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Conclusiones

El análisis comparativo de la política agraria llevada a cabo por las administraciones de los diferentes gobiernos del período 2003-2019, considerando las diferentes áreas de competencia sectorial y los resultados promedios obtenidos de sus acciones e inacciones en los contextos en que debieron actuar, nos brinda una evaluación más integral y objetiva que la de aquellos estudios concentrados en conflictos puntuales –por más importantes o extensos que puedan haber sido–, o que focalizan en coyunturas temporales acotadas muchas veces, alteradas por causas excepcionales de mercado y ambientales, o que abordan alguna actividad segmentada y aislada del conjunto (producción, exportación, producto o cadena, etc.).

La perspectiva adoptada, además, posibilita contrastar la ideología, los discursos e intencionalidad de los actores con las acciones y resultados efectivamente alcanzados, poniéndolos en juego en el marco de los condicionantes del contexto y de las alianzas y conflictos desplegados en relación con diferentes cuestiones socialmente problematizadas entre el gobierno y la sociedad.

Una de las manifestaciones visibles de las alianzas que los gobiernos realizan con los diferentes sectores sociales y económicos suele expresarse en la composición de sus gabinetes, en función de la incorporación de representantes de grupos de interés, y en la afinidad ideológica expresada por los discursos gubernamentales con las sostenidas por determinadas organizaciones gremiales, económicas y sociales, así como en las políticas y acciones que se llevan a cabo con sus consecuencias y resultados sobre la estructura y funcionamientos de la economía y la sociedad. No siempre estas últimas son coherentes y lineales en relación con las primeras, ni existen coincidencias entre quienes forman parte de un mismo gobierno, por lo que se constituyen, en muchos casos, espacios de confrontación entre agencias y políticas en la urdimbre del aparato estatal permeada por los clivajes sociales.

Los gobiernos kirchneristas incorporaron en sus gabinetes para atender las problemáticas del sector agropecuario a políticos y profesionales (inta, universidad) identificados con el peronismo y, ocasionalmente, a algún referente local de las entidades gremiales patronales tradicionales del agro (cra) de comprobada lealtad personal, y alternando para la agricultura familiar la conducción de referentes políticos y de las organizaciones populares rurales o urbanas (mnci, Movimiento Evita).

En el plano simbólico, fueron ausentes permanentes de las exposiciones rurales de la centenaria Sociedad Rural Argentina, y sus discursos confrontaron con un sector al que consideraban opositor al proyecto de una economía basada en el aumento del consumo del mercado interno y el desarrollo de una industria sustitutiva de importaciones. Llamativamente, un aliado histórico de los gobiernos peronistas quedó del otro lado de la grieta. El gremio de los trabajadores y estibadores rurales (uatre), cuyo control del renatre aunaba intereses económicos con las organizaciones gremiales empresarias que integraron la Mesa de Enlace, y que, a partir del conflicto de 2008, se transformaría en un opositor activo de los gobiernos kirchneristas. El gobierno de Cristina Fernández se encargaría sistemáticamente de mantener el aislamiento de la Mesa de Enlace como interlocutor colectivo del sector, y conduciría un proceso de negociaciones autónomas con las distintas entidades o diluidas en el marco de las multitudinarias representaciones que discutían la elaboración participativa del Plan Agroalimentario Nacional. A ello se le sumó la eliminación de todas las fuentes de recursos que aquellas organizaciones podían recibir por actividades vinculadas o reguladas por el Estado, como la comercialización de las guías o registros de transporte de granos en el caso de faa, o la eliminación del renatre por el renatea, bloqueando los ingresos por seguros y otros servicios que se descontaban a trabajadores y empleadores rurales, los que permitían financiar buena parte de las actividades de las organizaciones gremiales que integraban la Mesa de Enlace, además de a la uatre. Paralelamente, sin prisa pero sin pausa, promovería medidas para desmantelar y fragmentar el frente rural, como la ley a partir de la cual se redistribuían los ingresos por retenciones a la soja con las provincias productoras, o las propuestas para afectar en menor medida a aquellos productores de hasta cierto volumen de producción o más alejados de los puertos de embarque.

Los gobiernos kirchneristas se identificaron con un modelo que priorizaba el mercado interno y estimulaba el consumo doméstico mediante el aumento de ingresos a los asalariados y la ampliación de los planes sociales, y concebían el rol del Estado como promotor de las actividades productivas con el objetivo de impulsar un modelo industrializador de matriz diversificada. La política económica, en consonancia, se basó en el mantenimiento de bajas tasas de interés y un tipo de cambio que protegiera la industria local. La intención de diversificar las exportaciones, estableciendo regulaciones con la finalidad de preservar la industria doméstica y el consumo, se frustró ante ciertas restricciones externas y el empeoramiento de la situación económica, lo que llevó a una exacerbación de las medidas restrictivas del comercio exterior mediante la imposición de diversas trabas a la importación y exportación.

En un contexto que a partir de 2005 comenzó a exhibir un aumento sostenido de los precios internacionales de los productos agropecuarios y crecientes tendencias inflacionarias internas, las retenciones selectivas a las exportaciones de productos agropecuarios impulsadas desde el Ministerio de Economía, así como las intervenciones y restricciones en el sistema comercial por la Secretaría de Comercio, se transformaron en los carriles principales a través de los cuales transitó la política para el sector agroexportador, motivando los principales conflictos con los productores de granos y carne vacuna.

Las políticas implementadas de intervención en los mercados tuvieron como resultado significativas transferencias de ingresos desde el sector productor de carnes y granos hacia el Estado y los consumidores, pero también dentro de las propias cadenas agroindustriales hacia las empresas exportadoras y eslabones transformadores. Sin embargo, esto no impidió que se obtuvieran resultados significativos en superficie sembrada, producción y exportación de los rubros más importantes, así como tampoco, contradiciendo los objetivos perseguidos, una mayor participación del sector agropecuario en las exportaciones –donde la soja ocupaba un lugar preponderante–. Tampoco se pudo evitar una mayor concentración económica en la estructura agraria en la que continuaban desapareciendo a ritmo vertiginoso pequeñas y medianas explotaciones a pesar de haber llevado adelante una activa política de desarrollo rural y apoyo de la agricultura familiar como no se había observado en las tres décadas previas.

El gobierno de Mauricio Macri, por su parte, sumó a los espacios gubernamentales a directores ejecutivos de grandes empresas y representantes reconocidos de las organizaciones gremiales empresarias tradicionales del sector agropecuario (cra, sra) que tuvieron una alta visibilidad en la confrontación con los gobiernos kirchneristas, así como de las organizaciones de orientación liberal vinculadas a la tecnología (aacrea), para hacerse cargo de las cuestiones atinentes a la agricultura familiar y el desarrollo rural. También se incorporaron como legisladores y asesores rentados del Congreso Nacional dirigentes y representantes de las organizaciones integrantes de la Mesa de Enlace que habían llevado adelante la oposición contra el gobierno de Cristina Fernández. Además, se devolvieron las fuentes de financiamiento que las entidades gremiales rurales patronales y la uatre habían perdido como consecuencia del conflicto de 2008.

La presencia puntual del presidente Macri en todos los actos de la Sociedad Rural Argentina y un discurso que, desde el primer día de gobierno, puso en un lugar central al sector agropecuario y sus exportaciones como motor del crecimiento futuro fueron el sello distintivo del gobierno de Juntos por el Cambio. Las medidas desde el inicio del gobierno intentaron promover el potencial productivo y exportador reduciendo o eliminando las intervenciones y regulaciones, lo que significó una redistribución de la renta agropecuaria favorable a los productores de esos bienes, ahora en perjuicio del consumo interno y los eslabones transformadores y comerciales de la cadena beneficiados en el período anterior. Aunque esta política debió ser revertida en el caso de la disminución de las retenciones hacia fines del gobierno. En cuanto a la agricultura familiar y el desarrollo rural, en lo sustantivo fue derivada a la asistencia social y su organización estatal y territorial vaciada con el fin de eliminar lo que consideraban una estructura politizada y militante a favor del gobierno anterior.

La administración macrista tuvo una estrategia que priorizaba el mercado externo y la expectativa de atraer inversiones de capitales internacionales, reducir “fácilmente” la inflación a partir de altas tasas de interés y contracción del consumo y del gasto público, desregulando el funcionamiento de la economía para generar un entorno competitivo para la actividad privada. En esta estrategia promovió durante los primeros años de gobierno el perfil agroexportador del país, sumando a las exportaciones primarias combustibles y energía, hasta que las complicaciones macroeconómicas reclamaron revertir la dirección y realizar un nuevo ajuste sobre estos sectores. La reducción de las retenciones a los productos agropecuarios, la eliminación del “cepo” cambiario con su efecto devaluatorio y la supresión de las restricciones a la exportación, así como la incorporación de notables dirigentes del sector a la alianza gobernante en puestos en el gabinete y el Congreso, le dieron un fuerte respaldo sectorial al comienzo del gobierno. No obstante, ante la profundización de la crisis macroeconómica a partir de una inflación que el gobierno era incapaz de controlar y el límite de los mercados a un desenfrenado endeudamiento externo, el gobierno debió recurrir a un acuerdo de préstamo con el Fondo Monetario Internacional a partir del cual las retenciones fueron reimplantadas en forma generalizada, así como un cepo cambiario más duro que el levantado al comienzo de la administración.

Bajo la administración Macri, los resultados fueron positivos en cuanto a la respuesta de la producción de granos, que continuó creciendo, pero, en todos los restantes rubros, no superaron los volúmenes obtenidos por los gobiernos que le antecedieron. Una vez más se comprobaba la tesis que Obschatko (1988) planteara hace más de tres décadas atrás: la evolución y competitividad del sector agropecuario argentino no resulta de los incentivos de las políticas neoliberales ni de los intentos de reformas estructurales, sino de su capacidad permanente de innovación e incorporación de tecnología.

En cuanto a las capacidades administrativas y políticas del Estado, y la mayor o menor garantía de institucionalidad y funcionamiento democrático de las gestiones de las diferentes administraciones, una vez más los hechos no se correlacionan vis a vis con la construcción de las imágenes y los discursos que alimentaron la grieta. Además de la legitimidad electoral de origen, ambas fuerzas políticas han utilizado hasta el límite de lo posible los instrumentos y mecanismos que el juego democrático permite. El gobierno de Fernández de Kirchner ha recurrido a la mitad del número de Decretos de Necesidad y Urgencia (dnu) y vetos de leyes que el presidente Mauricio Macri, y ha sido mucho más productivo en la sanción de leyes, duplicando el número por período de gobierno, de las cuales menos de la mitad correspondían a iniciativas del Poder Ejecutivo nacional. Ambas fuerzas políticas han utilizado el mecanismo de dar o no cuórum a las sesiones del Congreso como un instrumento de bloqueo de iniciativas contrarias, y en determinados proyectos –los menos, pero significativos, donde el más relevante fue el voto no positivo del vicepresidente de la nación y presidente del Senado en el desempate por la sanción de la ley que ratificaba la Resolución n.º 125–, sus representantes se han fragmentado y tomado decisiones por fuera de las disciplinas impuestas por los bloques parlamentarios.

En los gobiernos kirchneristas, se adoptaron modificaciones en el aparato estatal heredado de la etapa anterior, fortaleciendo los programas de infraestructura y desarrollo en los territorios provinciales con financiamiento internacional a través del prosap y los programas fida, así como los programas de asistencia a la agricultura familiar llevados a cabo desde la Secretaría de Agricultura –psa–, promoviendo la habilitación de vacantes y la incorporación de técnicos. Por su parte, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) incorporó institucionalmente la problemática de la agricultura familiar creando el cipaf (Centro de Investigaciones para la Agricultura Familiar). En conjunto, a partir del año 2003, tuvieron un crecimiento significativo de sus presupuestos y personal, lo que contribuyó a un aumento sostenido de la capacidad de acción en el terreno. En 2009, jerarquizando la cartera agropecuaria, se creó el Ministerio de Agricultura de la Nación, un reclamo histórico de las organizaciones patronales del sector, y donde por primera vez la agricultura familiar tuvo un reconocimiento al mismo nivel que las tradicionales áreas sectoriales (agricultura, ganadería) al constituirse en Secretaría de Estado.

La intervención de los mercados con el objeto de reducir el impacto del aumento de precios de los productos que integran la canasta básica de alimentos de la población, en particular carnes, trigo y maíz, se intensificó con la designación de Guillermo Moreno en la Secretaría de Comercio. Un porcentaje de la renta generada por el sector agroexportador apropiada por el Estado a través de retenciones a sus exportaciones, que aumentó en sucesivas oportunidades entre 2005 y 2008, fue distribuido discrecionalmente mediante subsidios y otros mecanismos menos ortodoxos por la Secretaría de Comercio a favor de feedlots, frigoríficos, aceiteras, molinos, usinas lácteas, supermercados y firmas exportadoras –la mayoría de ellas transnacionales–.

El secretario de Comercio contó con un sólido respaldo presidencial durante ocho años, mientras seis secretarios y ministros de Agricultura rotaron en el mismo período que aquel cooptó agencias y funciones del Estado a través de los cuales implementó con gran autonomía su particular estrategia de gestión. Esta se caracterizó por la negociación con los más grandes y concentrados representantes de los diferentes eslabones de las cadenas en perjuicio de los productores primarios, en una guerra de posiciones en la que desplegó todo tipo de intervenciones discrecionales. No es difícil asociar lo funcional que resultaba un personaje como Moreno a una estrategia de construcción de poder basada en el antagonismo administrado.

En este sentido, la construcción de las capacidades estatales en esta área de gobierno tuvo efectos de corto alcance sobre el control de precios internos y resultados positivos en el aumento de la producción y consumo de carnes sustitutas (avícola y porcina), pero acumuló tensiones económicas y políticas en el mediano plazo. La discrecionalidad y arbitrariedad de las medidas adoptadas por la Secretaría de Comercio y las irregularidades administrativas de la organización y funcionamiento de la oncca generaron conflictos internos y externos al gobierno con un alto costo político.

La Resolución n.° 125 del 2008 concentró errores conceptuales y técnicos, como lo reconocerían más tarde los miembros del gobierno, exponiendo las debilidades de las capacidades administrativas del Estado, y la flaqueza de las capacidades políticas manifestadas en las contradicciones entre agencias, con legisladores, gobernadores e intendentes de la propia fuerza polìtica, y en las negociaciones con los representantes del sector productivo agroexportador. La competencia y los desacuerdos entre las diferentes iniciativas de la Secretaría de Comercio y del Ministerio de Economía estuvieron en la base de la apresurada y malograda redacción y comunicación de la medida, la que fragmentaría la base política de su apoyo hasta alcanzar su máxima expresión en el “voto no positivo” del vicepresidente de la nación, lo que impidió la sanción del proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo que integraba. La escalada de este conflicto que se extendió por algo más de cuatro meses llegó a amenazar la paz social y la estabilidad institucional, y sus consecuencias pudieron observarse en las derrotas políticas del kirchnerismo en las elecciones legislativas de 2009, y en forma retardada volvieron a aflorar en las presidenciales de 2015.

No obstante, es de destacar que sectores dentro de la misma fuerza política que integraba el gobierno fueron quienes decidieron acotar los daños colaterales del poder del secretario de Comercio luego de la derrota electoral legislativa de 2009, a partir de la creación del Ministerio de Agricultura, la elaboración del Plan Agroalimentario Nacional con una amplia participación social, y la disolución de la oncca en 2011. Aun así, estas iniciativas tuvieron marchas y contramarchas de acuerdo a quienes se hicieron cargo de la cartera agropecuaria.

La falta de coherencia en las políticas de las diferentes agencias del gobierno, de diagnósticos correctos y de adecuada evaluación de los posibles impactos sobre los diferentes actores y sistemas productivos favoreció la transferencia de ingresos desde los productores primarios a consumidores y el Estado, pero también a los eslabones más concentrados de las cadenas agroindustriales (procesadoras, comercializadoras y exportadores), no limitaron la excepcional captación de renta por los sectores propietarios al no avanzar en la sanción de una legislación que regulara los contratos agrarios, y llegaron en forma tardía o insuficiente con medidas compensatorias a productores de menores dimensiones que resistían el proceso de concentración económica.

Por su parte, la administración Macri, bajo los principios liberales de reducir el Estado en dimensiones y funciones de intervención a favor del mercado, avanzó en algunos sectores, por ejemplo eliminando regulaciones del comercio exterior y las transferencias intrasector en el área de comercio, y en otros paralizó y desmanteló los espacios y acciones orientados a promover la agricultura familiar y el desarrollo rural, mientras que las iniciativas originales de una mayor integración y potenciación de la agroindustria no obtuvieron el efecto esperado.

El proceso de creación de nuevas capacidades estatales no tuvo una orientación clara, si se tiene en cuenta que el aparato estatal sectorial tuvo cuatro reformas organizativas, una por año de gobierno, impidiendo consolidar cualquier proyecto institucional. Incluso, no solo la cartera agropecuaria fue degradada de ministerio a secretaría, y en pocos meses, por necesidades electorales, nuevamente jerarquizada, sino que la perspectiva de incluir con mayor valor agregado la producción agropecuaria en un Ministerio de Agroindustria también fue abandonada en la última reforma.

La construcción de la grieta ha esquematizado y cristalizado las imágenes de gobiernos kirchneristas como “anticampo” y “mercadointernista” y del gobierno macrista como “procampo” y “exportador”. Sin embargo, los resultados obtenidos por las diferentes administraciones han permitido desvelar, más allá de los discursos propios y ajenos a partir de los cuales se construyen las identidades y se diferencian los “unos” de los “otros”, las realidades que trascienden los mitos construidos y las percepciones de los actores.

La producción agrícola argentina se incrementó en forma casi ininterrumpida durante el período 2002-2020 con excepción de las campañas afectadas por las sequías de 2008 y 2018, pero, a diferencia del área sembrada, la tendencia de crecimiento se mantuvo en todos los gobiernos. La producción de los principales granos (soja, maíz, trigo y girasol) creció de 34 a 143 millones de toneladas entre 1990 y 2019. Los volúmenes promedios producidos de granos aumentaron un 20 % en el período del gobierno de Néstor Kirchner. Durante las dos administraciones de Cristina Fernández, crecieron alrededor del 30 %, y nuevamente un 20 % bajo la administración Macri.

Durante los gobiernos kirchneristas, se liberaron a la producción el doble de variedades de semillas transgénicas que en toda la década previa, y se aumentó la participación del sector en los montos destinados al financiamiento productivo, que alcanzó en el año 2011 el máximo de todo el período analizado. La producción, incorporación y exportación de maquinaria agrícola tuvo un crecimiento importante y sostenido. El valor promedio en dólares de la tierra en la zona de producción de granos se cuadruplicó. La superficie sembrada de cereales y oleaginosas creció en forma casi ininterrumpida durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, y tuvo predominancia el “denostado” cultivo de soja, que alcanzó el máximo de superficie sembrada en 2015 bajo el gobierno de Cristina Fernández. Mientras que, bajo la administración Macri, la superficie sembrada de soja disminuyó alrededor de un 10 % y, en cambio, los cultivos de trigo y, fundamentalmente, de maíz recobraron importancia.

El stock ganadero y la producción de carne vacuna crecieron continuamente durante el gobierno de Néstor Kirchner hasta el año 2007 inclusive, y superaron los 60 millones de cabezas, así como también la producción de leche y de carnes sustitutas (aviar y porcina) y el consumo interno en todos los rubros mencionados. Tanto las existencias bovinas como la producción de carne vacuna se resintieron y redujeron durante los mandatos de Cristina Fernández, luego de lo cual comenzaron una lenta recuperación a partir de 2011, pero no así sus exportaciones, que cayeron desde 2009 a 2015, así como el consumo interno. Mientras que la producción de leche alcanzó el récord de 12.061 millones de litros en 2015, y continuó la tendencia de un relevante crecimiento de la producción de carne aviar y porcina en torno al 70 % durante su gobierno.

Luego de cuatro años de la gestión de Mauricio Macri, el número de cabezas bovinas superaba escasamente el nivel alcanzado el último año del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, mientras que la producción de esta carne aumentó un 10 % y las exportaciones de ese producto y de carne porcina se duplicaron hacia fines del período por una coyuntura internacional puntual y excepcional. Pero, en el caso de los bovinos, los promedios se ubicaron por debajo de los niveles obtenidos bajo el gobierno de Néstor Kirchner. En el período 2015-2019, el crecimiento de la producción de carne aviar y de cerdos se desaceleró en forma significativa y la producción láctea cayó un 20 % el primer año de mandato del presidente Macri, sin volver a recuperarse en relación con los niveles alcanzados por los gobiernos anteriores. Paralelamente, el consumo de carnes por habitante cayó en conjunto, en particular por la disminución del consumo de carne vacuna, que llegó a los más bajos niveles de todo el período bajo análisis.

Las exportaciones crecieron en forma regular y fuertemente a lo largo de diez años, luego de la convertibilidad. Desde el año 2002 al 2011 pasaran de 26 mil millones a 84 mil millones de dólares, multiplicando más de tres veces el nivel inicial a una tasa promedio extraordinaria del 15 % anual. Posteriormente, se observa un progresivo retroceso que acompañó la disminución de los precios internacionales de los commodities hasta el final del gobierno de Cristina Fernández en 2015. A partir de la asunción de Mauricio Macri, comenzó una muy lenta recuperación con base en el aumento del volumen exportado de productos primarios, aunque en ningún momento alcanzó los ingresos generados en el período previo.

No obstante, los ingresos por exportaciones en función de los volúmenes exportados y la evolución de los precios internacionales muestran que el promedio de ambos mandatos de Cristina Fernández, considerado como mercado-internista y con políticas que desalentaban las exportaciones, fue superior en un 10 % al de la administración Macri, y el de este, a su vez, fue mejor que el obtenido durante el gobierno de Néstor Kirchner. Se ha confirmado que en esta performance el aumento de los precios internacionales de los commodities ha tenido un impacto favorable, en particular durante el segundo mandato de Cristina Fernández, pero también el gobierno de Macri se vio beneficiado con mejores precios internacionales que el período en que gobernó Néstor Kirchner.

En cuanto a la composición de las exportaciones, bajo los dos mandatos de Fernández de Kirchner, por primera vez la participación de las manufacturas industriales superó las manufacturas de origen agropecuario. No obstante, en ese mismo período el complejo agroexportador (pp + moa) aumentó la participación del 56 % al 64 % en el total de las exportaciones argentinas, en el que la soja tuvo un rol preponderante. Este porcentaje creció hasta el 67 % bajo la administración Macri, a partir de una mayor participación de productos primarios (granos y combustibles) y una retracción de las manufacturas de origen industrial, que cayeron a los niveles de dos décadas atrás.

No existen dudas de que las acciones llevadas a cabo durante los gobiernos kirchneristas procuraban priorizar el mercado interno y el acceso al consumo de los habitantes por sobre las exportaciones, como lo demostraron las numerosas y diversas intervenciones y regulaciones sobre los mercados de granos y carnes (permisos, precios, retenciones, subsidios selectivos, cupos y prohibiciones), mientras que las medidas adoptadas por el gobierno macrista fueron en sentido contrario, desmantelando y liberalizando las regulaciones hasta encontrarse con los límites que el endeudamiento externo y la macroeconomía le impusieron. Aun así, la performance de este último no superó la de los gobiernos anteriores. El sector respondió con volúmenes de producción de granos con cosechas récord, pero en línea con la evolución que venía teniendo desde períodos anteriores, con la excepción de una menor composición de soja en beneficio del maíz y el trigo. La carne vacuna y porcina también tuvo el último año de su mandato un boom de producción y exportación, pero, como fue explicado, esto se debió a una cuestión excepcional y puntual del mercado internacional, y el impacto sobre el stock ganadero por eliminación de vientres se consideraba tan grave como el criticado a los gobiernos kirchneristas en 2009.

Desde una perspectiva de mediano plazo, el sector agroexportador estuvo más influenciado por procesos de alcance global, como la mayor o menor desaceleración del comercio de mercancías y servicios, los altibajos de la demanda por parte de las economías asiáticas y la bonanza o caída de los precios de los productos básicos por las políticas domésticas impositivas y comerciales ejecutadas por las distintas administraciones, quienes, en mayor o menor medida, necesitaron mantener la competitividad e ingresos del sector para garantizar la viabilidad económica del sistema y la sostenibilidad de los propios gobiernos.

La notable evolución en la producción de granos a partir de un incremento constante de la inversión en capital y tecnología que posibilitó tanto la expansión de la frontera agrícola, como el aumento de la productividad posibilitó rentas extraordinarias que fueron apropiadas en su mayor proporción por la renta y, en menor medida, por el capital que lo generaba. Esto contribuyó a la tendencia de las últimas décadas de un aumento de la exclusión de los pequeños productores de la actividad, ya por venta de sus tierras o conversión en pequeños rentistas, y una concentración de la actividad en grandes empresas altamente capitalizadas y dominio de las nuevas tecnologías.

La distribución intrasector de la renta agropecuaria, en el que se observa un aumento de la participación en los ingresos de los sectores rentistas en detrimento de los arrendatarios y contratistas, no ha sido suficientemente destacada en las razones del conflicto del año 2008 que han enfatizado sobre la voracidad fiscal del Estado y las incapacidades administrativas y políticas para un correcto diagnóstico de la situación, su administración y comunicación. Tampoco el hecho de que durante los gobiernos kirchneristas, a pesar de la confrontación con el sector de la producción agroexportadora, el precio de la tierra se haya cuadruplicado en dólares, lo que significó una impresionante valorización del principal activo de los propietarios de tierras.

Los instrumentos para implementar una política de tierras que contemplara las cuestiones de dominio, contractuales, tecnológicas, productivas y ambientales fueron tratados en diferentes momentos durante el gobierno de Fernández de Kirchner, con especial intensidad como reacción al conflicto de la Resolución n.º 125, pero, si bien llegaron a plasmarse en anteproyectos y proyectos de ley, solo se sancionó la ley sobre extranjerización de tierras y la Ley de Bosque Nativo, ambas de bajo o nulo impacto sobre la producción agropecuaria exportable. En cambio, a pesar de los avances realizados en comisiones y la importancia estratégica que tenían, no se sancionó una nueva ley de contratos agrarios (arrendamientos y aparcerías) ni de ordenamiento territorial y uso del suelo. El excepcional peso de la renta en la distribución del excedente agropecuario en la Argentina y las experiencias internacionales que justificaban su regulación, así como una normativa que amortiguara el impacto negativo sobre los recursos naturales y el ambiente que la expansión del modelo productivo dominante generaba, no llegaron más allá de documentos de expertos, comisiones de debate y potenciales proyectos de ley.

Por su parte, la administración Macri entre 2015 y 2019 no fue la excepción a la regla de los gobiernos liberales en lo económico y conservadores en lo político que accedieron al poder en diferentes momentos de la historia argentina. No existieron propuestas regulatorias sobre el dominio o el uso de los recursos productivos, y el eje de sus intervenciones consistió en desmantelar o amortiguar los efectos de las normativas ya instaladas que regularan la titularidad y tenencia de la tierra, como lo muestran las modificaciones del decreto reglamentario de la ley que limitaba la extranjerización de tierras.

En cualquier caso, las medidas adoptadas (y las no adoptadas) tanto por gobiernos populistas como liberales finalmente no alteraron la tendencia y dinámica productiva y de concentración económica del sector que se expresaba desde la década de 1990. Como lo demostraron los datos del cna 2018, los establecimientos agropecuarios en la Argentina disminuyeron en un 28 % entre los años 2002 y 2018, los cuales, sumados a las bajas del período anterior, mostraban que el número de los establecimientos agropecuarios existentes era el 50 % de los activos en 1988, de los cuales los más afectados fueron aquellos de pequeñas y medianas superficies, de entre 5 y 500 hectáreas.

Aun con este resultado, como históricamente ha ocurrido con los gobiernos peronistas –y el kirchnerismo no fue la excepción–, los sectores sociales rurales más vulnerables encontraron en el Estado una mayor receptividad a sus problemáticas. Estas fueron incorporadas a la agenda pública, y se promovió desde el gobierno una mayor organización económica, social y política de estos. En la primera década del siglo xxi, la cuestión de la otra agricultura, la agricultura familiar, fue creciendo en importancia en la región del mercosur y en el ámbito nacional a partir de una estrategia gubernamental explícita en promover desde los programas de desarrollo rural el fortalecimiento de la organización y representación de intereses de estos sectores rurales postergados.

El accionar de diferentes organismos (Secretaría de Agricultura, inta, inaes, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa), con programas y recursos que quintuplicaron los presupuestos en dólares del financiamiento internacional, fueron destinados a la agricultura familiar en una estrategia que intentaba reunir, coordinar y armonizar las políticas destinadas al sector. A ello se le agregaron los esfuerzos institucionales por facilitar a los pequeños productores su acceso a los mercados y la conformación de asociaciones, simplificando ciertos requisitos para la regularización de sus actividades, como el monotributo social o los requerimientos de integración en cooperativas de trabajo y de servicios agropecuarios, así como promoviendo su organización a partir de la creación del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF).

Esta perspectiva se fortaleció en el año 2009 con la creación del Ministerio de Agricultura, la organización de la Unidad para el Cambio Rural (ucar), la elevación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar –creada un año antes– al rango de secretaría de Estado y, posteriormente, la sanción en 2014 de la Ley de “Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”. El conflicto campo-gobierno de 2008 impulsó a la administración de Fernández de Kirchner a otorgar mayor visibilidad a la agricultura familiar para contraponer y enfrentar a los planteos opositores vinculados a la agricultura empresarial que se arrogaban la representación del “campo argentino” sin distinción. La institucionalización definitiva de su problemática fue el resultado del mencionado conflicto, jerarquizando y consolidando un proceso de organización previo que el mismo Estado había promovido.

A pesar de los evidentes avances realizados en materia de coordinación de programas e institucionalización de su problemática, durante todo el período de los gobiernos kirchneristas existieron diferencias entre los responsables de la ssaf y de la ucar, producto de una visión y estrategias diferentes de intervención para el desarrollo rural sobre un colectivo social que tenían márgenes difusos en su diferenciación. Existió una modalidad diferente de inserción en los territorios y de construcción de la política. Mientras que ucar establecía su relacionamiento e intervención a partir de los gobiernos provinciales, las iniciativas de la ssaf eran de competencia nacional, y sus agentes en el territorio respondían a esa estructura centralizada sin mediación de las provincias. Un rasgo que fue acentuado en 2006 cuando algunos de los integrantes del mnci se hicieron cargo del Programa Social Agropecuario por un breve período en el que se hizo explícita la intencionalidad de tratar directamente con las organizaciones en los territorios, por considerar a los gobiernos provinciales contrarios al fortalecimiento de estas. Con la creación de la ssaf, las acciones y recursos se mantuvieron bajo una relación directa nación-organizaciones, en una estrategia que priorizaba la organización social y política de los beneficiarios. Estas posiciones divergentes se encontraban, a su vez, atravesadas por el debate académico y político sobre las posibilidades de exclusión o complementariedad del modelo de agricultura familiar y el modelo de agronegocios.

Aun desde estas perspectivas diferentes de las agencias, entre los años 2003 y 2015 se asistió a un proceso de jerarquización creciente de la agricultura familiar, se reorientaron los fines perseguidos para el fortalecimiento de sus asociaciones, promoviendo que no solo se constituyan en alternativas económicas para enfrentar sus debilidades en el mercado, sino como medio de empoderamiento de estos sectores hasta ahora invisibles en la interlocución con el Estado, a partir de su organización e integración en redes sociales y políticas con el objeto de acceder a un reconocimiento y participación en los procesos de toma de decisión de las políticas públicas, un escenario reservado históricamente a las tradicionales asociaciones gremiales empresarias pampeanas.

Esto reforzó el carácter multifuncional de la actividad de estas asociaciones que integraban la economía popular o solidaria, las que buscaban actuar simultáneamente en la esfera económica, social y política con el propósito de satisfacer las necesidades materiales de sus miembros, así como sus aspiraciones de reconocimiento e inserción social.

Las iniciativas llevadas adelante en este proceso contribuyeron, por una parte, a la conformación de una multiplicidad de asociaciones económicas que se expresaron en un abanico de formas organizacionales heterogéneas con diversos grados de formalización y estadios de desarrollo en sus procesos de consolidación. Mientras que, por otra, se promovió la constitución de cooperativas, especialmente en el caso de medianos productores y aquellos segmentos sociales de la agricultura familiar con mayor disponibilidad de recursos. Las cooperativas agropecuarias más que duplicaron su número entre 2001 y 2010, y, aunque solo la mitad de ellas funcionaban con regularidad, sus actividades se diversificaron y se sumaron a las tradicionales funciones de acopio, comercialización y transformación de la producción agropecuaria, a las cooperativas de negociación, gestión de la producción, agroindustria familiar, trabajo de producción colectiva, trabajo para servicios rurales, y mercados cooperativos.

No obstante, a pesar del significativo aumento de recursos y acciones destinados a la conformación de grupos de productores y pobladores rurales, que recibieron capacitación, asistencia técnica y financiamiento del Estado, así como del número de asociaciones organizadas en diferentes niveles –económicas, civiles y reivindicativas–, los resultados no fueron lo suficientemente significativos para revertir el ritmo vertiginoso de concentración económica del sector ni para resistir los embates de las políticas que, ante un cambio de gobierno con diferente orientación, intentaran revertir los mecanismos de apoyo y anular la participación de sus organizaciones como interlocutores válidos del Estado.

La concepción del gobierno de Mauricio Macri en relación con la agricultura familiar y la economía social no contribuyó a mejorar y consolidar los avances realizados, y en su lugar derivó esta cuestión a una política asistencial que invisibilizaba el rol económico productivo de los sujetos de la agricultura familiar. Desmanteló, vació y paralizó sin mayor distinción todos aquellos espacios e instrumentos destinados a su promoción, con el objeto de eliminar lo que en forma subyacente consideraban una organización política militante del gobierno anterior, la que solo parcialmente era cierta. Bajo esta concepción, la agricultura familiar y la economía social se vieron particularmente afectadas a partir de la reorientación de las prioridades de las políticas públicas en favor de los sectores agroexportadores y comerciales. Las reformas de la administración pública sectorial y en los territorios eliminaron áreas jerarquizadas específicas, redujeron personal y presupuestos, y llevaron programas y acciones a una virtual paralización, de forma que establecieron una clara distinción entre los sujetos pobres y vulnerables apoyados por la asistencia social y los productores con ciertas condiciones de viabilidad que son concebidos como “emprendedores” individuales cuyas capacidades personales posibilitan su integración económica. No obstante, aun para estos últimos, los instrumentos y recursos fueron escasos, producto de la falta de ideas hacia un sector que resultaba residual a los intereses prioritarios del gobierno. La cuestión, vaciada o transmutada en sus contenidos, respondía a la construcción de una institucionalidad de una matriz política diferente.

El síntesis, el gobierno de Mauricio Macri descansó en el supuesto de que la eficacia de directores ejecutivos empresariales y patronales trasladada a la administración del Estado y la reducción de las intervenciones de este a favor de un libre mercado serían suficientes para la estabilización y el desarrollo de una economía en que las exportaciones del sector agropecuario ocuparían un lugar central. Una vez más, la complejidad macroeconómica y políticas de la Argentina demostraron las limitaciones de ese tipo de proyectos para resolver los problemas de un país con creciente exclusión. En promedio, los resultados en materia de producción y exportaciones agropecuarias no demostraron ser mejores que los obtenidos por los gobiernos kirchneristas. Paralelamente, su gobierno ha profundizado los niveles de desocupación, consumo y pobreza de la población en general, y despojado a la población asociada a la agricultura familiar de ocupar un lugar en la sociedad, al desactivar los espacios e iniciativas que promovían su organización económica, social y política, delegando su problemática a las políticas asistenciales hasta su previsible desaparición ante las tendencias concentradoras de la economía.

Por su parte, probablemente el mayor error de los gobiernos kirchneristas en su estrategia de antagonismo administrado haya sido la construcción de la imagen del enemigo político del momento con los manuales de la década del setenta (Peretti dixit). Mientras los productores de granos eran acusados públicamente de terratenientes, oligarcas y destructores de los recursos naturales, con la renta que se les extraía se pagaban las deudas contraídas por otros gobiernos con acreedores financieros internacionales (fmi, Club de París) y, a través de las maniobras de la Secretaría de Comercio y la oncca, se beneficiaba con transferencias y ganancias extraordinarias a las empresas exportadoras –la mayoría de ellas trasnacionales– y a los eslabones transformadores y comerciales más concentrados y dominantes de la cadena agroalimentaria; por otra parte, por inacción u omisión, no se regulaban los contratos agrarios que hubiesen permitido acotar la renta percibida por los propietarios rentistas.

Los productores agropecuarios, en la actualidad, son mayoritariamente genuinos representantes del empresariado nacional que realiza inversiones directas y productivas –no financieras y especulativas– en el país, puestas a riesgo en cada campaña, con una conducta moderna e innovadora que incorpora tecnología de punta en productos y procesos, y mantiene un alto nivel de competitividad internacional generando las divisas que el país necesita. Su base de expansión se encuentra en el incremento de su capacidad tecnológica y empresarial y, en mucho menor medida, en la adquisición de tierras, la cual se mantiene en propiedad de miles de pequeños propietarios rentistas (exproductores que no han podido sostener su actualización tecnológica, o segundas o terceras generaciones que han heredado total o parcialmente la tierra de padres y abuelos productores y hoy son residentes en ciudades y desempeñan actividades profesionales o no relacionadas con el sector). En otras palabras, si existe una burguesía nacional competitiva internacionalmente, ya no se encuentra en la industria nacional más allá de los pocos casos contados con los dedos de una mano, sino en esta burguesía agraria que se ha transformado y consolidado en el último medio siglo. Las ideologías requieren ser actualizadas, y con ello los discursos, alianzas y acciones en contextos que se han transformado profundamente.

En la construcción del antagonismo administrado, resultó lógico sumar como aliados al heterogéneo universo de asociaciones y organizaciones reunidas bajo la denominación de “agricultura familiar” que el gobierno había promovido y apoyado durante casi una década, demostrando que el “campo” no es patrimonio de los productores extensivos de carnes y granos de la región pampeana, aunque sus propuestas más radicalizadas lejos estaban de ser compartidas y menos aún implementadas por el kirchnerismo.

Las leyes promovidas desde el pen a partir de 2009 (extranjerización de tierras, trabajo rural, reparación histórica de la agricultura familiar), la nutrida normativa que posibilitó poner en la agenda pública a los sectores históricamente invisibilizados de la agricultura familiar, campesinos y pueblos originarios, la organización social y política de sus bases promovidas desde el gobierno, y la incorporación de representantes de estas en distintas agencias del Estad fueron en la dirección de consolidar este sector como actor e interlocutor político, pero, a la vez, establecieron los límites que los gobiernos kirchneristas no estaban dispuestos a transgredir, afectando un modelo hegemónico de producción que genera los ingresos fiscales y las divisas para el funcionamiento de la economía, la tranquilidad social y la supervivencia política en el control del Estado.

Muchas de estas organizaciones que consideran la actividad agropecuaria comercial como extractiva –asociándolo a la minería o el petróleo– y perjudicial para la sociedad promueven activamente su reemplazo a partir de una alternativa basada en la concepción de soberanía alimentaria y agroecología. Una visión que no contempla la complejidad de las inversiones y conocimientos que requiere la actividad agropecuaria en la actualidad, o el impacto que tendría sobre el conjunto de la economía, el Estado y vastos segmentos de la sociedad el reemplazo de un sistema que produce para diez veces[1] la población de la Argentina y genera muy importantes ingresos fiscales que se destinan a los programas estatales de planes sociales, educación, salud y seguridad. Ingresos que, por otra parte, algunos economistas (Graziano, 10/12/19) consideran indispensable aumentar, porque constituyen la clave para el pago de la inmensa deuda externa acumulada en la Argentina durante la administración Macri, en lugar de la tan pregonada reducción del déficit fiscal.

Estas organizaciones asocian el avance neoliberal a la expansión agrícola y el cultivo de soja, olvidando que la introducción de este cultivo en el país fue realizada bajo la Secretaría de Agricultura del ingeniero Horacio Giberti durante el gobierno peronista de los setenta, quien difícilmente podría ser acusado de neoliberal o no progresista. Tampoco se plantea el problema más allá de lo predial o a lo sumo local, al evitar abordar la cuestión de cómo resolver con la propuesta de la agroecología y la soberanía alimentaria el reemplazo de la producción del agronegocio para cubrir las necesidades alimentarias en cantidad y diversidad que requiere el crecimiento demográfico de la población, cuestión, que como sostiene Pescio (2020), aún no ha sido resuelta. Estas propuestas, sostenidas en una ideología progresista preocupada por sectores sociales rurales vulnerables y el ambiente, tienen, sin embargo, una comprensión del problema extremadamente acotada. Los resultados de su aplicación generalizada contribuirían al resurgimiento de aquellas posiciones retrógradas que desean desempolvar las teorías malthusianas que la revolución verde y la biotecnología permitieron desbaratar. El argumento sostenido de que solo pueden tener acceso a los alimentos producidos por el agronegocio aquellas personas que disponen de recursos para adquirirlos efectivamente plantea el problema en el plano de distribución de la renta, y esto es así en la medida que se cuente como condición previa con una producción de alimentos suficientes para satisfacer las necesidades básicas de una población nacional y mundial en constante crecimiento, en la que actualmente solo un porcentaje menor cultiva lo que consume. De lo contrario, sería desconocer tanto las tendencias de crecimiento demográfico de la especie humana (con mayor incidencia en los países de menor desarrollo y posibilidades de acceso a los alimentos), como del principio económico de que a una menor oferta de bienes sus precios se incrementan. En otras palabras, la disputa política por la distribución del ingreso y el acceso a los alimentos solo puede darse con éxito si hay alimentos suficientes. Y la única garantía de provisión suficiente es resultado del constante avance tecnológico aplicado a la actividad productiva.

En esta misma línea, se suele plantear que quienes integran la “agricultura familiar” son víctima de la agricultura comercial y el agronegocio, y que deben asumir los mecanismos de la economía popular y la agroecología como único e inexorable camino para su subsistencia. Sin desconocer que una agricultura basada en la incorporación de tecnología moderna e insumos suele ser de difícil acceso y limita la posibilidad de reproducción en una amplia mayoría de sus integrantes, la proyección para aquellos que se diferencian por su disponibilidad de recursos y capacidades dentro de la af no debería descartar la inserción en cadenas de agregado de valor, agricultura comercial y mercados amplios, incluso internacionales, a partir de políticas estatales que promuevan y consoliden los procesos integradores en esa dirección. En cualquier caso, la solución a nivel país no se encuentra en reemplazar el agronegocio por la agricultura familiar, sino proteger a aquella para que pueda reproducir sus condiciones de sostenibilidad y facilitar el tránsito de aquellos que tengan los recursos necesarios y la decisión para crecer en su integración en sistemas comerciales de mayor envergadura y alcance.

Es hora de revisar las ideologías, y, sin dejar de adscribir a los principios y valores que le dan sustentos a una particular visión del mundo progresista e inclusivo, es necesario traducir y procesar las transformaciones sociales y económicas en cada época que definen los contextos sobre los cuales operan, los que pueden exigir cambios sustantivos en los diagnósticos y las alianzas tradicionales, así como dotar de mayor o menor efectividad a las acciones y políticas a partir de las cuales se intenta transformar la realidad. Esto debe acompañarse con las capacidades técnicas y administrativas adecuadas, así como con condiciones de institucionalización que limiten los márgenes de arbitrariedad y discrecionalidad de los funcionarios, a fin de crear capacidades políticas para generar espacios y procesos de participación amplios en diferentes planos que posibiliten discutir las políticas y los procesos de transformación estructural que el país requiere, en el que la construcción de los consensos debe ser más importante que profundizar la grieta. Un desafío que no es solo una asignatura pendiente de las fuerzas políticas en pugna, sino también de las asociaciones de productores e intereses del agro y buena parte de la sociedad, en la que la academia no está excluida.

La democracia argentina, con sus deficiencias y deudas a cuestas, abrió una nueva oportunidad en diciembre de 2019. Aun con la fragilidad del poder de origen, el fuego cruzado de quienes desean continuar alimentando la grieta y la profundidad de la crisis social y económica en un contexto de pandemia mundial inédito, es necesario que como sociedad tengamos la capacidad de aprender de la experiencia y no volver a cometer los mismos errores.


  1. Esta es una referencia solo a modo ilustrativo tomando las 2.000 calorías diarias necesarias por el ser humano como un valor de referencia; la cantidad de calorías producidas en la Argentina permitiría cubrir los requerimientos calóricos de alrededor de 425 millones de personas, pero la mayor parte de esa producción (ocho décimas), al ser alimento para animales, requiere su proceso de conversión en alimentos directos.


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