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2 Política de tierras

La tierra con capacidad para la producción agropecuaria –esto incluye el suelo, pero también los cauces y acuíferos que hacen posible su puesta en producción– es una cuestión que presenta múltiples facetas, desde las agronómicas y técnicas, hasta las económicas, sociales, ideológicas y políticas.

La tierra, como espacio físico que se transforma en productivo, puede sufrir cambios en cuanto a sus dimensiones, ubicación y disponibilidad debido a fenómenos de la naturaleza (inundaciones, cambios climáticos, etc.), nuevas tecnologías agropecuarias (innovaciones en genética o nuevas producciones adaptadas a condiciones particulares de los nuevos territorios), y tecnologías e inversiones en obras e infraestructura que transforman la situación inicial (obras de riego, obras de drenajes, construcción de caminos y accesos, etc.).

En cuanto a su naturaleza como bien económico y de producción, la tierra se caracteriza por su condición de ser un bien escaso y en cierto modo no reproducible, particularidad que la diferencia sustancialmente del resto de los medios de producción (las máquinas, por ejemplo), y por la cual su apropiación y control puede derivar en una complicación para su puesta en producción sin que la obsolescencia o el deterioro de su capacidad productiva se hagan presentes por el solo paso del tiempo, que afecta su valor.

En países como la Argentina, donde la actividad agropecuaria es un eje central de su economía, especialmente por su triple función de proveer en forma absoluta la canasta alimentaria de la población, significativos recursos al tesoro nacional, y más de la mitad de las divisas que ingresan por exportaciones, la “tierra” se erige como un bien estratégico nacional.

Las cuestiones relativas al “dominio”, entendido como quien dispone y decide sobre el destino y el modo de uso de ese bien, han ocupado un lugar importante en diferentes momentos de la historia argentina. Sin embargo, su expresión pública a través de debates, iniciativas y conflictos sociales y políticos ha sido relativamente moderada y episódica, especialmente desde la segunda mitad de la década de 1970 hasta prácticamente el conflicto de la Resolución n.º 125 en 2008, cuando nuevamente comenzó a ocupar un lugar en la agenda del Estado.

En esta historia, podrían identificarse y rotularse distintas etapas donde la tierra se constituyó en una “cuestión socialmente problematizada”, en los términos propuestos por Oszlak y O’Donnell (1976), aunque con diversos significados, por lo cual han generado tomas de posición y acciones expresadas en políticas públicas con objetivos y fines diferentes según las distintas épocas.

Una primera etapa, que podemos denominar “tierra y nación”, ha sido aquella que se desarrolló en el marco de la delimitación y ocupación de un territorio que definiera la nación, en la segunda mitad del siglo xix a partir del sometimiento de los pueblos originarios, y la expropiación y redistribución de sus dominios comunitarios en parcelas privadas. La política de poblamiento del territorio consolidaría aquella iniciativa, a través de las políticas colonizadoras de fines del mismo siglo, por las cuales se entregaban tierras a inmigrantes extranjeros y sus familias para hacer agricultura, y cuya concreción estuvo estrechamente asociada a la expansión de la red ferroviaria que permitía acceder a los territorios vírgenes (Djenderedjian et al., 2010).

En una segunda y extensa etapa que se inició hacia la mitad del siglo xx, la cuestión de la tierra se transformó en un tema de justicia social. En esta etapa, que podemos identificar como “tierra y equidad social”, el acceso del peronismo al poder planteó desde el Estado una política que promovía la redistribución del dominio de grandes superficies entre pequeños productores a partir de expropiaciones ocasionales, colonización en tierra pública, acceso al crédito, y el desaliento por diversos mecanismos del sistema de arrendamientos rurales para favorecer la compra de los predios por los arrendatarios (Lattuada, 1986).

Durante el cuarto de siglo posterior –hasta 1970–, gobiernos militares y civiles de diferente signo ideológico trataron de administrar y salir de la situación de congelamientos y prórrogas de contratos de arrendamiento a partir de sucesivos planes de transformación agraria, que no eran otra cosa que nuevos acuerdos entre las partes en conflicto y programas de crédito para la compra de predios, lo cual posibilitó la consolidación de una estructura agraria integrada por un amplio sector de pequeños y medianos productores, medianamente capitalizados y propietarios de las tierras que explotaban.

A comienzos de la década de 1960, un impulso adicional que contribuyó a encumbrar el tema de la tierra y promover una distribución más equitativa de su acceso fueron las iniciativas impulsadas por el gobierno de ee. uu. a partir de la Alianza para el Progreso, con el objeto de evitar el contagio de la Revolución cubana. Estudios, propuestas y acciones de reformas agrarias fueron impulsadas en numerosos países latinoamericanos. En la Argentina se realizaron numerosos debates, se presentaron decenas de proyectos de ley al Congreso y hubo una activa toma de posiciones en los medios de comunicación de los sectores empresarios, quienes lo percibían como una amenaza a las bases mismas de la nación.

Las acciones más radicalizadas, consistentes en algunas expropiaciones y la intención de aplicar un impuesto a la renta potencial del suelo, propuestas por el gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Oscar Alende, en los tiempos de la Unión Cívica Radical Intransigente, fueron rápidamente abortadas por la conducción nacional de su propio partido. La ucri, una vez en el poder (1958-1962), cambió su posición reformista, expresada en la Declaración de Avellaneda, por una propuesta desarrollista conocida como Declaración de Chascomús. Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio, sus máximos ideólogos, dejaron de lado la propuesta de la reforma agraria integral para sostener que en el desarrollo agropecuario no importaba la tierra, sino el capital, y que el futuro del agro se encontraba en las empresas sin tierras, con personal asalariado, que invertían en capital y tecnología, mientras que la agricultura familiar tradicional constituía una rémora del pasado. Sin duda, un pensamiento muy adelantado a su tiempo, fundado en una reinterpretación de las tesis marxistas respecto del capitalismo avanzado (Lattuada, 1988).

Por su parte, las decenas de iniciativas legislativas en los tiempos del gobierno de la Unión Cívica Radical del Pueblo (1963-1967) terminaron integrando un proyecto de reforma de la ley de arrendamientos y plan de transformación agraria, por el cual se trataba de revitalizar los sistemas de arrendamientos y aparcerías, pero cuya puesta en práctica fue abortada por un nuevo golpe de Estado a cargo de las Fuerzas Armadas. En cambio, los estudios y debates sobre nuevas formas de imposición a la tierra –muy intensos y sólidos entre 1958 y 1963– ni siquiera llegaron a la etapa de proyecto de ley.

Al cabo de este largo proceso, el resultado fue la consolidación de una estructura agraria ampliamente dominada por productores propietarios, con tendencia hacia una concentración en explotaciones medias con desaparición o reasignación de superficies de las más grandes y la desaparición de las más pequeñas, y el surgimiento de actores productivos de servicios y acuerdos informales que posibilitaban la producción con terceros, pero sin las formalidades y rigidez del sistema de arrendamientos tradicional (Barsky y Pucciarelli, 1991).

La tercera etapa se desarrolló en el marco de una estructura agraria más equilibrada, pero con un proceso relativamente lento en el crecimiento de su producción, especialmente pampeana –que constituía el termómetro económico y político para el país–, y el foco fue desplazado desde una cuestión “social” hacia una cuestión “productiva”. La etapa “tierra y productividad” puso en el centro del debate sobre la tierra las conductas de los grandes propietarios y su racionalidad económica-productiva. El debate académico no estuvo ajeno a la problemática y, en buena medida, constituyó un factor importante en su puesta en agenda pública. Ciertas posiciones definían las conductas como definidamente “capitalistas y maximizadoras de ingresos” en función de los contextos (Braun, 1974), mientras que otras las calificaban como “no maximizadoras de ganancias”, motivadas por una cultura rentística que buscaba seguridad de su inversión y status social (Flichman, 1974, 1977). En cualquier caso, la política prevista para modificar esos comportamientos se desplazó del plano de las acciones directas (como la expropiación o la colonización) a las modificaciones en los mecanismos de incentivos económicos, con el objeto de cambiar las conductas de producciones extensivas o de baja productividad por otras que las incrementaran en relación con las capacidades potenciales de la tierra, o, en su defecto, verse condenados a pérdidas que llevaran al cambio del dominio.

Si bien existió como antecedente el impuesto a las tierras agropecuarias libres de mejoras (itaea) durante la Revolución Libertadora bajo la administración burocrática autoritaria de Juan Carlos Onganía, fue la sanción del Impuesto a la renta normal potencial del suelo (irnp) la propuesta que mejor expresó aquellos objetivos, durante el gobierno peronista asumido en 1973. La combinación del inrp con las medidas previstas en el anteproyecto de ley agraria que actuaban como amenaza sobre el dominio –arrendamiento forzoso, expropiación y pago por bonos en función del nivel de producción en relación con la capacidad potencial– generó un alto nivel de conflictividad política reflejado en las cámaras del Congreso Nacional y en los medios de comunicación masiva, con los tradicionales argumentos de los sectores propietarios sobre la inseguridad jurídica y los riesgos sobre la propiedad privada y la democracia. Los límites al avance de las medidas se encontraron dentro de las contradicciones de la propia fuerza política en el gobierno, en un contexto de incremento de los enfrentamientos y la violencia entre facciones que abriría la puerta a la más cruel de las dictaduras sufridas por el país.

La cuarta etapa la identificamos como “tierra y tecnología”, porque el segundo término de la ecuación resultó la variable que definió el debate sin ganadores absolutos, dado que permitió un crecimiento significativo y sostenido de la producción agropecuaria, particularmente agrícola, sin que esta dependiera de permanentes incentivos económicos positivos, como la captación plena de los precios internacionales propuestos por las posiciones neoliberales y los gobiernos militares (aunque en los hechos no se mantuviera la coherencia ideológica pregonada), ni de las reformas estructurales o las acciones punitivas sobre las conductas empresarias, propuesta por las posturas intervencionistas y los gobiernos democráticos –peronismo, ucri de la Provincia de Buenos Aires–.

No obstante, la variable tecnológica pudo funcionar en un primer momento en un contexto que, como mencionamos anteriormente, contaba con una importante estructura de explotaciones medias capitalizadas, generalmente operada por agricultores familiares, con alto nivel de mecanización y participación en el mercado. De estos sectores surgieron buena parte de los contratistas de servicios y arrendatarios por campaña (o contratos accidentales), que en su consolidación serían los responsables de la agriculturización primero, y sojización después, de la región pampeana y su expansión a otras regiones a partir de su articulación con grandes y pequeños propietarios e inversores rurales y externos al sector.

Si bien los antecedentes de este proceso pueden rastrearse desde la segunda mitad de la década de 1970, se profundizó en las décadas posteriores, en contextos políticos y macroeconómicos sustancialmente diferentes, atravesando ciclos de crisis y bonanzas de la economía argentina que no tienen registros en cuanto a su alcance y duración, y tuvo un fuerte impacto en la concentración económica del sector.

Durante la década de 1990, en el marco de un escenario de apertura, desregulación económica y desmantelamiento y retracción del Estado, se duplicaron la producción y las exportaciones agrícolas, así como se asistió a un significativo proceso de incorporación de moderna tecnología. Pero ese crecimiento se vio acompañado por un proceso sin igual de concentración económica, cuyo resultado se expresó en la desaparición de alrededor de 100.000 explotaciones agropecuarias, el 21 % del total existente en el país en solo una década, y en su casi totalidad concentradas en el rango de los pequeños y medianos productores (Lattuada, 2006).

Una tendencia que continuó en los años posteriores, como lo reflejaron los datos preliminares del Censo Nacional Agropecuario 2018 (indec, 2019). Sobre una superficie total de 157.423.932 ha de uso agropecuario, 33.182.640 ha se encontraban implantadas con algún cultivo y 124.241.292 ha destinadas a otros usos agropecuarios. La producción era llevada a cabo por 250.881 establecimientos agropecuarios a cargo de 223.292 productores y socios. El 69 % se encontraban bajo el régimen de propiedad y el 19 % en arrendamiento, mientras que 61.850 de los establecimientos contrataron servicios para la producción de 68.568.216 ha. En estos establecimientos trabajaban en forma permanente 420.704 personas y 31.312 prestadores de servicios de maquinaria agrícola.

Azcuy Ameghino y Fernández (2019), luego de un exhaustivo análisis de los datos preliminares del CNA 2018, dan cuenta de que entre 2002 y 2018 desaparecieron el 28 % de las explotaciones agropecuarias en la Argentina, que pasaron de 333.533 a 250.881 eap, las que, sumadas a la tendencia de las últimas tres décadas (1988-2018), representan una disminución del 50 % del total de los establecimientos agropecuarios del país, entre los cuales los más afectados fueron aquellos de pequeñas y medianas superficies de entre 5 y 500 ha.

El otro aspecto no menor que caracteriza el proceso de transformación ocurrido entre 2002 y 2018 asociado al modelo de explotación que condujo a la concentración de las eap se expresó en la tenencia de la tierra y el avance de la explotación por terceros. Si bien la explotación en propiedad explica entre el 55 % y el 64 % del total según el área censada, se registró un importante crecimiento del arrendamiento, en particular en la región pampeana. La tierra trabajada en propiedad en esta región cayó del 70 % al 58 % de la superficie, mientras que la explotada bajo alquiler aumentó del 28 % al 38 % del total.

Los autores concluyen:

[…] tanto bajo la crisis y los estímulos neoliberales de la convertibilidad (eliminando el 29,7 % de las eap), como luego de la devaluación y los altos precios de los granos durante buena parte del siglo xxi (eliminando el 28 %), la tendencia a la desaparición de explotaciones –el avance del “desierto verde”– por obligación o por opción, sigue siendo un elemento clave del modo en que evoluciona la trama económica y social rural […] (Azcuy Ameghino y Fernández, 2019: 8).

En este marco, luego de los cambios políticos y económicos de 2002 y 2003, el crecimiento sectorial recobró un nuevo y enérgico impulso de la mano de la inversión, la incorporación de tecnología de punta, el rescate por parte del Estado de las situaciones críticas de endeudamiento, y la consolidación de nuevas formas de articulación y redes de organización de la producción.

El incremento constante y la valorización de la demanda mundial de productos agropecuarios hasta fines de 2008, las previsiones sobre el cambio climático y las expectativas relativamente favorables para países como la Argentina, así como las novedosas inversiones de países extranjeros en zonas productivas de distintas partes del mundo con el objeto de asegurar cierta provisión de productos para sus respectivos mercados internos, planteaban la posibilidad de una intensificación del modelo en las zonas en producción y una expansión a regiones inexploradas o con producciones de menor rentabilidad.

Esto abrió una serie de cuestiones donde la tierra agropecuaria volvía a instalarse en el centro de atención de la sociedad y del Estado, y con ello el inicio de una nueva etapa.

La quinta etapa, que podría denominarse “tierra y racionalidad social”, surgió a partir del conflicto “campo-gobierno” de 2008, en función de un nuevo escenario de debate en torno a las condiciones de acceso y uso de este particular recurso natural convertido en bien de producción. En ella se plantearon de forma renovada algunas de las cuestiones que jalonaron las diferentes etapas previas, así como se abrieron nuevas problemáticas por ser consideradas. Veamos a continuación aquellas más relevantes.

 

a) Por una parte, la cuestión “territorial” requiere una nueva atención. En el marco de las necesidades globales de energía y alimentos que presionan sobre los territorios con capacidad agropecuaria, y los movimientos internacionales de capital que se posicionan en estrategias de largo plazo, el tema de la transnacionalización (o extranjerización) de tierras productivas y acuíferos pasó de ser una mera especulación a una comprobación fáctica de varias iniciativas, en su mayoría privadas, algunas de grandes dimensiones, y en ciertos casos con conocimiento y respaldo de los gobiernos respectivos[1]. Varios países contaban con legislación restrictiva al respecto, entre ellos España y Brasil como ejemplos más cercanos. En la Argentina la cuestión fue abordada por diversos proyecto de ley elevados al Congreso Nacional por fuerzas políticas de distinto signo político que convergieron en lo esencial con el proyecto elaborado en el seno del Poder Ejecutivo nacional que fuera sancionado como Ley n.º 26.737 en diciembre de 2011 sobre propiedad de tierras bajo dominio extranjero.

 

b) Por otro lado, el tema de la “equidad social” nunca ha sido totalmente resuelto. Este tiene diversas aristas y debe desagregarse al menos en tres problemáticas principales.

 

b.1) La primera es la regularización de ocupaciones y títulos, especialmente en las regiones donde mayor proporción se radican y producen campesinos, minifundistas, pequeños productores y más de 900 comunidades de pueblos originarios. Para el año 2002, 46.562 explotaciones agropecuarias se encontraban registradas como ocupaciones sin estabilidad jurídica alguna más que el uso y la costumbre. De ellas, alrededor de 17.422 establecimientos con límites definidos ocupaban 6.211.243 ha, según los datos del Censo Nacional Agropecuario del año 2002, último registro disponible para la época. Mientras que la superficie ocupada por los restantes 29.140 establecimientos sin límites definidos[2] solo puede prestarse a la mera especulación, pero, si se aplicara la misma relación existente en el caso anterior, la superficie total en condiciones irregulares podría superar los 20 millones de hectáreas. La tarea técnica y jurídica en manos de las provincias para regularizar esta situación era importante, aunque seguramente menor que la de vencer los intereses económicos y políticos que respaldan el statu quo. El Estado nacional debía diseñar e implementar una estrategia que, además del apoyo económico y técnico a las provincias para llevar adelante estas iniciativas, contemplara una fuerte movilización de recursos políticos para quebrar las resistencias de los intereses preexistentes. El primer paso, pero no único, en esta dirección fue la sanción en 2011 de la Ley de Tierras n.º 26.737 para la Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras, que obligaba a establecer un registro nacional de la titularidad de la tierra, hasta ese momento competencia solo de las provincias, elaborado por el Ministerio de Agricultura, que contenía varias disposiciones orientadas hacia este objetivo aunque fuese presentado solo como un límite a la extranjerización de tierras.

b.2) La igualdad de oportunidades para el acceso a las tierras productivas es la segunda problemática de la cuestión de la equidad social. El proceso de concentración económica observado y las formas consorciadas de producción con empresas que controlaban grandes recursos financieros limitaban las posibilidades de pequeños y medianos productores para competir por el alquiler de tierras. Una legislación que mantuviera la flexibilidad de acuerdos que posibilitara el crecimiento de la producción, pero que a su vez otorgara incentivos a este segmento de productores contribuyendo a equilibrar la asimetría existente en el mercado de alquiler de tierras, era una herramienta que buscaba lograr cierta equidad social sin afectar el normal desenvolvimiento de la producción y la inversión en el sector. El gobierno nacional, a través de la cartera del área, elaboró un proyecto de ley de arrendamientos y aparcerías rurales que buscaba equilibrar esa asimetría al establecer una serie de incentivos impositivos y financieros en los denominados “contratos promovidos”, y que complementaba con otras medidas de políticas públicas para garantizar un crecimiento sin exclusión. Lamentablemente, hubo varios anteproyectos gubernamentales y de legisladores opositores en 2010, pero no se llegó a sanción alguna en el Congreso Nacional.

b.3) El tercer y último aspecto de la equidad se refiere a la justa retribución de la inversión y el riesgo en la producción agropecuaria. En este caso, nos referimos solo al nivel de retorno por las inversiones de diferente naturaleza y riesgo que realizan el propietario de la tierra, por una parte, y el arrendatario o productor a cargo del capital y riesgo del proceso productivo, por otra. El proceso de crecimiento de la producción ha sido posible, en buena medida, por la flexibilidad en la articulación de estos factores en el marco de una estructura social rural compleja. Por ejemplo, a diferencia de otras épocas en las que el arrendamiento era muy importante, los propietarios que ceden sus tierras en la actualidad son titulares tanto de grandes, medianas, como pequeñas superficies, en este último caso muchos de ellos son exproductores que no han podido acceder a las condiciones tecnológicas y financieras que el nuevo modelo requiere para mantenerse en la actividad.

La superficie bajo contrato se duplicó entre los censos nacionales agropecuarios de 1998 y 2002, y continuó creciendo posteriormente a esa fecha. La producción, combinando superficies bajo propiedad y contratos, se encontraba presente en las diferentes regiones del país, pero la región pampeana cuadruplicaba los porcentajes observados en otros territorios. De acuerdo a una encuesta de inta del 2007, se estimaba que el 40 % de la superficie agrícola de la región pampeana presentaba formas combinadas de propiedad y contrato, concentrada en estratos medios y altos con la disponibilidad del equipamiento tecnológico y la capacidad financiera necesaria para asumir la producción.

Como bien demuestran Azcuy Ameghino y Fernández (2019: 11-12), los datos del cna 2002 y 2018 demostraban que, si bien la producción bajo el sistema de propiedad continuaba siendo dominante al alcanzar según las zonas entre el 55 % y el 64 % del total del área censada, el crecimiento de la modalidad de alquiler de tierras continuaba en crecimiento, un 10 % aproximadamente entre arrendamientos, aparcerías y contratos accidentales. Este proceso era más intenso en las regiones como la pampeana, donde los establecimientos estaban asociados a la realización de cultivos extensivos anuales. En esta región, en el período intercensal, la superficie en producción bajo régimen de tenencia en propiedad cayó del 70 % al 58 %, mientras que la alquilada ascendió del 28 % al 38 % del total.

Ahora bien, en toda economía capitalista, la inversión de capital y el asumir el riesgo productivo suele tener un mayor reconocimiento que la renta obtenida en la inversión de un activo con la seguridad que ofrece la tierra como inversión. En la Argentina, esa lógica no siempre se encuentra presente en la distribución del ingreso agropecuario. Como puede verse en el cuadro inserto a continuación, el ingreso por hectárea medido en producto para un rentista/arrendador ha sido en el período 1991-2010 un 36 % más alto en promedio que el obtenido por el capitalista/arrendatario (7,49 quintales de soja por hectárea contra 5,49). Una diferencia que se profundizó entre las campañas 2003-2004 y 2009-2010, al prácticamente duplicarse el ingreso a favor de los propietarios arrendadores (10,9 quintales de soja promedio contra 6,31).

tabla cap 2

Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Rosario, 2011.

Contrariamente, puede argumentarse que la rentabilidad en función del capital invertido ha sido solo de 3,20 % promedio para el inversor en tierras, mientras que para el inversor en capital productivo su rentabilidad fue sensiblemente superior al alcanzar un 29,12 % promedio. Debe advertirse que el grado de seguridad del inversor en tierras es incomparablemente mayor que el inversor productivo, además de que su rentabilidad en dólares en términos internacionales se encuentra en niveles similares al de otras inversiones consideradas con un grado semejante de seguridad (los bonos del tesoro de EE. UU. a diez años, por ejemplo), y que, en ningún momento del ciclo histórico analizado, su rentabilidad ha soportado variaciones negativas, como sí la sufrieron drásticamente (-18,92 %) los arrendatarios en la campaña 2008-2009. La evolución de esta situación diferencial se expresa con toda claridad en el gráfico inserto a continuación, y se constitu en buena medida en un factor central del conflicto campogobierno en 2008.

graf cap 2

Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias. Agrarias, Universidad Nacional de Rosario, 2011.

A ello se agrega que esa rentabilidad se produjo sobre un bien (la tierra) que cuadruplicó su precio en dólares en el período analizado. A medida que aumentó la demanda de tierras, también lo hizo su precio. De 2002 a 2011, el precio de la tierra en la región productora de maíz aumentó de USD 400 por hectárea a casi USD 1,400 (Bisang y Campi, 2013: 90). Como resultado, la renta se convirtió en el 56 % del costo de producción de oleaginosas en este período (Anlló et al., 2013: 193).

El resultado de esa valorización no fue producto de mejoras o inversiones realizadas por el propietario arrendador, sino por la conducta de innovación tecnológica e inversión de capital asumida por el arrendatario/productor y la evolución positiva de los precios internacionales de los commodities. Como puede comprobarse en el gráfico siguiente, el valor de la tierra acompañó y aun superó la evolución de la productividad de la soja.

graf 2 cap 2

Fuente: Juan Carlos Porstmann, Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Rosario, 2011.

En la agricultura pampeana, se produjo un efecto paradójico y, en cierto modo, perverso: los beneficios generados por la mayor inversión de capital y tecnología de las últimas dos décadas que permitió un significativo aumento de la productividad de la tierra terminaron siendo apropiados en su mayor proporción por la renta y no por el capital que lo generó. En otras palabras, la mayor inversión, innovación y riesgo en la producción terminó ejerciendo un efecto boomerang negativo que, en el corto-mediano plazo, se tradujo en mayores costos de alquiler de tierras y una reducción de la participación relativa del productor/arrendatario en la distribución de los mayores ingresos generados por su eficiencia. Sumados a otros factores, sus efectos indirectos sobre la exclusión de los pequeños productores del sistema productivo y la concentración de la actividad en grandes empresas deben ser considerados. Por el contrario, el propietario arrendador o rentista obtuvo un crecimiento de su patrimonio por el aumento del precio de la tierra, un mayor ingreso por la suba del precio del alquiler, y una sustancial mejora en su participación relativa sobre el total del ingreso generado; todo ello sin haber aportado absolutamente nada nuevo en ese proceso de mayor creación de riqueza. Sin embargo, no hay que caer en el error de considerarlos con la óptica del debate de la etapa anterior, dado que ahora se sumaron miles de pequeños propietarios “rentistas”, y todos querían que sus tierras se encontraran al máximo nivel de productividad por la renta y valor que generara. Un dato que la administración de Fernández de Kirchner no supo interpretar adecuadamente en el conflicto desatado en 2008.

Existen numerosas experiencias internacionales donde este fenómeno no puede expresarse del mismo modo que en la Argentina debido a las regulaciones existentes que definen el precio o márgenes que obtener por el arrendamiento de la tierra productiva. Para esa época, el pago en concepto de arrendamiento en Brasil no podía superar el 15 % del valor catastral del inmueble, con excepción de aquellas parcelas que se dedicaran a cultivos intensivos de alto valor, en el cual ese porcentaje podía duplicarse. En Francia existía una banda de valores mínimos y máximos establecida anualmente por resolución del gobierno local que determinaba el precio de alquiler de la tierra en la región de su competencia. Italia, por su parte, fijaba también, anualmente, los límites de precios para los arrendamientos y sus actualizaciones. Comisiones técnicas provinciales utilizaban para ese fin una serie de indicadores combinados: el valor existente durante el año previo, las variaciones de los índices de precio de los productos, y las variaciones del valor de la moneda.

El anteproyecto de Ley de Arrendamientos y Aparcerías elaborado a nivel del Poder Ejecutivo nacional hacia 2010 tenía una asignatura pendiente respecto de esta cuestión, y un riesgo potencial si no se atendía el tema de la regulación de la renta. La propuesta de incentivos de los “contratos promovidos” para que los pequeños y medianos productores compitieran en mejores condiciones por el alquiler de tierras generaba un efecto no deseado: un aumento del costo de los alquileres al posibilitar una mayor demanda sobre el bien escaso como lo es la tierra productiva. El tema contenía un alto voltaje político, ya que una regulación en el sentido de los ejemplos internacionales mencionados habría afectado el ingreso tanto de grandes como pequeños propietarios o rentistas. Un conflicto que, en los momentos de bonanza, nadie deseaba abrir, pero que, en una situación de descenso de los precios internacionales, como sucedió luego del conflicto por el dictado de la Resolución nº 125, llevaba el riesgo de condicionar la continuidad del sendero de crecimiento, acelerar el proceso de concentración de la producción agraria y disparar la disputa por la porción del excedente que obtenía el Estado como retenciones a las exportaciones, reeditando el conflicto con el campo del 2008.

Por otra parte, el último tema relevante en la etapa “tierra y racionalidad social”, pero no menos importante que los anteriores expuestos, consiste en las condiciones de uso del recurso tierra y su sostenibilidad en el tiempo. El modelo, ya por intensificación o por expansión, implica riesgos crecientes en relación con la pérdida de capacidades y condiciones físicas y químicas de los suelos, riesgos de contaminación de tierras y aguas por fertilizantes y agroquímicos, reducción o eliminación de acuíferos, pérdida de biodiversidad, etc.

La tierra con capacidades productivas y el agua pueden considerarse en la actualidad como recursos estratégicos del país, dada la importancia de la producción agropecuaria en su economía. Las condiciones y modos de su uso trascienden la responsabilidad individual del titular del dominio o del productor, y se transforma en una responsabilidad social.

La sociedad, a través del Estado –en sus diferentes niveles de competencia territorial–, debe establecer las normas y regulaciones necesarias para un uso racional y sustentable en el tiempo de las condiciones productivas y ambientales de la tierra y el agua. En este aspecto, las administraciones kirchneristas impulsaron varias iniciativas, algunas de las cuales se concretaron, como la Ley n.º 26.331 de Bosque Nativo: presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos, sancionada en 2007, mientras que otras quedaron en proyectos que contaban en su elaboración con antecedentes desde 2004 y recién en 2010 se materializaron en un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que no llegó a sancionarse. El tema de las aguas, competencia de las provincias por mandato constitucional, continuó siendo una asignatura pendiente debido a la gran disparidad de las capacidades existentes, a pesar del valor estratégico que se le asigna a sus reservas para la producción agropecuaria en los próximos cincuenta años.

 

c) En síntesis, territorio y nacionalidad, equidad social, tecnología y uso sustentable del recurso han formado parte de la historia política nacional que ha tratado el tema del acceso, dominio y uso de la tierra. Un tema multifacético que convoca a debatir el destino de una sociedad y un país donde la producción agropecuaria se constituye en uno de los pilares sobre el que se construye su destino.

Los instrumentos para implementar una política de tierras que contemple la mayoría de los aspectos mencionados fueron plasmados en anteproyectos y proyectos de ley, de los cuales solo se sancionó la Ley de Tierras durante el gobierno de Fernández de Kirchner. En cambio, a pesar de los avances realizados en comisiones, no llegaron a sancionar ni una nueva ley de contratos agrarios (arrendamientos y aparcerías) ni de ordenamiento territorial y uso del suelo.

La Ley de Tierras n.º 26.737 para la Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras tiene como objetivo determinar la titularidad, catastral y dominial de la situación de posesión, bajo cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales, y regular en relación con las personas físicas y jurídicas extranjeras los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales, cualquiera sea su destino de uso o producción. El Congreso sancionó esta ley el 22 de diciembre de 2011.

El proyecto elaborado e impulsado por el Poder Ejecutivo era reclamado insistentemente por la presidenta Cristina Fernández. A pesar de que los estudios previos indicaban que la superficie agropecuaria de 266.707.361 hectáreas solo contemplaba un 6,09 % del total bajo titularidad extranjera, los fundamentos se sostuvieron en que la “Tierra es un recurso estratégico no renovable” y en la actualidad existe una “oferta restringida de tierra para la producción de alimentos”, por lo que se consideraba fundamental preservar la tenencia en manos nacionales. La ley dispone que el total de las tierras rurales que pueden estar en manos de un mismo titular extranjero no podrá superar las mil hectáreas (de la zona núcleo que componen norte de la provincia de Buenos Aires, sur de Santa Fe y sur de Córdoba) o su equivalente (superficies que serán definidas por las provincias)”. La ley también limita a un 15 % la titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio a cargo de personas de nacionalidad extranjera. Un porcentaje que se computa también sobre el territorio de las provincias, municipios o entidades administrativas equivalentes donde se encuentren situados los inmuebles rurales. Quedan exceptuados de la norma los extranjeros que cuenten con al menos diez años de residencia continua y comprobada en el país, y aquellos cuyos hijos sean argentinos y demuestren una residencia permanente de cinco años, o los que estén casados con ciudadanos argentinos con residencia acreditada.

Si bien la ley favoreció una mejora de los registros de tierras, no generó conflictos ni resistencias manifiestas en el sector. No obstante, posteriormente la administración Macri cambiaría por decreto la reglamentación de Ley de Tierras flexibilizando las limitaciones de venta de campos a extranjeros a los seis meses de haber asumido.

Sancionada la Ley de Extranjerización de Tierras en 2012, la administración de Fernández de Kirchner avanzó en la preparación de nuevos proyectos de ley para el sector agropecuario, como la de suelos y ordenamiento territorial, de arrendamientos, y también de ordenamiento comercial del mercado granario[3].

Se consideraba que, en los últimos años, la fuerte expansión de la agricultura argentina en función de las nuevas tecnologías y principalmente por el alto precio internacional de las oleaginosas y cereales había llevado a muchas zonas del país a una escasa rotación de cultivos y menor cuidado del suelo, priorizando aquellos cultivos con mejores rendimientos económicos y avanzando la frontera agrícola a zonas de suelos frágiles en cuanto a su estructura y fertilidad.

Ante este panorama, el gobierno se proponía impulsar una ley que permitiera la intervención del Estado en regular el suelo con el objetivo de preservar el recurso natural. Complementariamente, se propondría una ley de arrendamiento que estableciera la cantidad de hectáreas destinadas a la producción agrícola-ganadera en cada provincia, definiendo la unidad económica y estableciendo limitaciones a la expansión de los pools de siembra en detrimento de los pequeños y medianos productores locales, otorgándoles incentivos para poder competir por el mercado de tierras.

Finalmente, se comenzó a evaluar la posibilidad de un ordenamiento comercial del mercado de granos para generar condiciones de equidad entre la oferta y la demanda respecto de los precios, utilizando mecanismos de mercado y compensaciones, y mejorando los instrumentos de las cooperativas y todo tipo de estructuras asociativas para participar en el comercio internacional.

Pero ninguno de estos proyectos llegó a ser sancionado. Probablemente, la derrota política por la Resolución n.º 125 en 2008 y las necesidades cada vez más urgentes de una coyuntura que necesitaba de las divisas y los ingresos fiscales generados por el sector agroexportador llevaron a administrar la relación con este sector evitando nuevas situaciones conflictivas que afectaran su funcionamiento.

La presidenta Cristina Fernández de Kirchner, en un acto realizado en agosto de 2010 con motivo del 145.º aniversario de la fundación de la localidad de Chacabuco en la Provincia de Buenos Aires, expresó: “[…] vamos a trabajar en una ley de arrendamiento que proteja los intereses de los que trabajan la tierra […]” (La Nación, 06/10/10).

Los proyectos de contratos agrarios o ley de arrendamientos fueron intensamente discutidos en comisiones del Poder Ejecutivo, pero no llegaron a concretarse en ley. La ley de contratos agrarios continuó rigiéndose por la Ley n.º 13.246 dictada durante el primer peronismo, y modificada por las Leyes n.º 21.452 y n.º 22.298 de la última dictadura militar.

La cúpula de la Federación Agraria Argentina volvió a presentar un proyecto de ley de arrendamientos en abril de 2010[4], ahora por intermedio de sus agrodiputados Pablo Orsolini y Ulises Forte. Un proyecto que modificaba un proyecto previo solicitado por la entidad gremial al agrarista Aldo Casella en 2007, flexibilizando las limitaciones a grandes productores y los pools de siembra, en consonancia con la alianza que esta entidad había establecido en la Mesa de Enlace a partir del conflicto del 2008.

Por su parte, la Sociedad Rural Argentina mantenía su posición tradicional apoyando la libertad de contratación y oponiéndose a limitar las dimensiones de las unidades económicas de producción, establecer precios máximos para alquileres, y modificar los plazos de los arrendamientos vigentes a tres años.

Estas diferencias se trasladaron a la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, enfrentando las posiciones de los diputados vinculados a faa y aquellos opuestos al proyecto y más cercanos al presidente de la comisión Ricardo Buryaile, vinculado a Confederaciones Rurales Argentinas y futuro ministro de Agricultura de Mauricio Macri (La Nación, 06/10/10).

En cuanto a la propuesta de una Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, tuvo como antecedente en materia de planificación el Plan Estratégico Territorial (pet), que comenzó a desarrollarse en el año 2004 por Decreto n.º 1824 del pen y el documento “Política Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial”; continuó con la presentación del Avance I del pet a partir del cual se presentó el Modelo de Territorio Nacional, y luego con la conformación ese mismo año del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (cofleplan).

Como consta en los antecedentes de este plan, en abril de 2009 quedó conformada la Comisión de Legislación del cofeplan, encargada de elaborar el anteproyecto de ley. El primer borrador fue elaborado en julio de 2009 poniendo especial énfasis en la institucionalización de la planificación. Luego de varias modificaciones, a seis años de iniciado el proceso, el “Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial” fue puesto a disposición del Poder Ejecutivo nacional y de los ejecutivos provinciales en septiembre de 2010.

Esta iniciativa, concebida desde el inicio como una ley marco, complementaba la legislación provincial o local preexistente y se esperaba constituyera una referencia para las leyes futuras. La agenda de temas incluida en el anteproyecto era muy amplia. Los ejes estratégicos planteados se proponían consensuar un modelo de desarrollo sustentable que articulara las cadenas de valor, que potenciara el capital social y garantizara la generación de empleo, la igualdad de oportunidades y la inclusión social. El desarrollo del plan facilitaría, según sus autores, la construcción de acuerdos básicos en lo económico, lo social y lo territorial para potenciar el rol de las provincias, las regiones y las ciudades, lo que facilitaría el desarrollo local, en especial los sistemas de producción a pequeña escala.

La recuperación de la función planificadora del Estado era considerada una decisión estratégica del gobierno. Sus autores sostenían que este proceso de planificación facilitaba la participación y el acceso de la información pública a la población, además de fortalecer las autonomías de los estados federales y los municipios.

A pesar de numerosas reuniones con la participación de legisladores, especialistas del inta y miembros de asociaciones varias, y la existencia de cinco proyectos con estado parlamentario en 2012[5], la ley no se sancionó durante el gobierno de Fernández de Kirchner. Con estos antecedentes, el proyecto fue nuevamente presentado en la Cámara de Diputados en el año 2018 por el Frente para la Victoria, ahora en el rol de primera fuerza opositora al gobierno de la administración Macri, pero sin éxito en cuanto a la posibilidad de su tratamiento y sanción.

Una suerte distinta corrió el ordenamiento de los territorios sobre el bosque nativo. En 2007 se sancionó la Ley n.º 26.331 de Bosque Nativo, que dispuso presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos.

En síntesis, la historia recorrida indica que las cuestiones relacionadas a políticas de tierras, como las regulaciones sobre su tenencia y uso a partir del siglo xx, siempre han sido puestas en agenda por los gobiernos peronistas, mientras que el resto de las administraciones han tratado de resolver los conflictos generados por esas iniciativas o desmantelar los avances realizados durante aquellas.

La distribución intrasector de la renta agropecuaria, como el aumento de la participación en los ingresos de los sectores rentistas y su impacto sobre los costos de producción, no ha sido suficientemente destacada en las razones del conflicto del año 2008, las que se han focalizado en la voracidad fiscal del Estado y las dificultades del gobierno para un correcto diagnóstico de la situación, su gestión y comunicación. Tampoco el hecho de que durante los gobiernos kirchneristas, a pesar de la confrontación con el sector de la producción agroexportadora, el precio de la tierra se cuadruplicó en dólares, lo que significó una impresionante valorización del principal activo de los propietarios de tierras productivas.

Por su parte, la administración Macri entre 2015 y 2019 no fue la excepción a la regla de los gobiernos no peronistas que accedieron al poder, y mantuvo la coherencia con la ideología liberal y las alianzas con los sectores sociales que lo apoyaban. No existieron propuestas regulatorias sobre los recursos, y el eje de sus intervenciones ha sido desmantelar o amortiguar los efectos de las normativas ya instaladas que regularan la titularidad y tenencia de la tierra, como lo muestran las modificaciones del decreto reglamentario de la Ley de Tierras n.º 26.737 para la Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras.

El 2 de julio de 2016, mediante el Decreto n.º 820 se flexibilizan los parámetros de control para la venta de propiedades rurales a extranjeros al considerar titular extranjero a quien sea titular de “más del 51 % del capital social de una persona jurídica”, cambiando la norma vigente, en la que se definía como extranjero a quien fuera titular de “un porcentaje superior al veinticinco por ciento (25 %)” (Jara et al., 2019).

El decreto, además, intima a las provincias para que en 30 días definan las “equivalencias” a las 1.000 ha establecidas como límite para la zona núcleo de agricultura, que por ley puedan ser adquiridas en cada distrito. En caso contrario, la resolución del gobierno advierte que el Consejo Interministerial de Tierras Rurales “fijará las equivalencias”. Este consejo se integra por los ministros de Justicia, Agroindustria, Interior, Ambiente y Defensa, y los ministros de Agricultura de cada provincia.

Por otro lado, la administración Macri definió también que no habría restricciones para aquellas tierras que se encuentren en “zona industrial”, “área Industrial” o “parque Industrial”, y que dicha superficie no será computada a los fines de los límites fijados en la Ley de Tierras Rurales.

Los fundamentos de la modificación de la reglamentación de la Ley de Tierras fueron dados por el subsecretario de Asuntos Registrales del Ministerio de Justicia de la Nación, Martín Borrelli, quien aseguró que la nueva reglamentación buscaba facilitar la llegada de inversiones productivas de capital extranjero en todo el país a través de la regulación de situaciones que no habían sido contempladas en el Decreto n.º 274 del 2012, que legalizó el límite a la extranjerización del suelo nacional. Sostuvo que el reglamento, en los límites que le fija la ley, allana y favorece el camino a las inversiones extranjeras productivas, virtuosas y a largo plazo, en el país. El funcionario explicó que se pondrá bajo estudio de la Nación y de las provincias el sistema de equivalencias actualmente vigente ya que no responde a la realidad del comercio de tierras rurales en el país ni a las necesidades de expansión del negocio agroindustrial de las provincias. Por su parte, el presidente de la Cámara de Inmobiliarias Rurales (CAIR), Javier Christensen, manifestó su apoyo a la nueva reglamentación de la Ley de Tierras, por considerar que facilitará la llegada de inversiones productivas de capital extranjero, especialmente en la explotación de commodities como trigo, maíz, soja y girasol, dado que, en la manera en que estaba redactada anteriormente la norma, establecía trabas para esas inversiones, y que seguramente en el futuro incluso sería necesario hacer nuevos cambios (Ámbito Financiero, 01/06/16).


  1. Para la época, noticias periodísticas mencionaban: “[…] operadores de la superpotencia asiática adquirieron más de 200 mil hectáreas en la provincia argentina de Río Negro para el cultivo de soja y proyectan construir una planta de fertilizantes en Tierra del Fuego. La pequeña nación árabe Qatar analiza ahora hacer inversiones rurales en nuestro país. Mahendra Shah, director del Programa Nacional de Seguridad Alimentaria de Qatar, describió a la Argentina como la ‘plaza ideal’ para la producción de alimentos y de reserva de agua potable. Ya iniciaron negociaciones para cerrar las primeras adquisiciones, por unos 100 millones de dólares […]” (La Voz, 03/01/11, consultado 27/08/20). Anseeuw et al. (2012) identificaban 84 países como áreas de destino de las inversiones extranjeras en tierras. El 70 % se concentró en 11 países, siete países africanos se destacan por concentrar la mayor inversión en términos de superficies y número de proyectos, países de Asia se encuentran en segundo lugar, y América Latina le sigue con Brasil y Argentina como destinos más relevantes. Para un análisis detallado de las inversiones extranjeras directas de China en la agricultura argentina, véase Mora (2019).
  2. El cna 2018 registraba que se mantenían para esa fecha 22.506 eap sin límites definidos con 26.059 terrenos sin límites y 6.174 eap mixtas con 9.934 parcelas y 7.445 terrenos sin límites definidos.
  3. Véase bit.ly/3qNLXPl (02/02/12), consultado el 08/04/20.
  4. Expediente 2199-D-2010, Sumario: Régimen de contratos agrarios; derogación de la Ley 13.246, Régimen Legal del Arrendamiento y Aparcerías Rurales, y modificatorias. Fecha: 14/04/2010.
  5. En el año 2012 tenían estado parlamentario cuatro proyectos presentados por diputados y uno por senadores, presentados por miembros del oficialismo Frente para la Victoria – Partido Justicialista, por  el Frente Amplio Progresista  y por Salta Somos Todos, respectivamente (Agrositio, 10/09/12).


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