
  6. Como bien señala Iazzetta (2005), la recreación de las capacidades estatales que se consolidaron en la gestión de Néstor Kirchner se habían iniciado durante la presidencia de Eduardo Duhalde, especialmente al ocupar Roberto Lavagna el Ministerio de Economía.
  7. El presupuesto del inta para investigación y desarrollo pasó de 70 millones a 180 millones de dólares entre 2007 y 2016, y, para los programas de extensión, de 81 a 211 millones de dólares en el mismo período (Lema et al., 2018: 23).
  8. Entre sus funciones, se encontraba la fiscalización y el registro de operatorias, la propuesta de normas y sanciones, y la organización y el control administrativos y comerciales del tráfico federal e internacional de granos y carnes.
  9. El pea aspiraba a aumentar en un 80 % las exportaciones de productos primarios, en un 193 % las manufacturas de origen agropecuario, y en un 317 % las de biocombustibles derivados de la soja.
  10. Dentro del mismo sector de la agricultura familiar, existieron también sectores críticos a este modo de organización y participación promovidos por el Estado nacional. Algunas agrupaciones rural-urbanas con una integración heterogénea de profesionales y técnicos, representantes de ong, docentes universitarios, desocupados, productores sin tierras, campesinos e indígenas planteaban una posición de mayor autonomía del Estado y de las asociaciones reivindicativas tradicionales. Entre ellas se destacaba el Movimiento Nacional Campesino Indígena (mnci), integrado por individuos y asociaciones reivindicativas y no reivindicativas de muy diverso grado de formalización, como Red Puna, Encuentro Calchaquí, la fracción Vía Campesina del Movimiento Campesino de Santiago del Estero (mocase), el Movimiento Campesino de Córdoba (apenoc, ucan, ocunc, ucatras, Organizaciones de Cruz del Eje), la Unión de Trabajadores Rurales sin Tierra de Mendoza, la Unión de Jóvenes Campesinos de Cuyo, y el Movimiento Campesino de Misiones. Sus propuestas se orientaban a la demanda de una reforma agraria integral, que garantizara el acceso a los recursos productivos –tierra, agua, financiamiento–, la soberanía alimentaria, la eliminación de la intermediación en la comercialización, y el acceso a una educación basada en los valores de las comunidades, el arraigo cultural y la diversidad. Sin embargo, el cuestionamiento realizado al FoNAF por su estrecha vinculación con un Estado, al que habría debido enfrentarse (bit.ly/2MWzOJb), no impidió que miembros de estas se incorporaran en 2006 y 2012 a los equipos gubernamentales que atendían algunos de los programas para la agricultura familiar.
  11. En cierto sentido, tanto los principios a partir de los cuales se planteó el plan estratégico, como el proceso de empoderamiento y participación de la agricultura familiar pueden comprenderse en la dirección de lo que O´Donnell denomina “redes dialógicas”, como espacios fundamentales de la democracia donde los ciudadanos o agentes participan en la definición y tratamiento de cuestiones atinentes a sus intereses presentes en la agenda de Estados y gobiernos (O’Donnell, 2010: 191).
  12. En cambio, en el proinder asumió Susana Márquez, quien luego sería una de las principales responsables de los programas con financiamiento internacional y de la ucar junto a Jorge Neme, responsable del prosap, a partir de su creación en 2009.
  13. Urcola (2020) recoge estas experiencias relatadas en primera persona por integrantes de la Unión de Familias Organizadas de Pequeños Productores de la Cuña Boscosa y los Bajos Submeridionales (uocb) en el norte de la provincia de Santa Fe.
  14. Propuesta Republicana (pro) es el partido que lidera Mauricio Macri, fue reconocido legalmente en 2005 con el nombre de Compromiso para el Cambio, y en 2008 cambió su nombre al actual.
  15. En la segunda tanda de despidos, durante agosto de 2018, “la cartera agraria anunció el despido de 548 trabajadores como parte de la reestructuración dispuesta dentro del recorte de hasta un 10 % asumido para su Presupuesto 2018 […]. Según trascendió oficialmente, del total de personas desvinculadas, 34 trabajadores se desempeñaban en la Subsecretaría de Coordinación Administrativa, 67 en la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, y otros 447 de la Secretaría de Agricultura Familiar […]” (Infobae, 31/08/18).
    Recuperado de bit.ly/3qhE44u (consultado 20/09/18).


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