Otras publicaciones:

Book cover

9789871867882-frontcover

Otras publicaciones:

12-4618t

9789871867745_frontcover

Introducción

A menudo hay una disparidad sistémica entre lo que las personas piensan que hacen, lo que dicen que hacen y lo que en verdad hacen.

 

Bronislaw Malinowski (1926)

El estudio de las políticas públicas no es un objeto tradicional de la antropología social; sin embargo, desde fines de siglo xx y con particular intensidad a partir de la primera década del presente siglo, su crecimiento ha sido relevante[1], y sus contribuciones y métodos son empleados por otras ciencias sociales identificadas con su abordaje, así como ella se aprovecha de los aportados por aquellas en un intercambio fructífero.

Desde este campo, Shore y Wright (1997) sostienen que la política, como los mitos, proveen una zona de alianza, una manera de unir a la gente en pro de una meta o finalidad común y un mecanismo para definir y mantener las fronteras simbólicas que separan un “nosotros” de un “ellos”.

Un fenómeno de estas características ha ocupado un lugar destacado en la política argentina durante las últimas dos décadas sintetizado en el término la “grieta”. Una fractura que marca la diferenciación y enfrentamiento político de facciones mayoritarias de la sociedad, de la que el campo académico no ha estado excluido.

Una grieta que, en la construcción de los discursos políticos y acciones consecuentes, como la dualidad estructural en los mitos[2], se traduce en una serie de oposiciones o antinomias: populismo/liberalismo, autoritarismo/república, pueblo/oligarquía, industria/campo, agricultura familiar/agricultura comercial, agroecología/agronegocio, corrupción /anticorrupción. Como afirma Lévi-Strauss (1968: 189): “Nada se asemeja más al pensamiento mítico que la ideología política. Tal vez ésta no ha hecho más que reemplazar a aquél en nuestras sociedades contemporáneas […]”[3].

“La grieta” es una expresión para denominar una división binaria de la sociedad argentina entre partidarios de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015) y el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) que le sucedió (Zunino et al., 2015), recreando en cierto modo la vieja antinomia entre peronistas y antiperonistas de mediados de siglo xx, o las más remotas de civilización y barbarie, o unitarios y federales.

Entre los años 2007 y 2019, la grieta fue en constante aumento, y se profundizó a partir de 2008 con el extenso conflicto entre el campo y el gobierno que llevó más de cuatro meses de piquetes y cortes de rutas en protesta contra los impuestos por exportaciones, al que se incorporaron los medios de comunicación masivos tomando partido como oficialistas u opositores, lo cual potenció el conflicto.

Esta división resultó funcional en la construcción de poder, promovida por ambos bandos en el marco de la construcción de sus respectivas estrategias electorales de 2015 y 2019. La grieta ha sido alentada desde los medios públicos oficiales y paraoficiales, pero también desde medios de comunicación masivos y las redes sociales, y esto generó consecuencias negativas, en ambos casos, para quienes deseaban continuar a cargo del control del Estado.

Como lo demuestran Muñoz y Retamozo (2008), la retórica y el discurso político constituyen en cierto modo acciones políticas a partir de los usos performativos del lenguaje con consecuencias en la estructuración del campo político, asociadas a la búsqueda de los consensos necesarios para la construcción de hegemonía. Esto supone, como una de las herramientas de construcción de esa hegemonía, un discurso que produce articulaciones y exclusiones que contribuye a delimitar el campo de acción de los sujetos políticos.

Para la reafirmación e identificación de estos consensos, se requiere, a la vez, establecer una diferenciación, el contradestinatario del discurso político que permite reafirmar la identidad grupal, deslegitimar al adversario o enemigo político y disuadir a los terceros indecisos de sumarse al campo contrario.

Néstor Kirchner utilizó este recurso para reconfigurar la hegemonía luego de la crisis de la Argentina de 2001 desplazando el eje de la confrontación del “pueblo contra la clase política” expresado en la consigna “Que se vayan todos”. En el discurso de Néstor Kirchner, y más tarde de Cristina Fernández de Kirchner, los contradestinatarios han ido cambiando en diferentes momentos, pero en general se encuentran asociados o reunidos en el “neoliberalismo”, “la década de los noventa”, “los privatizadores”, “el individualismo”, “la vieja política”, los cuales podían encarnar, según las diferentes coyunturas y contextos, los gobiernos previos, la oposición política, el fmi, el campo, la soja, o la oligarquía terrateniente. Estos eran considerados responsables de la crisis que ha dejado como víctimas desocupados y excluidos, buena parte de ellos integrados a los movimientos sociales y piqueteros, y los trabajadores, “el pueblo”, cuya representación de intereses era asumida por el gobierno y su líder para devolverles el bienestar perdido a partir de la mitificación del Estado como garante y compensador de las asimetrías existentes (Muñoz y Retamozo, 2008).

El conflicto de 2008  entre el gobierno y el sector agropecuario exportador puso de manifiesto lo que el discurso previo anunciaba, desvelando el trasfondo de una estrategia de construcción de poder que los escritos y opiniones del historiador y politólogo Ernesto Laclau[4], con influencia en los círculos intelectuales de los gobiernos kirchneristas, sostenían sobre la política, el populismo y la construcción de hegemonía.

Laclau sostiene que, en las sociedades democráticas donde existe libertad de elección ante diferentes posibilidades o alternativas, se expresa el principio de división social a partir del cual se generan antagonismos. Por lo tanto, la democracia requiere la oposición entre adversarios. Esa confrontación tiene que estar sometida a reglas, pero debe existir. En ese antagonismo, cuando las masas populares excluidas se incorporan a la arena política, surgen formas de liderazgo, como el populismo, que no son ortodoxas desde el punto de vista liberal democrático. Pero el populismo, lejos de ser un obstáculo, garantiza la democracia evitando que esta se convierta en mera administración, es decir, pura estructura administrativa sin proyectos políticos en pugna. Laclau destaca en su teoría la importancia que tiene lo que denomina el “antagonismo administrado”, en el cual la izquierda y la derecha puedan participar de un mismo juego institucional en beneficio de lo que considera una sociedad más sana.

Sarlo (2013), desde una visión crítica, interpreta que Laclau considera el kirchnerismo como un populismo todavía incompleto, que necesita afirmar

el corte político que constituye al pueblo, profundizando la división de la sociedad entre los de abajo y los de arriba y, si es necesario, que rompa los marcos institucionales que puedan ser obstáculos a la dinámica de la decisión política; que defina el conflicto y no se confunda: los adversarios son siempre enemigos.

Para la autora,

Laclau no está interesado en el trámite de las decisiones políticas (que son monopolio del líder); se conforma con la legitimidad electoral de origen como base de una democracia populista. El reformismo democrático tramitado en las instituciones no solo tiene como destino el fracaso sino que no merece ser nombrado como política, es solo administración. La épica de lo político se sostiene en el corte, no en el gradualismo. Para Laclau, al trazar una frontera que define al pueblo, la política ha cumplido su función fundadora y se trata, de allí en más, de las victorias que obtiene ese pueblo (o su dirigente) en una larga guerra de posiciones (Sarlo, 2013: 25, 27).

En cualquier caso, tanto para Laclau como para los gobiernos kirchneristas, se libraba una guerra de posiciones, y para salir bien de ella debía profundizarse el sentido de las políticas que implementaban, distinguiendo claramente entre sus adversarios y enemigos[5]. Entre estos últimos, se erigió a partir de 2008 el sector productor agroexportador –“los piquetes de la abundancia”–. Para Laclau, en esa guerra el gobierno debía animarse a dar pasos audaces, como la creación de una junta nacional de granos o el aumento del nivel existente de las retenciones al campo, pero siempre en el marco del “antagonismo administrado”.

El juego de este antagonismo administrado continuó aún luego de que asumiera el poder la administración de Macri en diciembre de 2015, aunque los actores cambiaron sus posiciones y roles y los instrumentos de confrontación pública fueran otros[6].

Los contradestinatarios del discurso no suelen ser un ente inerte, y supieron construir una cohesión contrahegemónica a partir de un discurso y retórica en espejo, en el cual todos los males se atribuían al populismo personificado en los gobiernos kirchneristas, mientras que Mauricio Macri se erigía como el garante de la libertad y la república, y el libre mercado, que auguraba inversiones y crecimiento económico, reemplazaba en su función simbólica al mito del Estado.

El resultado desde el punto de vista político fue el de victorias pírricas para ambas posiciones que promovieron la permanencia de la grieta sin solucionar los problemas estructurales del país, demostrando en todo caso una alternancia sin hegemonías.

En este contexto, la Argentina rural mantuvo su dualidad, y los resultados demostraron que las tendencias estructurales en lo social y económico continuaron sin mayores alteraciones a pesar de las distintas políticas que implementaron gobiernos tan diferentes como el de Néstor Kirchner, el de Cristina Fernández y el de Mauricio Macri.

El sector de la producción agroexportadora de granos y carnes, instalado en determinado momento como uno de los principales “enemigos” del gobierno de Fernández de Kirchner y promovido como aliado por la administración Macri, confirmó una vez más la tesis que Obschatko (1988) planteara a fines de la década de 1980: su evolución y competitividad no es resultado directo de los incentivos de las políticas neoliberales ni de los intentos de reformas estructurales, sino de su capacidad permanente de innovación e incorporación de tecnología.

Los sectores sociales integrantes de la “agricultura familiar”[7], su visibilidad y la puesta en agenda pública de sus problemas y necesidades han estado siempre asociados a los gobiernos peronistas, y el kirchnerismo no fue la excepción. Pero allí quedaba sin resolver la sorda confrontación entre las visiones encontradas de aquellos que promovían su desarrollo a partir de la organización económica y social e incorporación al mercado, y las de quienes priorizaban la organización política e inclusión en una economía popular relativamente aislada, basada en la agroecología y la soberanía alimentaria que combatiera al agronegocio. Esta problemática fue en cierto modo ajena en la percepción macrista de “el campo”, la que se acotaba a la región pampeana agroexportadora de cultivos extensivos y ganadería bovina, mientras que la agricultura familiar volvía a desvanecerse o, a lo sumo, a desplazarse a un problema de contención social. En cualquier caso, ni los unos ni los otros lograron revertir la tendencia ni el ritmo de concentración económica de la estructura agraria que llevó a una desaparición de alrededor del 50 % de los establecimientos agropecuarios entre 1988 y 2018, entre los que predominaban las pequeñas y medianas superficies menores a las 500 ha, y cuya intensidad no disminuyó entre 2003 y 2019.

El objetivo de este trabajo consiste en analizar las políticas agrarias en la Argentina durante el período 2003-2019, deconstruir a partir de datos objetivos las dicotomías planteadas asociadas a cada gobierno –los mitos–, desmontando los discursos y sustratos ideológicos que las atraviesan de las acciones efectivas llevadas a cabo, y sus consecuencias en el sector agropecuario tanto agroexportador como de la agricultura familiar, observando sus implicancias en la estructura agraria, las decisiones de los productores, la generación de divisas, los ingresos fiscales y los bienes salarios de la población. Una serie de interrogantes orientan esta investigación:

  • ¿Los gobiernos kirchneristas han sido menos favorables al sector agroexportador y el gobierno macrista a la inversa? ¿Han existido diferencias en ese tratamiento dentro de los diferentes actores que integran las cadenas agroalimentarias?
  • ¿Los gobiernos kirchneristas han favorecido la agricultura familiar y el gobierno macrista al sector del agronegocio?
  • ¿Los gobiernos kirchneristas han tenido un mayor desapego de las instituciones y procedimientos democráticos y la creación de capacidades estatales que el gobierno macrista?
  • ¿Los gobiernos kirchneristas han sido más proclives al aumento del consumo interno y la industrialización, y el gobierno macrista a las exportaciones, intensificando la reprimarización de la economía?
  • ¿Solo la evolución favorable de los precios internacionales de granos y carnes –el viento de cola– ha sido beneficiosa en los períodos de gobiernos kirchneristas y, por el contrario, no lo fue durante el gobierno macrista?
  • ¿Los resultados de la orientación y las políticas agrarias de intervención ejecutadas por los gobiernos kirchneristas han sido mejores o peores que las más liberales del gobierno macrista en términos de evolución del precio de la tierra, incorporación de tecnología, financiamiento para el sector, áreas sembradas, producción, ingresos por exportaciones, consumo de la población, inclusión social y concentración económica de la estructura agraria?

El libro trata de dar respuestas objetivas a estos interrogantes. Respuestas que, como se podrá comprobar en el desarrollo del texto, no son binarias en relación directa con los dos bordes enfrentados de la grieta. El gobierno de Néstor Kirchner no ha sido igual al de Cristina Fernández, y tampoco lo han sido los dos períodos bajo la administración de esta última. Lo cual hace que la comparación con el gobierno de Mauricio Macri adquiera otra complejidad. Y si bien en clave política las posiciones ideológicas, los discursos, algunas acciones y las alianzas y conflictos generados contribuyen a alimentar el relato bipolar, los resultados los relativizan y, en ciertos casos, los contradicen.

Una vez más, se podrá comprobar que ciertas tendencias estructurales se imponen sobre la política y las intencionalidades de los actores, y que se requiere una revisión de ideologías y diagnósticos en función de las transformaciones que el sector agropecuario ha tenido en las últimas décadas.

El abordaje de las políticas públicas desde la antropología social (Shore, 2010: 44) recoge en forma tardía, pero no por eso menos importante, varias enseñanzas de la ciencia política, como el considerar los contextos en los cuales aquellas se desenvuelven, así como el hecho de que las políticas pueden ser producto tanto de la acción o de la inacción del Estado, como de la “no decisión” o “indecisión” de los actores (Page, 2006: 220). Las directrices para el estudio de las políticas públicas fueron planteadas hace más de cuatro décadas en el trabajo clásico de Oszlak y O’Donnell (1978) y mantienen su vigencia, como puede observarse en la implementación que realiza uno de los autores en el análisis de la reforma agraria chilena, un extenso proceso histórico que atraviesa gobiernos de muy diferente signo político (Oszlak, 2015).

En esta línea de pensamiento, hemos realizado estudios previos sobre las políticas agrarias en la Argentina (Lattuada, 1986, 1988), que sirven de antecedente para este trabajo, probablemente el último de la saga. Aquí nos proponemos analizar el contexto político, social y económico de la Argentina entre 2003 y 2019, y las políticas públicas destinadas al sector agropecuario que, en algunos casos por acción y otros por omisión, contribuyeron a construir una variable dicotómica o binaria[8] a partir de la cual se caracterizó la denominada “grieta” y se desplegaron alianzas y conflictos. Polaridades que, de acuerdo a la hipótesis de trabajo que proponemos, no resultan novedosas, pero sí erróneas en sus interpretaciones a partir de diagnósticos desactualizados de la estructura socioeconómica argentina, y de enfoques micros, parciales o segmentados del sistema económico en general y del sector agropecuario en particular. Una realidad que sabemos diferenciada, pero que, si bien puede ser interpretada como dual y asimétrica, requiere para su análisis ser integrada y articulada desde una perspectiva holística.

Sin desconocer la existencia de un proceso histórico de concentración económica en la producción agropecuaria acentuado en las últimas tres décadas (Azcuy Ameghino y Fernández, 2019) y aceptar una clara distinción entre aquellos que se incluyen en la amplia noción de “agricultura familiar” y quienes participan de la agricultura comercial y de exportación, el trabajo se propone poner en tensión los argumentos que han formado parte del sustrato de los diagnósticos y discursos de los conflictos agrarios del período, en el que el debate académico ha tomado parte dando sustento y alimentando la grieta.

En forma esquemática, podrían sintetizarse estas posiciones, por una parte, en las visiones que asocian al actual empresariado rural con los terratenientes y la oligarquía de fines de siglo xix, considerando la actividad primaria como extractiva y nociva para la economía nacional, así como la responsable de la exclusión y desaparición de la agricultura familiar (Pengue, 2005; Giarraca y Teubal, 2008; Castro García et al., 2009; Martínez Dougnac, 2013; Wabren, 2016; Manzanal, 2017; Toledo López, 2017; Isidro y Forlani, 2019; Azcuy Ameghino, 2020), y, por otra, las posturas que destacan los procesos de transformación de la estructura social agraria a partir de un empresariado nacional moderno, eficiente y competitivo, con un alto grado de inversión en productos y procesos de alta tecnología, integrado en redes contractuales dinámicas con participación de múltiples actores rurales y urbanos, que generan bienes salarios, divisas e ingresos fiscales indispensables para el funcionamiento de la economía y la sociedad argentina (Bisang, 2007; Barsky y Dávila, 2008; Barsky y Gelman, 2009; Hora, 2010; Anlló, Bisang y Campi, 2013; Lema et al., 2018; Novaro, 2019).

En función de esta aproximación, se propone un análisis comparativo de las tres administraciones políticas (Néstor Kirchner, Cristina Fernández y Mauricio Macri) teniendo en cuenta: el contexto histórico; la organización de la administración pública sectorial y la construcción de capacidades estatales; la política de tierras y de contratos agrarios; las políticas para la agricultura familiar y el desarrollo rural; la política de ingresos para la agricultura comercial de exportación (precio internacional de commodities, tipo de cambio, retenciones, regulaciones comerciales, impuestos y financiamiento sectorial); los resultados obtenidos expresados en la evolución de la estructura agraria, las unidades de producción agropecuaria y el precio de la tierra, la incorporación de tecnología, la producción agropecuaria y sus exportaciones (superficie sembrada, volúmenes producidos, ingresos, composición y valor de las exportaciones); y la conformación de alianzas y conflictos en torno a las propuestas y acciones llevadas a cabo.

El trabajo contempla un abordaje diacrónico y comparativo que abarca una importante amplitud temporal (tres lustros, 2003-2019) y se basa en el análisis de fuentes primarias (censos nacionales, estadísticas oficiales y fuentes periodísticas) y secundarias a partir de una extensa y actualizada revisión bibliográfica de las diferentes variables políticas, económicas y sociales intervinientes, así como de entrevistas a informantes calificados de organizaciones públicas y privadas realizadas en diferentes medios de comunicación. Estas se identifican en la última sección junto a la extensa y detallada bibliografía consultada.

Los resultados de la investigación que estamos presentando en esta introducción se exponen a continuación en seis capítulos y las conclusiones finales. El desarrollo de estos capítulos da cuenta de las principales variables propuestas para el análisis. Dos de ellos son versiones ampliadas y modificadas de artículos previamente publicados en colaboración con María Elena Nogueira (capítulo uno) y con la misma autora junto a Marcos Urcola (capítulo tres), a quienes agradezco sus importantes contribuciones y generosidad, a la vez que libero de cualquier responsabilidad sobre la interpretación de la nueva versión aquí incluida.

En el capítulo uno, se abordan las formas de organización del Estado y las capacidades políticas y administrativas construidas para llevar adelante los respectivos proyectos, indagando tanto en el grado de institucionalización de estos, las contradicciones internas y los resultados de la dinámica de las alianzas y conflictos generados a partir de los intentos de su implementación.

El capítulo dos focaliza en la política de tierras, entendida como las cuestiones que atañen al dominio, tenencia y uso del recurso, contemplando los antecedentes de períodos históricos previos, y las cuestiones centrales que fueron puestas en debate durante la etapa que abarca este trabajo.

El capítulo tres indaga las políticas de desarrollo para la agricultura familiar, las diferentes concepciones en tensión, los avances realizados en la organización social, económica y política del sector, así como la institucionalización de la cuestión dentro del Estado y las limitantes en cuanto a sus resultados y expectativas.

El capítulo cuatro analiza en detalle las políticas para el sector agroexportador de granos y carnes, en las que diversas combinaciones de precios internacionales, mercado y tipo de cambio, retenciones a las exportaciones y regulaciones comerciales, subsidios, transferencias y financiamiento sectorial inciden en las decisiones de los productores (incremento o disminución de superficies productivas, destino de superficies a las diferentes actividades y cultivos, grado de inversión de tecnología, venta o retención de parte de sus cosechas).

El capítulo quinto evalúa los resultados de esas decisiones expresados en la disponibilidad y acceso a tecnología moderna, grado de concentración de la estructura productiva, evolución de la superficie destinada a las diferentes producciones, stock y niveles de producción, volumen e ingresos por exportaciones, y niveles de consumo de la población.

El capítulo sexto aborda las principales alianzas y conflictos que caracterizaron el período bajo análisis teniendo como eje las políticas implementadas que afectaban al sector rural, exponiendo la diversidad y complejidad de lo que monolíticamente ha sido caracterizado como el conflicto campo-gobierno (una expresión más de la grieta).

Finalmente, en el apartado de las conclusiones se procede a una revisión y contrastación de las ideologías y proyectos, con las iniciativas llevadas a cabo y los resultados obtenidos, poniendo en crisis los supuestos sostenidos en la construcción de la grieta y advirtiendo sobre la necesidad de revisar y actualizar las ideologías y las alianzas en función de las transformaciones ocurridas en la estructura social y económica argentina de las últimas décadas.


  1. Una manifestación de la importancia de esta temática en la disciplina ha sido la constitución formal del Interest Group for the Anthropology of Public Policy, al interior de la American Anthropological Association, que registró más de 1.800 miembros en 2012.
  2. El mito crece porque la contradicción entre dos términos opuestos es binaria, esto es, la asimetría que le da vida resulta irresoluble: el pensamiento mítico procede de la toma de conciencia de ciertas oposiciones.
  3. Fair (2015) realiza una exhaustiva revisión de diferentes autores en el análisis estructuralista de los mitos como factor político.
  4. Laclau (2005); Laclau y Mouffe (2015); Clarín-Revista Ñ (21/05/2005); La Nación (10/07/2005); Página 12 (25/04/2005); NU Digital (2011), bit.ly/3q94hlL (consultado el 08/04/20).
  5. Laclau diferencia a los “adversarios” que establecen diferencias dentro de una orientación de un proyecto similar como Sergio Massa, de los “enemigos” que “se presenta[n] como una alternativa radical frente a todo el modelo”, como Mauricio Macri (NU Digital, 2011).
  6. Las cadenas nacionales fueron reemplazadas por los trolls de las redes sociales, y los piquetes de la abundancia, por los piquetes de los excluidos. Asimismo, los medios masivos de comunicación se transformaban en número y participación del mercado en función del cambio de orientación de los flujos de financiamiento del Estado.
  7. Entendida en sentido amplio como la población rural de escasos recursos que incluye desde los productores agropecuarios con insuficientes recursos productivos y capital, que trabajan con mano de obra familiar, hasta los asalariados rurales, la población rural vinculada a actividades como las artesanías, el turismo, los servicios y los pueblos originarios.
  8. En estadística se denomina “variable dicotómica” o “binaria” a aquella que tiene solo dos formas de presentarse, es decir, que puede asumir solo dos valores posibles.


Deja un comentario